Celem Konwencji haskiej z dnia 25 października 1980 r. dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę (zwanej dalej „konwencją haską z 1980 r.”), ratyfikowanej dotychczas przez 101 krajów, w tym przez wszystkie państwa członkowskie UE, jest przywrócenie status quo za pomocą zagwarantowania niezwłocznego powrotu bezprawnie uprowadzonych lub zatrzymanych dzieci dzięki systemowi współpracy między organami centralnymi wyznaczonymi przez umawiające się strony.

Zapobieganie uprowadzaniu dzieci stanowi zasadniczą część unijnej polityki promującej prawa dziecka, stąd też Unia Europejska podejmuje na szczeblu międzynarodowym działania zmierzające do poprawy stosowania postanowień konwencji haskiej z 1980 r. i zachęca państwa trzecie do przystąpienia do niej.

W dniu 22 grudnia 2016 r. Pakistan złożył dokument przystąpienia do konwencji haskiej z 1980 r. Konwencja weszła w Pakistanie w życie w dniu 1 października 2017 r.

Art. 38 ust. 4 konwencji haskiej z 1980 r. przewiduje, że konwencja ma zastosowanie w stosunkach między państwem przystępującym a tymi umawiającymi się państwami, które złożą oświadczenie o wyrażeniu zgody na to przystąpienie.

Wyłączna kompetencja UE w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej z 1980 r. została potwierdzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którym skonsultowano się z inicjatywy Komisji.

W opinii 1/13 z dnia 14 października 2014 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że wyrażenie zgody na przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej z 1980 r. dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę należy do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej.

Trybunał podkreślił konieczność jednolitości na szczeblu UE, aby uniknąć „zmiennej geometrii” wśród państw członkowskich.

Z uwagi na fakt, że kwestia uprowadzenia dziecka za granicę jest objęta wyłączną kompetencją zewnętrzną Unii Europejskiej, decyzję o ewentualnym wyrażeniu zgody na przystąpienie Pakistanu należy podjąć na poziomie UE w drodze decyzji Rady. Dlatego państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody, w interesie Unii Europejskiej, na przystąpienie Pakistanu.

Zgoda państw członkowskich Unii Europejskiej sprawiłaby, że konwencja haska z 1980 r. miałaby zastosowanie między Pakistanem a państwami członkowskimi UE z wyjątkiem Danii.

W odniesieniu do kwestii uprowadzenia dziecka przez jednego z rodziców konwencja haska z 1980 r. jest międzynarodowym odpowiednikiem rozporządzenia Rady nr 2201/2003 (tzw. rozporządzenia Bruksela II bis), które stanowi podstawę unijnej współpracy sądowej w sprawach małżeńskich oraz w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej.

Jednym z głównych celów rozporządzenia jest zapobieganie uprowadzaniu dziecka z jednego państwa członkowskiego do innego dzięki ustanowieniu procedur gwarantujących szybki powrót dziecka do państwa jego zwykłego pobytu. W tym celu w art. 11 rozporządzenia Bruksela II bis wprowadzono procedurę ustanowioną w konwencji haskiej z 1980 r. i uzupełniono ją poprzez wyjaśnienie pewnych aspektów, w szczególności wysłuchania dziecka, terminu na wydanie orzeczenia od wniesienia wniosku o powrót dziecka oraz podstawy odmowy powrotu dziecka. Ponadto w rozporządzeniu wprowadza się przepisy regulujące sprzeczne orzeczenia zarządzające powrót dziecka i orzeczenia odmawiające zarządzenia powrotu dziecka wydane w różnych państwach członkowskich.

Aby państwa członkowskie mogły polegać na wspólnych przepisach w przypadku uprowadzenia dziecka, Unia Europejska na szczeblu międzynarodowym popiera przystępowanie państw trzecich do konwencji haskiej z 1980 r.

W okresie od czerwca 2015 r. do lutego 2019 r. przyjęto już 18 decyzji Rady w celu wyrażenia zgody na przystąpienie do Konwencji dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka 26 państw trzecich (Maroko, Singapur, Federacja Rosyjska, Albania, Andora, Seszele, Armenia, Republika Korei, Kazachstan, Peru, Gruzja, Republika Południowej Afryki, Chile, Islandia, Bahamy, Panama, Urugwaj, Kolumbia, Salwador, San Marino, Republika Dominikańska, Białoruś, Uzbekistan, Honduras, Ekwador i Ukraina) 1 .

Niniejszy wniosek jest w oczywisty sposób powiązany z ogólnym celem zapisanym w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej dotyczącym ochrony praw dziecka. System ustanowiony konwencją haską z 1980 r. ma na celu ochronę dziecka przed szkodliwymi skutkami uprowadzenia dziecka przez rodzica i zapewnienie dziecku możliwości utrzymywania kontaktu z obojgiem rodziców, na przykład dzięki zapewnieniu skutecznego wykonywania praw do kontaktu z dzieckiem.

Warto również wspomnieć o powiązaniu z promowaniem korzystania z mediacji przy rozstrzyganiu transgranicznych sporów rodzinnych. Dyrektywa w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych 2 ma zastosowanie między innymi do prawa rodzinnego w ramach wspólnej europejskiej przestrzeni sądowej. Konwencja haska z 1980 r. również zachęca do polubownego rozwiązywania sporów rodzinnych. Jeden z przewodników dotyczących dobrych praktyk w ramach konwencji haskiej z 1980 r., opublikowany przez Haską Konferencję Prawa Prywatnego Międzynarodowego, poświęcony jest korzystaniu z mediacji przy rozwiązywaniu międzynarodowych konfliktów rodzinnych dotyczących opieki nad dzieckiem, które wchodzą w zakres konwencji. Z inicjatywy Komisji przewodnik ten został przetłumaczony na wszystkie języki UE inne niż angielski i francuski oraz na język arabski, aby wspierać dialog z krajami, które nie ratyfikowały jeszcze konwencji haskiej z 1980 r. lub nie przystąpiły do niej, oraz udzielić wsparcia w poszukiwaniu konkretnych sposobów rozwiązywania problemów z krajami, które nie ratyfikowały konwencji lub nie przystąpiły do niej, w przypadku uprowadzenia dziecka za granicę 3 .

Art. 38 konwencji haskiej z 1980 r. stanowi, że „[p]rzystąpienie będzie skuteczne tylko w stosunkach między państwem przystępującym a tymi Umawiającymi się Państwami, które złożą oświadczenie o wyrażeniu zgody na to przystąpienie.”. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja dotyczy wyraźnej zgody na przystąpienie państwa przystępującego do konwencji haskiej z 1980 r., wyrażonej przez państwa członkowskie w interesie Unii, właściwą podstawą prawną jest art. 218 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Materialną podstawą prawną jest art. 81 ust. 3 TFUE, zatem Rada stanowi jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim.

Irlandia jest związana rozporządzeniem (WE) nr 2201/2003, zatem uczestniczy w przyjęciu i stosowaniu niniejszej decyzji.

Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 22 w sprawie stanowiska Danii, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje.

Niniejszy wniosek został sporządzony na wzór przyjętych już decyzji Rady w tej samej sprawie i nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest spójność działań UE w sprawach uprowadzenia dziecka za granicę, przez zagwarantowanie, że państwa członkowskie Unii Europejskiej zaakceptują przystąpienie Pakistanu do konwencji haskiej z 1980 r. w wyznaczonym czasie.

Przeważająca większość państw członkowskich Unii Europejskiej, z którymi Komisja skonsultowała się w sprawie ich gotowości do wyrażenia zgody na przystąpienie Pakistanu do konwencji haskiej z 1980 r., wydała pozytywną opinię.

Z dyskusji przeprowadzonych na posiedzeniu ekspertów w dniu 2 lipca 2019 r. wynika, że z jednym wyjątkiem państwa członkowskie nie sprzeciwiają się przystąpieniu Pakistanu do konwencji haskiej z 1980 r.

Komisja wierzy, że dalsze dyskusje na szczeblu technicznym na forum Grupy Roboczej ds. Prawa Cywilnego w Radzie doprowadzą do uzyskania jednomyślności wymaganej do przyjęcia decyzji Rady.

W ramach przygotowań do posiedzenia ekspertów w dniu 2 lipca 2019 r. i działań następczych Komisja pozostawała w ścisłym kontakcie z Haską Konferencją Prawa Prywatnego Międzynarodowego i delegaturą UE w Pakistanie.

Podobnie jak w przypadku 18 decyzji Rady przyjętych w latach 2015–2019 dotyczących zgody na przystąpienie niektórych państw trzecich do konwencji haskiej z 1980 r., nie ma konieczności przeprowadzenia oceny skutków, zważywszy na charakter tego aktu ustawodawczego. Poziom wdrożenia konwencji przez Pakistan został jednak przeanalizowany na posiedzeniu ekspertów w dniu 2 lipca 2019 r., na którym reprezentowane były wszystkie państwa członkowskie UE. W ramach działań następczych po spotkaniu Komisja uważnie śledziła dalszy rozwój sytuacji w Pakistanie.

Pakistan wyznaczył jako swój organ centralny Biuro Zastępcy Prokuratora Generalnego w Ministerstwie Prawa, Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Ponadto powołał specjalne organy prowincji Pendżab, Sindh, Północno-Zachodniej Prowincji Pogranicznej, Beludżystanu, prowincji Azad Jammu i Kaszmir oraz Gilgit-Baltistan, a także odpowiednie agencje rządowe wspierające te władze. Organ centralny wydał dokument „Standing Operating Procedures” (Obowiązujące procedury działania) dla tych subfederalnych podmiotów w celu zapewnienia wskazówek w zakresie rozpatrywania spraw, ze szczególnym naciskiem na mediację.

W celu uwzględnienia konwencji haskiej z 1980 r. wśród kompetencji sądów rodzinnych zmienione zostało krajowe ustawodawstwo. Od 2017 r. przeprowadzono szereg szkoleń w celu poinstruowania aparatu sprawiedliwości, że konwencja haska z 1980 r. ma charakter proceduralny i nie dotyczy istoty sprawy (sporów dotyczących pieczy nad dzieckiem). Wyraźnie stwierdzono, że sądy szariatu nie mają kompetencji w odniesieniu do konwencji.

Przed wyrażeniem zgody na przystąpienie Pakistanu rząd USA wysłał do Pakistanu dwie delegacje wysokiego szczebla, w skład których wchodzili prawnicy, urzędnicy Departamentu Stanu i eksperci od konwencji haskiej, aby ocenić zgodność konwencji z przepisami administracyjnymi i sądowymi. Ambasada USA w Islamabadzie zorganizowała również w całym kraju wiele seminariów i warsztatów dla prawników, sędziów, urzędników rządowych i innych zainteresowanych stron.

Przystąpienie Pakistanu do konwencji haskiej z 1980 r. zostało zaakceptowane przez 12 umawiających się stron, w tym przez USA.

Decyzja będąca przedmiotem wniosku nie ma wpływu na budżet.

Ponieważ wniosek dotyczy jedynie upoważnienia państw członkowskich Unii Europejskiej do wyrażenia zgody na przystąpienie Pakistanu do konwencji haskiej z 1980 r., monitorowanie jego realizacji ograniczono do przestrzegania przez państwa członkowskie treści deklaracji oraz terminu jej złożenia i poinformowania o tym fakcie Komisji zgodnie z decyzją Rady.