WYROK TRYBUNAŁU (pełny skład)

z dnia 23 marca 2004 r.(*)

Wytyczne w dziedzinie współpracy regulacyjnej i przejrzystości zawarte ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki – Brak charakteru wiążącego

W sprawie C‑233/02

Republika Francuska, reprezentowana przez R. Abrahama, G. de Bergues’a i P. Boussaroque’a, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez P.J. Kuijpera i A. van Solingego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

popieranej przez

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez J. Collinsa, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. Hoskinsa, barrister, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

interwenient,

mającej za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Komisja zawarła ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki umowę w sprawie wytycznych w dziedzinie współpracy regulacyjnej i przejrzystości,

TRYBUNAŁ (pełny skład),

w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans (sprawozdawca), C. Gulmann i J.N. Cunha Rodrigues, prezesi izb, A. La Pergola, J.P. Puissochet i R. Schintgen, F. Macken i N. Colneric, i S. von Bahr, sędziowie,

rzecznik generalny: S. Alber,

sekretarz: R. Grass,

uwzględniając sprawozdanie sędziego sprawozdawcy,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 25 września 2003 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        W skardze złożonej w sekretariacie Trybunału w dniu 21 czerwca 2002 r. Republika Francuska wniosła, w trybie art. 230 WE, o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Komisja Wspólnot Europejskich zawarła ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki umowę zatytułowaną „Wytyczne w dziedzinie współpracy regulacyjnej i przejrzystości” (zwanych dalej odpowiednio „zaskarżoną decyzją” i „wytycznymi”).

 Ramy prawne i stan faktyczny

 Traktat

2        W tytule IX części III traktatu WE zatytułowanym „Wspólna polityka handlowa” zawarty jest art. 133 ust. 1–4 WE, który stanowi:

„1.      Wspólna polityka handlowa jest oparta na jednolitych zasadach, zwłaszcza w odniesieniu do zmian stawek celnych, zawierania umów celnych i handlowych, ujednolicenia środków liberalizacyjnych, polityki eksportowej i handlowych środków ochronnych podejmowanych w przypadku dumpingu lub subsydiów.

2.      Komisja przedkłada Radzie propozycje w celu wykonania wspólnej polityki handlowej.

3.      Jeżeli istnieje potrzeba wynegocjowania umów z jednym lub większą liczbą państw albo organizacji międzynarodowych, Komisja przedstawia zalecenia Radzie, która upoważnia ją do rozpoczęcia koniecznych rokowań.

Komisja prowadzi te rokowania w konsultacji ze specjalnym komitetem wyznaczonym przez Radę w celu wsparcia jej w tym zadaniu i w ramach dyrektyw, jakie Rada może do niej kierować.

Stosują się odpowiednie postanowienia artykułu 300.

4.      W wykonywaniu uprawnień przyznanych jej niniejszym artykułem Rada stanowi większością kwalifikowaną”.

3        Zgodnie z art. 300 ust. 1–3 WE:

„1.      W przypadku gdy postanowienia niniejszego traktatu przewidują zawarcie umów między Wspólnotą a jednym lub większą liczbą państw albo organizacji międzynarodowych, Komisja przedstawia zalecenie Radzie, która ją upoważnia do rozpoczęcia niezbędnych rokowań. Komisja prowadzi rokowania w konsultacji ze specjalnymi komitetami wyznaczonymi przez Radę w celu wsparcia jej w tym zadaniu i w ramach dyrektyw, jakie Rada może do niej kierować.

W wykonywaniu uprawnień przyznanych jej niniejszym ustępem Rada stanowi większością kwalifikowaną, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w ustępie 2 akapit pierwszy, w których Rada stanowi jednomyślnie.

2.      Z zastrzeżeniem uprawnień przyznanych Komisji w tej dziedzinie, o podpisaniu, któremu może towarzyszyć decyzja o tymczasowym stosowaniu przed wejściem w życie, jak również o zawarciu umów decyduje Rada, stanowiąca większością kwalifikowaną na wniosek Komisji. Rada stanowi jednomyślnie, gdy umowa dotyczy dziedziny, w której do przyjęcia przepisów wewnętrznych wymagana jest jednomyślność, jak również gdy chodzi o umowy określone w artykule 310.

[…]

3.      Rada zawiera umowy po konsultacji z Parlamentem Europejskim, z wyjątkiem umów określonych w artykule 133 ustęp 3, włącznie z przypadkami, gdy umowa dotyczy dziedziny, w której do przyjęcia wewnętrznych przepisów wymagana jest procedura określona w artykule 251 lub określona w artykule 252. […]”.

 Deklaracja w sprawie transatlantyckiego partnerstwa gospodarczego między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki

4        Podczas szczytu w Londynie w dniu 18 maja 1998 r. Unia Europejska i Stany Zjednoczone Ameryki (zwane dalej „partnerami”) przyjęły deklarację w sprawie transatlantyckiego partnerstwa gospodarczego.

5        W pkt 10 tej deklaracji partnerzy stwierdzają co do istoty, że skupią wysiłki na usunięciu przeszkód, które mają istotny wpływ na handel i inwestycje transatlantyckie, w szczególności przeszkód o charakterze regulacyjnym, które ograniczają możliwości penetracji rynków towarów lub usług.

6        W pkt 17 tej deklaracji partnerzy ogłaszają zamiar:

–        jak najszybszego sporządzenia planu określającego obszary wspólnego działania o charakterze dwustronnym oraz wielostronnym wraz z kalendarzem dla osiągnięcia konkretnych wyników;

–        podjęcia wszelkich niezbędnych kroków, które umożliwią szybkie wdrożenie tego planu, w tym wydania wszelkich niezbędnych zezwoleń w celu rozpoczęcia rokowań.

7        Zgodnie z przypisem do deklaracji nie stanowi ona mandatu negocjacyjnego Unii Europejskiej.

 Plan działania dotyczący transatlantyckiego partnerstwa gospodarczego

8        Partnerzy przyjęli plan działania dotyczący transatlantyckiego partnerstwa gospodarczego, który został zatwierdzony przez Radę Unii Europejskiej w dniu 9 listopada 1998 r. (zwany dalej „planem działania”). Co za tym idzie, Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia rokowań w celu zawarcia umów dwustronnych ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki, zwłaszcza w dziedzinie technicznych przeszkód w handlu (komunikat prasowy Rady nr 12560/98 z dnia 9 listopada 1998 r.).

9        W trzeciej części planu działania poświęconej działaniom dwustronnym znajduje się pkt 3.1 dotyczący technicznych przeszkód w handlu towarami. Punkt 3.1.1 tego planu, zatytułowany „współpraca regulacyjna”, przewiduje, że partnerzy podejmą różne środki, które będą obejmować między innymi:

–        określenie i wdrożenie wspólnie zdefiniowanych zasad/ogólnych wytycznych w celu zapewnienia skutecznej współpracy regulacyjnej;

–        wspólną analizę kwestii wyłonionych za obopólnym porozumieniem, zwłaszcza dostępu do odpowiednich procedur regulacyjnych w kontekście przejrzystości i udziału opinii publicznej – w tym możliwości wniesienia rzeczywistego wkładu do tych procedur przez wszystkie zainteresowane strony i wyrażenia w sposób racjonalny opinii;

–        na podstawie tej analizy określenie środków służących poprawie wzajemnego dostępu do procedur regulacyjnych każdego partnera i wspólne zdefiniowanie zasad/ogólnych wytycznych dotyczących tych procedur z poszanowaniem niezależności organów regulacyjnych każdego partnera.

 Wytyczne

 Negocjacje dotyczące wytycznych

10      Rozmowy na temat wytycznych rozpoczęły się w lipcu 1999 r. między właściwymi służbami Komisji a ich odpowiednikami: z United States Trade Representative (amerykańskim przedstawicielem właściwym do spraw handlu) i Department of Commerce (ministerstwem do spraw handlu).

11      W trakcie rozmów służby Komisji nalegały, aby wytyczne nie tworzyły żadnego prawa ani obowiązku na płaszczyźnie międzynarodowej między Wspólnotą Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki.

12      Wytyczne zostały sfinalizowane w lutym 2002 r. w porozumieniu między negocjatorami służb Komisji i ich odpowiednikami amerykańskimi. Na dokumencie nie złożono żadnego podpisu.

13      Dokument został przedstawiony Komisji, która zapoznała się z nim na posiedzeniu w dniu 9 kwietnia 2002 r. Nie opublikowano go w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.

 Nota służb Komisji z dnia 9 kwietnia 2002 r. na temat wytycznych

14      W dniu 9 kwietnia 2002 r. służby Komisji skierowały do komitetu utworzonego na podstawie art. 133 ust. 3 WE notę zawierającą w załączniku tekst wytycznych w ostatecznej wersji z dnia 13 lutego 2002 r.

15      W nocie służby Komisji informują w szczególności:

„Plan działania przyjęty w ramach transatlantyckiego partnerstwa gospodarczego zawiera dwustronne zobowiązanie do przygotowania wspólnie z administracją amerykańską wytycznych dotyczących współpracy regulacyjnej i przejrzystości. Od końca 1999 r. prowadziliśmy rokowania w sprawie tych wytycznych. Wcześniej, a ostatnio w styczniu 2001 r., informowaliśmy wielokrotnie o postępach w rokowaniach. Z przyjemnością informuję dziś, że osiągnęliśmy porozumienie na szczeblu ekspertów w kwestii załączonego tekstu z przedstawicielami Stanów Zjednoczonych właściwymi do spraw handlu”.

16      W tekście noty podkreślono również, że, po pierwsze, wytyczne, zgodnie z zawartymi w nich informacjami, będą stosowane przez partnerów w sposób dobrowolny, zgodnie z zasadami i polityką każdego z nich, a po drugie, że wytyczne nie stanowią umowy międzynarodowej, lecz wynik, który zostanie przedstawiony na następnym szczycie Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych Ameryki i który osiągnęły właściwe służby każdego partnera.

 Tekst wytycznych

17      Tekst wytycznych zawiera sześć części: wprowadzenie (I), cele (II), zakres stosowania (III), elementy operacyjne dotyczące współpracy regulacyjnej (IV), elementy operacyjne dotyczące przejrzystości (V) i aspekty proceduralne wytycznych (VI).

18      W części I przypomniano kontekst, w którym wytyczne zostały przyjęte, w szczególności transatlantyckie partnerstwo gospodarcze i jego plan działania.

19      W części II poinformowano, że cele wytycznych obejmują poprawę współpracy między organami regulacyjnymi partnerów i propagowanie przejrzystości względem opinii publicznej w procesie przygotowywania uregulowań, aby zminimalizować i załagodzić napięcia handlowe między partnerami oraz ułatwić handel towarami. Z tego względu, zgodnie z ust. 4 lit. a) wytycznych, współpraca ma w szczególności na celu poprawę planowania i opracowywania projektów regulacyjnych, oraz jakości i poziomu uregulowań, redukcję, a nawet wyeliminowanie rozbieżności między uregulowaniami w drodze bardziej systematycznego dialogu między regulatorami i, jak stanowi ust. 4 lit. b), zapewnienie, poprzez wymianę informacji, lepszej przewidywalności opracowywanych uregulowań. Jeżeli chodzi o przejrzystość, zgodnie z ust. 4 lit. d), cele obejmują przede wszystkim propagowanie udziału opinii publicznej w procesie regulacyjnym przejawiające się umożliwieniem dostępu do dokumentów przygotowawczych, analiz i odpowiednich danych oraz przyznaniem wszystkim zainteresowanym stronom, w kraju i za granicą, możliwości przedstawienia w stosownym czasie uwag na temat projektów regulacyjnych, a następnie, zgodnie z ust. 4 lit. f), przekazanie opinii publicznej wyjaśnień i informacji dotyczących różnych rozważań, które doprowadziły do przyjęcia uregulowań, a wreszcie, zgodnie z ust. 4 lit. g), poprawę postrzegania przez opinię publiczną celów i skutków projektów regulacyjnych, a także akceptacji przez nią przyjętych uregulowań.

20      W części III wytycznych przewidziano, że ich zakres stosowania obejmuje przygotowywanie uregulowań o charakterze technicznym, o których mowa w Porozumieniu Światowej Organizacji Handlu w sprawie barier technicznych w handlu. Sprecyzowano, że działalność regulacyjna, o której mowa w dokumencie, obejmuje przygotowanie uregulowań technicznych, które mają być przedstawione jako projekty legislacyjne. Ustęp 7 wytycznych stanowi, że organami regulacyjnymi, o których mowa w dokumencie, są – z jednej strony – federalny rząd amerykański, a z drugiej – służby Komisji oraz że organy te mają zamiar stosować wytyczne „w sposób dobrowolny w jak najszerszym zakresie”.

21      W części IV wytycznych odnoszącej się do elementów operacyjnych dotyczących współpracy regulacyjnej znajdują się ust. 10 i 12 zawierające postanowienia dotyczące wymiany informacji i wzajemnych konsultacji, zwłaszcza w kwestii planowanych lub przygotowywanych uregulowań. Ustęp 11 wytycznych zawiera również postanowienia dotyczące gromadzenia i analizy danych na temat problemów uzasadniających interwencję regulacyjną, a także określania priorytetów w ich przetwarzaniu, natomiast w ust. 13 znajdują się postanowienia dotyczące koordynacji odpowiednich programów badań i rozwoju na potrzeby uregulowań, w ust. 14 – postanowienia dotyczące porównania i zbliżenia metod i zasad regulacyjnych, w ust. 15 – postanowienia dotyczące analizy możliwości ograniczenia niepotrzebnych rozbieżności w uregulowaniach technicznych, czy to w drodze wyszukania zharmonizowanych lub kompatybilnych rozwiązań, czy poprzez wzajemne uznanie, w zależności od przypadku, a na koniec, w ust. 16 – postanowienia dotyczące analizy wdrażania uregulowań.

22      Jeżeli chodzi o elementy operacyjne dotyczące przejrzystości, część V wytycznych przewiduje szczegółowe zasady wcześniejszego informowania i przeprowadzania konsultacji z opinią publiczną przez właściwe organy w trakcie procesu planowania i przygotowywania uregulowań technicznych. Sprecyzowano w szczególności, że organy regulacyjne powinny dostarczać informacji na temat bieżącej i przyszłej działalności w obszarze przygotowywania uregulowań, przeprowadzać konsultacje z opinią publiczną, umożliwiać jej wyrażanie opinii na temat projektów uregulowań w stosownym czasie, przekazywać jej wszelkie odpowiednie informacje i wyjaśnienia w tym względzie, uwzględniać jej uwagi i udzielać wyjaśnień na temat wykorzystywania tych uwag.

23      Na koniec część VI wytycznych, poświęcona aspektom proceduralnym, przewiduje zasady monitorowania, jeżeli chodzi o wdrażanie i opracowywanie wytycznych. W szczególności ust. 18 wytycznych stanowi, że wdrażanie, a także postępy osiągnięte w odniesieniu do ustalonych projektów regulacyjnych będą stale analizowane przez grupę roboczą odpowiedzialną za przeszkody techniczne, utworzoną w ramach transatlantyckiego partnerstwa gospodarczego. Zgodnie z ust. 19 wytycznych obydwie strony podejmą wspólne działania w celu określenia dziedzin współpracy, w których można osiągnąć postęp, a także nowych dziedzin współpracy między regulatorami. Ustęp 20 wytycznych przewiduje, że obie strony będą kontynuować wysiłki zmierzające do ustalenia środków poprawy przejrzystości w odpowiednich procesach regulacyjnych, przeanalizują sposób poprawy dostępu opinii publicznej do procedur regulacyjnych i będą kontynuować konsultacje z opinią publiczną. Zgodnie z ust. 21 wytycznych organy odpowiedzialne za kontrolę zgodności i opracowywanie standardów będą zachęcane do stosowania wytycznych dotyczących przejrzystości podczas interpretowania uregulowań technicznych. W ust. 22 wytycznych sprecyzowano, że obydwie strony podejmą starania, aby stworzyć projekty specjalnych uregulowań w celu wstępnego stosowania wytycznych.

 W przedmiocie dopuszczalności skargi

24      Komisja podnosi dwa zarzuty niedopuszczalności. Po pierwsze, twierdzi, że jako instytucja i kolegium nigdy nie wyrażała zgody na uznanie jako wiążących ją wytycznych, które zresztą są jedynie ustaleniami administracyjnymi przyjętymi na szczeblu służb. Nie istnieje zatem żaden akt Komisji, mogący być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.

25      Po drugie, przy założeniu, że wytyczne można uznać za wiążące dla Komisji, informuje ona, że nie stanowią one aktu zaskarżalnego wobec braku możliwości uznania ich za akt zawierający lub wywołujący skutki prawne.

26      W tym względzie Trybunał uważa, że w okolicznościach będących przedmiotem niniejszej sprawy orzekanie w przedmiocie zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Komisję nie jest konieczne, ponieważ żądania Republiki Francuskiej powinny zostać oddalone jako bezzasadne.

 Co do istoty

27      Na poparcie skargi rząd francuski podnosi dwa zarzuty, pierwszy, oparty na braku uprawnień Komisji do przyjęcia zaskarżonego aktu, a drugi – na naruszeniu monopolu inicjatywy legislacyjnej nadanego Komisji traktatem.

 W przedmiocie zarzutu pierwszego

 Argumenty stron

28      W swoim zarzucie pierwszym rząd francuski podnosi, że Komisja nie była uprawniona do przyjęcia zaskarżonego aktu w zakresie, w jakim wytyczne stanowią prawnie wiążącą umowę międzynarodową, której zawarcie podlega kompetencji Rady, jak wynika z podziału kompetencji określonego w art. 300 WE (wyrok z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C‑327/91 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3641).

29      Według rządu francuskiego, pomimo ostrożnego doboru niektórych słów, wytyczne mają charakter kompletny i operacyjny, z dużą precyzją przedstawiają zamierzone cele, ramy działania i środki, które należy podjąć w celu osiągnięcia wyznaczonych celów. Z powyższego wynika, że stanowią dostatecznie dopracowany instrument prawny, aby wyrażać zobowiązanie podjęte przez podmioty prawa międzynarodowego i mieć dla nich wiążący charakter. Trybunał orzekł bowiem w tym względzie, że taki charakter ma umowa zawierająca „normę”, to jest zasadę postępowania dotyczącą określonej dziedziny i wyznaczoną za pomocą precyzyjnych sformułowań, wiążącą uczestników (opinia 1/75 z dnia 11 listopada 1975 r., Rec. s. 1355, 1360).

30      Wśród wskazówek pozwalających ewentualnie zakwalifikować wytyczne jako umowę międzynarodową przeważyć powinny rozważania dotyczące treści umowy, chociaż o takiej kwalifikacji nie przesądza na przykład fakt, że Komisja nieustannie informowała swoich partnerów, iż wytyczne nie stanowią umowy międzynarodowej, ani fakt, że ci ostatni byli przekonani, iż tak właśnie jest.

31      Według rządu francuskiego wytyczne zawierają co najmniej zobowiązanie stron do współpracy, o czym świadczy w szczególności fakt, że zgodnie z ust. 18 wytycznych ich stosowanie, a także postępy osiągnięte w odniesieniu do niektórych projektów regulacyjnych będą stale nadzorowane przez wspólną grupę roboczą, lub też okoliczność, że strony informują w ust. 22 wytycznych, iż podejmą starania, aby stworzyć specjalne projekty regulacyjne w celu wstępnego stosowania wytycznych.

32      Komisja uważa natomiast, że wytyczne nie stanowią prawnie wiążącej umowy, co potwierdza analiza intencji stron będąca jedynym przesądzającym kryterium w prawie międzynarodowym służącym ustalaniu występowania takiego ewentualnego skutku wiążącego.

33      W niniejszej sprawie intencja niewiązania się w świetle prawa wynika przede wszystkim z tekstu wytycznych. W tym względzie przesądza fakt, że ust. 7 wytycznych precyzuje, iż będą one stosowane w sposób dobrowolny, lub okoliczność, że działania, które strony zamierzają w ten sposób dobrowolnie podjąć, są opisane przy użyciu angielskich terminów „should” i „will” zamiast określenia „shall”.

34      Wspomniana intencja wynika następnie z niektórych elementów właściwych dla struktury wytycznych, na przykład braku w dokumencie klauzul końcowych dotyczących podpisu, wejścia w życie, możliwości zmiany, rozwiązania lub rozstrzygania sporów.

35      Powyższa intencja wynika wreszcie z analizy kontekstu, w którym wytyczne zostały zawarte, przy czym Komisja podnosi w tym względzie, że ani transatlantyckie partnerstwo gospodarcze, ani jego plan działania nie stanowią ram umożliwiających przyjęcie traktatów lub innych prawnie wiążących instrumentów, natomiast przebieg rozmów poświadcza, że obie strony nie zamierzały tworzyć „praw i obowiązków”. To w szczególności dlatego wytyczne nigdy nie zostały przedstawione Kongresowi Stanów Zjednoczonych, co byłoby wymagane w przypadku wiążącej umowy międzynarodowej.

36      Według Komisji z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że jedyną kompetencją, której Komisja nie posiada, jest zawieranie prawnie wiążących umów międzynarodowych (ww. wyrok w sprawie Francja przeciwko Komisji).

37      Komisja wywodzi z powyższego, że w zakresie, w jakim wytyczne stanowią zwykłe ustalenia praktyczne dotyczące współpracy, które są pozbawione prawnie wiążącego skutku, była ona w pełni upoważniona do uzgodnienia takiego dokumentu z organami amerykańskimi.

 Ocena Trybunału

38      Tytułem wstępu należy stwierdzić, że w swoim zarzucie pierwszym rząd francuski ograniczył się do stwierdzenia, że wytyczne, zgodnie z art. 300 WE, powinny być zawarte nie przez Komisję, lecz przez Radę, ponieważ w jego opinii stanowią prawnie wiążącą umowę.

39      Rząd francuski nie stwierdził natomiast, że akt mający cechy wytycznych musi, nawet jeżeli nie jest prawnie wiążący, podlegać wyłącznie kompetencji Rady. Trybunał nie powinien zatem rozszerzać przedmiotu skargi, która została do niego skierowana.

40      Należy jednak sprecyzować, że niniejszego wyroku nie można interpretować jako przyjmującego tezę Komisji, według której okoliczność, że akt, taki jak wytyczne, nie jest prawnie wiążący, wystarczy, aby instytucja ta była uprawniona do jego przyjęcia. Określenie warunków, w jakich może nastąpić przyjęcie takiego aktu, wymaga bowiem, w przypadku gdy, jak w niniejszej sprawie, chodzi o akt mający na celu ograniczenie ryzyka napięć związanych z występowaniem przeszkód technicznych w handlu towarami, aby należycie uwzględnić podział kompetencji i równowagę instytucjonalną ustanowione traktatem w dziedzinie wspólnej polityki handlowej.

41      W tym kontekście należy zresztą zauważyć w szczególności, że zarówno transatlantyckie partnerstwo gospodarcze, jak i plan działania zostały zatwierdzone przez Radę, podczas gdy z noty z dnia 9 kwietnia 2002 r. skierowanej przez Komisję do komitetu utworzonego na podstawie art. 133 ust. 3 WE wynika, że komitet był regularnie informowany o postępie rokowań dotyczących opracowania wytycznych przez służby Komisji.

42      W świetle powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że – jak słusznie twierdziła Komisja – intencja stron stanowi, co do zasady, przesądzające kryterium w celu ustalenia, czy wytyczne są prawnie wiążące.

43      W niniejszej sprawie intencja została jasno wyrażona, co stwierdził rzecznik generalny w pkt 56 i 57 swojej opinii, w samym tekście wytycznych, które zawierają w ust. 7 sprecyzowanie, że celem dokumentu jest ustanowienie wytycznych, które organy regulacyjne federalnego rządu Stanów Zjednoczonych i służby Komisji „mają zamiar stosować w sposób dobrowolny”. W takich okolicznościach, bez konieczności rozważania specjalnego znaczenia, które ewentualnie mogą mieć terminy „should” lub „will” użyte zamiast określenia „shall” w umowie międzynarodowej zawartej przez Wspólnotę, wystarczy stwierdzić, że ze wspomnianego wyjaśnienia wynika, iż uzgadniając wytyczne, strony nie miały zamiaru podejmować prawnie wiążących zobowiązań.

44      Jak podkreśliła Komisja, a rząd francuski nie zakwestionował tego stwierdzenia, przebieg rokowań potwierdza ponadto, że intencja stron, aby nie podejmować wiążących zobowiązań, została wcześniej wielokrotnie i wyraźnie powtórzona w trakcie etapu rokowań dotyczących wytycznych.

45      Z powyższego wynika, że wytyczne nie stanowią prawnie wiążącej umowy, a zatem nie podlegają art. 300 WE.

46      Z powyższych rozważań wynika, że zarzut pierwszy skargi jest bezzasadny.

 W przedmiocie zarzutu drugiego

47      W swoim zarzucie drugim rząd francuski podnosi, że wytyczne są sprzeczne z traktatem, ponieważ naruszają swobodę korzystania z monopolu przedstawiania propozycji, który Komisja posiada w ramach wspólnotowego procesu legislacyjnego, i w ten sposób negatywnie wpływają na cały proces legislacyjny.

48      Po pierwsze, wytyczne powinny bezwzględnie zostać uwzględnione przez Komisję na etapie procesu legislacyjnego, za który odpowiada, zawężają więc funkcję przedkładania propozycji, która została jej powierzona.

49      Po drugie, takie zawężenie uprawnień Komisji do przedkładania propozycji ma wpływ na cały wspólnotowy proces normatywny, ponieważ charakter propozycji przedstawianych przez Komisję warunkuje pole manewru Rady, która w szczególności może odrzucić takie propozycje wyłącznie jednomyślnie.

50      W tym względzie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w ramach rozpatrywania zarzutu pierwszego zostało ustalone, iż wytyczne nie są prawnie wiążące. Z powyższego wynika w szczególności, że – w przeciwieństwie do tego, co twierdzi rząd francuski – wytyczne nie mogły zrodzić zobowiązań spoczywających na Komisji, kiedy ta wypełnia swoją funkcję inicjatywy legislacyjnej.

51      W drugiej kolejności, jak słusznie stwierdziły Komisja i rząd Zjednoczonego Królestwa, uprawnienia w zakresie inicjatywy legislacyjnej obejmują możliwość przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji i zgromadzenia – przed złożeniem odpowiednich propozycji – informacji uznanych za konieczne. Nie można zatem w szczególności twierdzić, że sama okoliczność, iż akt taki jak wytyczne otwiera drogę dla wspomnianych możliwości, miałaby skutkować naruszeniem wykonywania przez Komisję uprawnień w zakresie inicjatywy.

52      Z powyższego wynika, że zarzut drugi jest bezzasadny.

53      Skoro zatem żaden z zarzutów, na których opiera się skarga, nie jest zasadny, podlega ona oddaleniu.

 W przedmiocie kosztów

54      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Republiki Francuskiej, a Republika Francuska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów

TRYBUNAŁ (pełny skład)

orzeka, co następuje:

1)      Skarga zostaje oddalona.

2)      Republika Francuska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Skouris

Jann

Timmermans

Gulmann

Cunha Rodrigues

La Pergola

Puissochet

Schintgen

Macken

Colneric

von Bahr

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 23 marca 2004 r.

Sekretarz

Prezes

R. Grass

V. Skouris

---

* Język postępowania: francuski.