KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 25.5.2022

COM(2022) 249 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

W kierunku dyrektywy w sprawie sankcji karnych za naruszenie unijnych środków ograniczających

1.WPROWADZENIE

1.1.Prawo Unii w zakresie środków ograniczających

Środki ograniczające są jednym z podstawowych narzędzi propagowania celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa („WPZiB”), które określono w art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”). Cele te obejmują ochronę wartości Unii, utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz umacnianie i wspieranie demokracji, państwa prawnego i praw człowieka.

Aby chronić te wartości, Unia może nakładać środki ograniczające wobec państw trzecich oraz osób prawnych lub fizycznych. Do środków takich zaliczają się ukierunkowane środki indywidualne, tj. zabezpieczenie mienia i ograniczenia wjazdu (zakaz wjazdu na terytorium Unii Europejskiej), oraz środki sektorowe, tj. embargo na broń lub środki gospodarcze i finansowe (np. ograniczenia przywozowe i wywozowe, ograniczenia świadczenia niektórych usług, np. usług bankowych) 1 . Obecnie w Unii obowiązuje ponad czterdzieści różnych systemów środków ograniczających; w ostatnim czasie coraz częściej się z nich korzysta. Niektóre z tych systemów wdrażają środki ograniczające wprowadzone przez Radę Bezpieczeństwa ONZ, w niektórych przypadkach w ramach systemów nakłada się dodatkowe ograniczenia; inne są natomiast przyjmowane przez Unię w sposób autonomiczny. Oprócz systemów odnoszących się do sytuacji w poszczególnych krajach Unia przyjmuje również systemy horyzontalne wymierzone w rozprzestrzenianie i stosowanie broni chemicznej, cyberataki, naruszanie praw człowieka i terroryzm 2 .

Utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa ma zasadnicze znaczenie w kontekście obecnej inwazji Rosji na Ukrainę. Unia wprowadziła szereg środków ograniczających wobec osób fizycznych i prawnych z Rosji i Białorusi, jak również środki sektorowe – niektóre z tych środków sięgają 2014 r. W tym kontekście, dążąc do poprawy koordynacji wdrażania środków ograniczających na szczeblu unijnym, Komisja utworzyła grupę zadaniową „Freeze and Seize”, w skład której wchodzą służby Komisji, przedstawiciele państw członkowskich i agencje unijne, takie jak Eurojust i Europol 3 . Zadaniem tej grupy jest, obok zapewnienia koordynacji między państwami członkowskimi, zbadanie wzajemnego oddziaływania między środkami ograniczającymi a środkami prawnokarnymi. 

1.2.Potrzeba skuteczniejszego egzekwowania środków ograniczających za pośrednictwem prawa karnego

Wdrażanie i egzekwowanie środków ograniczających jest przede wszystkim obowiązkiem państw członkowskich. Właściwe organy państw członkowskich muszą ocenić, czy doszło do naruszenia odpowiedniego rozporządzenia Rady, i podjąć odpowiednie kroki. W tym kontekście do rozporządzeń Rady przyjętych na podstawie art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) systematycznie zawsze wprowadza się przepis zobowiązujący państwa członkowskie do przyjęcia przepisów krajowych, w których przewiduje się skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary za naruszenie przepisów danego rozporządzenia 4 . Co do zasady rozporządzenia te obejmują:

·środki ograniczające;

·klauzulę przeciwdziałającą obejściu, na podstawie której zakazuje się świadomego i celowego udziału w działaniach mających na celu obejście przedmiotowych środków ograniczających 5 , oraz

·inne zobowiązania, w szczególności dotyczące zgłaszania działań podejmowanych w celu wdrożenia środków ograniczających (np. zgłaszanie władzom wartości zabezpieczonego mienia).

Komisja oraz wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa przedstawili wniosek w sprawie zaostrzenia przepisu dotyczącego kar w rozporządzeniach Rady nr 833/2014 i 269/2014 w ramach szóstego pakietu środków ograniczających w odpowiedzi na rosyjską agresję przeciwko Ukrainie. Na mocy zmienionych przepisów państwa członkowskie byłyby zobowiązane do ustanowienia przepisów dotyczących kar, w tym w stosownych przypadkach sankcji karnych, mających zastosowanie w przypadku naruszeń odnośnych przepisów tych rozporządzeń. Państwa członkowskie muszą przyjąć wszelkie środki niezbędne do zapewnienia należytego wdrażania i wykonywania tych kar. Kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie muszą także przewidzieć odpowiednie środki konfiskaty korzyści uzyskanych w wyniku takich naruszeń. Środki ograniczające przyjmuje się na podstawie art. 29 TUE i art. 215 TFUE. Chociaż przepisy te służą jako podstawa prawna zobowiązania państw członkowskich do ustanowienia kar, w tym sankcji karnych, żadnego z tych artykułów nie można wykorzystać do określenia dokładnych rodzajów i wymiarów sankcji karnych. Zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia sankcji karnych, bez konieczności zbliżenia definicji przestępstw i sankcji karnych na mocy dyrektywy opartej na art. 83 TFUE, miałoby ograniczone oddziaływanie, oznaczając, że państwa członkowskie nadal nie stosowałyby ujednoliconego podejścia do środków dotyczących konfiskaty w odniesieniu do naruszenia unijnych środków ograniczających oraz że środki dotyczące zabezpieczenia, zarządzania i konfiskaty, przewidziane w obecnym i przyszłym dorobku prawnym UE w zakresie odzyskiwania i konfiskaty mienia, nie miałyby zastosowania do naruszenia unijnych środków ograniczających. Wprawdzie naruszenie unijnych środków ograniczających uznaje się już za przestępstwo w kilku państwach członkowskich, jednak różnice między państwami członkowskimi mogą prowadzić do fragmentacji podejścia w sprawach transgranicznych.

W związku z tym Komisja przedstawia wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie dodania naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 TFUE 13 . Po dodaniu naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 TFUE Komisja będzie mogła przejść do kolejnego etapu i przedstawić, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, wniosek dotyczący dyrektywy w celu zbliżenia definicji przestępstw i sankcji karnych. Takie zbliżenie definicji przestępstw i sankcji karnych związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających stanowiłoby uzupełnienie przyjętego również dzisiaj wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia 14 . Wniosek ten znacznie wzmacnia obecne unijne ramy odzyskiwania mienia, na które składają się dyrektywa w sprawie konfiskaty i decyzja Rady w sprawie biur ds. odzyskiwania mienia 15 .

Dyrektywa w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia będąca przedmiotem wniosku przyczynia się do skutecznego stosowania unijnych środków ograniczających na dwa sposoby. Po pierwsze, na podstawie dyrektywy zobowiązuje się państwa członkowskie do wszczynania dochodzeń mających na celu śledzenie i identyfikację mienia, gdy jest to konieczne do zapobiegania przestępstwom związanym z naruszeniem unijnych środków ograniczających, wykrywania ich lub prowadzenia dochodzeń w ich sprawie, oraz do rozszerzenia zakresu uprawnień biur ds. odzyskiwania mienia w celu szybkiego wyśledzenia i szybkiej identyfikacji mienia osób i podmiotów objętych unijnymi ukierunkowanymi sankcjami finansowymi, a także niezwłocznego zabezpieczenia takiego mienia, gdy jest to konieczne dla zapobieżenia wywiezieniu tego mienia z danej jurysdykcji. Po drugie, dzięki zastosowaniu zaostrzonych przepisów dotyczących odzyskiwania i konfiskaty mienia do przestępstwa, jakim jest naruszenie unijnych środków ograniczających, wniosek zapewniłby skuteczne śledzenie, zabezpieczenie i konfiskatę korzyści pochodzących z naruszenia unijnych środków ograniczających oraz zarządzanie takimi korzyściami, w oczekiwaniu na zbliżenie definicji przestępstw i sankcji karnych związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających.

Jak wyjaśniono bardziej szczegółowo we wniosku dotyczącym decyzji Rady w sprawie dodania naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 TFUE 16 , spełnione są kryteria, o których mowa w art. 83 ust. 1 TFUE, dotyczące dodania do tego artykułu nowej dziedziny przestępczości, odnoszące się do transgranicznego wymiaru tej dziedziny przestępczości (charakter, skutki, szczególna potrzeba wspólnego zwalczania).

Wynika to z faktu, że naruszenie unijnych środków ograniczających powinno zostać zakwalifikowane jako dziedzina przestępczości i jest już sklasyfikowane jako takie przez większość państw członkowskich 17 , ale nie jest jeszcze objęte istniejącym wykazem przestępstw unijnych przewidzianym w art. 83 ust. 1 TFUE. Ponadto jest to szczególnie poważna dziedzina przestępczości, ponieważ może ona utrwalać zagrożenia dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, podważać umacnianie i wspieranie demokracji, państwa prawnego i praw człowieka oraz powodować znaczne szkody w gospodarce, społeczeństwie i środowisku.

Co więcej, naruszenie unijnych środków ograniczających ma wyraźny, a niekiedy nawet nieodłączny wymiar transgraniczny,, który wymaga jednolitej reakcji transgranicznej na szczeblu UE i na szczeblu globalnym. Przestępstw takich dopuszczają się zazwyczaj osoby fizyczne i prawne działające na skalę globalną, a co więcej, w niektórych przypadkach unijne środki ograniczające wręcz zakazują prowadzenia operacji transgranicznych (np. ograniczenia dotyczące usług bankowych).

Dodatkowo fakt, że państwa członkowskie przewidują w swoim prawie administracyjnym lub karnym bardzo różne definicje naruszenia unijnych środków ograniczających i wprowadziły za takie naruszenie różne kary, sprawia, że to samo naruszenie może być zagrożone różnymi karami i różne mogą być poziomy ich egzekwowania. Stwarza to ryzyko wykorzystywania różnic w systemach prawnych (ang. forum shopping) przez osoby fizyczne i przedsiębiorstwa oraz, ogólnie rzecz biorąc, podważa wiarygodność celów Unii w zakresie utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz obrony wspólnych wartości Unii. W związku z tym istnieje szczególna potrzeba podjęcia wspólnych działań na szczeblu Unii za pomocą środków z dziedziny prawa karnego w celu przeciwdziałania naruszaniu unijnych środków ograniczających. Unia mogłaby również promować równe warunki działania na całym świecie w tym zakresie.

Odmienne definicje naruszenia unijnych środków ograniczających i odmienne kary za takie naruszenie przewidziane w prawie administracyjnym lub karnym państw członkowskich stanowią ponadto przeszkodę w spójnym stosowaniu polityki Unii w dziedzinie środków ograniczających.

Ze względu na pilną potrzebę pociągnięcia do odpowiedzialności osób fizycznych i prawnych zaangażowanych w naruszanie unijnych środków ograniczających w załączniku do niniejszego komunikatu przedstawiono główne elementy, jakie mogłaby zawierać przyszła dyrektywa w sprawie sankcji karnych za naruszenie unijnych środków ograniczających. Ułatwi to szybkie zaangażowanie się Parlamentu Europejskiego i Rady w tę sprawę.

(1)

     Środki ograniczające przyjmuje Rada. W pierwszej kolejności Rada przyjmuje decyzję w sprawie WPZiB na podstawie art. 29 TUE. Środki przewidziane w decyzji Rady są wdrażane na szczeblu unijnym albo krajowym. Zgodnie z dotychczasową praktyką wdrażaniem środków, takich jak embargo na broń lub ograniczenia wjazdu, zajmują się bezpośrednio państwa członkowskie, które są prawnie zobowiązane do działania zgodnie z przepisami decyzji Rady w sprawie WPZiB. Inne środki przewidujące zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych z państwem trzecim, jak również indywidualne środki w postaci zabezpieczenia środków finansowych i zasobów gospodarczych, uniemożliwiające udostępnianie środków finansowych i zasobów gospodarczych, są wdrażane w drodze rozporządzenia przyjmowanego przez Radę stanowiącą większością kwalifikowaną na wspólny wniosek Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Komisji na podstawie art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W obu tych rodzajach aktów można znaleźć przepisy przeciwdziałające obchodzeniu środków.

(2)

   Ogólne informacje można znaleźć na mapie sankcji UE dostępnej pod adresem https://www.sanctionsmap.eu/#/main  

(3)

   „Egzekwowanie sankcji przeciwko figurującym w wykazie oligarchom z Rosji i Białorusi: grupa zadaniowa Komisji »Freeze and Seize« zacieśnia współpracę z partnerami międzynarodowymi”, komunikat prasowy Komisji Europejskiej, 17.03.2022, dostępny pod adresem https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_1828 ; „Grupa zadaniowa »Freeze and Seize«: UE zabezpieczyła dotychczas mienie rosyjskich i białoruskich oligarchów i podmiotów o wartości blisko 30 mld euro”, komunikat prasowy Komisji Europejskiej, 8.4.2022, dostępny pod adresem https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_2373

(4)

   Zob. na przykład art. 8 rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie, tekst skonsolidowany dostępny pod adresem EUR-Lex - 02014R0833-20220413 - EN - EUR-Lex (europa.eu)

(5)

     Zob. na przykład art. 12 rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014. Należy zauważyć, że klauzula ta ma zastosowanie również w przypadku, gdy nie doszło do naruszenia środków ograniczających; wystarczy samo uczestnictwo w systemach utworzonych w tym celu.

(6)

   Sieć punktów kontaktowych ds. ścigania ludobójstwa, „Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis” („Ściganie naruszeń sankcji (środków ograniczających) w jurysdykcjach krajowych: analiza porównawcza”), 2021, załącznik, dostępne pod adresem https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/assets/genocide_network_report_on_prosecution_of_sanctions_restrictive_measures_violations_23_11_2021.pdf . W związku z prezentacją w Grupie Roboczej Rady ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (COPEN) sprawozdanie to opublikowano również w dok. Rady nr 7274/22 z 16 marca 2022 r.

(7)

   Sieć punktów kontaktowych ds. ścigania ludobójstwa, „Ściganie naruszeń sankcji (środków ograniczających) w jurysdykcjach krajowych: analiza porównawcza”, 2021, sekcja 5.1, s. 22.

(8)

       Tamże.

(9)

       Tamże, sekcja 5.2, s. 23. 

(10)

       Tamże, sekcja 5.3, s. 24.

(11)

     Tamże, na podstawie sprawozdania sieci punktów kontaktowych ds. ścigania ludobójstwa i dalszego dochodzenia Komisji.

(12)

       Tamże.

(13)

     Komisja Europejska, wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie dodania naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, COM(2022) 247 z 25.5.2022.

(14)

     Komisja Europejska, wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia, COM(2002) 245 z 25.5.2022.

(15)

   Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/42/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zabezpieczenia i konfiskaty narzędzi służących do popełnienia przestępstwa i korzyści pochodzących z przestępstwa w Unii Europejskiej, Dz.U. L 127 z 29.4.2014, s. 39; decyzja Rady 2007/845/WSiSW z dnia 6 grudnia 2007 r. dotycząca współpracy pomiędzy biurami ds. odzyskiwania mienia w państwach członkowskich w dziedzinie wykrywania i identyfikacji korzyści pochodzących z przestępstwa lub innego mienia związanego z przestępstwem, Dz.U. L 332 z 18.12.2007, s. 103.

(16)

     Komisja Europejska, wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie dodania naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(17)

     Zob. przegląd przedstawiony przez sieć punktów kontaktowych ds. ścigania ludobójstwa, „Ściganie naruszeń sankcji (środków ograniczających) w jurysdykcjach krajowych: analiza porównawcza”, 2021.

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 25.5.2022

COM(2022) 249 final

ZAŁĄCZNIK

do komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady

W kierunku dyrektywy w sprawie sankcji karnych za naruszenie unijnych środków ograniczających

1.1. Wprowadzenie

Włączenie naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) umożliwi Komisji przedstawienie, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, wniosku dotyczącego dyrektywy, która mogłaby zapewnić zbliżenie definicji przestępstw i sankcji karnych.

Taki wniosek Komisji musiałby być zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności przyświecającymi wszystkim działaniom UE 1 . Konieczne byłoby również zachowanie zgodności z wymogami w zakresie lepszego stanowienia prawa 2 . Ponadto we wniosku należałoby uwzględnić specyfikę prawa karnego 3 . Dokonując zbliżenia definicji przestępstw i sankcji karnych, należałoby w szczególności uwzględnić różnice między systemami sądownictwa karnego państw członkowskich, w tym w zakresie sankcji.

Ponadto późniejsza dyrektywa musiałaby być zgodna z prawami podstawowymi i zasadami określonymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej („Karta”) 4 . W szczególności należałoby zapewnić zgodność przepisów dyrektywy z prawem do wolności i bezpieczeństwa osobistego, ochroną danych osobowych, prawem własności, prawem do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, domniemaniem niewinności i prawem do obrony, zasadami legalności, w tym zasadą niedziałania sankcji karnych wstecz oraz proporcjonalności przestępstw i kar, a także zasadą ne bis in idem.

Przyszła dyrektywa obejmowałaby szereg kwestii z zakresu prawa karnego, które są zwyczajowo uwzględniane w dyrektywach unijnych opartych na art. 83 TFUE. Poniżej przedstawiono przykładowy wykaz przepisów, które podlegałyby włączeniu do przyszłego wniosku ustawodawczego.

1.2. Zakres stosowania

Pierwszy przepis określałby cel i zakres dyrektywy, a w szczególności zawierałby wyjaśnienie, że ma ona zastosowanie do naruszenia unijnych środków ograniczających. Te środki ograniczające są przyjmowane zgodnie z art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”) i art. 215 TFUE i obejmują ukierunkowane środki indywidualne, tj. zabezpieczenie mienia, zakazy udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych oraz ograniczenia wjazdu (zakaz wjazdu na terytorium Unii Europejskiej), jak również środki sektorowe, tj. embargo na broń lub środki gospodarcze i finansowe (np. ograniczenia przywozowe i wywozowe, ograniczenia świadczenia niektórych usług, np. usług bankowych).

1.3. Definicje

Ten artykuł dyrektywy zawierałby wszystkie istotne definicje, w tym, w stosownych przypadkach, poprzez odesłania do przepisów rozporządzeń i decyzji Rady w sprawie środków ograniczających. Definicje te obejmowałyby między innymi „środki ograniczające”, „wskazany podmiot” i „wskazaną osobę”. Odpowiednim przykładem środka prawnokarnego, w którym zastosowano podobne odesłania w przepisie dotyczącym definicji, jest dyrektywa 2014/57/UE w sprawie sankcji karnych za nadużycia na rynku (dyrektywa w sprawie nadużyć na rynku) 5 .

1.4. Przestępstwa, w tym podżeganie, pomocnictwo i usiłowanie

Artykuły dotyczące przestępstw, których definicje mają zostać zbliżone na mocy dyrektywy, obejmowałyby dokładne definicje różnych przestępstw związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających, takich jak:

·bezpośrednie albo pośrednie udostępnienie środków finansowych lub zasobów gospodarczych wskazanej osobie/wskazanemu podmiotowi lub na ich rzecz;

·niezabezpieczenie środków finansowych lub zasobów gospodarczych będących własnością lub pozostających w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą wskazanej osoby/wskazanego podmiotu;

·prowadzenie zakazanej działalności finansowej, takiej jak udzielanie zakazanych pożyczek lub kredytów;

·prowadzenie zakazanej działalności handlowej, gospodarczej lub innej, takiej jak przywóz lub wywóz towarów i technologii objętych zakazem handlu lub świadczenie zakazanych usług;

·naruszenie warunków mających zastosowanie na mocy zezwoleń udzielonych przez właściwe organy;

·niedopełnienie jakiegokolwiek obowiązku poinformowania organów, takiego jak obowiązek zgłoszenia wszelkich aktywów będących własnością lub pozostających w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą wskazanej osoby/wskazanego podmiotu;

·świadomy i umyślny udział w działaniach lub procederach mających na celu bezpośrednie albo pośrednie obejście środków ograniczających, w tym przez udział w mechanizmach mających na celu ukrywanie aktywów lub zaangażowanie wskazanych osób/podmiotów, przez wspieranie osób/podmiotów objętych środkami ograniczającymi w uniknięciu ich skutków lub przez udzielanie organom informacji wprowadzających w błąd;

·niezgłoszenie naruszenia środków ograniczających lub działań mających na celu ich obejście, co stanowi naruszenie szczególnego obowiązku zgłoszenia.

O ile nie zostanie wskazane inaczej, przestępstwa, których definicje mają zostać zbliżone, wiązałyby się z zamiarem – lub przynajmniej rażącym niedbalstwem opartym na wiedzy, że dany czyn dotyczy osób, podmiotów, działań lub mienia objętych środkami ograniczającymi – lub zignorowaniem środków ograniczających lub związanych z nimi zakazów prawnych (tzw. świadome przymykanie oczu, ang. wilful blindness).

Dyrektywa obejmowałaby również przestępstwa powiązane, np. pranie pieniędzy. Przepisem dotyczącym tego przestępstwa zobowiązano by państwa członkowskie do przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, aby przestępstwo prania pieniędzy, opisane w art. 3 dyrektywy (UE) 2018/1673 6 , miało zastosowanie do mienia pochodzącego z przestępstw objętych dyrektywą.

Ponadto dyrektywa zawierałaby przepis, na mocy którego państwa członkowskie byłyby zobowiązane do przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, aby podżeganie do popełnienia przestępstw, o których mowa w dyrektywie, pomocnictwo w ich popełnieniu, a także usiłowanie popełnienia takich przestępstw były zagrożone karą jako przestępstwa 7 .

1.5. Kary w przypadku osób fizycznych i prawnych

Do rozporządzeń Rady przyjętych na podstawie art. 215 TFUE zawsze wprowadza się przepis zobowiązujący państwa członkowskie do przyjęcia przepisów krajowych, w których przewiduje się skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje za naruszenie przepisów danego rozporządzenia 8 . Ponieważ zobowiązanie to prowadzi do znacznych rozbieżności między wymiarem i rodzajami kar, przyszła dyrektywa powinna zawierać artykuł dotyczący kar dla osób fizycznych. Kary te miałyby zastosowanie do wszystkich przestępstw wymienionych w pkt 1.4 powyżej, a jednocześnie państwa członkowskie miałyby obowiązek stosowania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar oraz określenia pewnego minimalnego poziomu maksymalnego wymiaru sankcji karnych, w tym grzywien dla osób fizycznych. Kary takie powinny być proporcjonalne w stosunku do znaczącej wagi przestępstw 9 .

Ponadto dyrektywa zawierałaby przepis dotyczący odpowiedzialności osób prawnych. Przepis ten miałby zastosowanie do wszystkich przestępstw wymienionych w pkt 1.4 powyżej. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie musiałyby przewidzieć kary i odpowiedzialność osób prawnych:

(I)w przypadku przestępstw, o których mowa w pkt 1.4, popełnionych na ich korzyść przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska w strukturach danej osoby prawnej lub

(II)w przypadku braku nadzoru lub kontroli ze strony osób zajmujących kierownicze stanowisko, co umożliwiło popełnienie przez osobę pozostającą pod ich zwierzchnictwem któregokolwiek z wyżej wymienionych przestępstw na korzyść tej osoby prawnej 10 .

Dyrektywa doprowadziłaby również do zbliżenia kar mających zastosowanie do osób prawnych. Państwa członkowskie przyjmują środki niezbędne do zapewnienia, by osoba prawna pociągnięta do odpowiedzialności zgodnie z odpowiednimi przepisami omówionymi w pkt 1.4 podlegała skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym karom, takim jak:

·grzywny karne lub grzywny niemające charakteru karnego;

·czasowe pozbawienie dostępu do finansowania publicznego, w tym do procedur przetargowych, dotacji i koncesji;

·czasowy lub stały zakaz prowadzenia działalności gospodarczej;

·cofnięcie zezwoleń i upoważnień do prowadzenia działalności, która doprowadziła do popełnienia przestępstwa;

·umieszczenie pod nadzorem sądowym;

·sądowy nakaz rozwiązania oraz

·tymczasowe lub trwałe zamknięcie zakładów i urządzeń wykorzystanych do popełnienia przestępstwa 11 .

Ponadto dyrektywa mogłaby stanowić, że państwa członkowskie powinny przyjąć środki niezbędne do zapewnienia, aby osoby prawne, które czerpią korzyści z popełnienia przez inne osoby przestępstw naruszających unijne środki ograniczające, podlegały karze grzywny, której górna granica wynosi nie mniej niż określony odsetek całkowitego globalnego obrotu danej osoby prawnej w roku obrotowym poprzedzającym decyzję o nałożeniu grzywny.

Odpowiedzialność osób prawnych nie wykluczałaby możliwości wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobom fizycznym, które są sprawcami przestępstw, o których mowa w pkt 1.4. 

1.6. Okoliczności obciążające i łagodzące

Dyrektywa zawierałaby również artykuł określający okoliczności obciążające, które należy uwzględnić przy nakładaniu kar za przestępstwo, o którym mowa w pkt 1.4 powyżej. Takie okoliczności obciążające mogłyby obejmować:

·poważne skutki naruszenia w świetle celów środków ograniczających;

·wysoka wartość danych środków finansowych, zasobów gospodarczych, towarów lub technologii;

·przestępstwo popełnił urzędnik publiczny w ramach wykonywania obowiązków;

·przestępstwo zostało popełnione w kontekście prywatnej działalności zawodowej, w tym w drodze naruszenia obowiązków zawodowych;

·przestępstwo zostało popełnione w ramach organizacji przestępczej w rozumieniu decyzji ramowej Rady 2008/841/WSiSW 12 ;

·przestępstwo wiązało się z wykorzystaniem dokumentów fałszywych lub przerobionych;

·sprawca dopuścił się wcześniej podobnych naruszeń prawa Unii w zakresie środków ograniczających;

·sprawca aktywnie utrudniał dokonywanie czynności w ramach postępowania przygotowawczego lub zastraszał świadków bądź ingerował w ich działania oraz

·przestępstwo spowodowało lub miało spowodować osiągnięcie znacznych korzyści finansowych (przy czym pojęcie znaczących korzyści finansowych należy doprecyzować w motywie).

Dyrektywa zawierałaby jednocześnie artykuł określający okoliczności łagodzące, które należy uwzględnić przy nakładaniu kar za przestępstwo, o którym mowa w pkt 1.4 powyżej. W szczególności, zgodnie z tym artykułem, państwa członkowskie byłyby zobowiązane do zapewnienia, aby w odniesieniu do wyżej wymienionych przestępstw niektóre fakty były uznawane za okoliczność łagodzącą. Dotyczyłoby to na przykład faktu, że sprawca udzielił organom administracyjnym lub sądowym informacji, których organy te nie byłyby w stanie uzyskać w inny sposób, co pomogło im zidentyfikować lub postawić przed sądem pozostałych sprawców lub znaleźć dowody.

1.7. Zasady ustalania jurysdykcji

Dyrektywa zawierałaby również przepis dotyczący zasad ustalania jurysdykcji.. Między innymi, zgodnie z przykładem zawartym w art. 11 dyrektywy (UE) 2017/1371 w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii („dyrektywa PIF”), państwo członkowskie musiałoby ustanowić swoją jurysdykcję w odniesieniu do przestępstw, o których mowa w pkt 1.4, w przypadku gdy przestępstwo zostałoby w całości lub części popełnione na jego terytorium lub jeżeli sprawca jest jego obywatelem. Ponadto państwa członkowskie miałyby obowiązek poinformować Komisję w przypadku podjęcia decyzji o rozszerzeniu swojej jurysdykcji na przestępstwa popełnione:

(I)przez sprawców mających miejsce zwykłego pobytu na ich terytorium;

(II)z korzyścią dla osoby prawnej mającej siedzibę na ich terytorium lub

(III)przez ich urzędnika działającego w ramach wykonywania jego obowiązków.

W sytuacji gdy sprawca jest jednym z ich obywateli, państwa członkowskie nie mogłyby uzależniać wykonywania jurysdykcji od spełnienia warunku, zgodnie z którym postępowanie karne może zostać wszczęte wyłącznie na skutek:

(I)zgłoszenia dokonanego przez osobę poszkodowaną w miejscu popełnienia przestępstwa lub

(II)zawiadomienia złożonego przez państwo, w którym przestępstwo zostało popełnione.

Do rozporządzeń Rady przyjmowanych na podstawie art. 215 TFUEzawsze wprowadza się następujący przepis dotyczący jurysdykcji:

„Niniejsze rozporządzenie stosuje się:

a) na terytorium Unii, w tym w granicach jej przestrzeni powietrznej;

b) na pokładach statków powietrznych lub morskich znajdujących się w jurysdykcji państwa członkowskiego;

c) wobec każdej osoby będącej obywatelem jednego z państw członkowskich, przebywającej na terytorium Unii lub poza nim;

d) wobec każdej osoby prawnej, każdego podmiotu lub organu, zlokalizowanych na terytorium Unii lub poza nim, zarejestrowanych lub utworzonych na mocy prawa państwa członkowskiego;

e) wobec każdej osoby prawnej, każdego podmiotu lub organu w odniesieniu do wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej całkowicie lub częściowo w Unii”.

Znalazłoby to również odzwierciedlenie w dyrektywie. W szczególności, zgodnie z lit. e) powyżej, państwa członkowskie byłyby zobowiązane do rozszerzenia swojej jurysdykcji karnej na osoby spoza UE znajdujące się poza terytorium UE, o ile ich działalność ma związek z UE (co może dotyczyć również ich mienia).

1.8. Terminy przedawnienia

Dyrektywa zawierałaby przepis mający zastosowanie do wszystkich przestępstw wymienionych w pkt 1.4 powyżej, który wymagałby ustanowienia minimalnego terminu przedawnienia, a także przepis dotyczący okresu przedawnienia w odniesieniu do wykonywania kar po wydaniu prawomocnego wyroku skazującego. Odpowiedni przykład można znaleźć w art. 12 dyrektywy PIF. Zgodnie z tym artykułem państwa członkowskie są zobowiązane do:

(I)ustanowienia terminów przedawnienia tak, aby przedawnienie następowało w dostatecznie długim okresie po popełnieniu przestępstw, o których mowa w przedmiotowej dyrektywie, i aby możliwe było skuteczne ściganie takich przestępstw, a ponadto do przyjęcia minimalnych terminów przedawnienia mających zastosowanie do przestępstw zagrożonych karą o maksymalnym wymiarze co najmniej czterech lat pozbawienia wolności;

(II)przyjęcia niezbędnych środków pozwalających na egzekwowanie kar.

1.9. Współpraca między państwami członkowskimi, instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi Unii, a także z państwami trzecimi

Aby usprawnić prowadzenie dochodzeń w sprawach o charakterze transgranicznym, dyrektywa powinna zawierać przepis przewidujący obowiązek wzajemnej współpracy między właściwymi organami państw członkowskich, instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi Unii, w tym Eurojustem i Europolem 13 . Ten przepis dyrektywy ułatwiłby również wymianę informacji na temat kwestii praktycznych (w szczególności schematów obchodzenia środków, np. struktur służących ukryciu prawdziwej własności mienia/kontroli nad mieniem) z organami w innych państwach członkowskich oraz z Komisją.

1.10. Sygnaliści

Aby zwiększyć skuteczność unijnych środków ograniczających, Komisja uruchomiła niedawno narzędzie służące sygnalizowaniu naruszeń sankcji UE 14 . Ze względu na znaczenie wkładu sygnalistów we właściwe stosowanie unijnych środków ograniczających wniosek Komisji przewidywałby nałożenie na państwa członkowskie obowiązku przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, by ochrona przyznana na mocy dyrektywy (UE) 2019/1937 15 miała zastosowanie do osób zgłaszających przestępstwa, o których mowa w przedmiotowej dyrektywie. Ponadto państwa członkowskie zostałyby zobowiązane do przyjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia, by osoby zgłaszające przestępstwa, o których mowa w przedmiotowej dyrektywie, oraz dostarczające dowodów lub w inny sposób współpracujące przy prowadzeniu postępowań przygotowawczych w sprawie takich przestępstw, wnoszeniu i popieraniu oskarżeń lub orzekaniu w ich sprawie otrzymały niezbędne wsparcie i niezbędną pomoc w kontekście postępowania karnego 16 .

2. DALSZE DZIAŁANIA

Po osiągnięciu porozumienia przez Radę oraz wyrażeniu przez Parlament Europejski zgody na dodanie naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 TFUE Komisja będzie mogła niezwłocznie przedstawić, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, wniosek dotyczący dyrektywy, która mogłaby zapewnić zbliżenie definicji przestępstw i sankcji karnych.

Taki wniosek Komisji musiałby być zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności przyświecającymi wszystkim działaniom UE 17 . Konieczne byłoby również zachowanie zgodności z wymogami w zakresie lepszego stanowienia prawa 18 .

(1)

     Art. 5 ust. 1 i 4 Traktatu o Unii Europejskiej; protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

(2)

     Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, Dz.U. L 123 z 12.5.2016, s. 1.

(3)

     Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, „W kierunku polityki kryminalnej UE: zapewnienie skutecznej realizacji polityki UE poprzez prawo karne, COM(2011) 573 final, 20.9.2011; konkluzje Rady w sprawie wytycznych dotyczących przyszłego prawa karnego w prawodawstwie UE, dok. Rady 14162/09 z 9.10.2009; Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie podejścia UE do prawa karnego, Dz.U. C 264E z 13.9.2013, s. 7.

(4)

     Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 391.

(5)

     Art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/57/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie sankcji karnych za nadużycia na rynku (dyrektywa w sprawie nadużyć na rynku), Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 179.

(6)

     Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1673 z dnia 23 października 2018 r. w sprawie zwalczania prania pieniędzy za pomocą środków prawnokarnych, Dz.U. L 284 z 12.11.2018, s. 22.

(7)

     Art. 5 dyrektywy (UE) 2017/1371 w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii („dyrektywa PIF”), Dz.U. L 198 z 28.7.2017, s. 29, Art. 6 dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku.

(8)

   Zob. na przykład art. 8 rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie, tekst skonsolidowany dostępny pod adresem EUR-Lex - 02014R0833-20220413 - EN - EUR-Lex (europa.eu)

(9)

   Zob. również art. 7 dyrektywy PIF; art. 7 dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku.

(10)

   Zob. również art. 6 dyrektywy PIF; Art. 8 dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku.

(11)

   Zob. również art. 10 dyrektywy PIF; Art. 9 dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku.

(12)

   Decyzja ramowa Rady 2008/841/WSiSW z dnia 24 października 2008 r. w sprawie zwalczania przestępczości zorganizowanej, Dz.U. L 300 z 11.11.2008, s. 42.

(13)

     Zob. również art. 15 dyrektywy PIF.

(14)

     Komisja Europejska, „Overview of sanctions and related tools” („Przegląd sankcji i powiązanych narzędzi”), dostępny pod adresem https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/international-relations/restrictive-measures-sanctions/overview-sanctions-and-related-tools_en#whistleblower

(15)

     Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, Dz.U. L 305 z 26.11.2019, s. 17.

(16)

     Zob. także wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne i zastępującej dyrektywę 2008/99/WE, COM(2021)851 final, 15.12.2021, art. 13.

(17)

     Art. 5 ust. 1 i 4 TUE; protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

(18)

     Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, Dz.U. L 123 z 12.5.2016, s. 1.