OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ANTONIA TIZZANA

przedstawiona w dniu 24 listopada 2005 r.(1)

Sprawa C‑98/03

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Republice Federalnej Niemiec

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Ochrona siedlisk przyrodniczych – Dzika fauna i flora

I –    Wprowadzenie

1.     W niniejszej skardze, wniesionej w dniu 28 lutego 2003 r. w trybie art. 226 WE, Komisja Europejska domaga się od Trybunału Sprawiedliwości stwierdzenia, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6 ust. 3 i 4, art. 12, 13 i 16 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.(2) w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwanej dalej „dyrektywą” lub „dyrektywą w sprawie siedlisk”).

II – Ramy prawne

A –    Właściwe przepisy wspólnotowe

2.     Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 dyrektywa w sprawie siedlisk ma przede wszystkim na celu „przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat”.

3.     W tym celu ust. 2 tego samego artykułu uściśla, że:

„Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.

[…]”.

4.     Zgodnie z art. 3 „[z]ostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie […]”.

5.     Przepisy art. 6 ust. 2–4 ustanawiają następnie system ochrony terenów chronionych.

6.     Zgodnie z art. 6 ust. 2 „[p]aństwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy”.

7.     Kolejne interesujące nas tu ust. 3 i 4 ustanawiają następujące przepisy regulujące kwestię zezwolenia dla planów i przedsięwzięć:

„3.      Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

4.      Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych plan lub przedsięwzięcie muszą jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.

Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.

8.     W zakresie ochrony gatunków zwierząt art. 12 stanowi, co następuje:

„1.      Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące:

a)      jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących;

b)      celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji;

c)      celowego niszczenia lub wybierania jaj;

d)      pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku.

2.      W odniesieniu do tych gatunków państwa członkowskie wprowadzają zakaz przetrzymywania, transportu, sprzedaży lub wymiany oraz oferowania do sprzedaży lub wymiany okazów pozyskanych ze stanu dzikiego, z wyjątkiem tych pozyskanych legalnie przed wprowadzeniem w życie niniejszej dyrektywy.

3.      Zakazy przewidziane w ust. 1 lit. a) i b) i w ust. 2 odnoszą się do wszystkich etapów życia tych zwierząt, do których stosuje się niniejszy artykuł […]”.

9.     W odniesieniu zaś do ochrony gatunków roślin, art. 13 dyrektywy stanowi, co następuje:

„1.      Państwa członkowskie podejmują wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków roślin, wymienionych w załączniku IV lit. b), zakazujące:

a)      celowego zrywania, zbierania, ścinania, wyrywania lub niszczenia roślin tych gatunków w ich naturalnym zasięgu, dziko występujących;

b)      przetrzymywania, transportu, sprzedaży lub wymiany oraz oferowania do sprzedaży lub wymiany okazów tych gatunków pozyskanych ze stanu dzikiego, z wyjątkiem okazów pozyskanych legalnie przed wprowadzeniem w życie niniejszej dyrektywy.

2.      Zakazy określone w ust. 1 lit. a) i b) odnoszą się do wszystkich stadiów biologicznego cyklu roślin, do których stosuje się niniejszy artykuł”.

10.   Zgodnie jednak z art. 16 dyrektywy:

„1.      Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b):

a)      w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;

b)      aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności;

c)      w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska;

d)      do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;

e)      aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe […]”.

B –    Właściwe przepisy krajowe

11.   Republika Federalna Niemiec przetransponowała dyrektywę w sprawie siedlisk za pomocą Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes (drugiej ustawy związkowej o ochronie przyrody i kształtowaniu krajobrazu, zwanej dalej „Bundesnaturschutzgesetz” lub „BNatSchG”) z dnia 30 kwietnia 1998 r.(3).

12.   Ustawa ta została następnie zastąpiona Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (ustawą związkową o ochronie przyrody i kształtowaniu krajobrazu, zwaną dalej „nową ustawą”) z dnia 25 marca 2002 r.(4), której przepisy w interesującym nas w niniejszej sprawie zakresie pokrywają się niemal całkowicie z właściwymi przepisami poprzedniej ustawy(5).

13.   W interesującym nas tu zakresie, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a)–c) nowej ustawy (dawniej art. 19a ust. 2 pkt 8 BNatSchG) pod pojęciem „przedsięwzięcia” należy rozumieć:

„a)      przedsięwzięcia i działania w obrębie obszaru o znaczeniu wspólnotowym lub europejskiego obszaru ochrony ptaków, o ile wymagają one decyzji władz lub zgłoszenia władzom lub też są prowadzone przez władze,

b)      interwencje w przyrodę lub krajobraz w rozumieniu art. 18, o ile wymagają one decyzji władz lub zgłoszenia władzom lub też są prowadzone przez władze i

c)      instalacje wymagające zezwolenia na mocy Bundes‑Immissionschutzgesetz (ustawy związkowej o ochronie przed zanieczyszczeniami) oraz użytkowanie wód wymagające zezwolenia lub zatwierdzenia na mocy Wasserhaushaltsgesetz (ustawy o gospodarce wodnej),

o ile mogą one, pojedynczo lub w połączeniu z innymi przedsięwzięciami lub planami, oddziaływać w istotny sposób na obszar o znaczeniu wspólnotowym lub europejski obszar ochrony ptaków […]”.

14.   Artykuł 18 (dawny art. 8 BNatSchG), do którego odsyła art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. b), definiuje pojęcie „interwencji w przyrodę i krajobraz” w następujący sposób:

„1.      Interwencjami w przyrodę lub krajobraz w rozumieniu niniejszej ustawy są zmiany ukształtowania lub wykorzystania powierzchni gruntów lub zmiany poziomu wód gruntowych, związane z górną warstwą gruntu, które mogą oddziaływać w istotny sposób na sprawność i funkcjonowanie ekosystemu lub na krajobraz.

2.      Użytkowanie gruntów w celach rolniczych, leśnych i rybołówstwa nie stanowi interwencji, jeżeli uwzględniane są przy tym cele i zasady ochrony przyrody i kształtowania krajobrazu. Użytkowanie gruntów w celach rolniczych, leśnych i rybołówstwa, odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 5 ust. 4–6, oraz zasadom dobrej praktyki zawodowej, wynikającym z prawa rolnego, leśnego i rybołówstwa oraz art. 17 ust. 2 ustawy związkowej o ochronie gruntów co do zasady nie narusza celów i zasad wymienionych w zdaniu pierwszym”.

15.   W dziedzinie emisji art. 36 nowej ustawy (dawny art. 19e BNatSchG) stanowi następnie, że:

„Jeżeli należy oczekiwać, że instalacja wymagająca zezwolenia na mocy ustawy związkowej o ochronie przed zanieczyszczeniami będzie emitować zanieczyszczenia, które również we współdziałaniu z innymi instalacjami lub działaniami będą oddziaływać w istotny sposób w strefie oddziaływania tej instalacji na elementy o decydującym znaczeniu dla zachowania lub ochrony obszaru o znaczeniu wspólnotowym lub europejskiego obszaru ochrony ptaków, a zanieczyszczeń tych nie można zrównoważyć zgodnie z art. 19 ust. 2, zezwolenia nie udziela się, o ile nie są spełnione warunki, o których mowa w art. 34 ust. 3 w związku z ust. 4. Artykuł 34 ust. 1 i 5 stosuje się odpowiednio. Decyzje wydawane są w porozumieniu z władzami właściwymi w dziedzinie ochrony przyrody i kształtowania krajobrazu”.

16.   Wreszcie art. 43 ust. 4 nowej ustawy (dawny art. 20f ust. 3 BNatSchG) przewiduje następujący system wyjątków od zakazów ustanowionych dla ochrony środowiska:

„Zakazów, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2, nie stosuje się do działań podejmowanych z zachowaniem dobrej praktyki zawodowej i wymienionymi w art. 5 ust. 4–6 wymogami właściwego użytkowania gruntów w ramach gospodarki rolnej, leśnej i rybołówstwa oraz z wykorzystaniem uzyskanych przy tym produktów lub w ramach interwencji dozwolonej na mocy art. 19, w ramach oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą o ocenie wpływu na środowisko lub w ramach środka dozwolonego na podstawie art. 30, o ile nie pogarsza to w sposób zamierzony sytuacji zwierząt, włączając w to ich miejsca gniazdowania, wylęgu, zamieszkania lub schronienia, oraz szczególnie chronionych gatunków roślin. Przepis ten pozostaje bez wpływu na przepisy landów przewidujące szerszy zakres ochrony”.

17.   Dyrektywa w sprawie siedlisk została przetransponowana w Niemczech również za pomocą szeregu ustaw sektorowych. Dla celów niniejszej sprawy warto wspomnieć Pflanzenschutzgesetz (ustawę o ochronie roślin) z dnia 14 maja 1998 r.(6), której art. 6 ust. 1 stanowi:

„Środki ochrony roślin należy stosować zgodnie z zasadami dobrej praktyki zawodowej. Zabrania się stosowania środków ochrony roślin, jeżeli stosujący powinien liczyć się z tym, że ich zastosowanie w danym przypadku spowoduje szkodliwe skutki dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla wód gruntowych, lub inne poważne szkody w szczególności dla ekosystemu. Właściwe władze mogą zarządzić podjęcie działań niezbędnych do zastosowania się do wymogów, o których mowa w zdaniu pierwszym i drugim”.

III – Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania

18.   Po przeanalizowaniu krajowych przepisów transponujących dyrektywę, o których powiadomiła ją Republika Federalna Niemiec, Komisja powzięła wątpliwość co do ich zgodności z dyrektywą w sprawie siedlisk, wskutek czego w dniu 10 kwietnia 2000 r. wysłała ona temu państwu wezwanie do przedstawienia uwag w rozumieniu art. 226 WE.

19.   W dniu 25 lipca 2001 r. w ślad tego wezwania została wysłana uzasadniona opinia, wzywająca Niemcy do wywiązania się ze zobowiązań wynikających z cytowanej dyrektywy w terminie dwóch miesięcy.

20.   Niezadowolona z przesłanych przez rząd niemiecki wyjaśnień i odpowiedzi, w dniu 28 lutego 2003 r. Komisja złożyła do Trybunału skargę, w której domagała się orzeczenia, że:

–      nie ustanawiając dla określonych przedsięwzięć realizowanych poza specjalnymi obszarami ochrony w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy obowiązku oceny skutków dla danego terenu zgodnie z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy niezależnie od tego, czy takie przedsięwzięcia mogą oddziaływać w istotny sposób na specjalny obszar ochrony;

–      zezwalając na emisję zanieczyszczeń na specjalnych obszarach ochrony niezależnie od tego, czy mogą one oddziaływać w istotny sposób na te obszary;

–      wykluczając z zakresu zastosowania przepisów o ochronie gatunków określone niezamierzone sposoby niepokojenia zwierząt chronionych;

–      nie zapewniając przestrzegania warunków wprowadzenia odstępstw przewidzianych w art. 16 dyrektywy w odniesieniu do określonych działań zgodnych z ochroną obszaru;

–      utrzymując przepisy dotyczące stosowania środków ochrony roślin, które nie uwzględniają w wystarczający sposób ochrony gatunków,

–      nie informując o przepisach w dziedzinie rybołówstwa lub nie zapewniając, aby przepisy te zawierały zakazy połowów odpowiednie [do wymogów dyrektywy];

Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 6 ust. 3 i 4 oraz art. 12, 13 i 16 dyrektywy [w sprawie siedlisk].

21.   Uwagi na piśmie przedstawiły Trybunałowi Niemcy i Komisja.

22.   Nadto rząd niemiecki i Komisja wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 14 lipca 2005 r.

IV – Ocena

 W przedmiocie dopuszczalności

23.   Rząd niemiecki kwestionuje dopuszczalność skargi, utrzymując, iż Komisja w niewystarczającym stopniu uwzględniła wpływ zmian materialnych wprowadzonych zarówno do BNatSchG, jak i do innych szczególnych przepisów krajowych w fazie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Zdaniem tego rządu zmiany te powinny były przywieść Komisję do odmiennej oceny zgodności przepisów niemieckich z dyrektywą w sprawie siedlisk.

24.   Powiem od razu, że argumenty władz niemieckich nie wydają mi się istotne na użytek kwestionowania dopuszczalności niniejszej skargi. Kwestia bowiem tego, czy dokonując oceny zgodności przepisów niemieckich, Komisja wzięła pod uwagę określone zmiany normatywne, czy też nie, dotyczy meritum sprawy, czyli zasadności skargi, nie zaś jej dopuszczalności.

25.   Pragnę też stwierdzić, że przy okazji uchwalania nowej ustawy oraz innych przepisów przywołanych przez pozwany rząd, treść żadnego z podważanych przez Komisję w uzasadnionej opinii przepisów nie uległa zmianie. Innymi słowy, niniejsza skarga dotyczy przepisów, które co do meritum pozostały niezmienione(7).

26.   Tak czy inaczej, nawet gdyby założyć, że zmiany te miały jakiś wpływ na niektóre z podważanych przez Komisję przepisów, to nie mogłoby wszakże uzasadniać niedopuszczalności niniejszej skargi. Wiadome jest bowiem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „istnienie uchybienia należy oceniać na podstawie sytuacji istniejącej w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a następujące po nim zmiany w ustawodawstwie nie mogą być uwzględnione przez Trybunał”(8). Tymczasem w momencie upływu dwumiesięcznego terminu zakreślonego w uzasadnionej opinii przesłanej Niemcom w dniu 25 lipca 2001 r. przywołane zmiany normatywne nie weszły jeszcze w życie. Jak bowiem potwierdził rząd niemiecki, zmiany te zostały przyjęte dopiero w marcu 2002 r.

27.   Uważam zatem, że obiekcje podniesione w tej kwestii przez rząd niemiecki powinny zostać odrzucone.

28.   Jednocześnie nie można też zarzucać Komisji – chcąc podnieść tę wątpliwość z urzędu, skoro Niemcy nie podniosły sprzeciwu w tym zakresie – że oparła swą skargę na innych zarzutach niż te sformułowane w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, albowiem w piśmie wszczynającym postępowanie sądowe odwołała się ona do przepisów nowej ustawy, które nie obowiązywały w chwili upływu terminu zakreślonego w uzasadnionej opinii. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem wspólnotowym, aby orzec o dopuszczalności skargi, nie jest konieczna „idealna zbieżność pomiędzy przepisami krajowymi, o których mowa w uzasadnionej opinii, a przepisami wymienionymi w skardze”(9). Trybunał uznaje za wystarczające, „aby system ustanowiony przez przepisy kwestionowane w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi był w całości utrzymany w nowych uregulowaniach przyjętych przez państwo członkowskie po przedstawieniu uzasadnionej opinii, które są zaskarżone w ramach skargi”(10). Tymczasem jak już powiedziałem, przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie.

29.   Dlatego przejdę teraz do dokładnej analizy zarzutów podniesionych przez Komisję.

 W przedmiocie pierwszego zarzutu

30.   Komisja zarzuca przede wszystkim niepełną transpozycję art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy ze względu na to, iż definicja pojęcia „przedsięwzięcia” zawarta w art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. b) nowej ustawy (dawnym art. 19a ust. 2 pkt 8 BNatSchG), mająca zastosowanie do przedsiębiorstw realizowanych poza specjalnymi obszarami ochrony, jest zbyt restrykcyjna i zwalnia z obowiązku oceny skutków niektórych działań i interwencji szkodliwych dla terenów chronionych.

31.   Komisja stwierdza po pierwsze, że przedsięwzięcia określane w art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. b) jako „interwencje w przyrodę lub krajobraz” obejmują jej zdaniem, zgodnie z art. 18 ust. 1 (dawnym art. 8 ust. 1), do którego odsyła ten przepis, jedynie interwencje oznaczające „zmiany” ukształtowania lub wykorzystania „powierzchni gruntów”, co nie uwzględnia zatem wszelkich innych działań, które nie pociągają za sobą zmian tego typu. Artykuł 18 ust. 2 (dawny art. 8 ust. 7) wyklucza następnie expressis verbis z zakresu tego pojęcia użytkowanie gruntów w celach rolniczych, leśnych i rybołówstwa, pod warunkiem, że użytkowanie uwzględnia cele i zasady ochrony przyrody i zachowania krajobrazu. Warunek ten został jednak przewidziany w sposób zbyt ogólnikowy, aby gwarantować odpowiedni poziom ochrony terenów chronionych.

32.   Po drugie Komisja stwierdza, że jedynie instalacje i urządzenia do użytkowania wód wymagające zezwolenia lub zatwierdzenia na mocy odpowiednio ustawy dotyczącej przeciwdziałania zanieczyszczeniom i ustawy dotyczącej gospodarki wodnej są definiowane jako „przedsięwzięcia” [art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. c)]. Wszelkie inne instalacje i urządzenia niepodlegające powyższym procedurom zostają zatem zwolnione z obowiązku oceny przewidzianego w art. 6 ust. 3 dyrektywy, bez względu na to, czy mogą wywoływać znaczące skutki dla terenów chronionych, czy też nie.

33.   Na swą obronę rząd niemiecki podnosi przede wszystkim, że wykładnia pojęcia „przedsięwzięcia” proponowana przez Komisję jest zbyt szeroka, albowiem nie dopuszcza żadnego rodzaju ograniczeń obowiązku oceny skutków istotnych urządzeń. Pojęcie to powinno zaś być odczytywane w świetle precyzyjnej definicji zawartej w dyrektywie 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne(11).

34.   Pozwany rząd twierdzi ponadto, że kategorie „przedsięwzięć” przewidziane w cytowanym art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. b) i c) obejmują w praktyce wszystkie przypadki interwencji realizowanych poza specjalnymi obszarami ochrony, co do których istnieje prawdopodobieństwo, iż wywołają one istotne skutki na owe obszary. Co się zaś tyczy interwencji, które nie mieszczą się w ramach owych kategorii, podlegają one mimo wszystko obowiązkowi przestrzegania rygorystycznych norm z zakresu ochrony środowiska, co gwarantuje odpowiednią i skuteczną ochronę specjalnych obszarów ochrony.

35.   Pragnę na początku stwierdzić, że owe argumenty rządu niemieckiego nie wydają mi się przekonujące.

36.   Wydaje mi się bowiem, że podejście znajdujące wyraz w spornych przepisach krajowych jest sprzeczne zarówno z brzmieniem, jak i duchem art. 6 ust. 3 dyrektywy w sprawie siedlisk. Z łącznej lektury art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. b) i c) oraz art. 18 ust. 1 i 2 nowej ustawy wynika bowiem – czemu rząd niemiecki nie przeczył – że niektóre środki i działania są wyłączone spod zakresu pojęcia „przedsięwzięcia”, a przez to zwolnione z obowiązku oceny, w zależności od takich okoliczności jak charakter interwencji (a mianowicie, czy pociągają za sobą zmiany formy lub użytkowania powierzchni gruntów lub poziomu wód podpowierzchniowych), sektor działalności (rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo) oraz fakt, iż nie wymagają one uzyskania określonego zezwolenia lub zatwierdzenia.

37.   Tymczasem art. 6 ust. 3 dyrektywy w sprawie siedlisk stanowi, że „[k]ażdy plan lub przedsięwzięcie […], które mogą […] w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu”(12). Chodzi zatem o obowiązek o szerokim zakresie, który obejmuje wszystkie środki i działania potencjalnie szkodliwe – zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi – dla specjalnych obszarów ochrony i dopuszcza jeden jedyny wyjątek zwalniający z jego obowiązywania: właśnie nieistnienie potencjalnych istotnych skutków dla wspomnianych obszarów.

38.   Wydaje mi się zatem oczywiste, że nie można założyć w sposób abstrakcyjny i ogólny – co właśnie czynią przepisy niemieckie – iż z góry określone rodzaje działań lub interwencji nie wywołują nigdy takich skutków. Wpływ określonego przedsięwzięcia jest bowiem kwestią względną, która zmienia się w zależności od rodzaju i cech zarówno danego terenu, jak i zainteresowanego gatunku, przez co musi być oceniany w każdym konkretnym przypadku z osobna. Przykładowo, siedliska naturalne o ograniczonych rozmiarach, w których występują gatunki rzadkie i wyjątkowo wrażliwe, mogą reagować w sposób bardzo silny na określony rodzaj interwencji zewnętrznych w porównaniu z innymi obszarami chronionymi mniej „wrażliwymi”. Wykładnia taka wydaje mi się też całkowicie zgodna z przyznanym w dyrektywie pierwszeństwem ochrony obszarów chronionych i ochrony zagrożonych gatunków.

39.   Trybunał miał już zresztą okazję do wyjaśnienia, że naruszają dyspozycję art. 6 ust. 3 dyrektywy w sprawie siedlisk przepisy krajowe, które „prowadzą do unikania w sposób ogólny obowiązku oceny skutków [planów lub przedsięwzięć] wywieranych na dany obszar na podstawie bądź to całkowitej kwoty przewidywanych kosztów, bądź to odnośnych szczególnych sektorów działalności”(13). Stwierdzenie to wydaje mi się tym bardziej aktualne w przypadku przepisów krajowych takich jak te tu rozpatrywane, które z góry zwalniają całe kategorie działań i interwencji z obowiązku uprzedniej oceny.

40.   Takich braków przepisów transponujących nie można też moim zdaniem uzupełnić na podstawie przywołanej przez rząd niemiecki okoliczności, że przedsięwzięcia nieobjęte obowiązkiem oceny muszą niemniej jednak na podstawie art. 18 nowej ustawy przestrzegać zasad i norm z dziedziny ochrony środowiska, ochrony przyrody i zachowania krajobrazu, co miałoby wprawdzie pośrednio, ale jednak pozwolić na spełnienie wymogów ustanowionych w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy w sprawie siedlisk w zakresie ochrony obszarów i oceny skutków wywieranych na nie. W istocie nie wydaje mi się, aby odesłanie do norm o charakterze ogólnym lub do „dobrych praktyk zawodowych” mogło zagwarantować niezbędny poziom konkretności, jasności i precyzyjności wymagany przez utrwalone orzecznictwo wspólnotowe w dziedzinie transponowania dyrektyw(14). Tym bardziej że dokładność transpozycji ma wyjątkowe znaczenie w rozpatrywanym tu przypadku, albowiem chodzi o przepisy proceduralne, fundamentalne w ogólnym systemie ustanowionym przez dyrektywę w sprawie siedlisk, które regulują w sposób szczególny ochronę określonych obszarów (specjalnych obszarów ochrony „Natura 2000”) i w tym celu przyznają kluczową rolę obowiązkowi oceny.

41.   Uważam zatem, że zarzuty Komisji dotyczące art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy są zasadne.

 W przedmiocie drugiego zarzutu

42.   W ramach drugiego zarzutu Komisja podnosi niepełną transpozycję art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy również w zakresie dotyczącym oceny skutków emisji atmosferycznych wywieranych na obszary chronione.

43.   Zdaniem Komisji problem polega na tym, że zgodnie z art. 36 nowej ustawy (dawnym art. 19e BNatSchG), instalacja, która wytwarza emisje, nie może uzyskać zezwolenia jedynie w przypadku, gdy przewidywalne jest, iż wpłynie ona w sposób znaczący na specjalny obszar ochrony znajdujący się wewnątrz jej własnej „strefy wpływów” zdefiniowanej w przepisach wykonawczych do ustawy dotyczącej przeciwdziałania zanieczyszczeniom, w tym w szczególności w tzw. okólniku „powietrze” (Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes‑Immissionsschutzgesetz – TA Luft(15)). Skutki wywierane na specjalne obszary ochrony znajdujące się poza „strefą wpływów” nie są zatem brane pod uwagę, co stanowi naruszenie przepisu art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy.

44.   Rząd niemiecki się broni, że kontrola szkodliwych skutków powodowanych przez substancje zanieczyszczające w określonej „strefie wpływów” bierze wyraźnie pod uwagę wszystkie istotne czynniki lokalne. W praktyce nie jest nigdy możliwe wydanie zezwolenia w przypadku emisji zdolnych do spowodowania szkód dobrom chronionym w rozumieniu dyrektywy w sprawie siedlisk.

45.   Osobiście uważam, że można z łatwością zastosować tu odpowiednio rozważania przeprowadzone powyżej w ramach analizy pierwszego zarzutu. Również w tym przypadku bowiem przepisy niemieckie ograniczają a priori możliwość wzięcia pod uwagę skutków określonych działań wywieranych na obszary chronione na podstawie kryterium rozróżnienia (lokalizacja obszaru chronionego w obrębie „strefy wpływów” bądź poza nią), które nie zostało przewidziane w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy.

46.   Dlatego moim zdaniem niniejszy zarzut powinien zostać uwzględniony.

 W przedmiocie trzeciego zarzutu

47.   W trzecim zarzucie Komisja podnosi, że art. 12 ust. 1 lit. d) nie został właściwie przetransponowany do niemieckiego porządku prawnego, albowiem porządek ten zabrania jedynie umyślnego wyrządzania szkód na obszarach rozrodu i w strefach odpoczynku niektórych gatunków zwierząt. W szczególności Komisja podnosi fakt, iż przepisy krajowe (art. 43 ust. 4 nowej ustawy, dawny art. 20f ust. 3 BNatSchG), których zadaniem była transpozycja powyższego artykułu dyrektywy, wprowadzają odstępstwo od zakazów w dziedzinie ochrony gatunków zwierząt na rzecz działań, które powodują niezamierzone niszczenie terenów wylęgu, wychowu młodych i schronienia gatunków chronionych. Tymczasem system ustanowiony w art. 12 nie zezwala na żadne odstępstwa.

48.   Niemcy sprzeciwiają się takiej wykładni przepisu art. 12 ust. 1 lit. d), oceniając ją jako zbyt rygorystyczną, a przez to sprzeczną z zasadą proporcjonalności.

49.   Osobiście uważam, że wykładnia lansowana przez Komisję znajduje potwierdzenie przede wszystkim w samym dosłownym brzmieniu spornego przepisu. Odmiennie bowiem od innych zakazów przewidzianych w art. 12 ust. 1, które wyraźnie stosują się jedynie w przypadku działań „celowych” [lit. a), b) i c)], zakaz dotyczący terenów rozrodu i odpoczynku [lit. d)] dotyczy wszelkiego rodzaju niszczenia lub pogarszania, bez żadnego rozróżnienia w oparciu o celowy bądź też niecelowy charakter szkód wyrządzonych na owych obszarach.

50.   Wzmocniona ochrona tych obszarów wydaje mi się uzasadniona również w świetle celów dyrektywy w sprawie siedlisk, której „główny cel […] [stanowi] wspieranie zachowania różnorodności biologicznej”(16). W rzeczy samej wydaje mi się, że ochrona terenów rozrodu i odpoczynku ma kluczowe znaczenie nie tylko dla zachowania, lecz również dla samego przetrwania zagrożonych gatunków zwierząt.

51.   Sporne przepisy niemieckie natomiast nie zapewniają takiej ochrony właśnie dlatego, że – jak przyznał sam pozwany rząd – pozwalają na wyjęcie spod ustanowionego w art. 12 dyrektywy systemu ochrony gatunków zwierząt działań, które mogą powodować niezamierzone szkody w obszarach rozrodu i odpoczynku gatunków chronionych(17).

52.   Uważam zatem, że Niemcy uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 12 ust. 1 dyrektywy.

 W przedmiocie czwartego zarzutu

53.   Komisja podważa również poprawność transpozycji art. 16 ust. 1 do prawa niemieckiego z tego względu, iż jej zdaniem nie zostały spełnione precyzyjne wymogi, od których przepis ten uzależnia przyznawanie odstępstw od różnych zakazów przewidzianych w dyrektywie. W szczególności w art. 43 ust. 4 nowej ustawy (dawnym art. 20f ust. 3 BNatSchG) brak jest wyraźnego odniesienia do owych wymogów.

54.   Powiem od razu, że również w tym przypadku wyrażona przez Komisję krytyka wydaje mi się zasadna. W istocie art. 43 ust. 4 ustawy krajowej, mimo iż reguluje kwestię wyjątków od zakazów obowiązujących w dziedzinie ochrony fauny i flory, nie zawiera jednak żadnego odniesienia do art. 16 dyrektywy ani do innych wymienionych w sposób wyczerpujący w tym artykule rodzajów dopuszczalnych odstępstw. Wręcz przeciwnie, wydaje mi się, że sporny przepis dopuszcza odstępstwa dodatkowe, a w każdym razie ujęte w sposób dużo bardziej ogólny w porównaniu z tym, co zostało przewidziane w dyrektywie(18). Dla przykładu, przepis ten stanowi, że „[z]akazów […] nie stosuje się do działań […] użytkowania gruntów w ramach gospodarki rolnej, leśnej i rybołówstwa […]”, podczas gdy art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy dopuszcza odstępstwa w tych sektorach działalności jedynie, „aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności”.

55.   Wynika stąd, iż art. 43 ust. 4 nowej ustawy (dawny art. 20f ust. 3 BNatSchG) nie stanowi wystarczająco jasnej i precyzyjnej transpozycji cytowanego przepisu, co jak już wspomniałem (powyżej pkt 41) pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem.

56.   Uważam zatem, że również czwarty zarzut skargi zasługuje na uwzględnienie.

 W przedmiocie piątego zarzutu

57.   W ramach piątego zarzutu Komisja podnosi, że art. 6 ust. 1 Pflanzenschutzgesetz (ustawy o ochronie roślin), o którym Niemcy poinformowały Komisję jako o przepisie transponującym, nie uwzględnia w wystarczającym stopniu ochrony gatunków roślin i zwierząt w rozumieniu art. 12 i 13 dyrektywy w zakresie używania środków ochrony roślin.

58.   Na swą obronę rząd niemiecki podnosi zasadniczo, że środki te są od chwili ich dopuszczenia poddawane kontroli pod kątem ewentualnych szkodliwych skutków dla zdrowia ludzi i zwierząt, jak również pod kątem „równowagi przyrody”, co jego zdaniem pozwala na osiągnięcie celów dyrektywy w sprawie siedlisk.

59.   Muszę jednak zgodzić się z Komisją, że sporny przepis, ustanawiając przypadki, w których stosowanie środków ochrony roślin jest zabronione, nie tylko nie przywołuje dyrektywy w sprawie siedlisk, lecz przede wszystkim nie przewiduje w sposób jasny i szczegółowy ustanowionych w art. 12 i 13 zakazów wyrządzania szkody gatunkom chronionym. Nie można zatem uznać, że spełnione zostały wyraźne obowiązki nałożone w tym względzie przez dyrektywę.

60.   Uważam zatem, że zgłoszone przez Komisję obiekcje są zasadne.

 W przedmiocie szóstego zarzutu

61.   Komisja zarzuca wreszcie naruszenie przepisów art. 12 i 16 dyrektywy z tego względu, iż: i) Niemcy nie zmieniły właściwych przepisów w dziedzinie rybołówstwa w zakresie ośmiu krajów związkowych(19) oraz ii) przepisy obowiązujące w innych trzech krajach związkowych(20) nie przewidują zakazów rybołówstwa, które spełniałyby wymogi ustanowione w dyrektywie.

62.   Przyznając wprawdzie, że niektóre przepisy obowiązujące w krajach związkowych w dziedzinie rybołówstwa – jak na przykład przepisy kraju Bremy – nie są całkiem zgodne z dyrektywą, rząd niemiecki podnosi jednak, że nie ciążyło na nim zobowiązanie powiadomienia o tych przepisach, albowiem przepisy muszą tak czy inaczej być zgodne z prawem federalnym oraz z prawem wspólnotowym.

63.   Nie mogę w tym miejscu powstrzymać się od ponownego stwierdzenia (zob. powyżej pkt 40), że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wspólnotowym przepisy dyrektywy muszą być wdrażane „z bezwzględną i niepodważalną skutecznością, ze stopniem szczegółowości, precyzyjności i jasności koniecznym do zagwarantowania całkowitej pewności prawa”(21). Zwłaszcza wtedy – jak możemy wyczytać z tego orzecznictwa – gdy chodzi o taki akt, jak ten tu rozpatrywany, który powierza „zarządzanie wspólnym dziedzictwem […] państwom członkowskim w odniesieniu do ich odpowiedniego terytorium”(22).

64.   Dlatego nawet gdyby uznać, że przepisy krajów związkowych w dziedzinie rybołówstwa są zgodne z prawem federalnym i prawem wspólnotowym, odniesienie do ogólnych zasad pierwszeństwa prawa wspólnotowego i wykładni z nim zgodnej nie może zostać uznane za jasną i precyzyjną transpozycję dyrektywy. Przeciwnie, istnienie sprzeczności przepisów, co przyznał rząd niemiecki przynajmniej w odniesieniu do niektórych krajów związkowych, wydaje mi się prowadzić co najmniej do dwuznaczności, która sprawia, że niepewne staje się rzeczywiste przestrzeganie zakazów rybołówstwa.

65.   Nie wydaje mi się więc, aby istniały jakiekolwiek wątpliwości w kwestii uchybienia przez Niemcy zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 12 i 16 w zakresie regulacji rybołówstwa.

66.   W konsekwencji uważam, że skarga Komisji jest zasadna w zakresie wszystkich zarzutów w niej podniesionych, przez co zasługuje na uwzględnienie w całości.

V –    W przedmiocie kosztów

67.   Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Niemcy sprawę przegrały, należy je obciążyć kosztami postępowania, zgodnie z żądaniem Komisji.

VI – Wnioski

68.   W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi wydanie następującego orzeczenia:

1)      Nie dokonawszy w sposób pełny i całkowity transpozycji art. 6 ust. 3 i 4, art. 12, 13 i 16 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.

2)      Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.

---

1 – Język oryginału: włoski.

---

2 – Dz.U. L 206, str. 7.

---

3 – BGBl. 1998 I, str. 823.

---

4 – BGBl. 2002 I, str. 1193.

---

5 – Ponieważ przepisy te są ze sobą tożsame, w pismach procesowych strony odwoływały się zarówno do przepisów nowej ustawy, jak i do przepisów BNatSchG. Badając więc niniejszą skargę, ja również będę tak czynił.

---

6 – BGBl. 1998 I, str. 971.

---

7 – W rzeczy samej w swej skardze Komisja odwołuje się do przepisów nowej ustawy wyłącznie dlatego, iż pokrywają się one z przepisami poprzedniej ustawy.

---

8 – Wyroki z dnia 25 listopada 1988 r. w sprawie C‑214/96 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑7661, pkt 25; z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie C‑384/97 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑3823, pkt 35 oraz z dnia 9 września 2004 r. w sprawie C‑417/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. str. I‑7973, pkt 22.

---

9 – Wyrok z dnia 22 września 2005 r. w sprawie C‑221/03 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. str. I‑8307, pkt 39.

---

10 – Przywołany powyżej wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 39 i cytowane tam orzecznictwo.

---

11 – Zgodnie z art. 1 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, str. 40), pod pojęciem przedsięwzięcia należy rozumieć: i) wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, ii) inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych.

---

12 – Wyróżnienie własne.

---

13 – Wyrok Trybunału z dnia 6 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑256/98 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑2487, pkt 39, który dotyczy uregulowania francuskiego, które nie obejmowało obowiązkiem oceny przedsięwzięć, których koszt całkowity nie przekraczał 12 milionów franków francuskich oraz przedsięwzięć dotyczących elektryczności, gazu i sieci telekomunikacyjnych.

---

14 – Zobacz między innymi wyroki z dnia 8 lipca 1987 r. w sprawie C‑262/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 3073, pkt 9; z dnia 30 maja 1991 r. w sprawie C‑59/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑2607, pkt 18 i 24; z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C‑38/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑10941, pkt 53 oraz z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie C‑159/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑4007, pkt 32.

---

15 – GMBI. 1986, str. 95.

---

16 – Motyw trzeci dyrektywy w sprawie siedlisk.

---

17 – Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C‑6/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. str. I‑9017, w którym Trybunał stwierdził, że „Zjednoczone Królestwo uznaje, że zakazując jedynie intencjonalnych pogorszeń lub zniszczeń terenów rozrodu lub terenów odpoczynku danych gatunków, przepisy mające zastosowanie w Gibraltarze nie spełniają wymogów art. 12 ust. 1 lit. d)”, a zatem „należy uznać, że ta część zarzutu jest uzasadniona” (pkt 79).

---

18 – W kwestii konieczności interpretowania art. 16 dyrektywy w sposób restrykcyjny zob. przywołany powyżej wyrok w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 111 i 112.

---

19 – Chodzi o następujące kraje związkowe: Berlin, Hamburg, Meklemburgię-Pomorze Przednie, Dolną Saksonię, Nadrenię Północną‑Westfalię, Saarę, Saksonię i Saksonię-Anhalt.

---

20 – W szczególności w Bawarii, zgodnie z Verordnung zur Ausführung des Fischereigesetzes für Bayern (rozporządzeniem wykonawczym do ustawy o rybołówstwie) z dnia 4 listopada 1997 r., GVB1. 1998, str. 982, zmienionym rozporządzeniem z dnia 3 grudnia 1998 r., coregonus oxyrhynchus nie został wymieniony wśród gatunków chronionych w ciągu całego roku; w kraju związkowym Brandenburgii, zgodnie z Fischereiordnung (kodeksem rybołówstwa) z dnia 14 listopada 1997 r., GVB1. 1997, str. 867, zmienionym rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 1998 r.; GVB1. II/99, str. 25, coregonus oxyrhynchus i unio crassus nie są chronione; w kraju związkowym Bremy wreszcie Binnenfischereiverordnung (rozporządzenie dotyczące rybołówstwa śródlądowego) z dnia 10 marca 1992 r., GB1. str. 51, w wykazie zakazów rybołówstwa nie wymienia żadnego z trzech gatunków (acipenser sturio, coregonus oxyrhynchus, unio crassus), które powinny być chronione w tym kraju, a wręcz wprost zezwala na łowienie acipenser sturio i coregonus oxyrhynchus.

---

21 – Przywołany powyżej w pkt 14 wyrok z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 32 i cytowane tam orzecznictwo.

---

22 – Przywołane powyżej w przypisie 14 wyroki z dnia 8 lipca 1987 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 9 oraz z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 53. Co się tyczy w szczególności dyrektywy w sprawie siedlisk, zob. przywołany powyżej w przypisie 17 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 25 i 26.