52020DC0363

Streszczenie

Ochrona interesów finansowych UE jest zadaniem, które Komisja realizuje wspólnie z państwami członkowskimi.

Ochrona ta, której zasady zostały określone w art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), jest stale wzmacniana dzięki działaniom podejmowanym przez UE i jej państwa członkowskie, w drodze aktów prawnych oraz w ramach bieżącego wykonywania budżetu UE.

Rok 2019 był punktem zwrotnym, ponieważ państwa członkowskie miały czas do lipca na transpozycję do prawa krajowego środków przewidzianych w dyrektywie w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii („dyrektywa PIF”). Dwanaście państw członkowskich dokonało tego w tym terminie, a 22 do czerwca 2020 r.

Współprawodawcy UE przyjęli również dyrektywę mającą na celu poprawę egzekwowania prawa i polityki Unii w poszczególnych sektorach poprzez zapewnienie wysokiego poziomu ochrony osób zgłaszających naruszenia w takich obszarach („dyrektywa o ochronie sygnalistów”).

W 2019 r. miała miejsce również nominacja Laury Codruțy Kövesi na Europejskiego Prokuratora Generalnego i poczyniono dalsze postępy w ustalaniu składu Prokuratury Europejskiej.

W kwietniu 2019 r. Komisja Europejska przyjęła nową strategię w zakresie zwalczania nadużyć finansowych (CAFS) i od tamtej pory działa na rzecz osiągnięcia siedmiu podstawowych celów strategii, w szczególności celów dotyczących wzmocnienia wewnętrznej koordynacji Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i poprawy jej zdolności analitycznych w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, w tym jakości danych, na których się opiera.‑

Dwa przełomowe orzeczenia (Vialto przeciwko Komisji i Dalli przeciwko Komisji) wydane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dodano do orzecznictwa w zakresie ochrony interesów finansowych UE. Oba dotyczyły dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).

Na szczeblu krajowym państwa członkowskie przyjęły szeroki wachlarz środków mających na celu poprawę ich zdolności do zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania. Większość zgłoszonych środków koncentruje się na zarządzaniu funduszami UE i ich kontroli. Zgłoszono również środki przekrojowe, których dotyczyły:‑

·poprawy przejrzystości, zwalczania korupcji i konfliktów interesów w udzielaniu zamówień publicznych;

·walki z przestępczością finansową i zorganizowaną;

·transpozycji prawa Unii oraz

·usprawnienia współpracy z OLAF-em.

Liczba nieprawidłowości wykrytych i zgłoszonych Komisji przez państwa członkowskie (których analiza stanowi podstawę dla danych statystycznych zawartych w niniejszym sprawozdaniu) jest niższa niż w latach poprzednich.

Tendencja ta jest szczególnie widoczna w przypadku nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi, które w ciągu ostatnich pięciu lat stale się zmniejszały.

Po stronie wydatków spadek ten wydaje się jednak związany raczej z cyklem programów wydatkowania środków UE niż z rzeczywistym spadkiem liczby wykrytych nieprawidłowości. Z analizy cykli programowania wynika, że wykrywanie podejrzeń popełnienia nadużyć finansowych i popełnionych nadużyć finansowych jest stabilne.

W przypadku wydatków na rolnictwo „wsparcie na rzecz działań rynkowych” było obszarem o większym ryzyku. W przypadku polityki spójności największą liczbę przypadków wykryto w odniesieniu do projektów w obszarze „badania i rozwój technologiczny”.

Ponieważ kryzys związany z COVID-19 wymaga większych środków w nadchodzących latach, w szczególności w odniesieniu do sektora ochrony zdrowia, niniejsze sprawozdanie zawiera również analizę nieprawidłowości w obszarze „inwestycje w infrastrukturę zdrowotną”. Analiza ta wskazuje, że na infrastrukturę zdrowotną szczególny wpływ mają naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych. Innymi głównymi źródłami nieprawidłowości były brak kwalifikowalności projektów/działań oraz naruszenie przepisów/zasad umów.

Po stronie dochodów związane z nimi kwoty finansowe znacznie spadły od roku 2018, który był rokiem wyjątkowym. Towarami, które najbardziej ucierpiały w wyniku prób oszustwa, były po raz kolejny panele fotowoltaiczne. Utrzymywało się istotne zagrożenie oszustwami podatkowymi polegającymi na zaniżaniu wartości towarów przywożonych do UE, również w ramach handlu elektronicznego. OLAF odegrał kluczową rolę w wykrywaniu takich oszustw.

W świetle obecnych kryzysów zdrowotnych i gospodarczych oraz planu naprawy przedstawionego przez Komisję, w niniejszym sprawozdaniu zaleca się, aby nie poluzowywać monitorowania i kontroli wydatków UE, oraz wskazuje się, że poprawa przejrzystości takich wydatków może pomóc w zapobieganiu nadużyciom i nieprawidłowościom.

1.Wprowadzenie

Niniejsze sprawozdanie jest 31. sprawozdaniem rocznym Komisji dotyczącym ochrony interesów finansowych UE i zwalczania nadużyć finansowych („sprawozdanie o ochronie interesów finansowych UE”).

UE i państwa członkowskie wspólnie ponoszą odpowiedzialność za ochronę interesów finansowych UE i zwalczanie nadużyć finansowych. Organy państw członkowskich zarządzają około 74 % wydatków UE oraz pobierają tradycyjne zasoby własne UE. Komisja sprawuje ogólny nadzór w obu tych obszarach, określa normy i sprawdza zgodność z przepisami. Komisja i państwa członkowskie muszą ściśle współpracować w celu skutecznej ochrony interesów finansowych UE.

W sprawozdaniu o ochronie interesów finansowych UE dokonano oceny tej współpracy w celu jej usprawnienia. W tym celu w sprawozdaniu:

·przedstawiono podsumowanie środków, które podjęto na szczeblu UE i państw członkowskich w celu zwalczania nadużyć finansowych;

·zamieszczono analizę głównych osiągnięć organów krajowych i europejskich w zakresie wykrywania nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości związanych z wydatkami i dochodami UE. Opiera się to w szczególności na wykrytych nieprawidłowościach i nadużyciach finansowych zgłoszonych przez państwa członkowskie zgodnie z przepisami sektorowymi.

Do sprawozdania załączono pięć dokumentów roboczych służb Komisji (SWD) 1 .

2.Harmonizacja i wzmocnienie walki z nadużyciami finansowymi w UE: przekrojowe polityki, środki i wyniki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w 2019 r.

2.1.Akty ustawodawcze przyjęte przez instytucje UE

2.1.1.Prokuratura europejska

Po wejściu w życie w dniu 20 listopada 2017 r. rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939 wdrażającego wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej („EPPO”) 2 Komisja poczyniła znaczne postępy w zakresie tworzenia EPPO w 2019 r.

W październiku 2019 r. Rada i Parlament Europejski uzgodniły, że Laura Codruța Kövesi zostanie mianowana Europejskim Prokuratorem Generalnym.

Zakończono rundy udzielania zamówień publicznych niezbędne do przeprowadzenia prac remontowych w siedzibie EPPO w Luksemburgu. Kontynuowano proces rekrutacji pracowników EPPO i do końca 2019 r. zatrudniono dziewięciu pracowników. Ponadto Komisja podjęła niezbędne kroki w celu przygotowania się do opracowania w EPPO specjalnego zautomatyzowanego systemu zarządzania sprawami. Będzie to kluczowe narzędzie funkcjonowania EPPO.

Komisja kontynuowała ścisłą współpracę z państwami członkowskimi w zakresie dostosowań ich prawa krajowego w celu przygotowania się do ustanowienia EPPO oraz konsultowała się z nimi na różnych etapach ustanawiania EPPO zgodnie z art. 20 rozporządzenia w sprawie EPPO. Komisja podjęła również rozmowy z państwami członkowskimi mające na celu ułatwienie uznawania EPPO za właściwy organ na podstawie Europejskiej konwencji o pomocy prawnej w sprawach karnych z 1959 r. oraz jej protokołów, jak przewidziano w rozporządzeniu w sprawie EPPO. Zapewni to sprawną współpracę EPPO z państwami spoza UE.

2.1.2.Dyrektywa (UE) 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii

Celem dyrektywy (UE) 2019/1937 („dyrektywa o ochronie sygnalistów”) 3 jest poprawa egzekwowania prawa i polityki Unii w określonych obszarach dzięki zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony osób zgłaszających naruszenia w dziedzinach, w których naruszenia te mogą wyrządzić poważną szkodę interesowi publicznemu i w których naruszenia mogą być lub są najlepiej ujawniane tylko przez osoby znajdujące się wewnątrz danej organizacji. Obszary te obejmują ochronę interesów finansowych UE, zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, zapobieganie naruszeniom związanym z rynkiem wewnętrznym, w tym nadużyciom mającym na celu uzyskanie korzyści w zakresie podatku od osób prawnych i uniknięcie opodatkowania zobowiązań prawnych, oraz naruszeniom prawa Unii w zakresie zamówień publicznych.

Dyrektywę przyjęto w dniu 23 października 2019 r. Państwa członkowskie mają czas do grudnia 2021 r. na transpozycję do swojego porządku prawnego.

2.2.Kształtowanie przyszłości: inicjatywy ustawodawcze i polityczne instytucji europejskich

W niniejszej sekcji przedstawiono przegląd najważniejszych wydarzeń pod względem polityki i inicjatyw ustawodawczych Komisji w 2019 r.

2.2.1.Wniosek Komisji w sprawie rewizji rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013

W dniu 23 maja 2018 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie zmiany rozporządzenia nr 883/2013 dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych („rozporządzenie w sprawie OLAF-u”) 4 , mając na uwadze dwa główne cele: dostosowanie OLAF-u do ustanowienia EPPO oraz poprawę skuteczności dochodzeń prowadzonych przez OLAF. Wniosek Komisji stanowi ukierunkowany przegląd rozporządzenia w sprawie OLAF-u mający na celu zapewnienie, aby poprawki weszły w życie do czasu osiągnięcia operacyjności przez EPPO.

W 2019 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły swoje stanowiska negocjacyjne w sprawie wniosku Komisji (odpowiednio w dniu 16 kwietnia i 12 czerwca 2019 r.). Negocjacje rozpoczęły się pod koniec 2019 r., a podczas fińskiej prezydencji w Radzie odbyły się dwa posiedzenia trójstronne.

2.2.2.Przepisy horyzontalne w sprawie ochrony interesów finansowych Unii („przepisy dotyczące ochrony interesów finansowych”) w ramach wszystkich wniosków Komisji dotyczących wieloletnich ram finansowych

W 2019 r., w ścisłej współpracy ze służbami Komisji odpowiedzialnymi za wydatki i centralnymi służbami Komisji, OLAF uzgodnił ze współprawodawcami, że standardowe przepisy dotyczące ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej będą stanowić część wszystkich przepisów dotyczących programów wydatkowania po 2020 r. zharmonizowanych według obszarów (zarządzanie bezpośrednie, pośrednie i dzielone). Przepisy te odzwierciedlają wymogi określone w rozporządzeniu finansowym i przypominają m.in., że interesy finansowe Unii mają być chronione za pomocą proporcjonalnych środków, w tym środków zapobiegania nadużyciom finansowym i innym nieprawidłowościom, ich wykrywania, korygowania i prowadzenia dochodzeń w tych sprawach. Każda osoba lub podmiot, które otrzymują środki finansowe Unii, są zobowiązane w pełni współpracować w celu ochrony interesów finansowych Unii, przyznać konieczne prawa dostępu Komisji, OLAF-owi, EPPO i Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu (ETO) oraz zapewnić, aby wszelkie osoby trzecie uczestniczące we wdrażaniu środków finansowych Unii przyznały tym organom równoważne prawa.

2.2.3.Zwalczanie korupcji w UE

Zapobieganie korupcji i walka z korupcją będą przedmiotem regularnego monitorowania i oceny ram prawnych państw członkowskich w ramach nowo ustanowionego mechanizmu praworządności. W ramach mechanizmu praworządności Komisja będzie monitorować istotne zmiany, zarówno pozytywne, jak i negatywne, dotyczące praworządności w państwach członkowskich, i obejmie tym monitorowaniem cztery filary: (i) systemy wymiaru sprawiedliwości, (ii) ramy antykorupcyjne, (iii) niektóre kwestie związane z pluralizmem mediów oraz (iv) inne kwestie instytucjonalne związane z kontrolą i równowagą. Mechanizm praworządności obejmie wszystkie państwa członkowskie w ramach prowadzonej przez Komisję corocznej obiektywnej i rzeczowej oceny i będzie działać jako narzędzie prewencyjne, pogłębiające dialog i wspólną świadomość kwestii związanych z praworządnością w UE.

W kontekście europejskiego semestru zarządzania gospodarczego wyzwania związane ze zwalczaniem korupcji ocenia się ze szczególnym uwzględnieniem obszarów ryzyka, takich jak zamówienia publiczne, administracja publiczna, otoczenie biznesu i opieka zdrowotna.

Roczne sprawozdania krajowe w ramach europejskiego semestru zawierają szczegółowe analizy ryzyka korupcji i związanych z nim wyzwań. W stosownych przypadkach kwestie te są również odzwierciedlone w zaleceniach dla poszczególnych krajów, zatwierdzanych co roku przez przywódców krajowych w Radzie Europejskiej.

W sprawozdaniach krajowych z 2019 r. Komisja skoncentrowała swoją analizę na 15 państwach członkowskich 5 , które stoją przed szczególnymi wyzwaniami.

Osiem spośród tych państw członkowskich 6 otrzymało w tym roku odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów. W uzupełnieniu do semestru Rumunia i Bułgaria otrzymały zalecenia w tym obszarze w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji.

W ramach unijnego programu wymiany doświadczeń w walce z korupcją Komisja zorganizowała odpowiednio w maju, czerwcu i październiku 2019 r. warsztaty na temat zapobiegania korupcji w przedsiębiorstwach państwowych, warsztaty poświęcone ryzyku korupcji w obszarze zamówień publicznych oraz korupcji jako zagrożeniu dla bezpieczeństwa.

Komisja zorganizowała również spotkanie z krajowymi punktami kontaktowymi poświęcone zwalczaniu korupcji.

W 2019 r. UE została obserwatorem w Grupie Państw przeciwko Korupcji (GRECO), a Komisja aktywnie uczestniczyła w kilku europejskich i międzynarodowych forach antykorupcyjnych. Komisja reprezentowała UE na 9. Konferencji Państw Stron Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji oraz na grudniowym posiedzeniu plenarnym GRECO. Komisja kontynuowała również prace w ramach grupy roboczej G20 ds. zwalczania korupcji, która w 2019 r. opracowała zasady wysokiego szczebla dotyczące ochrony sygnalistów, a także kompendium dobrych praktyk w celu lepszego zapobiegania korupcji w rozwoju infrastruktury. Komisja uczestniczyła również w odpowiednich pracach Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) oraz Europejskich Partnerów przeciwko Korupcji/europejskiej sieci punktów kontaktowych służącej zwalczaniu korupcji (EPAC/EACN), która przyjęła deklarację sztokholmską z grudnia 2019 r. 7 wzywającą europejskich decydentów do nasilenia walki z korupcją.

OLAF posiada m.in. wyłączne upoważnienie do prowadzenia wewnętrznych dochodzeń w instytucjach, organach, urzędach i agencjach UE w celu zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii. Poza dochodzeniami wewnętrznymi OLAF walczy z korupcją również w drodze powadzonych przezeń dochodzeń zewnętrznych, ponieważ sprawy dotyczące nadużyć finansowych przeciwko budżetowi UE mogą wiązać się z korupcją.

2.2.4.Współpraca międzynarodowa

Aby skuteczniej zwalczać nadużycia finansowe przynoszące szkodę budżetowi UE, do których dochodzi poza granicami Unii, Komisja w dalszym ciągu włączała postanowienia dotyczące zwalczania nadużyć finansowych do umów z państwami trzecimi oraz do wzorów umów w sprawie gwarancji zawieranych z międzynarodowymi instytucjami finansowymi i innymi organizacjami międzynarodowymi.

W celu rozwiązywania złożonych, międzynarodowych spraw dotyczących nadużyć finansowych i śledzenia dochodów z nadużyć finansowych OLAF często współpracuje z organizacjami międzynarodowymi i organami krajowymi państw trzecich. OLAF spotyka się co roku z przedstawicielami organów dochodzeniowych organizacji międzynarodowych pod auspicjami Konferencji Międzynarodowych Organów Śledczych.

W 2019 r. OLAF zorganizował specjalne wydarzenia wspierające państwa trzecie, w szczególności:

• odbywające się dwa razy w roku spotkanie grupy pilotażowej z organami partnerskimi z Afryki, mające na celu wzmocnienie stosunków z kluczowymi afrykańskimi organami dochodzeniowymi i kontrolnymi oraz organami ds. walki z korupcją;‑

• coroczne seminarium dla organów partnerskich w krajach kandydujących i potencjalnych krajach kandydujących (tematem było powiązanie zapobiegania nadużyciom finansowym z dochodzeniami); oraz

• wizyty studyjne w OLAF-ie złożone przez organy partnerskie z Macedonii Północnej i Albanii.

2.2.5.Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i nowy pakiet dotyczący zarządzania

Nowa CAFS została przyjęta w dniu 29 kwietnia 2019 r. Strategia ta opiera się na rozbudowanej ocenie ryzyka wewnętrznej polityki Komisji i określono w niej dwa główne obszary wymagające poprawy. Są to: (i) gromadzenie i analiza danych dotyczących nadużyć finansowych i analizy danych, (ii) oraz współpraca i koordynacja między służbami Komisji. Aspekty te otrzymały zatem priorytetowe miejsce w nowej CAFS. Stanowią one również kontynuację wewnętrznej oceny poprzedniej strategii.

Poprawki w zakresie zarządzania wprowadzono już w 2018 r. 8 , wzmacniając rolę Rady Zarządzania Korporacyjnego Komisji w zwalczaniu nadużyć finansowych, a do końca 2019 r. sieć zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania (FPDNet) została wzmocniona poprzez wprowadzenie podgrup tematycznych. Stanowiło to część 63 działań, które będą stopniowo realizowane w ciągu najbliższych kilku lat, zgodnie ze szczegółowym planem działania, który towarzyszy nowej CAFS 9 .

2.2.6.Realizacja programu Herkules i wsparcie w ramach programu wspierania reform strukturalnych

W ramach programu Herkules III na lata 2014–2020 10 promuje się działania na rzecz zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii. W 2019 r. 11 , tj. w piątym roku jego realizacji, budżet programu wynosił 15,89 mln EUR, a jego środki przeznaczono na sfinansowanie:

•działań wzmacniających zdolności operacyjne i techniczne organów krajowych i regionalnych w państwach członkowskich oraz wsparcia IT (74 % budżetu programu); oraz

•działań szkoleniowych i konferencji, w tym szkoleń z zakresu kryminalistyki cyfrowej i szkoleń analityków dla pracowników organów ścigania w państwach członkowskich i krajach partnerskich, a także badań porównawczych i publikacji naukowych (24 % budżetu).

Beneficjenci dotacji w ramach programu Herkules III odnotowali znaczące postępy osiągnięte dzięki sprzętowi, szkoleniom i innym działaniom sfinansowanym w ramach programu, m.in.:

•przechwycenia przemycanych i podrabianych papierosów i tytoniu;

•usprawnione działania i przyspieszone dochodzenia w sprawie nieprawidłowości, nadużyć finansowych i korupcji naruszających interesy finansowe UE;

•zacieśniona współpraca transgraniczna i tworzenie sieci;

•wymiana najlepszych praktyk w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i nielegalnej działalności naruszającej interesy finansowe Unii oraz ich zwalczania.

Ponadto Komisja, za pośrednictwem programu wspierania reform strukturalnych (SRSP), przeznaczyła środki na zapewnienie wsparcia technicznego dla dwóch państw członkowskich na następujące cele:

•poprawę funkcjonowania greckiej jednostki koordynującej zwalczanie nadużyć finansowych (AFCOS) zgodnie z przepisami UE i ustawodawstwem krajowym;

•wspieranie władz hiszpańskich we wzmacnianiu nadzoru nad wydatkami rządowymi przy wykorzystaniu danych i zautomatyzowanych procedur oraz w zwiększaniu zrozumienia i zdolności do identyfikowania i ograniczania ryzyka nadużyć finansowych związanych z dotacjami w kluczowych obszarach polityki.

2.3.Orzecznictwo TSUE

W 2019 r. do orzecznictwa w sprawie ochrony interesów finansowych UE dodano dwa przełomowe orzeczenia Sądu.

2.3.1.Vialto przeciwko Komisji

W sprawie T-617/17 Vialto przeciwko Komisji Sąd oddalił powództwo o odszkodowanie, z którym wystąpił skarżący, i po raz pierwszy w orzecznictwie UE potwierdził uprawnienia OLAF-u oraz sposób, w jaki przeprowadza on operacje z zakresu kryminalistyki cyfrowej w ramach kontroli na miejscu.‑

W swoim wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że podczas kontroli na miejscu OLAF ma prawo dostępu do wszystkich informacji i dokumentów dotyczących zakresu jego dochodzeń oraz może sporządzać kopie wszystkich dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia danej kontroli, w odniesieniu do której przysługuje mu margines swobody. W orzeczeniu potwierdzono również, że prawo do gromadzenia dokumentów na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2185/96 obejmuje przeprowadzenie badania kryminalistycznego i że wykluczenie z konsorcjum podmiotu, który odmówił przekazania OLAF-owi żądanych informacji cyfrowych, z powodu naruszenia umownego obowiązku współpracy z OLAF-em, było właściwe.

W praktyce powoływanie się na umowne zobowiązanie podmiotu do współpracy z OLAF-em jest bardzo silnym i skutecznym narzędziem prowadzenia dochodzeń przez OLAF, zarówno na terytorium UE, jak i poza jej granicami.

Vialto odwołało się od orzeczenia Sądu, a apelacja jest obecnie w toku.

2.3.2.Dalli przeciwko Komisji

Sąd oddalił powództwo o odszkodowanie, z którym wystąpił skarżący, i odniósł się do wielu kwestii prawnych i faktycznych, które były przedmiotem dyskusji w ostatnich latach. Główne punkty orzeczenia Sądu są następujące:

·kompetencje OLAF-u wykraczają poza ochronę interesów finansowych UE, a brak wpływu na interesy finansowe UE nie wyklucza wszczęcia dochodzenia przez OLAF;

·kryteria wszczęcia dochodzenia, o których mowa w „wytycznych dla pracowników Urzędu w sprawie procedur dochodzeń” oraz rozporządzeniu nr 883/2013, nie wymagają dogłębnej oceny tych informacji, ponieważ może to mieć miejsce jedynie w ramach samego dochodzenia;‑

·rozporządzenie nr 883/2013 nie zabrania dyrektorowi generalnemu OLAF-u udzielenia zezwolenia na rozszerzenie zakresu toczącego się dochodzenia z dochodzenia wewnętrznego na zewnętrzne i odwrotnie;

·dyrektorowi generalnemu OLAF-u nie można uniemożliwić, jeśli wymagają tego okoliczności, nadzorowania specjalnego zespołu dochodzeniowego ani bezpośredniego uczestniczenia w działaniach dochodzeniowych;

·sprawozdania końcowe OLAF-u nie muszą zawierać pełnego materiału dowodowego, na którym są oparte; taki materiał dowodowy należy zamieścić, w stosownych przypadkach, w załączniku do tych sprawozdań;

·wnioski o rejestr połączeń telefonicznych stanowią uzasadniony środek dochodzeniowy i nie wymagają formalnej kontroli prawnej ze strony działu selekcji i kontroli dochodzeń OLAF-u; jedynie środki dochodzeniowe wyraźnie wymienione w art. 11 ust. 2 wytycznych dla pracowników Urzędu w sprawie procedur dochodzeń i o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 tych wytycznych, wymagają takiej formalnej opinii;

·osoba objęta dochodzeniem ma prawo do wyrażenia swojej opinii na temat wszystkich dotyczących jej faktów, ale nie na temat wniosków, jakie OLAF może wyciągnąć w związku ze swoim sprawozdaniem końcowym z dochodzenia; OLAF nie ma obowiązku zwracać się do osoby objętej dochodzeniem o zajęcie stanowiska w sprawie każdego zeznania dowodowego, lecz jedynie w odniesieniu do faktów, które jej dotyczą;

·Regulamin Komitetu Nadzoru nie może nakładać na OLAF obowiązków, które nie są przewidziane m.in. w rozporządzeniu 883/2013; Komitet Nadzoru OLAF nie może sprzeciwić się przekazaniu sprawozdania końcowego krajowym organom sądowym;

·informując opinię publiczną, OLAF musi zachować właściwą równowagę między prawem do poszanowania zasady domniemania niewinności osoby objętej dochodzeniem a prawem opinii publicznej do informacji w kontekście prawa do wolności słowa – polegającego na jak najdokładniejszym informowaniu opinii publicznej o działaniach podejmowanych w kontekście ewentualnych niepowodzeń lub nadużyć;

·wymóg, aby OLAF wykonywał swoje uprawnienia dochodzeniowe w sposób całkowicie niezależny, zgodnie z art. 3 decyzji 1999/352, w zakresie, w jakim gwarantuje bezstronność, rzetelność i obiektywność prowadzonych przez siebie dochodzeń, przyznaje prawa jednostkom;

·instytucje, organy, urzędy i agencje UE mają prawo zwrócić się do dyrektora generalnego OLAF-u o zajęcie się daną sprawą w pierwszej kolejności, ponieważ nie dotyczy to istoty dochodzenia;

·instytucje, organy, urzędy i agencje UE mają prawo zwrócić się do dyrektora generalnego OLAF-u o określenie stopnia zaawansowania dochodzenia; jeżeli jednak takie pytanie jest zadawane wielokrotnie i natarczywie, może ono zostać uznane za instrukcję lub wywieranie presji na OLAF naruszające jego niezależność.

Od orzeczenia Sądu wniesiono odwołanie, które jest obecnie rozpatrywane.

2.4.Środki zastosowane przez państwa członkowskie

2.4.1.Transpozycja dyrektywy w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii przez państwa członkowskie

Dyrektywa PIF 12 zastępuje konwencję w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 1995 r. i jej protokoły („konwencja PIF”) 13 w odniesieniu do 26 państw członkowskich, które będą związane tą dyrektywą 14 . W celu zwiększenia ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej w dyrektywie PIF ujednolicono definicje, sankcje i okresy przedawnienia niektórych przestępstw naruszających te interesy (tj. nadużyć finansowych, korupcji, prania pieniędzy i sprzeniewierzania). Obejmuje to przypadki transgranicznych oszustw związanych z podatkiem od wartości dodanej (VAT), w których łączna wartość szkód wynosi co najmniej 10 mln EUR.

Ponadto w dyrektywie PIF określono właściwość rzeczową EPPO, ponieważ będzie ona miała jurysdykcję nad czterema przestępstwami określonymi w dyrektywie. Powiązanie z ustanowieniem EPPO powoduje, że jeszcze większe znaczenie ma terminowa transpozycja dyrektywy PIF.

Termin transpozycji dyrektywy PIF do prawa krajowego upłynął w dniu 6 lipca 2019 r. Dwanaście państw członkowskich zgłosiło pełną transpozycję do tego dnia. Do końca 2019 r. 18 państw członkowskich zgłosiło pełną transpozycję, cztery częściową, a cztery nie zgłosiły żadnych środków transpozycji (trzy do czerwca 2020 r., jak pokazano na rys. 1 ). Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadkach, w których nie przekazano informacji o środkach transpozycji, i rozpoczęła ocenę zgodności zgłoszonych środków.

Rysunek 1: Transpozycja dyrektywy PIF – aktualna sytuacja (czerwiec 2019 r.)

2.4.2.Przegląd środków wprowadzonych przez państwa członkowskie 15

W sumie państwa członkowskie zgłosiły 27 środków przekrojowych. Można je podzielić na cztery podgrupy w zależności od obszaru ich realizacji.

2.4.2.1.Zwiększenie przejrzystości, zwalczanie korupcji i konfliktu interesów w udzielaniu zamówień publicznych

W dziedzinie zwiększania przejrzystości, zwalczania korupcji i zapobiegania konfliktom interesów w zamówieniach publicznych państwa członkowskie zgłosiły osiem środków.

Charakter tych środków jest dość zróżnicowany: obejmują one środki legislacyjne mające na celu poprawę skuteczności i funkcjonowania administracji 16 oraz lepsze zarządzanie finansami w dziedzinie zamówień publicznych 17 , środki organizacyjne, takie jak warsztaty na temat zmowy przetargowej 18 , szkolenia i podnoszenie świadomości w zakresie zwalczania nadużyć finansowych 19 oraz środki administracyjne, takie jak wytyczne metodologiczne, kontrola finansowa i audyt 20 .

Dwa państwa członkowskie 21 zgłosiły strategie zwalczania korupcji na różnych poziomach: jedna strategia składa się ze środków operacyjnych, a druga stanowi połączenie środków operacyjnych, organizacyjnych i administracyjnych.

Aby wesprzeć państwa członkowskie w ich staraniach na rzecz zapobiegania i zwalczania korupcji (również korupcji popełnianej przeciwko interesom finansowym UE) oraz innych działań przestępczych, UE zapewnia cenne zasoby na realizację projektów. Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego (FBW) i jego przyszły następca w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 ma na celu wspieranie wymiany informacji i współpracy między organami ścigania i innymi podmiotami publicznymi i prywatnymi, aby sprostać wyzwaniom stawianym przez przestępców.

2.4.2.2.Transpozycja prawa Unii do prawa krajowego

W 2019 r. państwa członkowskie zgłosiły dziesięć środków o charakterze ustawodawczym dotyczących transpozycji prawa Unii do prawa krajowego. Sześć państw członkowskich 22 zgłosiło transpozycję dyrektywy PIF w 2019 r.

Inne środki dotyczą rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939 w sprawie ustanowienia EPPO. Dwa państwa członkowskie 23 zgłosiły wprowadzenie krajowych środków ustawodawczych związanych z tym rozporządzeniem.

Finlandia 24 zgłosiła środki związane z transpozycją piątej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (dyrektywa UE 2018/843), natomiast Rumunia dokonała transpozycji dyrektywy UE 2015/849 sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.

2.4.2.3.Zwalczanie przestępczości finansowej i zorganizowanej

Państwa członkowskie zgłosiły sześć środków w tej dziedzinie. Włochy zgłosiły środki operacyjne, takie jak wdrożenie narzędzia ARACHNE, a Malta – projekt mający na celu zwiększenie zdolności policji krajowej.

Litwa i Szwecja zgłosiły grupy koordynacyjne, które wdrożyły środki organizacyjne i operacyjne: coroczne spotkania na szczeblu ekspertów służb dochodzeniowych ds. przestępstw podatkowych i celnych państw bałtyckich oraz szwedzkiej rady ds. ochrony interesów finansowych UE.

Hiszpania wprowadziła podobny środek, tworząc komitet doradczy ds. zapobiegania nadużyciom finansowym naruszającym interesy finansowe Unii Europejskiej oraz ich zwalczania. Przyjęła również krajową strategię zwalczania przestępczości zorganizowanej i poważnych przestępstw.

2.4.2.4.Środki prawne mające na celu wzmocnienie współpracy z OLAF-em

Belgia, Słowacja i Łotwa zgłosiły środki legislacyjne mające na celu wzmocnienie współpracy między OLAF-em a organami krajowymi.

2.4.3.Wdrożenie zaleceń z 2018 r.

We wcześniejszym sprawozdaniu o ochronie interesów finansowych UE Komisja przedstawiła dwa zestawy zaleceń dla państw członkowskich. Komisja podjęła działania następcze w związku z realizacją zaleceń zawartych w sprawozdaniu o ochronie interesów finansowych UE z 2018 r.

Po stronie dochodów 12 państw członkowskich w pełni wzmocniło i egzekwowało swoje strategie kontroli celnych w zakresie transgranicznego handlu elektronicznego, w szczególności w odniesieniu do potencjalnego nadużywania zwolnień celnych obejmujących przesyłki o niskiej wartości. Wprowadzone środki obejmowały zarówno ukierunkowane profile ryzyka zaniżania wartości (które obejmują przesyłki o niskiej wartości), jak i modernizację i poprawę systemów celnych państw członkowskich.‑ Mniej więcej połowa państw członkowskich w pełni zagwarantowała, że elektroniczne systemy zgłoszeń celnych nie stosują w sposób automatyczny „deklarowanego zwolnienia celnego” do towarów o zadeklarowanej wartości rzeczywistej powyżej 150 EUR, do przesyłek handlowych zgłoszonych jako prezenty i do towarów niekwalifikujących się do zwolnienia.

Rysunek 2: strategie kontroli celnej w odniesieniu do transgranicznego handlu elektronicznego

Ponadto 15 państw członkowskich w pełni zagwarantowało systematyczne wykrywanie towarów o potencjalnie zaniżonej wartości lub nieprawidłowo zgłoszonych w ramach zwolnień celnych obejmujących przesyłki o niskiej wartości za pomocą profili ryzyka lub losowo.

Rysunek 3: systematyczne wykrywanie towarów o potencjalnie zaniżonej wartości lub nieprawidłowo zgłoszonych w ramach zwolnień celnych obejmujących przesyłki o niskiej wartości

Trzynaście państw członkowskich 25 w pełni zagwarantowało, że kontrole ex post obejmują weryfikacje przestrzegania przez przedsiębiorców zwolnienia celnego w przypadku przesyłek o niskiej wartości.‑

Rysunek 4: weryfikacje przestrzegania przez przedsiębiorców zwolnienia celnego

Dwadzieścia cztery państwa członkowskie w pełni zagwarantowały, że upoważnieni przedsiębiorcy nie są wyłączeni z kontroli zgodności ze zwolnieniem celnym w przypadku przesyłek o niskiej wartości 26 .

Po stronie wydatków działania następcze na rok 2018 wykazały, że dziesięć państw członkowskich przyjęło lub zaktualizowało krajową strategię zwalczania nadużyć finansowych (NAFS), którą przekazało Komisji. Szesnaście państw członkowskich nie przyjęło NAFS, a cztery państwa członkowskie rozważają przyjęcie lub przygotowują nową NAFS.

Ponadto 16 państw członkowskich wzmocniło analizę ryzyka w celu wykrycia nadużyć finansowych i nieprawidłowości, w tym dzięki wykorzystaniu narzędzi informatycznych (takich jak ARACHNE) 27 , a 13 państw członkowskich skorzystało z ARACHNE podczas przeprowadzania analizy ryzyka 28 .

Rysunek 5: Aktualna sytuacja NAFS

Piętnaście państw członkowskich 29 podzieliło się konkretnymi wynikami uzyskanymi w związku z wykorzystaniem ustaleń zawartych w sprawozdaniu o ochronie interesów finansowych UE w swoich ocenach ryzyka dotyczących nadużyć finansowych. Jeżeli chodzi o kwestie przekrojowe, 13 państw członkowskich w pełni ułatwiło i oceniło spontaniczne zgłaszanie nieprawidłowości oraz wzmocniło ochronę sygnalistów 30 . Nie nastąpiły żadne istotne zmiany we wdrażaniu tego zalecenia w porównaniu z działaniami następczymi podjętymi w ubiegłym roku. W tym roku państwa członkowskie skoncentrowały się jednak na dostarczeniu informacji na temat etapu wdrażania w 2018 r. i 2019 r. Kilka państw członkowskich odniosło się do zbliżającej się transpozycji dyrektywy UE o ochronie sygnalistów do dnia 17 grudnia 2021 r. 31 Niektóre państwa członkowskie przyjęły przepisy dotyczące sygnalistów już w 2019 r. 32 Ponadto 17 państw członkowskich w pełni promowało systematyczną i terminową współpracę między organami sądowymi i administracyjnymi 33 . Większość państw członkowskich przekazała zaktualizowane informacje na temat inicjatyw podjętych w 2019 r., przy czym AFCOS przydzielono bardziej znaczącą rolę koordynatora współpracy w sprawach dotyczących zwalczania nadużyć finansowych między różnymi organami krajowymi 34 .

2.5.Podsumowanie danych statystycznych dotyczących wykrytych nieprawidłowości i nadużyć finansowych 35

W 2019 r. Komisji zgłoszono 11 726 nieprawidłowości, czyli o 2 % mniej niż w 2018 r. Dotyczyły one kwoty ok. 1,6 mld EUR, a więc o 34 % niższej niż rok wcześniej.

Wykrycie i zgłoszenie nieprawidłowości oznacza, że zastosowano środki naprawcze, aby chronić interesy finansowe UE, oraz że w stosownych przypadkach wszczęto postępowanie karne.

Rysunek 6: Nieprawidłowości zgłoszone jako nadużycia finansowe w 2019 r.

2.5.1.Wykryte nieprawidłowości związane z nadużyciami finansowymi

Liczba nieprawidłowości zgłoszonych jako nadużycia finansowe (obejmujących przypadki podejrzewanego lub ustalonego nadużycia finansowego) i powiązane z nimi kwoty nie stanowią bezpośredniego wskaźnika poziomu nadużyć finansowych mających wpływ na budżet UE. Są one przede wszystkim wskaźnikiem poziomu wykrywania i zgłaszania potencjalnych nadużyć finansowych przez państwa członkowskie i organy UE.

W 2019 r. jako nadużycia finansowe zgłoszono 939 nieprawidłowości (tj. 8 % wszystkich wykrytych i zgłoszonych nieprawidłowości) 36 , które obejmowały około 461,4 mln EUR (co stanowi 28 % wszystkich środków finansowych, których dotyczyły nieprawidłowości) 37 zarówno w obszarze wydatków, jak i w obszarze dochodów, jak przedstawiono na rys. 6 . Liczba nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi zgłoszonych w 2019 r. oraz związane z nimi kwoty finansowe znacznie się zmniejszyły w porównaniu z 2018 r. W okresie pięcioletnim (2015‑2019) liczba zgłoszonych nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi była o 40 % mniejsza niż w 2015 r. i o 25 % niższa od średniej z pięciu lat. Skutki finansowe podlegają dużym wahaniom (zob. rys. 7 ), ponieważ mogą na nie szczególnie wpływać określone przypadki dotyczące bardzo dużych sum.

Rysunek 7: Nieprawidłowości zgłoszone jako nadużycia finansowe i związane z nimi kwoty – lata 2015–2019

W załączniku 1 przedstawiono podział wszystkich nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi, które zgłoszono w 2019 r., z wyszczególnieniem państw członkowskich i sektorów budżetu.

2.5.2.Wykryte i zgłoszone nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi

W 2019 r. Komisję powiadomiono o 10 787 nieprawidłowościach zgłoszonych jako niezwiązane z nadużyciami finansowymi (na stałym poziomie w porównaniu z 2018 r.). Kwoty finansowe zmniejszyły się o 8 % do około 1,2 mld EUR, jak wykazano na rys. 8 .

W załączniku 2 przedstawiono podział wszystkich nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi, które zgłoszono w 2019 r., z wyszczególnieniem państw członkowskich i sektorów budżetu.

Rysunek 8: Nieprawidłowości zgłoszone jako niezwiązane z nadużyciami finansowymi w 2019 r.

2.5.3.Dochodzenia przeprowadzone przez OLAF

Skonsolidowane dane liczbowe dotyczące dochodzeń OLAF-u w 2019 r. nie były dostępne w momencie przyjęcia niniejszego sprawozdania, ale zostaną opublikowane w rocznym sprawozdaniu OLAF-u w późniejszym okresie tego roku 38 .

3.Polityki, środki i wyniki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych – dochody

3.1.Środki zwalczania nadużyć finansowych stosowane przez instytucje UE – dochody

3.1.1.Wzajemna pomoc administracyjna

3.1.1.1.Zmiany legislacyjne

Z uwagi na transnarodowy charakter oszustw celnych konieczna jest współpraca między organami celnymi państw członkowskich w celu zapobiegania naruszeniom przepisów prawa celnego i rolnego, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie i ich ścigania.

Rozporządzenie nr 515/97 w sprawie wzajemnej pomocy między organami administracyjnymi w sprawach celnych stanowi akt prawny określający sposób, w jaki organy administracyjne państw członkowskich powinny współpracować ze sobą oraz z Komisją Europejską w zakresie zwalczania oszustw celnych. Kładzie ono szczególny nacisk na wzajemną wymianę informacji, w tym informacji o podejrzanym przepływie towarów i środkach transportu oraz o miejscach składowania towarów.

W drodze rozporządzenia (UE) nr 1525/2015, zmieniającego rozporządzenie nr 515/97, wprowadzono dwie kolejne bazy danych – zbiór zgłoszonych komunikatów dotyczących statusu kontenera (CSM) oraz zbiór danych dotyczących przywozu, wywozu i tranzytu. Ponadto dzięki rozporządzeniu nastąpiło usprawnienie ram współpracy oraz przyspieszenie dochodzeń OLAF-u w wyniku wyznaczenia państwom członkowskim terminów dostarczania dokumentów związanych z dochodzeniami oraz ułatwień pod względem wykorzystania informacji uzyskanych na podstawie wzajemnej pomocy jako dowodów w krajowych postępowaniach sądowych.

W 2019 r. rozpoczęto proces oceny rozporządzenia nr 515/97. Po opublikowaniu planu działania i utworzeniu w ramach Komisji grupy sterującej złożonej z przedstawicieli różnych służb (ISSG) rozpoczęto ukierunkowane konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu oceny użyteczności rozporządzenia nr 515/97 w zakresie zapobiegania oszustwom celnym w przeszłości.

3.1.1.2.System informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych (AFIS)

System AFIS 39 jest wspólnym pojęciem obejmującym zestaw aplikacji informatycznych obsługiwanych przez Komisję Europejską, służących zwalczaniu nadużyć finansowych, który ma na celu terminową i bezpieczną wymianę informacji związanych z nadużyciami finansowymi między właściwymi organami administracji krajowej i unijnej, jak również przechowywanie i analizę odpowiednich danych. Portal AFIS to pojedyncza, wspólna infrastruktura służąca do świadczenia usług wymienionych w następnym akapicie niemal 9 000 zarejestrowanych użytkowników końcowych w blisko 1 400 właściwych służbach z państw członkowskich, partnerskich państw trzecich, organizacji międzynarodowych, służb Komisji oraz innych instytucji Unii. Program AFIS obejmuje dwa główne obszary: wzajemną pomoc w sprawach celnych oraz zarządzanie nieprawidłowościami.

System AFIS stanowi wsparcie dla wzajemnej pomocy w sprawach celnych dzięki bezpiecznemu systemowi wymiany informacji w czasie rzeczywistym VOCU (wirtualna jednostka koordynacji działań celnych), wykorzystywanemu do wspólnych operacji celnych, bezpiecznej poczcie elektronicznej (AFIS-Mail), specjalnym modułom wymiany informacji, takim jak CIS+ (system informacji celnej) oraz FIDE (identyfikująca baza danych rejestru celnego), bazom danych, takich jak IET (zbiór danych dotyczących przywozu, wywozu i tranzytu) i CSM (zbiór zgłoszonych komunikatów dotyczących statusu kontenera), narzędziom analitycznym, takim jak A-TIS (system informacji tranzytowych mający na celu zwalczanie nadużyć finansowych) oraz aplikacjom do elektronicznego obiegu dokumentów, takim jak ToSMA (aplikacja do zarządzania zajętym tytoniem).

AFIS obejmuje również system zarządzania nieprawidłowościami (IMS) – bezpieczne narzędzie elektroniczne, służy wspieraniu zarządzania nieprawidłowościami i ich analizy oraz ułatwia państwom członkowskim wywiązywanie się z obowiązku zgłaszania nieprawidłowości wykrytych w zakresie funduszy rolnych i strukturalnych, Funduszu Spójności i funduszu rybackiego, Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI), instrumentu na rzecz wsparcia finansowego współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego (Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego – część dotycząca współpracy policyjnej), Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, a także pomocy przedakcesyjnej.

3.1.1.3.Wspólne operacje celne (WOC)

Oprócz dochodzeń w sprawach oszustw skarbowych OLAF koordynuje szeroko zakrojone WOC obejmujące unijnych oraz pozaunijnych partnerów operacyjnych. WOC to ukierunkowane działania ograniczone czasowo, mające na celu zwalczanie nadużyć finansowych oraz przemytu towarów wrażliwych w ustalonych obszarach zagrożonych lub na określonych szlakach handlowych.

W 2019 r. OLAF był zaangażowany w 13 wspólnych operacji celnych, z których dwie prowadził samodzielnie. Pozostałe były współorganizowane lub wspierane przez OLAF we współpracy z państwami członkowskimi (Belgia, Francja i Polska), Europolem, Fronteksem, misją pomocy granicznej Unii Europejskiej w Mołdawii i na Ukrainie (EUBAM) lub zespołem ekspertów ds. celnych na wschodnich i południowo-wschodnich granicach lądowych (CELBET).

Oprócz zapewnienia państwom uczestniczącym niezbędnej pomocy przy przeprowadzaniu skoordynowanych działań za pomocą stałej infrastruktury technicznej OLAF-u, narzędzi informatycznych i komunikacyjnych OLAF udziela również wsparcia w zakresie analizy strategicznej oraz wsparcia administracyjnego i finansowego.

Operacje te pomagają poprawić skuteczność służb celnych w prowadzeniu ukierunkowanych kontroli na szczeblu europejskim, określić, gdzie występują zagrożenia na określonych szlakach handlowych, chronić przedsiębiorstwa publiczne i działające zgodnie z prawem poprzez zapobieganie przywozowi nielegalnych produktów do UE oraz chronić finanse publiczne UE.

Rys. 9 przedstawia podsumowanie tych operacji.

Rysunek 9: WOC w 2019 r.

Operacja	Państwa uczestniczące / organizacje	Zakres	Wyniki
WOC HYGIEA	Organizowana w ramach dialogu Azja-Europa (ASEM) i koordynowana przez OLAF. W operacji uczestniczyły wszystkie państwa członkowskie UE, Norwegia, Bangladesz, Chińska Republika Ludowa, Indonezja, Japonia, Mongolia, Malezja, Pakistan, Filipiny, Singapur, Tajlandia i Wietnam oraz Europol.	Walka z obrotem towarami podrobionymi – międzynarodowy obrót dobrami szybko zbywalnymi (środki higieny osobistej, detergenty, kosmetyki itp.).	Około 200 000 sztuk podrobionych perfum, past do zębów i kosmetyków, 120 ton podrobionych detergentów, szamponów i pieluch oraz ponad 4,2 mln innych podrobionych towarów (ogniwa baterii, obuwie, zabawki, piłki tenisowe, golarki, urządzenia elektroniczne itp.), jak również 77 mln papierosów i 44 tony podrobionego tytoniu do fajek wodnych zostało przejętych przez azjatyckie i europejskie organy celne.
WOC SNAKE II	Prowadzona przez OLAF we współpracy z Głównym Urzędem Ceł Chińskiej Republiki Ludowej (Biuro ds. Zwalczania Przemytu); udział państw członkowskich i Europolu. Oficerowie łącznikowi z Chin, Grecji, Włoch, Niderlandów i Europolu pomagali w koordynowaniu WOC ze stałej jednostki koordynacji operacyjnej OLAF-u (POCU).	Oszustwa skarbowe	Ocena w toku
WOC POSTBOX II	Współorganizowana przez belgijskie służby celne i OLAF z udziałem 22 państw członkowskich i Europolu.	Nielegalny obrót podrobionymi towarami, narkotykami i zagrożonymi gatunkami zwierząt i roślin (CITES) z wykorzystaniem zarówno otwartej, jak i ciemnej sieci.	Zatrzymanie ponad 2 000 przesyłek, otwarcie 50 akt dochodzeniowych i identyfikacja 30 podejrzanych w państwach członkowskich.
WOC DAPHNE	Koordynowana przez włoską administrację celną i OLAF z udziałem wszystkich państw członkowskich i Europolu.	Kontrola przypadków niezgłoszenia środków pieniężnych, zwalczanie prania pieniędzy i organizacji przestępczych zaangażowanych w działalność terrorystyczną.	Ocena w toku
WOC OPSON IX	Organizowana pod egidą Interpolu i Europolu. OLAF prowadził i koordynował ukierunkowane działania w zakresie egzekwowania przepisów dotyczących wina i napojów alkoholowych. W działaniach tych uczestniczyły różne właściwe organy państw członkowskich.	Zwalczanie podrabianej i niespełniającej norm żywności i napojów ze szczególnym uwzględnieniem produktów, które stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzkiego.	Ocena w toku
Wspólna operacja kontroli granicznej „SCORPION”	Współorganizowana przez EUBAM i OLAF.	Przemyt wyrobów tytoniowych na wschodniej granicy UE.	Zajęcie ponad 15 mln papierosów, 4 245 kg surowca tytoniowego i 233 kg tytoniu typu hookah.
Wspólne działania CELBET – JCA6	Organizowane przez CELBET przy wsparciu OLAF-u.	Wykrywanie nielegalnych papierosów i papierosów bezmarkowych, a także sprzętu i materiałów do nielegalnej produkcji papierosów w UE.	Zajęcie ponad 1 mln sztuk papierosów.
Wspólne zintensyfikowane działanie w zakresie analizy ryzyka i kontroli operacyjnej podczas stosowania procedur tranzytowych	Organizowane przez CELBET przy wsparciu OLAF-u.	Głównym celem tego działania było przetestowanie konkretnych procedur tranzytowych i zbadanie możliwości ich systematycznego nadużywania przez zorganizowane grupy przestępcze, co stanowiłoby znaczące zagrożenie dla interesów finansowych UE.	Zachęcanie do współpracy między państwami członkowskimi UE a państwami trzecimi, a także zwiększanie świadomości wszystkich zaangażowanych stron na temat słabości procedury wspólnotowego tranzytu wewnętrznego.
Dzień wspólnego działania ARKTOS	Pod przewodnictwem Frontex i współprzewodnictwem Estonii i Finlandii. Organizowany w ramach unijnego cyklu polityki/EMPACT na rzecz zwalczania zorganizowanej i poważnej przestępczości międzynarodowej. OLAF, Europol, Interpol oraz organy celne, policja i straż graniczna Łotwy, Litwy, Polski i Słowacji.	Przemyt wyrobów akcyzowych, nielegalna imigracja i przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów.
Wspólna operacja HEXAGON	Zorganizowana przez administracje celne i podatkowe państw Grupy Wyszehradzkiej (Republika Czeska, Węgry, Polska i Słowacja), Austrii i Słowenii przy wsparciu OLAF.	Przeciwdziałanie nadużyciom wynikającym ze stosowania procedury celnej 42.	Wydano szereg zaleceń.

3.1.2.Postanowienia w sprawie wzajemnej pomocy i zwalczania nadużyć finansowych w umowach międzynarodowych

Współpraca z państwami trzecimi w celu zapobiegania naruszeniom prawa celnego oraz wykrywania i zwalczania ich opiera się na umowach o wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach celnych. Obecnie obowiązują umowy w ponad 80 państwach, w tym w państwach będących głównymi partnerami handlowymi UE, takich jak Stany Zjednoczone, Chiny i Japonia. W 2019 r. zakończono negocjacje z Andorą, Azerbejdżanem, Chile i Kirgistanem; nadal trwają negocjacje z Australią, Indonezją i Uzbekistanem. Komisja Europejska przedstawiła wytyczne negocjacyjne dotyczące umowy z Białorusią przyjęte przez Radę w grudniu 2019 r.

Umowy o wolnym handlu zazwyczaj zawierają klauzulę o zwalczaniu nadużyć finansowych, która pozwala na tymczasowe wycofanie preferencji taryfowej dla produktu w przypadku poważnego oszustwa celnego oraz uporczywego braku stosownej współpracy, aby je zwalczyć. Klauzula taka jest obowiązkowym warunkiem przyznania preferencji taryfowych państwom trzecim. W związku z tym OLAF przywiązuje dużą wagę do tych negocjacji i aktywnie uczestniczy w procesie negocjacyjnym. W 2019 r. prowadzono negocjacje z Australią, Chile, Nową Zelandią, Indonezją i Tunezją.

Umowa o ułatwieniach w handlu WTO (porozumienie z Bali), którego stroną jest UE, obowiązuje od 2017 r. Art. 12 w sprawie współpracy celnej przewiduje dodatkowe możliwości wymiany informacji z państwami trzecimi w celu weryfikacji zgłoszeń przywozowych lub wywozowych, jeżeli istnieją uzasadnione podstawy, aby wątpić w prawdziwość lub dokładność zgłoszenia.

3.1.3.Zwalczanie nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi

Oprócz pełnienia roli operacyjnej w zwalczaniu nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi OLAF pomaga także wzmocnić politykę UE w tej dziedzinie.

W dniu 7 grudnia 2018 r. Komisja Europejska przedstawiła drugi plan działania 40 umożliwiający Unii Europejskiej dalszą walkę z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi – praktyka ta każdego roku pozbawia UE i jej państwa członkowskie ok. 10 mld EUR w dochodach publicznych. Ten plan działania oparty jest na strategii z 2013 r. mającej na celu zintensyfikowanie walki z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi 41 , a także na sprawozdaniu z 2017 r. dotyczącym jej wdrożenia 42 .

Plan działania przedstawia zarówno środki polityczne, jak i środki operacyjne w zakresie egzekwowania prawa, ponieważ jedynie ich połączenie może prowadzić do trwałego ograniczenia nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Niedawne wejście w życie Protokołu do Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu w sprawie wyeliminowania nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi (Protokół FCTC) oraz utworzenie w 2019 r. systemu identyfikowalności dla wyrobów tytoniowych w UE to cele pośrednie w tym zakresie i prawdopodobnie na długo pozostaną kluczowymi elementami działań w ramach polityki UE w tym obszarze.

Wdrażanie planu działania jest na etapie zaawansowanym, przy czym niektóre kluczowe działania są w fazie realizacji lub je zakończono. Komisja odgrywa wiodącą rolę na szczeblu wielostronnym, jak również nawiązuje kontakty dwustronne z państwami pochodzenia i tranzytu. Istotnym krokiem w tym zakresie jest upoważnienie do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy o współpracy celnej i umowy o wzajemnej pomocy administracyjnej z Białorusią.

W UE Komisja udzielała państwom członkowskim pomocy we wdrażaniu nowego systemu identyfikowalności wyrobów tytoniowych uruchomionego w dniu 20 maja 2019 r. Poczyniono znaczne postępy w obszarze analizy i danych wywiadowczych; na przykład niezależne laboratorium tytoniowe rozpatrzyło w 2019 r. ponad 100 wniosków. Badanie mające na celu określenie metodyki określania wielkości nielegalnego rynku tytoniu ma zostać zakończone do połowy 2020 r., a Komisja zbadała postrzeganie nielegalnego tytoniu przez opinię publiczną w całej UE, co jest ważnym wskaźnikiem po stronie popytu.

Protokół FCTC wszedł w życie w dniu 25 września 2018 r. Od tego czasu Komisja w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi uczestniczy aktywnie w działaniach na szczeblu międzynarodowym skoncentrowanych na zabezpieczeniu łańcucha dostaw wyrobów tytoniowych oraz współpracy międzynarodowej. Komisja zintensyfikowała swoje wysiłki na rzecz wniesienia wkładu w działania na szczeblu międzynarodowym przed drugim posiedzeniem stron zaplanowanym na listopad 2021 r., w tym poprzez występowanie w roli „kluczowego koordynatora” grupy roboczej ds. śledzenia ruchu i pochodzenia. Innym ważnym aspektem jest współpraca międzynarodowa, ponieważ Komisja dzieli się swoją wiedzą fachową jako aktywny członek grupy roboczej ds. pomocy i współpracy. Komisja będzie nadal wspierać działania na szczeblu międzynarodowym.

3.1.4.Kryteria ryzyka finansowego

W maju 2018 r. w kontekście ram wspólnego zarządzania ryzykiem (CRMF) Komisja przyjęła decyzję wykonawczą 43 ustanawiającą środki jednolitego stosowania kontroli celnych poprzez określenie wspólnych kryteriów i norm ryzyka finansowego (FRC).

Kryteria ryzyka finansowego to zbiór zasad, które umożliwiają systemom odpraw celnych państw członkowskich systematyczne identyfikowanie transakcji stwarzających potencjalne ryzyko finansowe, a tym samym wymagających dalszego zbadania lub przeprowadzenia działań kontrolnych Kryteria ryzyka finansowego obejmują większość znanych rodzajów ryzyka finansowego i przyczyniają się do stosowania spójniejszego podejścia do kontroli celnych.

Decyzja oraz wytyczne dotyczące jej wdrożenia z 2019 r. są udostępniane wyłącznie ekspertom ds. zarządzania ryzykiem celnym w państwach członkowskich.

3.1.5.Wspólny system zarządzania ryzykiem celnym (CRMS)

Wspólny system zarządzania ryzykiem celnym zaprojektowano w celu wprowadzenia szybkiego i łatwego w użyciu mechanizmu służącego do wymiany informacji związanych z ryzykiem bezpośrednio między funkcjonariuszami operacyjnymi a ośrodkami analizy ryzyka w państwach członkowskich.‑ Jest to kluczowy element rozwijania unijnych ram zarządzania ryzykiem, ponieważ ułatwia ogólnounijne interwencje celne dotyczące najpoważniejszych czynników ryzyka na zewnętrznych granicach UE i na jej terytorium.

„Formularz informacji o ryzyku (RIF)” jest wypełniany na stronie internetowej i zostaje natychmiast udostępniony wszystkim połączonym urzędom celnym. Dzięki niemu informacje o zidentyfikowanych nowych i ważnych czynnikach ryzyka są jak najszybciej rozsyłane do funkcjonujących urzędów celnych we wszystkich państwach członkowskich, tak aby można było w całej UE natychmiast wprowadzić środki w celu zaradzenia temu ryzyku. Pozwala to przedsiębiorcom działać na równych warunkach i służy zwalczaniu przesunięć handlu niebezpiecznego, nielegalnego lub związanego z nadużyciami finansowymi.

W 2019 r. wydano 1 777 formularzy informacji o ryzyku.

3.1.6.Inicjatywy w zakresie analizy danych

Praca organów celnych ma zasadnicze znaczenie dla ochrony Unii zarówno przed ryzykiem związanym z dochodami, jak i ryzykiem niezwiązanym z dochodami. Kluczowym środkiem do osiągnięcia tego celu jest zintegrowane europejskie podejście do wzmocnienia zarządzania ryzykiem celnym i wspierania skutecznych kontroli przez państwa członkowskie.

Projekt INTELF4CUSTAF finansowany w ramach programu Herkules III został ustanowiony w 2018 r. przez OLAF oraz Wspólne Centrum Badawcze w odpowiedzi na wnioski państw członkowskich. W ramach tego projektu służby Komisji i organy celne państw członkowskich współpracują w celu zidentyfikowania sposobów jak najlepszego wykorzystywania nowych i pojawiających się źródeł danych oraz technik analitycznych. W pierwszym roku funkcjonowania (2018 r.) dążono głównie do określenia i zrozumienia potrzeb i priorytetów analitycznych i w rezultacie stworzono wspólnotę złożoną z ok. 100 ekspertów.

W 2019 r. przeprowadzono pięć projektów pilotażowych, w których uczestniczyli eksperci z zainteresowanych państw członkowskich w celu wymiany doświadczeń i analizy testów. W ramach tych projektów pilotażowych opracowano analizy zarówno w znanych kategoriach oszustw, takich jak błędny opis, zaniżanie wartości, oraz nowe, bardziej eksperymentalne podejścia, takie jak próba systematycznego wykrywania „handlarzy internetowych” wykorzystujących dokument SAD lub nowatorskie podejście do identyfikacji potencjalnie podejrzanych kontenerów na podstawie ich masy. Wyniki tych projektów pilotażowych wraz z dalszymi przykładami krajowej analizy celnej w zakresie zwalczania nadużyć finansowych udostępniono podczas czwartych warsztatów zorganizowanych we współpracy z administracją celną Republiki Czeskiej. W 2020 r. prace trwają nadal.

W 2019 r. wdrożono z powodzeniem projekt pilotażowy dotyczący wspólnej zdolności analitycznej OLAF i odpowiednich służb Komisji w zakresie analizy danych dotyczących przepływów handlowych dzięki połączeniu ich wiedzy specjalistycznej i szeregu zasobów danych dostępnych poszczególnym służbom. W wyniku analizy stwierdzono wysokie ryzyko fałszywego zgłoszenia w przypadku szeregu produktów objętych środkami ochrony handlu, które wymagało działań następczych o charakterze operacyjnym, takich jak przekazanie informacji na temat ryzyka państwom członkowskim (formularzy informacji o ryzyku). Ten projekt pilotażowy utorował drogę do dalszego rozwoju analizy danych celnych w Komisji, również pod kątem zaproponowania bardziej stałych i ambitnych ram dotyczących utworzenia unijnego poziomu analizy danych w dziedzinie ceł.

3.2.Środki zwalczania nadużyć finansowych podjęte przez państwa członkowskie – dochody

W 2019 r. państwa członkowskie zgłosiły szesnaście środków w zakresie dochodów. Można je podzielić – w zależności od obszarów ich realizacji – na oszustwa celne i oszustwa podatkowe (niektóre z nich dotyczą obu obszarów).

3.2.1.Oszustwa celne

Państwa członkowskie zgłosiły osiem środków w obszarze oszustw celnych. Trzy z nich mają charakter operacyjny, jak np. wymiana najlepszych praktyk w dziedzinie weryfikacji po odprawie między państwami Grupy Wyszehradzkiej 44 , wprowadzenie zarządzania ryzykiem na bazie indywidualnej i towarowej 45 oraz wprowadzenie systemu profilowania i segmentacji podmiotów gospodarczych 46 .

Dwa państwa członkowskie zgłosiły środek organizacyjny, na przykład okólnik „Dokumentacja OLAF na temat tradycyjnych zasobów własnych (TOR) 47 ” lub utworzenie dyrekcji ds. planowania operacyjnego i koordynacji 48 . Inne dwa państwa członkowskie zgłosiły środki administracyjne, mianowicie wykrywanie fałszywie zgłoszonych towarów 49 oraz środki w dziedzinie dochodów podatkowych 50 . Rumunia zgłosiła wdrożenie pakietu środków administracyjnych, organizacyjnych i operacyjnych w dziedzinie przemytu tytoniu i wyrobów tytoniowych.

3.2.2.Oszustwa podatkowe

W obszarze oszustw podatkowych państwa członkowskie zgłosiły pięć środków. Trzy z nich funkcjonują: Chorwacja 51 zgłosiła organizację szkoleń technicznych w zakresie „narzędzi monitorowania i kontroli handlu elektronicznego oraz nabywania narzędzi”, Estonia zwiększyła liczbę kontroli podwykonawców w sektorze budowlanym, natomiast Włochy wprowadziły rozwiązania informatyczne do zwalczania oszustw związanych z VAT. Polska zgłosiła również dwa środki ustawodawcze w obszarze oszustw podatkowych, dotyczące między innymi zmian w ustawie o VAT.

3.2.3.Oszustwa celne i podatkowe

Trzy środki dotyczyły zarówno oszustw celnych, jak i podatkowych. Bułgaria zgłosiła nowe przepisy do ustawy o VAT i zmiany do ustawy celnej. Węgry wdrożyły pakiet środków o charakterze organizacyjnym i operacyjnym podjętych przez ich służby celne i departamenty ds. zarządzania ryzykiem.

3.3.Dane statystyczne dotyczące wykrytych nieprawidłowości i nadużyć finansowych – dochody

Rys. 10 przedstawia główne dane statystyczne i ustalenia dotyczące nieprawidłowości, które wykryto i zgłoszono w odniesieniu do tradycyjnych zasobów własnych 52 . Zarówno w przypadku nieprawidłowości związanych, jak i niezwiązanych z nadużyciami finansowymi spadkowi liczby zgłaszanych przypadków w porównaniu ze średnią z pięciu lat towarzyszy jednak wzrost pod względem powiązanych kwot.

Rysunek 10: TOR – najważniejsze fakty i schematy 53

3.3.1.Wykryte nieprawidłowości związane z nadużyciami finansowymi

W 2019 r. zgłoszono 425 nieprawidłowości jako związane z nadużyciami finansowymi w obszarze dochodów. Liczba ta jest o 21 % niższa niż średnia z pięciu lat wynosząca 541 nieprawidłowości rocznie w latach 2015–2019. Szacowana i ustalona wartość tradycyjnych zasobów własnych, których dotyczą nieprawidłowości (80 mln EUR), była o 19 % niższa w 2019 r. niż średnia z pięciu lat (98 mln EUR).

Kontrole prowadzone przez służby ds. zwalczania nadużyć finansowych stanowiły najskuteczniejszą metodę wykrywania przypadków nadużyć finansowych i powiązanych kwot w 2019 r. Kontrole po zwolnieniu towarów zajmowały drugie miejsce pod względem skuteczności. Kontrole po zwolnieniu stanowią w dalszym ciągu bardzo skuteczną metodę wykrywania przestępczości zorganizowanej związanej z uchylaniem się od płacenia ceł oraz nowych metod nadużyć finansowych, takich jak zaniżanie wartości.

W sprawozdaniu o ochronie interesów finansowych UE z 2018 r. szczegółowo opisano przypadki zaniżenia wartości wykryte w Zjednoczonym Królestwie, które wpłynęły na dochody w obszarze tradycyjnych zasobów własnych. W wyniku dochodzeń przeprowadzonych przez OLAF w sprawie nadużyć finansowych związanych z zaniżaniem wartości wyrobów włókienniczych i obuwia przywożonych z Chin przez Zjednoczone Królestwo oraz dochodzeń przeprowadzonych przez Komisję w ramach zarządzania zasobami własnymi istnieją poważne wątpliwości co do dokładności kwot tradycyjnych zasobów własnych (należności celnych) przekazywanych do budżetu UE przez Zjednoczone Królestwo.

W dniu 7 marca 2019 r. Komisja skierowała do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sprawę o naruszenie przepisów przeciwko Zjednoczonemu Królestwu w związku ze stratami tradycyjnych zasobów własnych wynikającymi z przywozu o zaniżonej wartości. Postępowanie sądowe przeciwko Zjednoczonemu Królestwu jest nadal w toku.

Biorąc pod uwagę wielkość przedmiotowych strat tradycyjnych zasobów własnych, w latach 2017–2019 Komisja przeprowadziła kontrole na miejscu dotyczące strategii kontroli w obszarze wartości celnej we wszystkich państwach członkowskich w celu sprawdzenia zgodności z obowiązkiem właściwego pobierania i terminowego oddawania tradycyjnych zasobów własnych do dyspozycji budżetu UE. W rezultacie w kilku sprawozdaniach z kontroli (ostatnie sfinalizowane pod koniec 2019 r.) stwierdzono, że interesy finansowe UE nie były skutecznie chronione, co doprowadziło do znacznych strat tradycyjnych zasobów własnych przeznaczonych dla budżetu UE. Do chwili obecnej OLAF przedłożył również sprawozdania z dochodzeń zawierające zalecenia finansowe dla sześciu państw członkowskich (Węgier, Grecji, Słowacji, Republiki Czeskiej, Malty i Francji). Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie nie wdrożyły w pełni niezbędnych środków w celu konsekwentnego zwalczania nadużyć finansowych związanych z zaniżaniem wartości.

Już w 2018 r. Komisja zwróciła się do wszystkich państw członkowskich o oszacowanie swoich zobowiązań pieniężnych i skorygowanie ustalonych kwot od 2012 r. Komisja określi ilościowo straty tradycyjnych zasobów własnych we wszystkich państwach członkowskich.

3.3.2.Wykryte nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi

W 2019 r. wykryto 4 237 nieprawidłowości i zgłoszono je jako niezwiązane z nadużyciami finansowymi w odniesieniu do 2019 r. Liczba ta jest o 6 % niższa niż średnia z pięciu lat (4 484 nieprawidłowości rocznie w latach 2015–2019). W 2019 r. szacowana i ustalona wartość tradycyjnych zasobów własnych, których dotyczą nieprawidłowości, wyniosła 397 mln EUR, tj. o 3 % mniej niż średnia z pięciu lat wynosząca 407 mln EUR.‑

Nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi wykrywano przede wszystkim podczas kontroli po zwolnieniu towarów.

4.Sektorowe polityki, środki i wyniki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych – wydatki

4.1.Sektorowe polityki i środki państw członkowskich w zakresie zwalczania nadużyć finansowych obejmujące kilka sektorów wydatków‑

Państwa członkowskie zgłosiły cztery środki, które odnoszą się jednocześnie do różnych funduszy. Bułgaria zgłosiła zmianę swojego rozporządzenia w sprawie zgłaszania nieprawidłowości. Grecja zgłosiła pakiet środków operacyjnych i ustawodawczych związanych z ustanowieniem krajowego organu ds. przejrzystości. Węgry zgłosiły pakiet środków operacyjnych, które towarzyszyły dalszemu rozwojowi systemu komunikacji z beneficjentami oraz pakietu środków organizacyjnych związanych z szeregiem szkoleń w ramach sieci instytucji zajmujących się funduszami UE.

4.2.Rolnictwo – sektorowe polityki, środki i wyniki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych

4.2.1.Rolnictwo i rybołówstwo – środki zwalczania nadużyć finansowych podejmowane przez państwa członkowskie

Państwa członkowskie zgłosiły cztery środki w tym obszarze. Austria zgłosiła środek dotyczący przeniesienia całościowego wdrożenia środków w sektorze wina do agencji płatniczej. Włochy zgłosiły projekt współpracy między agencjami administracyjnymi a organami sądowymi. Litwa zgłosiła środek dotyczący zatwierdzenia środka ustawodawczego w zakresie sankcji za naruszenie aktów prawnych w ramach wdrażania programu rozwoju obszarów wiejskich. Dania zgłosiła pakiet środków organizacyjnych i operacyjnych w ramach planu działania na rzecz zapobiegania nadużyciom finansowym z wykorzystaniem środków z funduszy rolnych.

Ponadto zgłoszono dwa środki, które dotyczyły zarówno rolnictwa, jak i rybołówstwa. Pierwszy z nich, środek administracyjny zastosowany przez Niemcy, ma na celu zwiększenie świadomości na temat konfliktów interesów wśród właściwych organów, natomiast drugi, zastosowany przez Słowenię, dotyczył organizacji specjalnych szkoleń w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania dla pracowników krajowej agencji.

4.2.2.Rolnictwo – dane statystyczne dotyczące wykrytych nieprawidłowości i nadużyć finansowych

Wspólna polityka rolna (WPR) składa się z dwóch głównych elementów (zob. rys. 12 ):

·wsparcia bezpośredniego za pośrednictwem bezpośrednich płatności na rzecz rolników („wsparcie bezpośrednie”) oraz środków wsparcia rynku („środki wsparcia rynku”) finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG); oraz

·rozwoju obszarów wiejskich finansowanego głównie z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

EFRG działa na zasadzie rocznego cyklu wdrażania, a w ramach EFRROW finansuje się programy wieloletnie.

Po znacznym spadku liczba nieprawidłowości związanych z WPR utrzymuje się na stałym poziomie od 2017 r. Liczba wykrytych nieprawidłowości wykazywała stałą tendencję w przypadku wsparcia bezpośredniego, natomiast w przypadku rozwoju obszarów wiejskich zmniejszyła się ze względu na spadek liczby nieprawidłowości związanych z okresem programowania 2007–2013. Wystąpiły znaczne wahania w kwotach finansowych, których dotyczyły nieprawidłowości.

W 2019 r. ogólne kwoty finansowe były stosunkowo stabilne, ale wsparcie bezpośrednie i rozwój obszarów wiejskich wykazywały przeciwstawne prawidłowości. Kwoty środków finansowych, których dotyczą nieprawidłowości w ramach tego drugiego obszaru, spadły, natomiast kwoty środków finansowych, których dotyczą nieprawidłowości w ramach wsparcia bezpośredniego, wzrosły w szczególności z powodu kilku nieprawidłowości o znacznej wartości mających wpływ na środki wsparcia rynku. W przypadku środków tych odnotowano również najwyższe średnie kwoty finansowe wykryte jako nieprawidłowe. Rys. 13 przedstawia środki, których nieprawidłowości dotyczą w największym stopniu.

Skoncentrowano się na wykrywaniu nieprawidłowości w kilku państwach członkowskich, w szczególności dotyczących nadużyć finansowych, wykraczających poza to, czego można było oczekiwać na podstawie podziału odpowiednich płatności. Może to wynikać z wielu różnych czynników, w tym różnych poziomów podstawowych nieprawidłowości i nadużyć finansowych, różnej jakości działań w zakresie zapobiegania lub wykrywania lub różnych praktyk dotyczących etapu procedury, na którym zgłaszano nieprawidłowości mogące być związane z nadużyciami finansowymi. Koncentracja wykrytych przypadków była bardziej wyraźna w przypadku nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi, co sugeruje, że dodatkowym i istotnym czynnikiem prowadzącym do różnic między państwami członkowskimi mogą być różne podejścia do stosowania prawa karnego w celu ochrony budżetu UE lub praktyki w zakresie zgłaszania podejrzeń popełnienia nadużycia finansowego.

Rysunek 11: Wskaźniki wykrywalności według elementu WPR

4.2.2.1.Wykryte nieprawidłowości związane z nadużyciami finansowymi

Liczba przypadków wykrycia nieprawidłowości związanych z nadużyciami maleje i skupia się w kilku państwach członkowskich.

Nastąpił znaczny spadek liczby nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi w obszarze rozwoju obszarów wiejskich ze względu na spadek liczby wykrytych nieprawidłowości związanych z okresem programowania 2007–2013 zgodnie z cyklem programowania oraz powolne rozpoczęcie wykrywania nieprawidłowości związanych z okresem programowania 2014‑2020, które należy monitorować.

Rysunek 12: Polityka rolna – najważniejsze fakty i liczby

W wyniku spadku liczby nieprawidłowości w obszarze rozwoju obszarów wiejskich, jak również spadku wsparcia bezpośredniego, całkowite kwoty finansowe, których dotyczą nieprawidłowości zgłoszone jako związane z nadużyciami finansowymi, zmalały w 2019 r. o 62 %.

Więcej nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi nadal wykrywano w obszarze rozwoju obszarów wiejskich niż w przypadku wsparcia bezpośredniego. Jednak w przypadku środków wsparcia rynku odnotowano najwyższy wskaźnik wykrywania nadużyć finansowych 54 , wynoszący 0,87 %, czyli ponad czterokrotnie więcej niż w przypadku rozwoju obszarów wiejskich (zob. rys. 11 ).

W obszarze wsparcia bezpośredniego większość wykrytych przypadków wskazywała na wykorzystanie sfałszowanej dokumentacji potwierdzającej lub sfałszowanych wniosków o pomoc. Kolejnym powszechnym rodzajem nadużycia finansowego były sztucznie stworzone warunki do otrzymywania wsparcia finansowego. W obszarze rozwoju obszarów wiejskich wiele wykrytych przypadków było związanych z realizacją działania. Tworzenie sztucznych warunków do otrzymywania wsparcia finansowego budzi obawy również w tym obszarze.

4.2.2.2.Wykryte nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi

W ciągu ostatnich pięciu lat tendencja w zakresie nieprawidłowości niezwiązanych z nadużyciami finansowymi w odniesieniu do wsparcia bezpośredniego była stała, ale wahała się znacznie pod względem kwot finansowych ponieważ jedna trzecia nieprawidłowości dotyczących środków wsparcia rynku obejmowała wyjątkowo wysokie kwoty finansowe (zgłoszone w latach 2015, 2017 i 2019).‑ Od 2015 r. nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi w obszarze rozwoju obszarów wiejskich wykazywały tendencję spadkową, w szczególności pod względem związanych z nimi kwot finansowych, co jest zgodne z wieloletnim charakterem programów w tym obszarze.

Nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami nadal miały większy wpływ na rozwój obszarów wiejskich niż na wsparcie bezpośrednie. W przypadku środków wsparcia rynku odnotowano jednak najwyższy wskaźnik wykrywania nieprawidłowości 55 – prawie dwukrotnie wyższy niż w przypadku rozwoju obszarów wiejskich (zob. rys. 11 ). Było to częściowo (ale nie tylko) spowodowane kilkoma nieprawidłowościami powiązanymi z wyjątkowo wysokimi kwotami finansowymi w obszarze środków wsparcia rynku.

Najczęściej wykrywane są nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi dotyczące realizacji wspieranego działania, wniosków o płatność i dokumentacji potwierdzającej. Środki wsparcia rynku wykazują najwyższy wskaźnik wykrywania nieprawidłowości, a drugie miejsce pod tym względem zajmuje rozwój obszarów wiejskich.

Rysunek 13: Środki wsparcia rynku, których najczęściej dotyczą nieprawidłowości związane z nadużyciami finansowymi

4.3.Polityka spójności i rybołówstwo – sektorowe polityki, środki i wyniki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych

4.3.1.Polityka spójności i rybołówstwo – środki zwalczania nadużyć finansowych podejmowane przez państwa członkowskie

Dziewięć państw zgłosiło przyjęcie środków związanych z polityką spójności. Właśnie w tym obszarze przyjęto największą liczbę inicjatyw, głównie operacyjnych, jak podsumowano w rys. 1 .

Rysunek 14: Środki przyjęte przez państwa członkowskie w ramach polityki spójności

Dania zgłosiła szczególny środek w zakresie rybołówstwa, którego celem jest zapewnienie przestrzegania zasady ceny rynkowej pomiędzy beneficjentem a dostawcą.

Rysunek 15: Polityka spójności i polityka rybołówstwa – najważniejsze fakty i liczby

4.3.2.Polityka spójności i rybołówstwo – dane statystyczne dotyczące wykrytych nieprawidłowości i nadużyć finansowych

W porównaniu z pozostałymi sektorami budżetu analiza polityki spójności cechuje się większym poziomem złożoności, ponieważ zgłaszane nieprawidłowości dotyczą różnych okresów programowania i częściowo różnych przepisów.

Ponadto okresy programowania mają charakter wieloletni, co wywiera istotny wpływ na zasadnicze tendencje w tym obszarze. Z uwagi na podobieństwa w sposobie zarządzania zdecydowano się zbadać sytuację w polityce rybołówstwa i polityce spójności w ramach jednej analizy.

Zgodnie z oczekiwaniami liczba przypadków wykrytych w okresie programowania 2007–2013 nadal spadała w stosunku do wartości szczytowej z 2015 r., kiedy to okres programowania zamknięto, natomiast liczba przypadków wykrytych w okresie programowania 2014–2020 rosła. Te odwrotne tendencje wynikają z tego, że te okresy programowania znajdowały się na różnych etapach.

Nieprawidłowości zgłoszone w 2019 r. dotyczą trzech ostatnich okresów programowania, przy czym ponad trzy czwarte z nich dotyczyło okresu programowania 2014–2020. Zgłoszone kwoty finansowe są znacznie niższe niż w 2018 r. (który był rokiem wyjątkowym).

Uwzględniając łącznie dwa ostatnie okresy programowania, potwierdza się ciągła tendencja wzrostowa średniej kwoty finansowej dla Funduszu Spójności, natomiast w 2019 r. nastąpiło spowolnienie dotyczące pozostałych funduszy.

4.3.2.1.Wykryte nieprawidłowości związane z nadużyciami finansowymi

Ogólnie rzecz biorąc, w przypadku wszystkich funduszy i okresów średnie kwoty nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi były znacznie wyższe niż średnie kwoty nieprawidłowości niezwiązanych z nadużyciami finansowymi, co podkreśla zagrożenie stwarzane przez nadużycia finansowe i znaczenie współpracy z organami sądowymi.

Wydaje się, że wśród państw członkowskich występuje większa tendencja do koncentrowania na nieprawidłowościach związanych z nadużyciami finansowymi w okresie programowania 2014–2020. Pomimo tej tendencji, z wyłączeniem „nadzwyczajnych” przypadków, kwoty finansowe dotyczące nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi maleją w przypadku wszystkich funduszy, w tym w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 w 2019 r. Nie oczekiwano tego spadku w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 i należy zwrócić na to uwagę.

Z EFRR związana była największa liczba przypadków zgłoszonych jako związane z nadużyciami finansowymi oraz najwyższa kwota środków finansowych, których dotyczyły nieprawidłowości. W 2019 r. nastąpił jednak znaczny spadek, który był również niespodziewany.

Od 2015 r. liczba nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi powiązanych z Europejskim Funduszem Społecznym (EFS) zmniejszyła się z wyjątkiem pojedynczego odbicia w 2018 r. Od 2010 r. nieprawidłowości związane z nadużyciami finansowymi dotyczące Funduszu Spójności są regularnie zgłaszane. Przypadki te charakteryzują jednak znaczne wahania kwot ze względu na mniejszą liczbę przypadków i związane z nimi wysokie kwoty.

Państwa członkowskie stosowały różne modele sprawozdawczości pod względem tendencji do wykrywania nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi dotyczących wysokich kwot finansowych.

Niezależnie od wcześniejszych rozważań i z wyjątkiem wartości odstających, liczba i kwoty finansowe zgłoszone jako związane z nadużyciami finansowymi w okresie programowania 2014–2020 odpowiadały tym, które wykryto w okresie programowania 2007–2013 po upływie porównywalnego okresu od początku okresu programowania.

Jeżeli chodzi o liczbę, w największym stopniu dotyczyło to obszarów priorytetowych „badania i rozwój technologiczny”, „zwiększenie zdolności adaptacyjnych pracowników, firm, przedsiębiorstw i przedsiębiorców” oraz „poprawa dostępu do zatrudnienia i równowaga”. Jeśli chodzi o kwoty finansowe, w największym stopniu dotyczyły one obszarów „badania i rozwój technologiczny”, „transport”, „rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich”, „ochrona środowiska i zapobieganie zagrożeniom” oraz „turystyka”.

4.3.2.2.Wykryte nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi

Jeżeli chodzi o okres programowania 2014–2020, wykryte nieprawidłowości, których nie zgłoszono jako związane z nadużyciami finansowymi, oraz powiązane z nimi kwoty środków finansowych wzrosły w odniesieniu do wszystkich funduszy, ale w mniejszym stopniu niż oczekiwano z uwagi na zaawansowany etap realizacji tego okresu programowania.

W porównaniu z poprzednim okresem programowania spadek liczby i kwot finansowych zgłoszonych po upływie 6 lat od początku okresu programowania jest bardzo wyraźny i nie można go wytłumaczyć opóźnioną realizacją. Różnica ta jest znaczna w przypadku wszystkich funduszy, ale w szczególności w przypadku EFRR.

Szereg zasad obowiązujących w okresie programowania 2007–2013 zostało zmienionych w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 (np. wprowadzenie rocznych sprawozdań finansowych), co mogło przyczynić się do wzmocnienia kontroli wewnętrznej na poziomie państw członkowskich.

Oprócz pewnych opóźnień w realizacji do spadku liczby nieprawidłowości niezwiązanych z nadużyciami finansowymi dotyczących EFS może przyczyniać się szersze wykorzystanie uproszczonych form kosztów. Należy jednak ściśle monitorować sytuację.

Również w odniesieniu do nieprawidłowości niezwiązanych z nadużyciami finansowymi państwa członkowskie przedstawiły różne modele sprawozdawczości.

4.3.2.3.Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (fundusze ESI) i kryzys związany z COVID-19

Kryzys związany z COVID-19 może w nadchodzących latach wymagać uruchomienia większych środków finansowych, w szczególności w sektorach opieki zdrowotnej. W tym celu w dokumencie roboczym służb Komisji załączonym do niniejszego sprawozdania zawarto specjalną analizę priorytetów związanych z inwestycjami w infrastrukturę zdrowotną 56 .

Piętnaście państw członkowskich zgłosiło nieprawidłowości w działaniach związanych z infrastrukturą zdrowotną; siedem z nich wykryło również nadużycia finansowe. Rumunia i Słowacja zgłosiły ponad połowę nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi i związanych z nimi kwot finansowych. Ponad jedna trzecia nieprawidłowości niezwiązanych z nadużyciami została wykryta przez Polskę, natomiast Słowacja zgłosiła ponad połowę kwot środków finansowych, których dotyczyły nieprawidłowości.

Na działania związane z infrastrukturą zdrowotną znaczny wpływ mają naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych. Wśród nieprawidłowości związanych z nadużyciami finansowymi najczęściej wykrywano problemy dotyczące dokumentów potwierdzających.

Niezgłoszenie nieprawidłowości w tej dziedzinie przez inne państwa członkowskie nie oznacza, że takie ryzyko ich nie dotyczy.

4.4.Zarządzanie pośrednie (pomoc przedakcesyjna) – dane statystyczne dotyczące wykrytych nieprawidłowości i nadużyć finansowych

Jeżeli chodzi o zarządzanie pośrednie, w niniejszym sprawozdaniu skupiono się głównie na Instrumentach Pomocy Przedakcesyjnej.

Zgłoszone nieprawidłowości dotyczą dwóch okresów (2007–2013 i 2014–2020), przy czym większość zgłoszonych nieprawidłowości dotyczy Instrumentów Pomocy Przedakcesyjnej dotyczących okresu 2007–2013 (IPA I) 57 .

W tym obszarze polityki występują znaczne różnice w sprawozdawczości poszczególnych krajów beneficjentów. Turcja od lat konsekwentnie zgłasza wykryte nieprawidłowości i nadużycia finansowe.

Podobnie jak w poprzednich latach głównym obszarem, którego dotyczyły nieprawidłowości i nadużycia finansowe, jest wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Odpowiednie wskaźniki (WCWNF i WKNF) 58 są najwyższe spośród wszystkich obszarów polityki zbadanych w niniejszym dokumencie (odpowiednio 19 % i 22 %). Zidentyfikowane typologie dotyczą kwestii dokumentacji potwierdzającej i kwalifikowalności.

4.5.Zarządzanie bezpośrednie – sektorowe polityki, środki i wyniki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych‑

4.5.1.Zarządzanie bezpośrednie – dane statystyczne dotyczące wykrytych nieprawidłowości i nadużyć finansowych

Dane statystyczne dotyczące zarządzania bezpośredniego opracowano na podstawie informacji zawartych w nakazach odzyskania środków wydawanych przez departamenty Komisji i rejestruje się je w systemie rachunkowości memoriałowej Komisji.

Obszary polityki, których nieprawidłowości dotyczą w największym stopniu, to „Sieci komunikacyjne, treści i technologie” oraz „Badania naukowe i innowacje”.

4.5.1.1.Wykryte nieprawidłowości związane z nadużyciami finansowymi

W 2019 r. 37 pozycji dotyczących odzyskania środków zarejestrowanych w systemie rachunkowości memoriałowej sklasyfikowano jako związane z nadużyciami finansowymi 59 – pozycje te opiewały na łączną kwotę 10,6 mln EUR.

4.5.1.2.Wykryte nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi

Jeżeli chodzi o nieprawidłowości niezwiązane z nadużyciami finansowymi, w 2019 r. zarejestrowano 1 778 pozycji dotyczących odzyskania środków, które opiewały na łączną kwotę 55,4 mln EUR.

5.Odzyskiwanie środków oraz inne środki zapobiegawcze i naprawcze

Szczegółowe informacje na temat odzyskiwania środków, korekt finansowych i innych środków zapobiegawczych i naprawczych (wstrzymywania i zawieszenia wypłat) publikuje się w sprawozdaniu rocznym Komisji z zarządzania i wykonania 60 .

Wykryte i zgłoszone nieprawidłowości, o których mowa w sprawozdaniu o ochronie interesów finansowych UE, są przedmiotem środków naprawczych mających na celu zagwarantowanie, że fundusze UE nie są wykorzystywane do finansowania projektów zawierających nieprawidłowości lub związanych z nadużyciami finansowymi. W razie potrzeby organy krajowe wdrażają procedury odzyskiwania środków i związane z nimi działania następcze zgodnie z krajowymi ramami regulacyjnymi.

6.Współpraca z państwami członkowskimi

Komitet Doradczy ds. Koordynacji w zakresie Nadużyć Finansowych (COCOLAF) stanowi miejsce współpracy Komisji i ekspertów z państw członkowskich. Na spotkaniach tego komitetu omawia się najważniejsze wydarzenia w obszarze zwalczania nadużyć finansowych oraz przygotowuje się niniejsze sprawozdanie, na podstawie art. 325 ust. 5 TFUE. Głównymi elementami struktury prac komitetu są cztery grupy robocze i posiedzenie plenarne (zob. rys. 16 ).

Podgrupa COCOLAF ds. sprawozdawczości i analizy stanowiła idealne forum do omawiania i doprecyzowywania analiz przedstawionych w dokumencie roboczym służb Komisji dotyczącym „oceny statystycznej nieprawidłowości” oraz wymiany wiedzy zdobytej w jej ramach.

W 2019 r. prace w ramach podgrupy ds. zwalczania nadużyć finansowych skupiały się na opracowywaniu metodyki dotyczącej profili krajowych opisujących systemy zwalczania nadużyć finansowych w państwach członkowskich. Narzędzie to będzie nadal rozwijane w nadchodzących latach.

Rysunek 16: Struktura i podgrupy Komitetu Doradczego ds. Koordynacji w zakresie Nadużyć Finansowych

6.1.Współpraca z OLAF-em

Zarówno z dochodzeniowego, jak i politycznego punktu widzenia, działalność OLAF przynosi lepsze wyniki, gdy OLAF współpracuje z organami państw członkowskich w walce z nadużyciami finansowymi i korupcją.

Jednostki koordynujące zwalczanie nadużyć finansowych (AFCOS) państw członkowskich spotykają się raz do roku pod przewodnictwem OLAF-u. W 2019 r. jednostki AFCOS omawiały z OLAF-em zmiany pełnionej przez nie roli, w szczególności odpowiednie przepisy omawiane w ramach trwających negocjacji w sprawie zmiany rozporządzenia 883/2013, możliwości oferowane przez program Herkules III oraz zalecenia Trybunału Obrachunkowego 61 dotyczące rozszerzenia roli politycznej AFCOS w celu poprawy koordynacji. Omówiono również wpływ orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE na dochodzenia OLAF-u w państwach członkowskich, a także złożone kontrole na miejscu prowadzone przez OLAF.

Sieć Informatorów OLAF o Zwalczaniu Nadużyć (OAFCN) jest miejscem współpracy osób odpowiedzialnych za komunikację u partnerów operacyjnych OLAF-u w państwach członkowskich i ich rzeczników.‑ W 2019 r. OLAF zorganizował kampanię w mediach społecznościowych wspólnie z organami krajowymi w szeregu państw członkowskich w celu promowania programu Herkules poprzez prezentację projektów i sprzętu finansowanych w ramach tego programu. OLAF wsparł również łotewską jednostkę AFCOS, rozpoczynając trzecią edycję udanej kampanii zachęcania obywateli do mówienia „nie” nadużyciom finansowym.

W 2019 r. państwa członkowskie i Komisja wymieniały się również poglądami w kwestiach związanych ze zwalczaniem nadużyć finansowych na spotkaniach Grupy Roboczej Rady ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych pod przewodnictwem prezydencji rumuńskiej i fińskiej, a także w ramach międzyinstytucjonalnej wymiany poglądów na temat OLAF-u 62 .

6.2.Sieć lepszego wydatkowania

W październiku 2019 r. Komisja zorganizowała konferencję z udziałem przedstawicieli państw członkowskich należących do sieci publicznej wewnętrznej kontroli finansowej, przemianowanej później na sieć lepszego wydatkowania. Jest to platforma służąca prowadzeniu zorganizowanego dialogu między państwami członkowskimi a Komisją Europejską na temat systemów kontroli wewnętrznej oraz wymianie informacji i dobrych praktyk dotyczących sposobów zapewnienia lepszego wykorzystania środków publicznych w całym sektorze publicznym.

7.System wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES)

Komisja Europejska zarządza systemem wczesnego wykrywania i wykluczenia (EDES) przewidzianym w art. 135–145 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu UE 63 . EDES stanowi skuteczne narzędzie wzmacniania ochrony interesów finansowych UE przed niewiarygodnymi osobami i podmiotami dzięki wykluczaniu ich z udziału w procedurach przyznawania środków finansowych UE. Jest jednym z ugruntowanych systemów wykluczania wśród systemów stosowanych przez różne organizacje międzynarodowe i wielostronne banki rozwoju.

EDES obejmuje szeroki zakres zakazanych praktyk, takich jak nadużycia finansowe, korupcja, poważne wykroczenia zawodowe oraz słabe wyniki (np. poważne uchybienia w wykonywaniu umów).

EDES zapewnia w szczególności:

·wczesne wykrywanie osób lub podmiotów stwarzających zagrożenie dla interesów finansowych UE;

·wykluczenie osób lub podmiotów z możliwości pozyskania funduszy UE lub nałożenie kary finansowej; rejestrację powyższych informacji w bazie danych EDES, która jest dostępna dla społeczności podmiotów finansowych odpowiedzialnych za wdrażanie funduszy UE;

·w najpoważniejszych przypadkach opublikowanie na stronach internetowych Komisji nazwisk lub nazw odpowiednich osób lub podmiotów 64 .

EDES umożliwia scentralizowaną ocenę sytuacji wykluczenia, a zarazem chroni prawa podstawowe zainteresowanych osób i podmiotów, w szczególności ich prawo do bycia wysłuchanym.

Wyjątkową cechą i siłą systemu EDES jest uprawnienie przyznane instytucjom i organom UE 65 do działania, „jeżeli brak jest prawomocnego wyroku lub, stosownie do sytuacji, ostatecznej decyzji administracyjnej” 66 . Nałożenie sankcji może opierać się na ugruntowanych „faktach i ustaleniach” wynikających z audytów, weryfikacji lub kontroli przeprowadzonych przez właściwego urzędnika zatwierdzającego 67 , dochodzeń przeprowadzonych przez OLAF lub nieostatecznych decyzji administracyjnych organów krajowych lub organizacji międzynarodowych.

Odpowiedni urzędnik zatwierdzający może podjąć decyzję o nałożeniu sankcji na nierzetelne podmioty lub osoby dopiero po uzyskaniu zalecenia 68 wydanego przez międzyinstytucjonalny panel funkcjonujący na szczeblu centralnym, który ustala wstępną klasyfikację prawną w przypadku braku prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji administracyjnej 69 . Panel nie posiada uprawnień dochodzeniowych. W skład panelu wchodzi stały, niezależny przewodniczący wysokiego szczebla 70 , dwóch stałych członków będących przedstawicielami Komisji jako podmiotu odpowiedzialnego za system i jeden tymczasowy członek będący przedstawicielem urzędnika zatwierdzającego departamentu, który zwrócił się o wydanie zalecenia. Panel jest odpowiedzialny za zapewnienie poszanowania prawa do obrony poprzez kontradyktoryjną wymianę z zainteresowanym podmiotem gospodarczym, a jego zalecenia są zgodne z zasadą proporcjonalności 71 .

W 2019 r. do panelu skierowano za pośrednictwem stałego sekretariatu 19 spraw, spośród których jedną skierowała instytucja inna niż Komisja, jedną – agencja zdecentralizowana i jedną – wspólne przedsięwzięcie. Oprócz tych 19 spraw przesłanych do sekretariatu panelu w 2019 r. do dokumentu roboczego służb Komisji towarzyszącego niniejszemu sprawozdaniu 72 dodano cztery sprawy przekazane w 2018 r., ponieważ skierowano je do panelu w 2019 r. W pierwszym półroczu 2019 r. do panelu skierowano osiem spraw, z których jedną przedstawiono we wspomnianym dokumencie roboczym służb Komisji.

Komisja musi również zgłaszać podejmowane przez urzędników zatwierdzających 73 decyzje dotyczące:

·odstąpienia od wykluczenia podmiotów gospodarczych w przypadkach, w których było to niezbędne do zapewnienia ciągłości świadczenia usług przez określony czas, do momentu wprowadzenia środków naprawczych przez odpowiednie podmioty gospodarcze;

·odstąpienia od opublikowania informacji o zastosowanych sankcjach administracyjnych na stronie internetowej Komisji z uwagi na konieczność zachowania poufności dochodzeń albo z uwagi na konieczność poszanowania zasady proporcjonalności, w przypadku gdy sankcje nakładane są na osobę fizyczną;

·wszelkich decyzji urzędnika zatwierdzającego odbiegających od zalecenia panelu.

Od czasu rozpoczęcia prac panelu w 2016 r. takie sytuacje nie miały nigdy miejsca. Wszyscy urzędnicy zatwierdzający w pełni zastosowali się do zaleceń panelu.

EDES był przedmiotem audytu przeprowadzonego w 2018 r. przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisji, w wyniku którego istniejący system uzyskał pozytywną ocenę. W ramach działań następczych Komisja we współpracy z OLAF-em kontynuowała w szczególności ścisłe monitorowanie systematycznych działań następczych w związku z zaleceniami.

Trybunał Sprawiedliwości ponownie podtrzymał ważność EDES (wyrok Sądu z dnia 13 maja 2020 r. w sprawie T-290/18, „AGMIN” przeciwko Komisji). W swoim wyroku Sąd potwierdził w szczególności ważność odpowiednich ról panelu i urzędników zatwierdzających oraz fakt, że prowadzone przez panel postępowanie kontradyktoryjne zapewniło pełne poszanowanie prawa zainteresowanego podmiotu do bycia wysłuchanym 74 .

8.Działania następcze w związku z rezolucją Parlamentu Europejskiego w sprawie sprawozdania rocznego za 2018 r.

Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie sprawozdania o ochronie interesów finansowych UE za 2018 r. została przyjęta na sesji parlamentarnej w lipcu 2020 r. po otrzymaniu poparcia Komisji Kontroli Budżetowej (CONT) w dniu 7 maja 2020 r.

9.Współpraca międzyinstytucjonalna

9.1.Międzyinstytucjonalna wymiana poglądów

Zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 883/2013 Parlament Europejski, Rada, Komisja i OLAF spotykają się co roku, aby omówić działania OLAF-u w ramach międzyinstytucjonalnej wymiany poglądów na szczeblu politycznym. W 2019 r. wymiana poglądów odbyła się w dniu 11 grudnia pod przewodnictwem fińskiej prezydencji Rady. Instytucje omówiły rolę OLAF-u w średnim i długim okresie, a także potwierdziły swoje silne poparcie dla tego urzędu.

9.2.Europejski Trybunał Obrachunkowy

9.2.1.Sprawozdania specjalne dotyczące polityki zwalczania nadużyć finansowych

W dwóch sprawozdaniach specjalnych przyjętych w 2019 r. 75 Europejski Trybunał Obrachunkowy uznał postępy poczynione w zakresie tej polityki, ale wskazał obszary, w których konieczne są ulepszenia. Większość opiera się na wnioskach przedstawionych w sprawozdaniach o ochronie interesów finansowych UE, natomiast inne wymagają nowych środków. Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych z kwietnia 2019 r. stanowi odpowiedź na większość obaw Trybunału i służy wzmocnieniu zdolności Komisji w zakresie analizy i wewnętrznych ram koordynacji w celu sprostania nowym wyzwaniom związanym z ciągle zmieniającym się otoczeniem.

9.2.2.Współpraca między OLAF-em a Europejskim Trybunałem Obrachunkowym

Mając na uwadze wspólną misję tych organizacji w zakresie ochrony budżetu UE, OLAF prowadzi stałą współpracę z ETO. W maju 2019 r. OLAF i ETO zawarły porozumienie administracyjne przewidujące ustrukturyzowane ramy współpracy i ułatwiające bieżącą wymianę informacji. Porozumienie przewiduje w szczególności wymianę wiedzy eksperckiej i analizy ryzyka, a także wspólne szkolenia i wymianę personelu. Porozumienie podpisano przy okazji wspólnych warsztatów, które odbyły się po raz pierwszy w 2019 r. z udziałem kierownictwa i personelu obu organizacji, a także członków ETO. Planuje się organizowanie takich warsztatów co roku.

10.Wnioski i zalecenia

10.1.Dochody

Komisja i państwa członkowskie podjęły działania służące przeciwdziałaniu znanym i nowym zagrożeniom w dziedzinie dochodów. Ochrona zasobów własnych UE jest niezbędna do tego, aby z budżetu UE można było finansować strategie polityczne wspierane w drodze finansowania unijnego.

W 2019 r. panele fotowoltaiczne były towarami, których najczęściej dotyczyły nadużycia finansowe i nieprawidłowości w kategoriach pieniężnych, tak jak miało to miejsce w poprzednich latach. Również nadużycia finansowe związane z dochodami polegające na zaniżaniu wartości towarów, również w przypadku handlu elektronicznego, przywożonych do UE stanowią i nadal będą stanowić zagrożenie dla dochodów, stwarzając istotne wyzwanie, któremu należy stawić czoła w nadchodzących latach.‑

Dochodzenia przeprowadzane przez OLAF w tych dziedzinach potwierdzają znaczenie tego urzędu oraz jego rolę koordynatora ochrony interesów finansowych UE i zwalczania nadużyć finansowych.

W kontekście zwalczania nadużyć finansowych związanych z dochodami zasadnicze znaczenie mają solidne i elastyczne strategie kontroli, odpowiednie instrumenty prawne i wzajemnie powiązane aplikacje informatyczne w połączeniu z odpowiednio wyposażonymi i wykwalifikowanymi funkcjonariuszami celnymi.‑ Komisja i państwa członkowskie prowadzą obecnie przegląd istniejących systemów i aplikacji informatycznych i opracowują nowe. Razem z przedsiębiorcami przestrzegającymi przepisów są to wiodące podmioty, jeżeli chodzi o stawianie czoła wyzwaniom związanym z cyfryzacją obecnej światowej gospodarki i szybkie dostosowanie się do nowej sytuacji ekonomicznej. Również w tym przypadku OLAF odgrywa istotną rolę w kształtowaniu polityki przeciwdziałania nadużyciom finansowym i koordynowaniu działań zainteresowanych stron w zakresie przeciwdziałania nadużyciom finansowym i ich wykrywania.

Kryzys związany z COVID-19 doprowadził do pojawienia się nowego zagrożenia: nastąpił gwałtowny wzrost przemieszczania przez granice niedozwolonych produktów leczniczych i środków medycznych. Współpraca między OLAF-em, organami celnymi i organami ścigania z UE i całego świata ma zasadnicze znaczenie dla zapobiegania wprowadzaniu do Europy substandardowych produktów leczniczych z fałszywymi unijnymi certyfikatami zgodności.

10.2.Wydatki

W dobie kryzysu każde euro wydane na wsparcie odbudowy gospodarczej ma znaczenie. Z tego względu zwalczanie nadużyć finansowych i nieprawidłowości mających wpływ na fundusze UE jest kwestią najwyższej wagi. W niniejszym sprawozdaniu opisano sposób, w jaki Komisja i państwa członkowskie dążyły do zwiększenia ochrony budżetu UE i wskazano obszary, w których można zrobić więcej.

W przypadku wydatków na rolnictwo największe wyzwanie stanowią środki rynkowe. W ciągu ostatnich lat organy europejskie wykryły nadużycia finansowe o dużej wartości, co podkreśliło potrzebę zintensyfikowania działań państw członkowskich w tym obszarze.

Jeżeli chodzi o politykę spójności, w bieżącym okresie programowania stwierdzono znaczny spadek nieprawidłowości niezwiązanych z nadużyciami finansowymi w porównaniu z poprzednim okresem. Tendencję tę należy uważnie monitorować w celu zapewnienia, aby spadek był wynikiem zastosowania nowych środków zapobiegawczych, a nie efektem zwiększonych niedoborów dotyczących wykrywania i sprawozdawczości.

Wydatki powiązane z kryzysem związanym z COVID-19 będą powodować dalszą presję na organy unijne i krajowe odpowiedzialne za wypłatę funduszy. Komisja zintensyfikuje swoje działania w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym, aby zapewnić, że unijne środki pieniężne nadal będą chronione na najwyższym możliwym poziomie przed oszustami, którzy mogą próbować wykorzystać obecną sytuację.

Podobnie państwa członkowskie nie mogą zmniejszać czujności wobec zagrożeń przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu.

Zalecenie

Komisja przypomina, że należy utrzymać wysoki poziom weryfikacji i środków w zakresie monitorowania.

Z zamówień publicznych w sytuacjach nadzwyczajnych należy korzystać na podstawie oceny poszczególnych przypadków.

Obecna sytuacja stanowi również odpowiednią okazję do zakończenia przejścia na procedurę udzielania e-zamówień w przypadku tych państw członkowskich, które dotychczas tego nie zrobiły.‑

Państwa członkowskie powinny rozważyć możliwość dalszego zwiększenia przejrzystości wykorzystania funduszy UE, w szczególności w odniesieniu do zamówień publicznych w sytuacjach nadzwyczajnych.

W okresie programowania 2014–2020 należy ściśle monitorować zgłaszanie nieprawidłowości, w szczególności niezwiązanych z nadużyciami finansowymi.

(1)    (i) Wykonanie art. 325 przez państwa członkowskie w 2019 r.;
(ii) ocena statystyczna nieprawidłowości zgłoszonych w odniesieniu do zasobów własnych, zasobów naturalnych, polityki spójności i pomocy przedakcesyjnej oraz wydatków bezpośrednich;
(iii) działania następcze w związku z zaleceniami dotyczącymi sprawozdania Komisji w sprawie ochrony interesów finansowych UE – Zwalczanie nadużyć finansowych, 2018 r.;
(iv) system wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES) – panel, o którym mowa w art. 108 rozporządzenia finansowego; oraz
(v) roczny przegląd programu Herkules III wraz z informacjami na temat wyników w 2019 r.

(2)

Dz.U. L 283 z 31.10.2017, s. 1.

(3)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, Dz.U. L 305 z 26.11.2019, s. 17.

(4)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999, Dz.U. L 248 z 18.9.2013, s. 1.

(5)

Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Grecja, Hiszpania, Litwa, Łotwa, Malta, Portugalia, Republika Czeska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Węgry i Włochy.

(6)

Chorwacja, Cypr, Łotwa, Malta, Republika Czeska, Słowacja, Węgry i Włochy.

(7)

http://www.epac-eacn.org/downloads/declarations/doc_download/185-stockholm-declaration-2019

(8) Zob. „Komunikat dla Komisji: Usprawnianie i wzmacnianie ładu korporacyjnego w Komisji Europejskiej”, C(2018) 7704 final z 21 listopada 2018 r.

(9)

SWD(2019) 170 final

(10)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 250/2014 z dnia 26 lutego 2014 r. ustanawiające program na rzecz wspierania działalności w dziedzinie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej (program Herkules III) i uchylające decyzję nr 804/2004/WE (Dz.U. L 84 z 20.3.2014, s. 6).

(11)

Decyzja Komisji C(2018)8568 final z dnia 17 grudnia 2018 r.

(12)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii, Dz.U. L 198 z 28.7.2017, s. 29.

(13)

Konwencja sporządzona na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz.U. C 316 z 27.11.1995, s. 49.

(14)

Konwencja PIF nadal ma zastosowanie do Danii.

(15)

Pełny opis środków zgłoszonych przez państwa członkowskie znajduje się w dokumencie roboczym służb Komisji cytowanym w przypisie 1 (i).

(16)

Słowenia.

(17)

Rumunia.

(18)

Chorwacja.

(19)

Francja.

(20)

Słowacja.

(21)

Republika Czeska i Łotwa.

(22)

Austria, Estonia, Francja, Hiszpania, Irlandia, Łotwa.

(23)

Republika Czeska, Grecja.

(24)

Finlandia.

(25)

Niemcy, Irlandia, Hiszpania, Francja, Włochy, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Malta, Austria Rumunia, Słowenia i Słowacja.

(26)

Więcej szczegółowych informacji można uzyskać, zapoznając się z dokumentem roboczym służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1 ppkt (iii).

(27)

Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Grecja, Chorwacja, Włochy, Łotwa, Luksemburg, Węgry, Malta, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia i Słowacja.

(28)

Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Dania, Irlandia, Włochy, Łotwa, Węgry, Niderlandy, Portugalia, Rumunia, Słowenia i Słowacja.

(29)

Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Estonia, Grecja, Chorwacja, Włochy, Łotwa, Luksemburg, Węgry, Polska, Portugalia, Słowenia i Słowacja.

(30)

Bułgaria, Chorwacja, Grecja, Włochy, Łotwa, Węgry, Malta, Niderlandy, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja i Szwecja.

(31)

Niemcy, Irlandia, Grecja, Hiszpania, Francja.

(32)

Łotwa i Słowacja.

(33)

Belgia, Republika Czeska, Grecja, Hiszpania, Chorwacja, Włochy, Łotwa, Luksemburg, Węgry, Malta, Niderlandy, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Słowacja i Szwecja.

(34)

Więcej szczegółowych informacji na temat wdrażania zaleceń można uzyskać, zapoznając się z dokumentem roboczym służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1 ppkt (iii).

(35) Szczegółową analizę zgłoszonych nieprawidłowości zamieszczono w dokumencie roboczym służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1 ppkt (ii).

(36) Jest to „wskaźnik częstotliwości występowania nadużyć finansowych”. Zob. sekcja 2.3.2 dokumentu roboczego służb Komisji pt. „Metodyka dotycząca oceny statystycznej nieprawidłowości zgłoszonych w 2015 r.” (SWD(2016) 237 final).

(37) Jest to „wskaźnik kwoty nadużyć finansowych”. Zob. sekcja 2.3.3 dokumentu, o którym mowa w przypisie 29.

(38)

Pod poniższym adresem: https://ec.europa.eu/anti-fraud/about-us/reports/olaf-report_pl .

(39)

Jego podstawę prawną stanowi rozporządzenie nr 515/97 zmienione rozporządzeniem 2015/1525.

(40) https://ec.europa.eu/anti-fraud/media-corner/news/07-12-2018/new-action-plan-reaffirms-commission-leading-role-fight-against_pl .

(41) COM(2013) 324 final.

(42) COM(2017) 235 final.

(43) (C(2018) 3293 final).

(44)

Republika Czeska.

(45)

Estonia.

(46)

Portugalia.

(47)

Belgia.

(48)

Grecja.

(49)

Chorwacja.

(50)

Portugalia.

(51)

Chorwacja.

(52) Informacje dotyczące odzyskiwania kwot tradycyjnych zasobów własnych, na które miały wpływ nadużycia finansowe i nieprawidłowości, przedstawiono w dokumencie roboczym służb Komisji „Ocena statystyczna nieprawidłowości zgłoszonych w 2019 r.”.

(53)

Opłaty wyrównawcze od cukru nie stanowią już tradycyjnych zasobów własnych i będą stopniowo znikać po ostatecznym rozliczeniu z państwami członkowskimi.

(54) Definicję tego wskaźnika podano w sekcji 2.3.1 dokumentu roboczego służb Komisji, o którym mowa w przypisie 41.

(55) Zob. przypis 60.

(56)

Zob. pkt 4.2.2.3 dokumentu roboczego służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1 ppkt (ii).

(57) Zob. rozdział 5 dokumentu roboczego służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1 ppkt (ii).

(58) Zob. przypisy 41 i 42.

(59) Określane w systemie jako przypadki „zgłoszone przez OLAF”.

(60) Sprawozdanie roczne z zarządzania i wykonania stanowi część zintegrowanego pakietu sprawozdawczości finansowej z zakresu budżetu UE (COM(2019) 299 final/2). Informacje dotyczące odzyskania środków po stronie dochodów przedstawiono również w dokumencie roboczym służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1 ppkt (ii).

(61)

Sprawozdanie specjalne nr 06/2019 „Zwalczanie nadużyć finansowych w ramach wydatków na spójność w UE”: instytucje zarządzające powinny usprawnić wykrywanie, reagowanie i koordynację działań.

(62)

Zob. pkt 9.1.

(63) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012, Dz.U. L 193 z 30.7.2018, s. 1.

(64) http://ec.europa.eu/budget/edes/index_en.cfm

(65) W zakresie wykonania swojego budżetu.

(66) Sformułowanie użyte w art. 136 RF.

(67) Służby zatwierdzające mogą być służbami instytucji, agencji, urzędów i organów UE.

(68) W sytuacjach, o których mowa w art. 136 ust. 1 lit. c)–h) rozporządzenia finansowego (tj. poważne wykroczenie zawodowe, nadużycie finansowe, poważne naruszenia zobowiązań umownych, innego rodzaju nieprawidłowości lub tworzenie firm przykrywek).

(69) Panel, o którym mowa w art. 143 rozporządzenia finansowego.

(70) Przewodniczącemu towarzyszy stały, niezależny zastępca wysokiego szczebla.

(71) Dodatkowe informacje na temat panelu znajdują się w dokumencie roboczym służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1 ppkt (v).

(72) Zob. przypis 72.

(73) Stosowne dane przedstawiono w dokumencie roboczym służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1 ppkt (v).

(74)

Aby uzyskać bardziej szczegółową analizę orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, zob. dokument roboczy służb Komisji, o którym mowa w przypisie 1, ppkt (v).

(75)

Sprawozdanie specjalne nr 01/2019 Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań; oraz sprawozdanie specjalne nr 06/2019 Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE w obszarze spójności – instytucje zarządzające powinny usprawnić wykrywanie, reagowanie i koordynację działań.