KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 6.12.2017

COM(2017) 738 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI

dotyczące stosowania w 2016 r. rozporządzenia (WE) nr 1049/2014 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji

Wprowadzenie

W 2016 r. Komisja w dalszym ciągu wypełniała swoje zdecydowane zobowiązanie do zapewnienia większej przejrzystości i rozliczalności. Jednym ze sposobów realizacji tego celu jest wspieranie skutecznego wykonywania prawa dostępu do dokumentów 1 znajdujących się w posiadaniu instytucji UE. Prawo to jest zapisane w art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji 2 .

Szeroko zakrojony program na rzecz przejrzystości

Komisja podjęła szereg ważnych działań służących zwiększeniu przejrzystości swoich procesów stanowienia prawa i wdrażania polityki, między innymi w kontaktach z zainteresowanymi stronami i lobbystami.

W 2016 r. Komisja w dalszym ciągu realizowała swój Program lepszego stanowienia prawa, którego celem jest usprawnienie prac Unii Europejskiej i zwiększenie ich przejrzystości, przy czym silny nacisk kładzie się na podejmowanie działań w sposób uproszczony oraz jedynie w przypadku, gdy jest to ważne dla obywateli. Prowadzony przez Komisję program sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) w dalszym ciągu gwarantuje, że ustawodawstwo UE realizuje cele na rzecz obywateli i przedsiębiorstw w sposób skuteczny i efektywny oraz po minimalnym koszcie. W styczniu 2016 r. oficjalnie uruchomiono platformę REFIT, która umożliwia krajowym władzom, obywatelom i innym zainteresowanym stronom uczestniczenie w poprawie ustawodawstwa UE w przejrzysty sposób.

W kwietniu 2016 r., w następstwie wniosku Komisji, Parlament Europejski, Rada i Komisja przyjęły Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa. Porozumienie służy dalszej poprawie przejrzystości poprzez szereg środków zwiększających otwartość procesu decyzyjnego UE.

Od czasu przyjęcia decyzji C(2014) 9048 i 9051 3 w listopadzie 2014 r. na stronie internetowej Europa publicznie udostępniono informacje o ponad 11 000 spotkań dwustronnych komisarzy, członków ich gabinetów i dyrektorów generalnych z przedstawicielami grup interesu. Zgodnie z ogólną zasadą spotkania te mogą odbywać się jedynie z przedstawicielami grup interesu zarejestrowanymi w rejestrze służącym przejrzystości 4 . Rejestr służący przejrzystości jest stale rozszerzany i obecnie zawiera ponad 11 000 wpisów, przy czym od stycznia 2016 r. zarejestrowano w nim ponad 3 500 nowych podmiotów 5 .

W maju 2016 r. Komisja przyjęła nowe zasady dotyczące grup ekspertów 6 , wzmacniając w ten sposób wymogi w zakresie przejrzystości i wprowadzając powiązania z rejestrem służącym przejrzystości.

We wrześniu 2016 r., uwzględniając wyniki konsultacji społecznych dotyczących rejestru służącego przejrzystości, Komisja przyjęła wniosek dotyczący porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości, który jest ważnym etapem w kierunku utworzenia wspólnego i obowiązkowego systemu służącego przejrzystości na poziomie UE. Komisja wezwała Parlament Europejski i Radę do rozpoczęcia negocjacji w celu jak najszybszego stworzenia takiego rejestru, obejmującego wszystkie trzy instytucje.

W odpowiedzi na społeczne wezwania do większej przejrzystości w odniesieniu do ewentualnych przypadków efektu „drzwi obrotowych” Komisja opublikowała, w grudniu 2016 r., drugi roczny komunikat 7 zawierający informacje o urzędnikach wyższego szczebla, którzy po opuszczeniu Komisji objęli nowe posady, z wyszczególnieniem ich poprzednich obowiązków, ich nowych działań poza Komisją oraz odpowiedniej decyzji organu powołującego. Przejrzystość jest również zapewniona w odniesieniu do wszystkich decyzji dotyczących zezwolenia dla byłych komisarzy europejskich na działalność po opuszczeniu urzędu, poprzez specjalną stronę w portalu Europa 8 .

Dostęp do dokumentów

W ramach szeroko zakrojonego programu na rzecz przejrzystości prawo dostępu do dokumentów jest istotnym elementem podejścia Komisji do kwestii przejrzystości. Oprócz udostępniania posiadanych dokumentów zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 Komisja również publikowała, w sposób aktywny i przyjazny dla użytkownika, szeroki zakres informacji i dokumentów w swoich różnych rejestrach publicznych oraz na swoich stronach internetowych.

Niniejsze sprawozdanie sporządzono na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001. Zawiera ono przegląd stosowania przez Komisję przepisów dotyczących dostępu do dokumentów w 2016 r. Podstawą sprawozdania są dane statystyczne, których podsumowanie znajduje się w załączniku 9 . Statystyki te pokazują liczbę wniosków otrzymanych w 2016 r. oraz odpowiedzi na nie udzielonych. Nie przedstawiają one liczby dokumentów, o które wystąpiono lub które (częściowo) ujawniono; takich dokumentów było znacznie więcej. Choć wnioskodawcy mogą wnosić o dostęp do jednego dokumentu, częściej wnioskują o dostęp do wielu dokumentów lub nawet całych akt dotyczących konkretnego tematu lub konkretnej procedury 10 . Dane statystyczne pokazują istotne znaczenie prawa dostępu do dokumentów w ramach ogólnej polityki Komisji w zakresie przejrzystości. Dokumenty, o które wystąpiono, zostały w całości lub częściowo ujawnione w 81,3 % przypadków na etapie wstępnym, a szerszy lub nawet pełny dostęp przyznano w 52 % analizowanych przypadków na etapie potwierdzającym.

1.Rejestry i strony internetowe

11 12 13 W 2016 r. do rejestru dokumentów Komisji dodano 18 523 nowe dokumenty (zob. załącznik – tabela 1) kategorii C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC bądź SWD. W 2016 r. Komisja nie stworzyła ani nie otrzymała żadnych dokumentów sensytywnych należących do powyższych kategorii.

14 W 2016 r. na stronie internetowej portalu Europa dotyczącej dostępu do dokumentów odnotowano niewielki wzrost liczby odwiedzin (19 191 w porównaniu z 18 939 w 2015 r.), natomiast liczba odwiedzających i przeglądanych stron pozostała na stałym poziomie (zob. załącznik – tabela 2).

2.Współpraca z innymi instytucjami, które objęte są zakresem rozporządzenia

W 2016 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja w dalszym ciągu organizowały regularne spotkania techniczne na poziomie administracyjnym w celu wymiany doświadczeń, opracowania najlepszych praktyk i zapewnienia spójnego stosowania rozporządzenia 1049/2001.

3.Analiza wniosków o dostęp

3.1.Liczba wniosków

W 2016 r. liczba wniosków wstępnych zmniejszyła się o prawie 10 % (6 077 w porównaniu z 6 752 w 2015 r.). Z drugiej strony liczba wstępnych odpowiedzi na podstawie rozporządzenia 1049/2001 zwiększyła się o ponad 2 % (z 5 819 w 2015 r. do 5 944 w 2016 r., tj. najwyższej liczby odpowiedzi w ostatnich pięciu latach).

Pozostałe 1 193 odpowiedzi udzielono poza zakresem rozporządzenia 1049/2001 lub potwierdzono, że Komisja nie posiadała dokumentów, o które wystąpiono (zob. załącznik – tabela 3).

Jeżeli chodzi o potwierdzające wnioski o dokonanie przez Komisję przeglądu wstępnych odpowiedzi z pełną lub częściową odmową dostępu, ich liczba wzrosła o 4 % (295 w 2016 r. w porównaniu z 284 w 2015 r.), utrzymując trend stałego wzrostu od 2012 r. Z drugiej strony liczba odpowiedzi potwierdzających na podstawie rozporządzenia 1049/2001 nieco się zmniejszyła, z 230 w 2015 r. do 219 w 2016 r., jako że niektóre wnioski były wnioskami o przekazanie informacji.

W innych przypadkach kilka wniosków jednego wnioskodawcy zostało pogrupowanych i rozpatrzonych w ramach jednej odpowiedzi (zob. załącznik – tabela 5).

3.2.Odsetek wniosków w podziale na dyrekcje generalne / służby Komisji (załącznik – tabela 10)

Sekretariat Generalny (SG) otrzymał największy odsetek wniosków wstępnych (8,6 % w porównaniu z 8,7 % w 2015 r.), natomiast druga w kolejności była DG SANTE, która odnotowała spadek z 9,2 % w 2015 r. do 8 % w 2016 r. Odsetek wniosków wstępnych o dokumenty posiadane przez DG GROW, która zajęła trzecie miejsce pod tym względem, zmniejszył się z 8,6 % do 7,6 % w 2016 r.

Z pozostałych dyrekcji generalnych jedynie DG COMP (7,2 %) i DG FISMA (5,6 %) otrzymały ponad 5 % wszystkich wniosków wstępnych. Każdy z pozostałych departamentów Komisji otrzymał nie więcej niż 4 % wszystkich wniosków wstępnych.

Jeżeli chodzi o wnioski potwierdzające otrzymane przez Sekretariat Generalny, najwyższy odsetek dotyczył odpowiedzi wstępnych udzielonych przez DG COMP (15,9 % w 2016 r. w porównaniu z 16,2 % w 2015 r.). Kolejne były DG SANTE (10,2 % w porównaniu z 7 % w 2015 r.) oraz SG (6,8 % w porównaniu z 10,2 % w 2015 r.).

DG JUST i DG TAXUD (w obu przypadkach 6,1 % w 2016 r. w porównaniu z, odpowiednio, 7,4 % i 6,3 % w 2015 r.) wspólnie zajęły czwarte miejsce. Odpowiedzi wstępne dwóch innych departamentów Komisji były przedmiotem ponad 5 % wszystkich wniosków potwierdzających (DG GROW i EPSO). Każdy z pozostałych departamentów Komisji odpowiadał za mniej niż 5 % wniosków potwierdzających.

3.3.Profil społeczno-zawodowy wnioskodawców 15 (załącznik – tabela 8)

Większość wniosków wstępnych w 2016 r. w dalszym ciągu pochodziła od obywateli. Stanowiły one prawie 40 % wszystkich wniosków (38,3 % w porównaniu z 24,7 % w 2015 r.). Instytucje akademickie i ośrodki analityczne stanowiły drugą pod względem aktywności kategorię, odpowiadając za 16 % wniosków wstępnych (w porównaniu z 21,3 % w 2015 r.).

Trzecie miejsce zajmowali prawnicy praktycy (13,5 % w porównaniu z 12,7 % w 2015 r.), następnie społeczeństwo obywatelskie (organizacje pozarządowe) (11,9 % w porównaniu z 15,2 % w 2015 r.), przedsiębiorstwa (9,7 % w porównaniu z 2 % w 2015 r.) i dziennikarze (5,9 % w 2016 r. w porównaniu z 7,1 % w 2015 r.).

Większość wniosków potwierdzających w 2016 r. pochodziło od obywateli. Stanowiły one ponad 30 % wszystkich wniosków (30,2 % w porównaniu z 24,3 % w 2015 r.). Prawnicy praktycy, odpowiadający za 26,4 % wszystkich wniosków (w porównaniu z 27,8 % w 2015 r.), byli drugą pod względem aktywności kategorią wnioskodawców.

Zaraz za nimi było społeczeństwo obywatelskie (organizacje pozarządowe), stanowiące 24,7 % wniosków (24,6 % w 2015 r.). Dziennikarze zajęli czwarte miejsce na poziomie 8,1 % (13 % w 2015 r.), a instytucje akademickie i ośrodki analityczne były piąte, odpowiadając za 4,4 % wniosków (5,6 % w 2015 r.).

3.4.Geograficzne pochodzenie wnioskodawców (załącznik – tabela 9)

W odniesieniu do geograficznego podziału wniosków wstępnych największa ich część nadal pochodziła od wnioskodawców z Belgii (27,2 % w porównaniu z 26,8 % w 2015 r.), a także z Niemiec (12,6 % w porównaniu z 11,7% w 2015 r.) oraz ze Zjednoczonego Królestwa (które odnotowało znaczny wzrost, z 7,6 % w 2015 r. do 10 % w 2016 r.). W dalszej kolejności były Francja, Hiszpania, Włochy i Niderlandy, a każde z tych państw odpowiadało za ponad 5 % wszystkich wniosków. Wnioski pochodzące z pozostałych 21 państw członkowskich stanowiły mniej niż 2 % w przeliczeniu na państwo członkowskie.

Prawo dostępu do dokumentów było w dalszym ciągu wykonywane również przez wnioskodawców zamieszkałych lub mających siedzibę w państwach trzecich, a ich wnioski wstępne stanowiły 4,1 % wszystkich wniosków wstępnych (4,4 % w 2015 r.).

Jeżeli chodzi o geograficzny podział wniosków potwierdzających, zdecydowanie największy ich odsetek pochodził od wnioskodawców z Belgii (33,2 % w porównaniu z 30,3 % w 2015 r.), a następne w kolejności były Niemcy (13,2 % w porównaniu z 15,1 % w 2015 r.). Wśród pozostałych państw członkowskich jedynie z Włoch (9,8 %), Hiszpanii (8,8 %), Niderlandów (6,4 %), Zjednoczonego Królestwa (5,8 %) i Francji (5,1 %) pochodziło ponad 5 % wniosków.

Wnioski pochodzące z pozostałych 21 państw członkowskich stanowiły nie więcej niż 2 % w przeliczeniu na państwo członkowskie. Wreszcie wnioski od wnioskodawców zamieszkałych lub mających siedzibę w państwach trzecich stanowiły 3,7 % wszystkich wniosków (w porównaniu z 2,5 % w 2015 r.).

4.Stosowanie wyjątków od prawa dostępu

4.1.Rodzaje udzielonego dostępu

W 2016 r. pełny lub częściowy dostęp do dokumentów udzielono w ponad 80 % przypadków na etapie wstępnym (81,3 % w porównaniu z 84,7 % w 2015 r.). Pełnego dostępu udzielono prawie w 61 % wszystkich przypadków. Stanowi to spadek w porównaniu z rokiem poprzednim (68,8 %) i kontynuację trendu spadkowego trwającego od 2012 r., co można po części objaśnić bardziej rygorystycznym stosowaniem polityki Komisji w zakresie ochrony danych.

Z tego samego powodu znacznie wzrósł odsetek częściowo pozytywnych odpowiedzi, o 30 % (20,4 % w 2016 r. w porównaniu z 15,9 % w 2015 r.). 18,7 % wniosków odrzucono w całości (w porównaniu z 15,3 % w 2015 r.) – zob. załącznik (tabela 4).

W 2016 r. co druga odpowiedź wstępna zakwestionowana w ramach wniosku potwierdzającego została (w całości lub częściowo) uchylona na etapie potwierdzającym (znaczny wzrost z 41,3 % w 2015 r. do 52 % w 2016 r.). W 47 % przypadków udzielono dostępu szerszego (choć nie pełnego) niż na etapie wstępnym (znaczny wzrost w porównaniu z 31,7 % w 2015 r.). Na poziomie potwierdzającym wstępna pełna odmowa została potwierdzona jedynie w 48 % przypadków (w porównaniu z 58,7 % w 2015 r.).

Z drugiej strony liczba wniosków potwierdzających skutkujących w pełni pozytywną odpowiedzią była mniejsza (5 %) niż w 2015 r. (9,6 %) – zob. załącznik (tabela 6).

4.2.Przywoływane wyjątki w odniesieniu do prawa dostępu (załącznik – tabela 7)

Ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej nadal była główną przyczyną (pełnej lub częściowej) odmowy dostępu na etapie wstępnym, pozostając na stałym poziomie bliskim 30 %. Drugim najczęściej przywoływanym wyjątkiem była ochrona procesu decyzyjnego danej instytucji (nieznaczny wzrost, z 20,3 % w 2015 r. do 21,7 % w 2016 r.). Zajmujący trzecie miejsce wyjątek, którego celem była ochrona celu kontroli, dochodzeń i audytów, przywoływano znacznie rzadziej niż w 2015 r. (16,2 % w 2016 r. w porównaniu z 20,9% w 2015 r.).

Względny poziom zastosowania wyjątku ze względu na ochronę interesów handlowych nieco się obniżył (13,7 % w 2016 r. w porównaniu z 14,7 % w 2015 r.), ale wyjątek ten pozostał na czwartej pozycji. Największy wzrost dotyczył wyjątku ze względu na ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego (7,3 % w 2016 r. w porównaniu z 2,4 % w 2015 r.).

Na etapie potwierdzającym najczęściej przywoływanym – głównym powodem potwierdzenia (pełnej lub częściowej) odmowy dostępu była ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej, w przypadku której odnotowano wzrost o 45 % w porównaniu z rokiem poprzednim (28,3 % w 2016 r. w porównaniu z 15,6 % w 2015 r.). Na drugim miejscu był wyjątek ze względu na ochronę procesu decyzyjnego (22,3 % w porównaniu z 16,4 % w 2015 r.). Wyjątek ze względu na ochronę celu kontroli, dochodzeń i audytów przywoływano znacznie rzadziej (20,3 % w 2016 r. w porównaniu z 37,7 % w 2015 r.), wskutek czego znalazł się on na trzecim miejscu.

Czwartą i piątą pozycję zajmowały, odpowiednio, wyjątek ze względu na ochronę interesów handlowych (15,9 % w porównaniu z 13,1 % w 2015 r.) oraz wyjątek ze względu na ochronę postępowania sądowego lub opinii prawnej (5,6 % w porównaniu z 4,9 % w 2015 r.).

5.Skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich

16 17 18 W 2016 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zamknął 21 skarg przeciwko Komisji dotyczących wniosków o dostęp do dokumentów. Sześć z nich zamknięto z dalszymi lub krytycznymi uwagami. Dla porównania w 2015 r. Rzecznik zamknął 23 skargi, przy czym sześć z nich z uwagą krytyczną.

W 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenia w 12 nowych sprawach, w których dostęp do dokumentów był głównym lub pobocznym elementem skargi (jest to nieznaczny wzrost liczby spraw w porównaniu z 2015 r., gdy wszczęto 11 nowych posiedzeń).

6.Kontrola sądowa

W 2016 r. sądy UE stworzyły ważne nowe orzecznictwo, które będzie miało wpływ na praktyki Komisji w ramach przestrzegania rozporządzenia 1049/2001.

6.1.Trybunał Sprawiedliwości

Trybunał Sprawiedliwości wydał trzy wyroki dotyczące odwołania, w których Komisja była stroną postępowania.

W sprawie Internationaler Hilfsfonds 19 , dotyczącej dostępu do dokumentacji odnoszącej się do umowy w sprawie pomocy humanitarnej, Trybunał Sprawiedliwości potwierdził postanowienie Sądu oddalające skargę wnoszącego odwołanie przeciwko Komisji.

W wyroku SeaHandling 20 Trybunał Sprawiedliwości potwierdził istnienie ogólnego domniemania, że ujawnienie dokumentów należących do akt administracyjnych postępowania w sprawie pomocy państwa zasadniczo osłabia ochronę celu działań dochodzeniowych. Orzekł również, że ewentualne zainteresowanie uzyskaniem dokumentu do celów postępowania sądowego nie może stanowić nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. Ponadto objaśnił, że w przypadku opóźnionej odpowiedzi wnioskodawca może wnieść skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich lub wnieść powództwo o odszkodowanie w celu egzekwowania swojego prawa dostępu oraz prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

W wyroku w sprawie Stichting Greenpeace Nederland 21 Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że pojęcie „emisji do środowiska” określone w rozporządzeniu 1367/2006 22 nie ogranicza się do „rzeczywistych emisji”, ale obejmuje również „przewidywalne” emisje do środowiska w normalnych lub realistycznych warunkach użytkowania środka lub substancji. Ponadto Sąd stwierdził, że informacje, które „dotyczą emisji do środowiska” są informacjami, „które dotyczą lub odnoszą się do takich emisji, a nie informacjami posiadającymi bezpośredni lub pośredni związek z emisjami do środowiska”.

6.2.Sąd

23 24 Sąd wydał 12 wyroków dotyczących prawa dostępu do dokumentów, w których Komisja była stroną postępowania. W dwóch sprawach Sąd orzekł, że wniosek o unieważnienie decyzji Komisji był niedopuszczalny. W jednej sprawie nie wydano wyroku.

25 26 W sześciu sprawach Sąd oddalił skargę wnioskodawcy o unieważnienie decyzji potwierdzającej Komisji w sprawie dostępu do dokumentów, poprzez potwierdzenie stanowiska Komisji. W trzech sprawach Sąd częściowo unieważnił decyzję Komisji.

W kwestii danych osobowych Sąd orzekł, że Komisja nie może redagować danych osobowych wnioskodawcy, jeżeli jest oczywiste, że wnioskodawca zgadza się na ich ujawnienie. Sąd objaśnił również, że instytucja ta nie musi oceniać braku uszczerbku dla uzasadnionych interesów osoby, której dane dotyczą, jeżeli wnioskodawca nie przedstawił jednoznacznego i zgodnego z prawem uzasadnienia bądź przekonującego argumentu w celu wykazania konieczności przekazania takich danych osobowych 27 .

Jeżeli chodzi o interesy handlowe, Sąd przywołał ogólne domniemanie nieujawniania ofert przedkładanych przez oferentów w procedurach udzielania zamówień publicznych, jako że ich ujawnienie podważałoby interesy handlowe oferenta zwycięskiego i uczciwą konkurencję między oferentami.

W odniesieniu do celu dochodzeń Sąd potwierdził ogólne domniemanie braku dostępności dokumentów dochodzeniowych OLAF-u dotyczących trwających oraz, w niektórych przypadkach, zamkniętych dochodzeń. Stwierdził również, że wystąpienie niezgodnych z prawem wycieków informacji poufnych nie uzasadnia samo w sobie ujawnienia tych dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001. Sąd wskazał również, że nawet jeżeli wnioskodawca posiada dokumenty, o które wystąpiono, lub ich fragmenty, Komisja nie może odmówić rozpatrzenia jego/jej wniosku na podstawie rozporządzenia 1049/2001 28 .

Ponadto Sąd ponownie potwierdził istnienie ogólnego domniemania nieujawniania dokumentów będących częścią dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, jako że co do zasady ich ujawnienie osłabiłoby ochronę celu dochodzeń 29 .

W odniesieniu do dokumentów mających istotny związek z trwającym sporem sądowym na poziomie UE lub z krajowym postępowaniem mogącym skutkować orzeczeniem w trybie prejudycjalnym Sąd orzekł, że dokumenty takie mogą być chronione przed ujawnieniem. Celem jest zapewnienie przestrzegania zasad równości stron i dobrej administracji wymiaru sprawiedliwości, a tym samym, ochrony postępowania sądowego 30 .

Ponadto Sąd potwierdził, że na potrzeby stosowania wyjątku ze względu na ochronę opinii prawnej, nie mają znaczenia ramy czasowe ani (formalny bądź nieformalny) sposób udzielenia opinii. Sąd przyznał również, że ochrona opinii prawnej obejmuje stanowisko Służby Prawnej Komisji w ramach obrony stanowiska Komisji przed Trybunałem Sprawiedliwości na równych zasadach z innymi stronami. Wreszcie Sąd wykazał, iż fakt, że opinia prawna została sporządzona w kontekście procesu ustawodawczego nie jest sam w sobie wystarczający do stwierdzenia istnienia nadrzędnego interesu publicznego 31 .

Jeżeli chodzi o ochronę procesu decyzyjnego, Sąd stwierdził, że Komisja może założyć, bez przeprowadzania szczegółowego i indywidualnego badania dokumentów sporządzonych w kontekście opracowywania oceny skutków, że ujawnienie każdego z takich dokumentów może w zasadzie poważnie naruszać proces decyzyjny służący opracowaniu wniosku dotyczącego polityki 32 .

Sąd uznał również istotne znaczenie posiadania przez pracowników UE możliwości niezależnego wyrażania swoich opinii. Potwierdził, że ujawnianie ich opinii na potrzeby użytku wewnętrznego, w ramach obrad i wstępnych konsultacji, może poważnie naruszyć proces decyzyjny Komisji, ponieważ może zniechęcać pracowników do wyrażania swoich opinii w sposób niezależny i bez wywierania na nich niewłaściwego nacisku spowodowanego perspektywą szerszego ujawnienia informacji o instytucji, w której pracują 33 .

W innym wyroku Sąd objaśnił, że realne istnienie zewnętrznej presji, jakiej może być poddany proces decyzyjny, należy ustalić „z pewnością” oraz że należy powołać się na dowody w celu „wykazania, że istniało ryzyko możliwe do przewidzenia w uzasadniony sposób, że taka zewnętrzna presja mogła mieć istotny wpływ na przedmiotowy proces” 34 .

W 2016 r. Sąd nie wydał żadnych wyroków w zakresie prawa dostępu do dokumentów dotyczących odwołania od decyzji Sądu do spraw Służby Publicznej, w których Komisja była stroną postępowania.

6.3.Nowe sprawy w Sądzie

35 36 W 2016 r. w Sądzie wszczęto postępowanie w 19 nowych sprawach przeciwko decyzjom Komisji na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Ponadto w Trybunale Sprawiedliwości wniesiono cztery nowe odwołania przeciwko wyrokowi Sądu, w którym Komisja była stroną postępowania.

7.Wnioski

W 2016 r. Komisja w dalszym ciągu wypełniała swoje zobowiązanie na rzecz większej przejrzystości, zarówno na podstawie rozporządzenia 1049/2001 oraz w ramach szeroko zakrojonego programu na rzecz przejrzystości.

Znalazło to swoje odzwierciedlenie między innymi w stopniowym wdrażaniu przez nią Programu lepszego stanowienia prawa; w systematycznym publikowaniu informacji na temat spotkań jej przywódców politycznych i urzędników wyższego szczebla z zainteresowanymi stronami; w przedłożonym przez nią wniosku dotyczącym porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości; oraz w jej polityce dotyczącej efektu „drzwi obrotowych”.

Komisja nadal w aktywny i przyjazny dla użytkownika sposób publikowała szeroki zakres informacji i dokumentów dotyczących jej różnych działań o charakterze ustawodawczym i nieustawodawczym.

Prawo dostępu do dokumentów na żądanie, przewidziane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, traktatach i rozporządzeniu 1049/2001, pozostawało ważnym instrumentem, za pomocą którego Komisja wywiązuje się ze swojego zobowiązania dotyczącego przejrzystości.

W 2016 r. Komisja otrzymała ponad 6 000 wniosków wstępnych o dostęp do dokumentów oraz prawie 300 wniosków potwierdzających. To pokazuje, że obywatele Unii Europejskiej i inni beneficjenci aktywnie korzystają ze swojego prawa dostępu do dokumentów posiadanych przez Komisję.

Komisja pozostaje instytucją rozpatrującą zdecydowanie największą liczbę wniosków o dostęp do dokumentów. Wskutek wysokiego poziomu ujawniania dokumentów w następstwie licznych wniosków o udzielenie dostępu udostępniono dużą liczbę dokumentów. Powyższe działania realizowano niezależnie od dokumentów i informacji aktywnie publikowanych w 2016 r. przez Komisję oraz udostępnionych już publicznie na licznych stronach internetowych Komisji i w jej różnych rejestrach publicznych.

(1)      Prawo dostępu do dokumentów posiadają obywatele UE i osoby zamieszkałe lub mające siedzibę w jednym z państw członkowskich. Ponadto prawo to posiadają również obywatele i osoby prawne z państw trzecich niezamieszkałe ani niemające siedziby w państwie członkowskim.

(2)    Dziennik Urzędowy L 145 z 31.5.2001, s. 43 (zwane dalej „rozporządzeniem 1049/2001”).

(3)    Decyzja Komisji z dnia 25.11.2014 r. w sprawie publikowania informacji dotyczących spotkań odbywających się między dyrektorami generalnymi Komisji a organizacjami lub osobami samozatrudnionymi (C(2014) 9048) oraz decyzja Komisji z dnia 25.11.2014 r. w sprawie publikowania informacji dotyczących spotkań odbywających się między członkami Komisji a organizacjami lub osobami samozatrudnionymi (C(2014) 9051).

(4)      Zasadę „brak rejestracji oznacza brak spotkań” ujęto w komunikacie Przewodniczącego do Komisji – metody pracy Komisji Europejskiej w latach 2014–2019 (C(2014) 9004), s. 9.

(5)    Podstawą informacji są dane liczbowe pozyskane w dniu 1 lutego 2017 r.

(6)      Decyzja Komisji C(2016) 3301 z 30.5.2016 r. ustanawiająca przepisy horyzontalne dotyczące tworzenia i funkcjonowania grup ekspertów Komisji.

(7)      Komunikat Komisji w sprawie publikacji informacji dotyczących działalności zawodowej urzędników wyższego szczebla po zakończeniu służby (art. 16 ust. 3 i 4 regulaminu pracowniczego), C(2016) 8928, dostępny na stronie internetowej http://ec.europa.eu/civil_service/docs/2016_annual_report_en.pdf .

(8)       https://ec.europa.eu/info/about-european-union/principles-and-values/ethics-and-integrity/ethics-and-integrity-eu-commissioners/former-european-commissioners-authorised-occupations_en

(9)    O ile nie wskazano inaczej, dane statystyczne przedstawione w niniejszym sprawozdaniu są oparte na danych liczbowych pobranych z aplikacji informatycznych Komisji w dniu 3 maja 2017 r. Wartości procentowe w opisowej części sprawozdania są zaokrąglane do jednego miejsca po przecinku.

(10)      W przypadku wniosków obejmujących setki, a w niektórych przypadkach nawet tysiące dokumentów, po ustaleniu z wnioskodawcami należytego rozwiązania, wnioski są zazwyczaj rozpatrywane w ramach kolejnych etapów, z których każdy obejmuje taką liczbę dokumentów, jaka może zostać rozpatrzona w terminach określonych w rozporządzeniu 1049/2001.

(11)      Podobną liczbę dokumentów dodano w 2015 r. (18 945).

(12)      C: samodzielne akty Komisji; COM: wnioski ustawodawcze Komisji i inne dokumenty przekazane innym instytucjom, wraz z właściwymi dokumentami przygotowawczymi; JOIN: wspólne akty Komisji i wysokiego przedstawiciela; OJ: porządki obrad posiedzeń Komisji; PV: protokoły posiedzeń Komisji; SEC: dokumenty Komisji nieklasyfikujące się w żadnej innej serii; SWD: dokumenty robocze służb Komisji.

(13)      Do celów rozporządzenia nr 1049/2001 dokumenty sensytywne to dokumenty sklasyfikowane jako „top secret”, „secret” lub „confidential” (zob. art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001).

(14)    Dostęp do dokumentów: http://ec.europa.eu/transparency/access_documents/index_en.htm .

(15) W swoich wnioskach wnioskodawcy mogą (choć nie muszą) wskazać swój profil społeczno-zawodowy (tj. wybrać jedną z siedmiu podanych kategorii). W celach statystycznych profil „obywatele” obejmuje wnioskodawców, którzy wskazali swój profil jako „obywatele”, oraz wnioskodawców, którzy nie wskazali profilu społeczno-ekonomicznego (tj. nie wybrali żadnej z siedmiu kategorii).

(16)      Dane statystyczne dotyczą spraw Rzecznika Praw Obywatelskich w odniesieniu do wszystkich departamentów Komisji z wyjątkiem OLAF-u.

(17)      Sześć spraw z dalszą / krytyczną uwagą: 2012/0803/TN (+ 2013/369/TN), 2014/0852/LP, 2014/1871/JN, 2014/2063/PMC i 2015/437/OMB. Trzy sprawy zamknięto ze wskazaniami dotyczącymi poprawy, a 12 spraw zamknięto bez żadnych dalszych działań.

(18)    Dane statystyczne przedstawione w sprawozdaniu rocznym za 2015 r. odnoszą się jedynie do spraw wynikających z wniosków potwierdzających i rozpatrywanych centralnie przez Sekretariat Generalny (16 skarg, z których dwie zamknięto z uwagą krytyczną). Inne departamenty Komisji rozpatrywały dodatkowo siedem skarg, z których cztery zamknięto z uwagą krytyczną.

(19)      Postanowienie Sądu z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie Internationaler Hilfsfonds eV przeciwko Komisji, C-103/15 P.

(20)      Wyrok z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie Sea Handling SpA, w likwidacji, dawniej Sea Handling SpA przeciwko Komisji, C-271/15 P.

(21)      Wyrok z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie Komisja przeciwko Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C-673/13 P.

(22)      Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dziennik Urzędowy L 264 z 25.9.2006, s. 13–19).

(23)      Wyroki Sądu w sprawach (1) PITEE przeciwko Komisji, T-674/15 (obecnie rozpatrywane jest odwołanie), oraz (2) Anikó Pint przeciwko Komisji, T-660/16 (obecnie rozpatrywane jest odwołanie).

(24)      Wyrok Sądu w sprawie TMG Landelijke Media BV i Menzo Willems przeciwko Komisji, T-189/15, EU:T:2016:22.

(25)      IMG przeciwko Komisji, T-110/15; Philip Morris Ltd przeciwko Komisji, T-796/14 i T-800/14; Herbert Smith Freehills przeciwko Komisji, T-755/14; Syndial SpA przeciwko Komisji, T-581/15; oraz Secolux przeciwko Komisji, T-363/14.

(26)      Wyroki w sprawach PAN Europe przeciwko Komisji, T-51/15; Philip Morris Ltd przeciwko Komisji, T-18/15; oraz Strack przeciwko Komisji, T-221/08.

(27)      Wyrok z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie Strack przeciwko Komisji, T-221/08, oraz wyrok z dnia 21 września 2016 r. w sprawie Secolux przeciwko Komisji, T‑363/14.

(28)      Wyrok z dnia 26 maja 2016 r. w sprawie IMG przeciwko Komisji, T-110/15, oraz wyrok z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie Strack przeciwko Komisji, T-221/08.

(29)      Wyrok z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie Syndial SpA przeciwko Komisji, T-581/15.

(30)      Wyroki z dnia 15 września 2016 r. w sprawie Philip Morris Ltd przeciwko Komisji, T-18/15, T-796/14 i T-800/14.

(31)      Wyroki z dnia 15 września 2016 r. w sprawie Herbert Smith Freehills przeciwko Komisji, T-755/14, oraz w sprawie Philip Morris przeciwko Komisji, T-796/14 i T-800/14.

(32)      Wyrok z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie ClientEarth przeciwko Komisji, T-424/14 oraz T-425/14 (obecnie rozpatrywane jest odwołanie).

(33)      Wyrok z dnia 15 września 2016 r. w sprawie Philip Morris Ltd. przeciwko Komisji, T-18/15.

(34)      Wyrok z dnia 20 września 2016 r. w sprawie Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) przeciwko Komisji Europejskiej, T-51/15.

(35)      Steven Verschuur przeciwko Komisji, T-877/16; Falcon Technologies Int. LLC przeciwko Komisji, T-875/16; Access Info Europe przeciwko Komisji, T-852/16 i T-851/16; Anikó Pint przeciwko Komisji, T-660/16; Malta przeciwko Komisji, T-653/16 i T-653/16R; ClientEarth przeciwko Komisji, T-644/16; Verein Deutsche Sprache e.V. przeciwko Komisji, T-468/16; Fabio De Masi przeciwko Komisji, T-423/16, T-341/16 i T-11/16; MS przeciwko Komisji, T-314/16; CEE Bankwatch Network przeciwko Komisji, T-307/16; Pagkyprios organismos ageladotrofon (POA) Dimosia Ltd przeciwko Komisji, T-74/16; Europejskie Biuro Ochrony Środowiska (EEB) przeciwko Komisji, T-38/16; Association Justice & Environment, z.s. przeciwko Komisji, T-727/15; PITEE przeciwko Komisji, T-674/15; Stichting Greenpeace Nederland i Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) przeciwko Komisji, T-545/11RENV.

(36)      ClientEarth przeciwko Komisji, C-57/16 P; Syndial przeciwko Komisji, C-410/16 P; PITEE przeciwko Komisji, C-464/16 P; oraz Pint przeciwko Komisji, C-625/16 P.

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 6.12.2017

COM(2017) 738 final

ZAŁĄCZNIK

do

SPRAWOZDANIA KOMISJI

dotyczącego stosowania w 2016 r. rozporządzenia (WE) nr 1049/2014 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji

1.Liczba dokumentów umieszczonych w rejestrze

2.Korzystanie ze strony internetowej „Dostęp do dokumentów” znajdującej się w portalu Europa

3.Liczba otrzymanych i rozpatrzonych wniosków wstępnych

4.Odpowiedzi udzielone na etapie wstępnym

5.Liczba otrzymanych i rozpatrzonych wniosków potwierdzających

6.Odpowiedzi udzielone na etapie potwierdzającym

7.Odpowiedzi odmowne według zastosowanego wyjątku (%)

8.
Profil społeczno-zawodowy wnioskodawców (%) 6

9.Geograficzne pochodzenie wnioskodawców (%)

10.
Wnioski w podziale na departamenty Komisji (%)

(1)    Jeden wniosek może dotyczyć kilku dokumentów i w konsekwencji może wymagać kilku różnych odpowiedzi. Z drugiej strony kilka wniosków może być w niektórych przypadkach zgrupowane razem i może skutkować tylko jedną odpowiedzią.

(2)    Kategoria ta obejmuje jedynie odpowiedzi dotyczące udzielenia lub (częściowej) odmowy dostępu do dokumentów będących przedmiotem wniosku na podstawie rozporządzenia 1049/2001. Nie obejmuje odpowiedzi, w przypadku gdy Komisja wskazała, że nie posiada dokumentów będących przedmiotem wniosku. Ponadto nie obejmuje ona odpowiedzi na wnioski o dostęp do dokumentów, w przypadku których uznano, że nie mieszczą się w zakresie rozporządzenia 1049/2001 (np. odpowiedzi udzielonych zgodnie z zasadą lojalnej współpracy z państwami członkowskimi lub innymi instytucjami, odpowiedzi na podstawie kodeksu dobrego postępowania administracyjnego itp.).

(3)      Zob. wyjaśnienie w przypisie 1.

(4)    Zob. wyjaśnienie w przypisie 2.

(5)      Kategorii tej już się nie stosuje, gdyż nie stanowi ona wyjątku w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 1049/2001. Pojawia się ona jednak, ponieważ dostępne nieprzetworzone dane nie zawsze umożliwiały podział według wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001.

(6)      W 2016 r. kategorie profili społeczno-zawodowych zostały przekonfigurowane i nie odpowiadają już kategoriom wskazanym w sprawozdaniu rocznym za 2015 r. W konsekwencji, w sprawozdaniu rocznym za 2016 r. dane statystyczne za 2015 r. są skonfigurowane w ramach nowych profili wprowadzonych w 2016 r.

(7)      W 2015 r. wnioski pochodzące od organów szczebla krajowego lub niższego rejestrowano jako wnioski na podstawie rozporządzenia 1049/2001. W 2016 r. nie są już one rejestrowane w ramach tej kategorii, ponieważ uznaje się je za wnioski złożone zgodnie z zasadą lojalnej współpracy między Komisją a państwami członkowskimi.

(8)      Ta kategoria pojawia się w statystykach, ponieważ w przypadkach, w których wniosek wstępny nie został złożony poprzez narzędzie internetowe, został zakodowany ręcznie i w niektórych przypadkach, z powodu błędu pisarskiego, państwo wnioskodawcy nie zostało wskazane w systemie informatycznym stosowanym do zarządzania sprawami dotyczącymi dostępu do dokumentów (GestDem).

(9)    Od czasu utworzenia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) w Komisji przechowuje się jedynie dokumenty FPI.

(10)      Dane dotyczące Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) odnoszą się do wniosków o dostęp do dokumentów dotyczących jego działań administracyjnych, a wnioski te są zapisywane w tym samym systemie informatycznym, który wykorzystują inne służby Komisji (GestDem). Wnioski o dostęp do dokumentów dotyczących działań dochodzeniowych OLAF-u nie są przedmiotem niniejszego sprawozdania.