OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 27 stycznia 2005 r.(1)

Sprawa C‑186/04

Pierre Housieaux

przeciwko

Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Belgia)]

Swoboda dostępu do informacji o środowisku– Wniosek o udzielenie informacji – Obowiązek uzasadnienia w przypadku odmowy – Brak odpowiedzi ze strony organu administracji w wyznaczonym terminie – Fikcja prawna dorozumianej odmowy – Prawo podstawowe do skutecznej ochrony sądowej oraz prawo do dobrej administracji

I –    Wprowadzenie

1.     Niniejsza sprawa dotyczy prawa publicznego dostępu do informacji o środowisku, a ściślej procedury uzyskiwania takiego dostępu w postępowaniu przed władzami publicznymi.

2.     Zgodnie z prawem obowiązującym w przedmiotowym czasie w regionie Bruxelles‑Capitale (Belgia) wnioski o uzyskanie informacji o środowisku poczytywało się za odrzucone w sposób dorozumiany po upływie terminu przewidzianego dla ich rozpatrzenia.

3.     Pytanie, czy fikcja taka jest dopuszczalna zgodnie z prawem wspólnotowym, stanowi sedno wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego do Trybunału Sprawiedliwości przez Conseil d’État (Belgia).

II – Ramy prawne

A –    Prawo wspólnotowe

4.     Uregulowania wspólnotowe właściwe w niniejszej sprawie to dyrektywa Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku (zwana dalej „dyrektywą 90/313”)(2).

5.     Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 90/313 formułuje zasadę, w myśl której winny być udostępniane „informacj[e] dotycząc[e] środowiska każdej osobie fizycznej lub prawnej na jej żądanie i bez konieczności wykazania przez nią powodów swojego zainteresowania”. Ewentualne powody odmowy wymienione są w kolejnych ustępach 2 i 3.

6.     Zgodnie z art. 3 ust. 4 powołanej powyżej dyrektywy władze publiczne winny udzielić odpowiedzi osobie żądającej informacji „tak szybko, jak to możliwe, a najpóźniej w terminie dwóch miesięcy. Odmowa dostarczenia żądanej informacji musi być uzasadniona”.

7.     Artykuł 4 dyrektywy stanowi, że „[o]soba, która uważa, że odmówiono jej informacji bezzasadnie lub zignorowano jej żądanie informacji lub że uzyskała niewystarczającą odpowiedź od organu władzy publicznej, może domagać się rozpatrzenia tej decyzji na drodze prawnej lub administracyjnej zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym”.

B –    Prawo krajowe

8.     Właściwe przepisy krajowe zawarte są w zarządzeniu regionu Bruxelles‑Capitale z dnia 29 sierpnia 1991 r. w sprawie dostępu do informacji o środowisku w regionie Bruxelles‑Capitale (zwanym dalej „zarządzeniem regionalnym”).

9.     Powołane powyżej zarządzenie wymaga, by w pierwszej kolejności właściwe służby administracyjne rozpoznały wnioski o udzielenie informacji o ochronie środowiska i gdy będzie to zasadne, przychyliły się do nich w terminie miesiąca. Przy czym wnioski takie mogą zostać odrzucone jedynie przez Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale. Na wydanie przez nich decyzji zasadniczo przewidziany jest kolejny okres miesiąca. Jeśli w łącznym okresie dwóch miesięcy od przedłożenia wniosku decyzja nie zostanie wydana, wniosek taki poczytywany będzie za odrzucony.

10.   Ściślej rzecz ujmując, reguły te wynikają z następujących przepisów zarządzenia regionalnego:

„Artykuł 8

Co się tyczy informacji innych niż zawarte w dokumentach, o których mowa w art. 7 [które mogą być przeglądane na miejscu], oraz bez uszczerbku dla uprawnień danego organu administracji do udzielania wglądu do nich bezpośrednio na miejscu, organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje terminem miesiąca na udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi na piśmie.

Jeśli po upływie wyznaczonego terminu żadne działania nie zostały podjęte w sprawie tego wniosku, brak odpowiedzi ze strony organu administracji poczytuje się za podjęcie decyzji odmawiającej dostępu do informacji. W takim wypadku wnioskodawca może w ramach odstępstwa od art. 12 § 2 przekazać bezpośrednio sprawę do delegatów do rady, którzy podejmą decyzję w przedmiocie wniosku.

[…]

Artykuł 12

§1.      Jedynie delegaci do rady są uprawnieni do odmowy dostępu do informacji będącej w posiadaniu danego organu administracji […]. Wykonują oni te uprawnienia kolegialnie i w granicach określonych w art. 9.

§ 2.      […] każdy organ administracji, który odmawia ujawnienia informacji będących przedmiotem wniosku o udostępnienie, winien poinformować o tym wnioskodawcę i jednocześnie przekazać sprawę do delegatów do rady. Przekazanie sprawy do delegatów do rady odbywa się za przesłaniem wniosku o udostępnienie informacji wraz z egzemplarzem lub kopią informacji oraz wskazaniem powodów, które w opinii władz usprawiedliwiają udzielenie odmowy dostępu do informacji. Termin, o którym mowa w art. 8 § 1, ulega przedłużeniu o miesiąc od chwili zawiadomienia wnioskodawcy o przekazaniu sprawy do delegatów do rady.

Artykuł 13

Każda decyzja odmawiająca w części lub w całości dostępu do żądanych informacji winna wskazywać w sposób wyraźny, precyzyjny, pełny i wiarygodny powody stanowiące jej uzasadnienie.

Artykuł 14

Delegaci do rady przekazują wnioskodawcy żądany dokument bądź zawiadamiają go o odmowie jego udostępnienia w terminie dwóch miesięcy od złożenia przedmiotowego wniosku. Brak odpowiedzi z upływem tego terminu poczytuje się za równoznaczny z podjęciem decyzji odmawiającej dostępu do żądanych informacji. O decyzji delegatów do rady zawiadamia się również organ administracji, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji”(3).

III – Stan faktyczny i przebieg postępowania przed sądem krajowym

11.   W 1991 r. na terytorium gminy Ixelles (Belgia) (znanej również jako Elsene) w regionie Bruxelles‑Capitale rozpoczęły się prace w zakresie przekształcania urbanistycznego („reurbanizacja”) terenu byłego szpitala wojskowego; początkowo zgodnie z planem miały tam powstać mieszkania oraz rozległy teren zielony.

12.   Zadanie wykonania tego projektu powierzone zostało jednostce podlegającej prawu publicznemu Société de développement régional de Bruxelles (zwanej dalej „SDRB”)(4). Następnie w lipcu 1992 r. SDRB zawarła porozumienie z grupą spółek utworzoną tymczasowo składającą się z SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. Zgodnie z tym porozumieniem powierzono grupie spółek wzniesienie kompleksu budynków zgodnie z programem ustalonym przez SDRB.

13.   Pismem z dnia 21 marca 1993 r. skierowanym do SDRB wnioskodawca w postępowaniu przed sądem krajowym, P. Housieaux (zwany dalej „wnioskodawcą”), zażądał wglądu do porozumienia i jego kopii. W dniu 5 kwietnia 1994 r. SDRB odrzuciła wniosek na podstawie braku zasad proceduralnych regulujących zakres jej kompetencji.

14.   W dniu 22 kwietnia 1994 r. wnioskodawca złożył odwołanie od tej decyzji do pozwanych w postępowaniu przed sądem krajowym Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale i ponowił wniosek o wgląd do porozumienia.

15.   Po dalszej wymianie korespondencji pozwani w drodze uchwały z dnia 1 lutego 1995 r. wydali decyzję o częściowym przychyleniu się do wniosku złożonego przez wnioskodawcę, umożliwiając mu zapoznanie się z dwoma załącznikami do tego porozumienia „w związku z tym, że dotyczą one środowiska”. Wnioskodawca został poinformowany o tej decyzji pismem z dnia 3 lutego 1995 r., do którego to pisma załączono dwa aneksy.

16.   W dniu 31 marca 1995 r. wnioskodawca wniósł odwołanie od tej decyzji do sądu krajowego.

17.   W postępowaniu przed sądem krajowym pozwani twierdzili, że odwołanie jest niedopuszczalne. Zajęli oni stanowisko, iż ich decyzja z dnia 1 lutego 1995 r. była jedynie decyzją zatwierdzającą, od której nie można się odwołać. Abstrahując od ujawnienia treści dwóch załączników do porozumienia, decyzja z dnia 1 lutego 1995 r. zatwierdzała jedynie wcześniejszą dorozumianą decyzję odmowną pozwanych. Wobec braku udzielenia przez pozwanych odpowiedzi w przewidzianym terminie dwóch miesięcy wniosek złożony przez wnioskodawcę poczytuje się za odrzucony w sposób dorozumiany z upływem terminu zgodnie z art. 14 zarządzenia regionalnego. Ta decyzja odmowna jest obecnie decyzją ostateczną, gdyż wnioskodawca nie wszczął postępowania prawnego w celu jej zaskarżenia w przewidzianym terminie. Artykuł 14 ust. 1 lois coordonnées sur le Conseil d’État (ujednoliconej ustawy o Conseil d’État) przewiduje termin 60 dni na wszczęcie takiego postępowania.

18.   W postępowaniu przed sądem krajowym SDRB, SA Bâtipont Immobilier i SA Immomills Louis De Waele Development występują jako interwenienci popierający pozwanych.

IV – Pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

19.   Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. Conseil d’État zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy dwumiesięczny termin przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 […] jest terminem instrukcyjnym, to znaczy będącym jedynie wskazówką dla władz, do których skierowany jest wniosek o udzielenie informacji, czy też terminem wiążącym, którego te władze są zobowiązane przestrzegać?

2)      W przypadku kiedy ten dwumiesięczny termin jest terminem wiążącym i kiedy z upływem tego terminu władze, do których został skierowany wniosek o udzielenie informacji, nie wydały żadnej decyzji, jaką decyzją jest »decyzja«, o której mowa w art. 4 in fine powołanej powyżej dyrektywy, którą można zaskarżyć na drodze sądowej lub administracyjnej »zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym«?

3)      Czy art. 3 ust. 4 i art. 4 powołanej powyżej dyrektywy zabraniają tego, aby »obowiązujący w danym państwie system prawny« interpretował brak odpowiedzi ze strony władz, do których skierowano wniosek o udzielenie informacji, trwający przez okres dwóch miesięcy, o których mowa w art. 3 ust. 4 tejże dyrektywy, jako dorozumianą decyzję o odrzuceniu tego wniosku, decyzję, która nie została uzasadniona, lecz która może stać się przedmiotem zaskarżenia na drodze prawnej lub administracyjnej, o którym mowa w art. 4?

4)      W przypadku kiedy ten dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 3 ust. 4 dyrektywy, jest terminem instrukcyjnym, czy art. 3 ust. 4 i art. 4 tejże dyrektywy stoją na przeszkodzie temu, aby »obowiązujący w danym państwie system prawny« przewidywał możliwość, że osoba wnioskująca o udzielenie informacji może wezwać władze do udzielenia odpowiedzi na jej wniosek w określonym terminie, po którego bezskutecznym upływie dalszy brak odpowiedzi ze strony władz poczytuje się jako dorozumianą decyzję odmawiającą udzielenia informacji, która to decyzja może stać się przedmiotem zaskarżenia na drodze sądowo‑administracyjnej?”.

20.   W postępowaniu przed Trybunałem wnioskodawca, pozwani, SDRB oraz Komisja złożyli uwagi pisemne i ustne.

V –    Ocena

21.   Wszystkie cztery pytania skierowane przez Conseil d’État dotyczą proceduralnych aspektów prawa dostępu do informacji o środowisku. Uważam za właściwe rozpatrzenie ich w nieco innej kolejności, a mianowicie pytania trzeciego przed drugim.

A –    W przedmiocie pytania pierwszego: wiążący charakter terminu ustanowionego w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313

22.   Poprzez pierwsze pytanie sąd krajowy w istocie zmierza do ustalenia, czy termin przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 ma charakter wiążący, czy jedynie instrukcyjny dla władz publicznych państw członkowskich.

23.   Dokładne brzmienie tego przepisu przemawia przeciwko założeniu, iż przywołany powyżej przepis ma charakter jedynie instrukcyjny, a za wiążącym terminem proceduralnym. Przewiduje on, że odpowiednie władze publiczne winny odpowiedzieć osobie wnioskującej o informację „tak szybko jak to możliwe, a najpóźniej w terminie dwóch miesięcy”. W konsekwencji termin dwumiesięczny stanowi zewnętrzne ograniczenie czasu na rozpatrzenie wniosku („najpóźniej”) oraz połączony jest z wymogiem szybkiego załatwiania spraw, który wraz z zasadą dobrej administracji(5) stanowi, iż odpowiedź powinna być udzielona „tak szybko jak to możliwe”, czyli jeśli to możliwe, w terminie krótszym niż dwa miesiące. Zatem pewne pole dla elastyczności istnieje co najwyżej w terminie dwóch miesięcy – i nawet wówczas z zastrzeżeniem celu szybkiego załatwienia spraw – a nie poza tym terminem.

24.   Wniosek ten jest również zgodny z brzmieniem i celem tego przepisu. Celem dyrektywy 90/313 jest przecież przyznanie jednostkom subiektywnego prawa dostępu do informacji o środowisku. Jednakże prawo to mogłoby ulec dewaluacji, jeśli władze publiczne mogłyby podejmować decyzje w przedmiocie wniosków o taki dostęp w dowolnym terminie. Wartość informacji o środowisku uzależniona jest w dużej mierze od możliwości uzyskania ich przez jednostkę tak szybko jak to możliwe. Stąd uzyskanie w porę dostępu do bieżących informacji o środowisku w szczególności ułatwia osobie wnioskującej o takie informacje wykorzystanie ich, przykładowo, w stosunku do trwającej budowy lub procesu planowania, które mogą dotyczyć jej jako sąsiada, w związku z czym chciałaby ona chronić swoje interesy.

25.   Ponadto jeśli przyjmie się założenie, że termin jest jedynie instrukcyjny, ochrona prawna przysługująca jednostce na podstawie art. 4 dyrektywy byłaby jedynie iluzoryczna. Artykuł ten wymaga od państw członkowskich zapewnienia środków odwoławczych, w przypadku gdy osoba uzna, że złożony przez nią wniosek o udzielenie informacji został „bezzasadnie odrzucony lub zignorowany”. Jednakże jeśli władze publiczne nie podlegałyby żadnym terminom wiążącym, a tylko terminom czysto instrukcyjnym, nie można by automatycznie wnioskować z tego, że termin został przekroczony, iż wniosek o udzielenie informacji o środowisku został „bezzasadnie […] zignorowany”. Zaufanie do ochrony sądowej przewidzianej przez art. 4 dyrektywy w przypadku braku działania byłoby zatem nie tyle trudniejsze, co wręcz niemożliwe.

26.   Wreszcie należy wziąć pod uwagę, iż wykładnia, zgodnie z którą termin dwumiesięczny ma charakter jedynie instrukcyjny, mogłaby również skutkować pojawieniem się różnych praktyk administracyjnych w państwach członkowskich. Szybkość, z jaką jednostce udzielano by dostępu do żądanej informacji o środowisku, byłaby uzależniona od tego, jak ściśle organ władzy publicznej, do którego skierowano wniosek, stosowałby się do dwumiesięcznego terminu przy rozpatrywaniu wniosku. Jednakże w tych okolicznościach prawo dostępu do informacji o środowisku w ogromnej mierze uzależnione byłoby od państwa członkowskiego, w którym wniosek został złożony, jak również być może od władz publicznych, do których wniosek skierowano. Taki rozwój wypadków byłby sprzeczny z celem dyrektywy 90/313, czyli z zapewnieniem równego traktowania wszystkich obywateli Wspólnoty i zapobieganiem nierównościom w odniesieniu do warunków konkurencji(6).

27.   Z powodów przedstawionych powyżej zgadzam się ze wszystkimi stronami postępowania, iż termin ustanowiony w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 jest wiążący dla władz publicznych państw członkowskich(7).

B –    W przedmiocie pytania trzeciego: dorozumiane odrzucenie wniosków z upływem terminu

28.   Poprzez trzecie pytanie sąd krajowy w istocie zmierza do ustalenia, czy art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 sprzeciwia się przepisom krajowym, zgodnie z którymi brak odpowiedzi ze strony władz publicznych z upływem dwumiesięcznego terminu poczytuje się za dorozumianą decyzję o odrzuceniu wniosku o udzielenie informacji o środowisku, którą cechuje w takich okolicznościach brak uzasadnienia.

29.   W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy rozpocząć od wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji(8). W sprawie tej Trybunał orzekł, iż w ramach dyrektywy 90/313 całkowicie dozwolone jest uznanie braku odpowiedzi ze strony władz publicznych za dorozumianą decyzję odmowną(9). Jednakże równocześnie wykazano, iż w przypadku dorozumianego odrzucenia wniosku o udzielenie informacji dotyczących środowiska uzasadnienie tego odrzucenia winno być podane do wiadomości w terminie dwóch miesięcy od złożenia właściwego wniosku, ze względu na to, że w takiej sytuacji powyższe podanie do wiadomości powinno być uważane za „odpowiedź” w rozumieniu art. 3 ust. 4 wymienionej dyrektywy(10).

30.   Na pierwszy rzut oka powyższe ustalenia w sprawie Komisja przeciwko Francji wydają się sprzeczne: z jednej strony mówi się o tym, iż odmowa dorozumiana jest dopuszczalna, jednakże z drugiej strony mówi się o obowiązku udzielenia, w terminie dwóch miesięcy, wyraźnej odpowiedzi osobie wnioskującej o udzielenie informacji, czyli podania do wiadomości uzasadnienia odrzucenia wniosku. Te dwa ustalenia wydają się niezgodne, ze względu na to, że jeśli od władz publicznych wymaga się poinformowania osoby wnioskującej o udzielenie informacji, w sposób wyraźny, o powodach wydanej przez nie decyzji, nie ma miejsca na odmowę dorozumianą jedynie poprzez upływ terminu proceduralnego.

31.   Tę wyraźną sprzeczność wyjaśniono poprzez odwołanie do prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej(11) w związku z prawem do dobrej administracji(12). Powszechnie wiadomo, że państwa członkowskie, o ile działają w zakresie prawa wspólnotowego, muszą przestrzegać ogólnych zasad przyjętych na szczeblu Wspólnoty(13), a w szczególności praw podstawowych(14) Wspólnoty(15).

32.   Prawo do dobrej administracji tworzy po stronie administracji obowiązek uzasadniania swych decyzji(16). Uzasadnienie takie nie stanowi jedynie wyrazu przejrzystości działań administracji, lecz ma na celu w szczególności umożliwienie jednostce podjęcia decyzji, z pełną znajomością odpowiednich faktów, co do tego, czy odwoływanie się do sądu jest celowe(17). Zatem istnieje ścisły związek pomiędzy obowiązkiem uzasadniania a prawem podstawowym do skutecznej ochrony sądowej.

33.   W konsekwencji nie byłoby zgodne zarówno z prawem do dobrej administracji, jak i z prawem do skutecznej ochrony sądowej, gdyby władze publiczne mogły jedynie dopuścić do upływu dwumiesięcznego terminu przewidzianego w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313, który z tego powodu poczytywałoby się za zgodną z prawem decyzję odrzucającą wniosek o udzielenie informacji o środowisku. Zatem zgodnie z logiką Trybunał orzekł, iż jednostka musi zostać automatycznie poinformowana o powodach odrzucenia złożonego przez nią wniosku, niekoniecznie w tym samym czasie co faktyczna odmowa, ale w każdym razie w terminie dwóch miesięcy(18).

34.   Na tej podstawie, w przeciwieństwie do pozwanych, zgadzam się z P. Housieux i Komisją, że sam brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w terminie dwóch miesięcy nigdy nie może stanowić zgodnej z dyrektywą procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji o środowisku. Prawna interpretacja braku odpowiedzi ze strony władz na wniosek skierowany do nich może raczej stanowić jedynie narzędzie mające na celu umożliwienie każdej osobie uzyskania skutecznej ochrony prawnej przed (sprzecznym z prawem) brakiem podjęcia działań w tym zakresie przez władze publiczne. Rozumiana w ten sposób fikcja, zgodnie z którą brak odpowiedzi stanowi odmowę (lub zgodę), przede wszystkim jest środkiem dyscyplinującym władze publiczne. W pierwszym rzędzie ma ona na celu wzmocnienie praw zainteresowanych, a w najlepszym wypadku może również służyć ogólnemu przyspieszeniu postępowania administracyjnego.

35.   Co więcej, fikcje tego rodzaju w żadnym razie nie mają wyjątkowego charakteru również na poziomie Wspólnoty. W tym kontekście warto szczególnie odnotować, że zgodnie ze wspólnotowym „rozporządzeniem o przejrzystości” wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji będzie uważany za odrzucony, jeśli odpowiedni organ nie udzieli odpowiedzi na wniosek potwierdzający w przewidzianym terminie(19). Podobnie zgodnie z prawem wspólnotowym dotyczącym służby publicznej uważa się, iż brak odpowiedzi na zażalenie złożone przez urzędnika ze strony organu uprawnionego do mianowania stanowi dorozumianą odmowę(20). Natomiast wspólnotowe prawo konkurencji obejmuje nawet fikcję decyzji pozytywnych: zgodnie z tym prawem koncentrację przedsiębiorstw zgłoszoną Komisji poczytuje się za zgodną z prawem, jeśli Komisja w przewidzianych terminach proceduralnych nie podejmie żadnych decyzji przewidzianych we wspólnotowym rozporządzeniu dotyczącym fuzji przedsiębiorstw(21), to samo ma zastosowanie, jeśli Komisja w przewidzianym terminie nie dokona wszczęcia procedury w celu zbadania zgłoszonego środka pomocy państwa(22).

36.   Jednakże fikcje tego rodzaju zawsze stanowią narzędzia mające na celu wzmocnienie praw wnioskodawcy. W żadnych okolicznościach fikcje takie nie służą temu, by ulżyć danym instytucjom wspólnotowym lub, co więcej, zwolnić je z prawnego obowiązku udzielenia wnioskodawcy wyraźnej i uzasadnionej odpowiedzi w każdym indywidualnym przypadku.

37.   Jeśli władzom publicznym wolno by było po prostu dopuścić do wygaśnięcia terminu przewidzianego na rozpatrzenie skierowanego do nich wniosku, zamiast udzielić na niego odpowiedzi w sposób wyraźny, obowiązek uzasadnienia, który wynika z prawa wspólnotowego, byłby bezcelowy(23). W końcu, w przeciwieństwie do poglądu pozwanych, brak odpowiedzi ze strony władz publicznych nie może jako taki stanowić wyjaśnienia powodów przychylenia się do wnioskowanego działania lub jego odmowy(24). Tak więc zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy 90/313 wniosek o udzielenie informacji o środowisku może zostać odrzucony ze względu na szeroki wachlarz przyczyn. To samo ma zastosowanie do każdej odmowy udzielenia dostępu do dokumentów na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Faktycznie decyzja dotycząca zgodności ze wspólnym rynkiem koncentracji lub środka pomocy państwa zasadniczo wymaga oceny złożonych kwestii ekonomicznych. Osoby zainteresowane daną decyzją (wnioskodawca lub osoby trzecie)(25) mogłyby jedynie domyślać się powodów, które skłoniły władze publiczne w danym przypadku do nieudzielenia odpowiedzi w terminie, jeśli faktycznie w ogóle sformułowałyby w tym okresie opinię. Jednakże opieranie się na domysłach nie spełniałoby przysługującego każdej osobie prawa do dobrej administracji i prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej.

38.   A zatem należy stwierdzić, że:

Artykuł 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 sprzeciwia się obowiązującemu w danym państwie systemowi prawnemu, zgodnie z którym wniosek o udzielenie informacji o środowisku może zostać odrzucony bez uzasadnienia jedynie poprzez brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w terminie dwóch miesięcy.

Jednakże art. 3 ust. 4 w związku z art. 4 przywołanej powyżej dyrektywy nie sprzeciwia się obowiązującemu w danym państwie systemowi prawnemu, zgodnie z którym w celu przyznania skutecznej ochrony sądowej brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w terminie dwóch miesięcy poczytuje się za decyzję mogącą być przedmiotem zaskarżenia zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym.

C –    Pytanie drugie: środki odwoławcze przysługujące w przypadku braku odpowiedzi ze strony władz publicznych

39.   Poprzez pytanie drugie sąd krajowy zmierza do ustalenia, co stanowi „zaskarżalną” decyzję w rozumieniu art. 4 dyrektywy 90/313 w przypadkach, w których władze publiczne nie udzieliły odpowiedzi na wniosek w dwumiesięcznym terminie ustalonym w art. 3 ust. 4 przywołanej powyżej dyrektywy.

40.   Na pierwszy rzut oka wydaje się, że odpowiedź na to pytanie została już udzielona w związku z pytaniem trzecim. Jednakże przy bliższym zbadaniu, w szczególności w związku z wyżej wspomnianymi faktami w postępowaniu przed sądem krajowym w tej sprawie, jest jasne, że pytanie drugie wymaga wyjaśnienia, jak postępować z tymi sprawami, w których odmowa dorozumiana jest późniejsza, czyli po upływie dwumiesięcznego terminu na rozpatrzenie wniosku, po którym następuje wyraźna (i przynajmniej w części odmowna) decyzja właściwego organu władzy publicznej.

41.   Artykuł 4 dyrektywy 90/313 jedynie określa cel przyznania skutecznej ochrony sądowej, co jest ponadto wymagane również przez prawa podstawowe Wspólnoty(26). Taka ochrona sądowa musi być zagwarantowana nie tylko w przypadku wyraźnej (i przynajmniej w części odmownej) odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji o środowisku(27), lecz również w przypadku braku działania (braku odpowiedzi) na wniosek o udzielenie informacji o środowisku ze strony władz publicznych(28). Jednakże zgodnie z trzecim akapitem art. 249 WE do państw członkowskich należy wybór formy i metod osiągnięcia tego celu.

42.   Nawiązanie w art. 4 dyrektywy 90/313 do „decyzji”, od której osoba żądająca informacji może „wnieść […] odwołanie”, zamierzone jest jedynie jako ilustrujący przykład ochrony prawnej przysługującej w przypadku wyraźnej, jednakże (przynajmniej w części) odmownej decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji. Przeciwnie, art. 4 nie zawiera określonego przykładu ewentualnego środka odwoławczego w przypadku zignorowania wniosku o udzielenie informacji, czyli w przypadku braku odpowiedzi ze strony władz publicznych. Jednym z powodów tegoż jest prawdopodobnie fakt, że procedury dostępne w państwach członkowskich w celu zabezpieczenia ochrony sądowej w przypadku braku działania ze strony władz publicznych mogą znacznie się różnić. Ewentualne środki odwoławcze obejmują nie tylko skargę na brak działania(29), lecz również między innymi wyżej wspomnianą ustawową fikcję braku odpowiedzi uważaną za odmowę połączoną z możliwością odwołania się od takiej decyzji(30).

43.   Zatem zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich(31), jak już stwierdzono w kontekście pytania trzeciego(32), jest całkowicie dopuszczalne, by system prawa obowiązujący w danym państwie, w celu przyznania skutecznej ochrony sądowej, przewidywał, że brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w terminie dwóch miesięcy poczytuje się za decyzję mogącą być przedmiotem zaskarżenia zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym.

44.   Jednakże prawo wspólnotowe również nakłada ograniczenia na autonomię proceduralną państw członkowskich. Stąd zasady proceduralne regulujące roszczenia mające na celu egzekwowanie uprawnień przysługujących na podstawie prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż zasady proceduralne regulujące podobne roszczenia prawa wewnętrznego (zasada równoważności), ani nie mogą one praktycznie uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać wykonywania w praktyce uprawnień przyznanych na mocy prawa wspólnotowego (zasada efektywności)(33).

45.   Krajowe przepisy proceduralne, zgodnie z którymi środki odwoławcze wobec braku odpowiedzi ze strony władz publicznych przysługują jedynie w określonym terminie, mogą stworzyć problem, jeśli chodzi o zasadę skuteczności. Problem ten ulega pogłębieniu, gdy krajowe proceduralne przepisy prawne również przewidują, że skarga na spóźnioną wyraźną odmowę również nie jest dopuszczalna ze względu na to, iż uważa się, że udzielono już dorozumianej odmowy z tytułu braku odpowiedzi ze strony władz publicznych i że termin na zaskarżenie tej dorozumianej odmowy już upłynął.

46.   Prawdą jest, że w odmiennym kontekście (zwrot opłat uiszczonych, choć nienależnych) Trybunał orzekł, że zgodnie z prawem wspólnotowym, a w szczególności z zasadą skuteczności, w interesie pewności prawnej leży ustanowienie rozsądnych ograniczeń terminów wszczęcia postępowania(34). Podobnie można wyobrazić sobie sprawy, w których wnioskodawca traci przysługujące mu prawo do wszczęcia postępowania przeciwko opóźnionej wyraźnej (i co najmniej w części odmownej) decyzji władz publicznych, jeśli wcześniej nie zaskarżył on, we właściwym czasie, braku udzielenia przez władze publiczne odpowiedzi. Tytułem przykładu taka utrata prawa do wszczęcia postępowania jest przewidziana przez prawo wspólnotowe dotyczące służby publicznej. Tak więc dla urzędnika Wspólnot czas zaczyna biec od chwili dorozumianego odrzucenia wniesionego przez niego zażalenia(35); wszystkie następne wyraźne decyzje organu mianującego mogą być zaskarżane jedynie, jeśli zostały podjęte w pierwotnym terminie na wniesienie odwołania(36).

47.   Jednakże sytuacja urzędnika Wspólnot znajdującego się w stanie sporu z organem uprawnionym do mianowania jest nieporównywalna z sytuacją osoby, która składa wniosek o udzielenie informacji o środowisku do organu władzy publicznej. Urzędnicy zazwyczaj informowani są z chwilą ich mianowania o podstawowych właściwościach prawa o służbie publicznej, a ponadto zaznajomieni są również z codzienną pracą władz publicznych. Tego samego nie można założyć w odniesieniu do osoby, szczególnie nieposiadającej żadnej wiedzy prawniczej. Osoba składająca wniosek o udzielenie informacji o środowisku zazwyczaj jest zupełnie nieświadoma tego, czy i kiedy wygasa termin udzielenia odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, a w razie czego, kiedy zaczyna biec termin na wniesienie odwołania, mający do niej zastosowanie.

48.   W tych okolicznościach, jeśli przyjęłoby się, że możliwe jest wprowadzenie wiążących terminów, w których jednostki winny zaskarżyć brak działania ze strony władz publicznych, fikcja polegająca na tym, że brak odpowiedzi stanowi odmowę – której rzeczywistym celem, jak już stwierdzono, jest zagwarantowanie skuteczności przysługującej im ochrony prawnej – mogłaby zmienić się w pułapkę dla nich. Wnioskodawca trafnie podsumował na rozprawie: osoba żądająca udzielenia informacji, która nadal czeka na odpowiedź ze strony władz publicznych po upływie dwumiesięcznego terminu na odpowiedź i która nie wszczęła natychmiastowo postępowania prawnego, zostałaby ukarana za swą cierpliwość.

49.   Utrudniłoby to znacznie jednostkom wykonywanie przysługującego im prawa swobodnego dostępu do informacji o środowisku. Nie jest to zgodne z treścią i celem dyrektywy 90/313, która ma na celu w szczególności udzielanie i ułatwianie takiego dostępu.

50.   Zatem, podsumowując, należy stwierdzić, że:

Artykuł 3 ust. 4 w związku z art. 4 dyrektywy 90/313 nie sprzeciwia się obowiązującemu w danym państwie systemowi prawnemu, zgodnie z którym w celu przyznania skutecznej ochrony sądowej brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w terminie dwóch miesięcy poczytuje się za decyzję mogącą być przedmiotem zaskarżenia zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym.

Mimo to musi również istnieć możliwość zaskarżenia zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym wyraźnej decyzji władz publicznych, w której władze te, po upływie terminu dwóch miesięcy, przynajmniej w części odmawiają dostępu do informacji o środowisku.

D – W przedmiocie pytania czwartego: brak odpowiedzi ze strony organu administracji w przypadku terminów niewiążących

51.   W związku z proponowaną przeze mnie odpowiedzią na pytanie pierwsze – a mianowicie, że termin przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 jest terminem wiążącym, a nie jedynie instrukcyjnym – nie ma potrzeby udzielać odpowiedzi na pytanie czwarte.

VI – Wnioski

52. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania skierowane do niego przez Conseil d’État:

„1)      Termin przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku jest terminem wiążącym dla władz publicznych państw członkowskich.

2)      Artykuł 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 sprzeciwia się obowiązującemu w danym państwie systemowi prawnemu, zgodnie z którym wniosek o udzielenie informacji o środowisku może zostać odrzucony bez uzasadnienia jedynie poprzez brak udzielenia odpowiedzi ze strony władz publicznych w terminie dwóch miesięcy.

Jednakże art. 3 ust. 4 w związku z art. 4 przywołanej powyżej dyrektywy nie sprzeciwia się obowiązującemu w danym państwie systemowi prawnemu, zgodnie z którym w celu przyznania skutecznej ochrony sądowej brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w terminie dwóch miesięcy poczytuje się za decyzję mogącą być przedmiotem zaskarżenia zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym.

Jednakże, pomimo tego, musi również istnieć możliwość zaskarżenia, zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym, wyraźnej decyzji władz publicznych, w której władze te po upływie terminu dwóch miesięcy przynajmniej w części odmawiają dostępu do informacji o środowisku”.

---

1 – Język oryginału: niemiecki.

---

2 – Dz.U. L 158, str. 56. Dyrektywa ta została uchylona i zastąpiona dyrektywą 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. (Dz.U. L 41, str. 26; zwaną dalej „dyrektywą 2003/4”), jednakże z mocą dopiero od dnia 14 lutego 2005 r., a zatem dla niniejszej sprawy właściwa jest nadal dyrektywa 90/313.

---

3 –      Artykuł 14 zdanie drugie („Brak odpowiedzi z upływem tego terminu poczytuje się za równoznaczny z podjęciem decyzji odmawiającej dostępu”) został od tego czasu uchylony przez zarządzenie regionu Bruxelles-Capitale z dnia 2 marca 2000 r. (Moniteur belge nr 69 z dnia 5 kwietnia 2000 r., str. 10595) Jednakże z punktu widzenia czasu, do stanu faktycznego postępowania przed sądem krajowym, zastosowanie ma nadal wersja oryginalna tego przepisu.

---

4 – Jeśli chodzi o status SDRB jako jednostki podlegającej prawu publicznemu i jej zadania, zob. również informacje zawarte na stronie http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html> (18 listopada 2004 r.).

---

5 – W związku z tym zob. również pkt 41 mojej opinii z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie C‑417/02 Komisja przeciwko Grecji, (wyrok z dnia 9 września 2004 r., Rec. str. I‑7973).

---

6 – Zobacz motyw piąty preambuły dyrektywy 90/313.

---

7 – Na podstawie analogicznych rozważań wyroki z dnia 20 stycznia 2005 r.: w sprawie C‑245/03 Merck, Sharp & Dohme, Zb.Orz. str. I‑0000, pkt 20–24 i w sprawie C‑296/03 GlaxoSmithKline, Zb.Orz. str. I‑0000, pkt 26–30, potwierdzają wiążący charakter terminu ustanowionego w art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 89/105/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie przejrzystości środków regulujących ustalanie cen na produkty lecznicze przeznaczone do użytku człowieka oraz włączenia ich w zakres krajowych systemów ubezpieczeń zdrowotnych (Dz.U. 1989, L 40, str. 8; zwanej dalej „dyrektywą 89/105”); pod tym względem zob. również opinia rzecznika generalnego Tizzana z dnia 30 września 2004 r. w ww. sprawie Merck, Sharp & Dohme i w ww. sprawie GlaxoSmithKline, , pkt 35 i nast.

---

8 – Wyrok z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie C‑233/00, Rec. str. I‑6625.

---

9 – Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 111.

---

10 – Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 118.

---

11 – Wyroki: z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651, pkt 18 i 19, z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. str. I‑6677, pkt 39 oraz z dnia 16 listopada 2004 r. w sprawie C‑327/02 Panayotova i in., Zb.Orz. str. I‑0000, pkt 27; zob. również art. 47 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. 2000, C 364, str 1); w przedmiocie statusu prawnego karty zob. moja opinia z dnia 14 października 2004 r. w sprawie C‑387/02 Berlusconi i in., Zb.Orz. str. I‑0000, przypis 83.

---

12 – Artykuł 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; zob. również wyrok z dnia 25 września 2003 r. w sprawie C‑170/02 P Schlüsselverlag J. S. Moser i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9889, pkt 29, w którym znajduje się nawiązanie do sprawnej administracji.

---

13 – Wyroki: z dnia 26 października 1995 r. w sprawie C‑36/94 Siesse, Rec. str. I‑3573, pkt 21, z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑262/99 Louloudakis, Rec. str. I‑5547, pkt 67. Zobacz również wyrok z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie C‑220/01 Lennox, Rec. str. I‑7091, pkt 76.

---

14 – Wyroki: z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C‑260/89 ERT, Rec. str. I ‑2925, pkt 42, z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C‑112/00 Schmidberger, Rec. str. I‑5659, pkt 74 i 75 oraz w wyżej przywołanej w przypisie 11 sprawie Panayotova i in., pkt 27.

---

15 – Zobacz również art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

---

16 – Artykuł 41 ust. 2 tiret trzecie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

---

17 – Wyrok z dnia 15 października 1987 r. w sprawie 222/86 Heylens i in., Rec. str. 4097, pkt 15.

---

18 – Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 113–118. W sprawach wchodzących w zakres nowej dyrektywy 2003/4 wnioskodawca ma być w przyszłości informowany o powodach odmowy w tym samym czasie, co odmowa, zgodnie z art. 4 ust. 5 zdanie drugie tejże dyrektywy.

---

19 – Artykuł 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, str. 43; zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1049/2001”).

---

20 – Artykuł 90 Regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich, ustanowionego w rozporządzeniu Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. (Dz.U. L 56, str. 1), ostatnio zmienionym przez rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r. (Dz.U. L 124, str. 1).

---

21 – Artykuł 10 ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. L 24, str. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem WE dotyczącym fuzji przedsiębiorstw”,).

---

22 – Artykuł 4 ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (Dz.U. L 83, str. 1).

---

23 – Obowiązek uzasadniania wynika, jak stwierdzono powyżej, z art. 41 ust. 2 tiret trzecie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Instytucje wspólnotowe obowiązuje również art. 253 WE; natomiast władze publiczne, do których skierowano wniosek o udzielenie informacji o środowisku naturalnym, podlegają wyżej wspomnianemu obowiązkowi uzasadniania na podstawie art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313.

---

24 – Pozwani w swych uwagach pisemnych powołują się na „motivation interne”, czyli uzasadnienie tkwiące w decyzji, nawet jeśli osobom trzecim nie podano do wiadomości (formalnego) uzasadnienia.

---

25 – Jeśli wniosek poczytuje się na mocy prawa za odrzucony, uzasadnienia odmowy i, w zależności od okoliczności, ochrony prawej domagać się będzie wnioskodawca. Jednakże w przypadku decyzji pozytywnej, czyli jeśli uważa się, iż przychylono się do wniosku, uzasadnienia decyzji domagać się będą osoby trzecie, aby w pewnych przypadkach mieć możliwość obrony swoich interesów.

---

26 – W przedmiocie prawa podstawowego do skutecznej ochrony prawnej zob. odesłania w przypisie 11.

---

27 – Artykuł 4 dyrektywy 90/313 odnosi się do wniosku osoby o udzielenie informacji, który został odrzucony lub na który udzielono niewystarczającej odpowiedzi.

---

28 – Artykuł 4 dyrektywy 90/313 odnosi się do wniosku osoby o udzielenie informacji, który „został […] zignorowany”.

---

29 – Taki środek odwoławczy istnieje przykładowo w prawie niemieckim: zob. trzecia wersja § 42 ust. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (niemieckiego kodeksu postępowania administracyjnego) z dnia 21 stycznia 1960 r. (BGBl. I, str. 70), skorygowanego i opublikowanego dnia 19 marca 1991 r. (BGBl. I, str. 686), zmienionego ostatnio przez ustawę z dnia 24 sierpnia 2004 r. (BGBl. I, str. 2198).

---

30 – Było to rozwiązanie wybrane przez władzę ustawodawczą regionu Bruxelles-Capitale w tej wersji art. 14 zdanie drugie zarządzenia regionalnego, który ma zastosowanie do postępowania przed sądem krajowym. To samo jest właściwe dla legislacji francuskiej zakwestionowanej przez Komisję w ww. w przypisie 9 sprawie Komisja przeciwko Francji (zob. , , w szczególności pkt 13–15).

---

31 – W przedmiocie autonomii proceduralnej zob. wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C‑201/02 Wells, Rec. str. I‑723, pkt 67.

---

32 – Zobacz pkt 34–38 niniejszej opinii.

---

33 – Zobacz wyroki: z dnia 15 września 1998 r. w sprawie C‑231/96 Edis, Rec. str. I‑4951, pkt 34, z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie C‑276/01 Steffensen, Rec. str. I‑3735, pkt 60 i z dnia 17 czerwca 2004 r. w sprawie C‑30/02 Recheio – Cash & Carry, Zb.Orz. str. I‑6051, pkt 17; jeśli chodzi o postępowanie administracyjne, zob. w drodze analogii ww. w przypisie 31 wyrok w sprawie Wells, pkt 67.

---

34 – W tym zakresie zob. ww. w przypisie 33 wyroki w sprawach: Edis, pkt 35 i Recheio – Cash & Carry, pkt 18.

---

35 – Jest to podstawowe znaczenie art. 91 ust. 3 tiret drugie Regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich, stanowiącego, iż okres na wniesienie odwołania ma się rozpoczynać „w dniu upływu okresu przewidzianego na udzielenie odpowiedzi”.

---

36 – Artykuł 90 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 3 tiret drugie Regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich.