KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 1.12.2017

COM(2017) 721 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie gwarancji pokrytych z budżetu ogólnego
Stan na dzień 31 grudnia 2016 r.

{SWD(2017) 435 final}

Spis treści

1.Wprowadzenie

2.Operacje objęte gwarancją budżetową UE i pozostałe mechanizmy zarządzania kryzysowego

3.Rozwój operacji objętych gwarancją

3.1.Operacje, którymi zarządza bezpośrednio Komisja

3.1.1.Europejski mechanizm stabilizacji finansowej (EFSM)

3.1.2.Instrument wsparcia bilansu płatniczego

3.1.3.Pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej

3.1.4.Pożyczki Euratomu

3.2.Rozwój operacji finansowania zewnętrznego EBI

4.Ryzyko objęte gwarancją budżetową UE

4.1.Definicja ryzyka

4.2.Łączna struktura ryzyka

4.3.Roczny poziom ryzyka objętego gwarancją budżetową UE

4.3.1.Ryzyko związane z państwami członkowskimi

4.3.2.Ryzyko związane z państwami trzecimi

5.Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych

5.1.Uruchomienie gwarancji

5.1.1.Płatności ze środków gotówkowych

5.1.2.Płatności z budżetu UE

5.1.3.Przypadki uruchomienia funduszu gwarancyjnego i odzyskiwanie płatności

5.2.Rozwój sytuacji funduszu

6.Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)

1.Wprowadzenie

Celem niniejszego sprawozdania jest monitorowanie ryzyka kredytowego ponoszonego przez budżet UE w związku z gwarancjami i pożyczkami udzielonymi przez Unię Europejską bezpośrednio bądź pośrednio w ramach gwarancji udzielonych dla działań EBI z zakresu finansowania projektów poza granicami Unii.

Niniejsze sprawozdanie złożono zgodnie z art. 149 rozporządzenia finansowego 1 , które zobowiązuje Komisję do corocznego składania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdań dotyczących gwarancji budżetowych UE oraz związanego z nimi ryzyka.

Sprawozdanie posiada następującą strukturę: w sekcji 2 przypomniano kluczowe zagadnienia dotyczące operacji objętych gwarancją budżetową UE; przedstawiono również kilka innych dodatkowych mechanizmów zarządzania kryzysowego, które nie wiążą się z żadnym ryzykiem dla budżetu UE. W sekcji 3 przedstawiono rozwój operacji objętych gwarancją. W sekcji 4 podkreślono główne ryzyka objęte gwarancją budżetową UE. W sekcji 5 przedstawiono sposób uruchamiania gwarancji oraz rozwój Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych („fundusz”) 2 , natomiast w sekcji 6 – rozwój Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) 3 .

Uzupełnieniem niniejszego sprawozdania jest dokument roboczy służb Komisji („dokument roboczy”) zawierający szereg szczegółowych tabel i uwag wyjaśniających. Przedstawiono w nim również analizę makroekonomiczną państw korzystających z pożyczek lub gwarancji UE, które stanowią znaczną część ekspozycji funduszu.

2.Operacje objęte gwarancją budżetową UE i pozostałe mechanizmy zarządzania kryzysowego

Ryzyko objęte gwarancją budżetową UE wynika z różnych operacji pożyczkowych i gwarancyjnych, które można podzielić na cztery kategorie:

2.1 Pożyczki przyznawane przez Unię Europejską w związku z celami makroekonomicznymi

Takie pożyczki obejmują 1) pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej 4 udzielane państwom trzecim, 2) pożyczki na wsparcie bilansu płatniczego 5 stanowiące pomoc dla państw członkowskich nienależących do strefy euro, które zmagają się z trudnościami w zakresie bilansu płatniczego, oraz 3) pożyczki udzielane w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej 6 stanowiące wsparcie dla wszystkich państw członkowskich zmagających się z poważnymi trudnościami gospodarczymi i finansowymi spowodowanymi przez wyjątkowe okoliczności pozostające poza ich kontrolą lub poważnie zagrożonych wystąpieniem tych trudności. Są one uruchamiane wraz ze wsparciem finansowym ze strony Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW);

2.2 Pożyczki na cele mikroekonomiczne

Ten dział dotyczy pożyczek Euratomu.

2.3 Operacje finansowania prowadzone przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) w państwach trzecich („operacje finansowania zewnętrznego EBI”) objęte gwarancją UE 7

Objęte gwarancją operacje finansowania zewnętrznego EBI, pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej i pożyczki Euratomu udzielane państwom trzecim są od 1994 r. objęte Funduszem Gwarancyjnym dla działań zewnętrznych („fundusz”), natomiast ryzyko pożyczek na cele pomocy w zakresie bilansu płatniczego, pożyczek w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej i pożyczek Euratomu dla państw członkowskich jest bezpośrednio objęte gwarancją budżetową UE.

Fundusz pokrywa straty wynikające z niespłaconych pożyczek i gwarancji pożyczkowych udzielonych państwom trzecim lub na projekty realizowane w państwach trzecich. Został on ustanowiony w celu:

·stworzenia „bufora płynnościowego” pozwalającego uniknąć uruchamiania środków budżetowych UE za każdym razem, gdy dochodzi do niespłacenia gwarantowanej pożyczki lub opóźnionej płatności związanej z taką pożyczką oraz

·stworzenia instrumentu dyscypliny budżetowej poprzez ustanowienie ram finansowych na potrzeby rozwoju polityki UE w zakresie gwarancji dla pożyczek udzielanych przez UE i EBI państwom trzecim 8 .

Jeżeli państwa trzecie stają się państwami członkowskimi, pożyczki, które są im udzielane, przestają być pokrywane przez fundusz i ryzyko z nimi związane jest uwzględniane bezpośrednio w budżecie UE. Fundusz jest finansowany z budżetu UE i jego środki muszą być utrzymywane na określonym poziomie, stanowiącym ustalony odsetek łącznej kwoty pozostających do spłaty zobowiązań wynikających z gwarantowanych przez fundusz pożyczek i gwarancji pożyczkowych. Odsetek ten, który określa się jako kwotę docelową, wynosi obecnie 9 % 9 . Jeżeli zasoby funduszu okażą się niewystarczające, wówczas konieczne środki pochodzić będą z budżetu UE.

2.4 Operacje finansowania prowadzone przez Europejski Bank Inwestycyjny („EBI”) i Europejski Fundusz Inwestycyjny („EFI”) w państwach trzecich objęte gwarancją UE – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)

Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) jest podstawowym elementem planu inwestycyjnego dla Europy, który ma na celu pobudzenie długotrwałego wzrostu gospodarczego i konkurencyjności w Unii Europejskiej.

Gwarancja UE obejmuje część operacji w zakresie finansowania i inwestycji podpisanych przez EBI w ramach obszaru infrastruktury i innowacji oraz przez EFI w ramach segmentu dla MŚP, natomiast druga część jest realizowana na ryzyko własne grupy EBI.

EBI i EFI są odpowiedzialne za ocenę i monitorowanie ryzyka związanego z poszczególnymi operacjami i informują o nim Komisję i Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Fundusz gwarancyjny Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych 10

Zgodnie z art. 12 rozporządzenia w sprawie EFIS 11 fundusz gwarancyjny EFIS ma stanowić bufor płynności, z którego realizowane są wypłaty na rzecz EBI w przypadku uruchomienia gwarancji UE. Zgodnie z umową w sprawie EFIS zawartą między UE a EBI wypłaty z tytułu uruchomienia gwarancji są realizowane, jeżeli ich wysokość przekracza środki na rachunku EFIS, którymi dysponuje EBI. Rachunek EFIS, którym zarządza EBI, ustanowiono na potrzeby gromadzenia dochodów unijnych z działań EFIS objętych gwarancją UE oraz kwot odzyskanych, a także – do wysokości dostępnego salda – na potrzeby wypłat z tytułu uruchomienia gwarancji UE.

Fundusz gwarancyjny jest zasilany proporcjonalnie do wzrostu ekspozycji gwarancji UE.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 środki funduszu gwarancyjnego EFIS są zarządzane bezpośrednio przez Komisję i inwestowane zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami oraz są zgodne z właściwymi regułami ostrożnościowymi.

2.5 Mechanizmy zarządzania kryzysowego, które nie są pokrywane z budżetu UE

W odpowiedzi na kryzys ustanowiono kilka innych mechanizmów, które jednak nie wiążą się z żadnym ryzykiem dla budżetu UE:

- instrument pożyczkowy na rzecz Grecji 12 , finansowany w formie pożyczek dwustronnych udzielanych Grecji przez pozostałe państwa członkowskie strefy euro i centralnie administrowany przez Komisję;

- Europejski Instrument Stabilności Finansowej (EFSF) 13 : EFSF został utworzony przez państwa członkowskie należące do strefy euro jako tymczasowy mechanizm pomocy w czerwcu 2010 r. w celu zapewniania pomocy finansowej państwom członkowskim należącym do strefy euro w ramach programu dostosowań makroekonomicznych. Traktat o utworzeniu stałego mechanizmu pomocy, czyli Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS), wszedł w życie dnia 27 września 2012 r. EFSF kontynuuje swoje bieżące programy dla Grecji (wspólnie z MFW i niektórymi państwami członkowskimi) oraz dla Irlandii i Portugalii (wspólnie z MFW, niektórymi państwami członkowskimi i UE/europejskim mechanizmem stabilizacji finansowej) 14 , ale od dnia 1 lipca 2013 r. nie angażuje się już w nowe programy finansowania ani nie zawiera nowych umów w sprawie instrumentów pożyczkowych.

– Europejski Mechanizm Stabilności (EMS) 15 : EMS stanowi istotny element wszechstronnej strategii UE opracowanej w celu ochrony stabilności finansowej w strefie euro poprzez świadczenie pomocy finansowej państwom członkowskim należącym do strefy euro zmagającym się z trudnościami finansowymi lub zagrożonym tymi trudnościami. EMS jest organizacją międzyrządową powołaną na mocy międzynarodowego prawa publicznego, z siedzibą w Luksemburgu; efektywna zdolność udzielania pożyczek EMS wynosi 500 000 mln EUR.

3.Rozwój operacji objętych gwarancją 

W niniejszej sekcji przedstawiono rozwój operacji objętych gwarancją; po pierwsze tych, którymi zarządza bezpośrednio Komisja, a następnie operacji zarządzanych przez EBI.

W tabelach A1, A2a, A2b i A3 w dokumencie roboczym służb Komisji podano bardziej szczegółowe informacje na temat powyższych kwot pozostających do spłaty, zwłaszcza w odniesieniu do pułapów, kwot wypłaconych i poziomów gwarancji.

3.1.Operacje, którymi zarządza bezpośrednio Komisja 

3.1.1.Europejski mechanizm stabilizacji finansowej (EFSM)

W swoich konkluzjach z posiedzenia, które odbyło się w dniach 9–10 maja 2010 r., Rada Ecofin przewidziała pułap tego mechanizmu w wysokości 60 000 mln EUR 16 . Ponadto państwa członkowskie należące do strefy euro wyraziły gotowość do uzupełnienia tych zasobów w razie konieczności. W art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE) nr 407/2010 17 ustanowiono, że pozostająca do spłaty łączna kwota pożyczek lub linii kredytowych, które mają zostać udzielone państwom członkowskim ograniczona jest do marginesu dostępnego w ramach pułapu zasobów własnych dla środków na płatności.

W następstwie przyjęcia przez Radę decyzji o przyznaniu pomocy finansowej Unii dla Irlandii 18 (do 22 500 mln EUR) i Portugalii 19 (do 26 000 mln EUR), dokonano wypłat w wysokości 22 500 mln EUR na rzecz Irlandii i w wysokości 24 300 mln EUR na rzecz Portugalii (rząd Portugalii nie wniósł o wypłatę pozostałej kwoty 1 700 mln EUR). W związku z tym europejski mechanizm stabilizacji finansowej dysponuje kwotą 13 200 mln EUR na wypadek konieczności udzielenia dodatkowej pomocy 20 .

W kwietniu 2013 r. Eurogrupa i ECOFIN postanowiły przedłużyć maksymalny średni ważony termin zapadalności pożyczek udzielanych w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej z 12,5 do 19,5 lat, oferując tym samym państwom korzystającym z pomocy możliwość złożenia wniosku o przedłużenie terminu zapadalności pożyczki do 2026 r. (kolejno dla każdej transzy).

Rozwój sytuacji w 2016 r.

W dniu 11 stycznia 2016 r. Portugalia złożyła wniosek o przedłużenie terminu zapadalności pożyczki w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej w wysokości 4,75 mld EUR wypłaconej Portugalii w 2011 r., którą należało spłacić do dnia 3 czerwca 2016 r. Pożyczka została refinansowana w drodze trzech transakcji z terminami zapadalności w 2023 r. (1,5 mld EUR), 2031 r. (2,25 mld EUR) oraz 2036 r. (1 mld EUR). Po tym wydłużeniu terminu zapadalności średni ważony termin wymagalności pożyczek w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej udzielonych Portugalii wynosi obecnie 14,9 lat.

3.1.2.Instrument wsparcia bilansu płatniczego

Unijna średnioterminowa pomoc finansowa w ramach instrumentu wsparcia bilansu płatniczego została ponownie uruchomiona pod koniec 2008 r., aby pomóc Węgrom, a następnie Łotwie i Rumunii w przywróceniu zaufania rynku. Na te cele przeznaczono łączną kwotę w wysokości 14 600 mln EUR, z czego wypłacono 13 400 mln EUR.

Rozwój sytuacji w 2016 r.

W kwietniu 2016 r. Węgry spłaciły ostatnią transzę pożyczki w wysokości 1 500 mln EUR. Wysokość pozostającej do spłaty kwoty pożyczek udzielonych na cele pomocy w zakresie bilansu płatniczego zmniejszyła się zatem z 5 700 mln EUR do 4 200 mln EUR w 2016 r.

Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. instrument wsparcia bilansu płatniczego dysponuje kwotą 45 800 mln EUR na wypadek konieczności udzielenia dalszej pomocy, przy maksymalnym pułapie wynoszącym 50 000 mln EUR.

3.1.3.Pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej

Zasadniczo decyzje w sprawie pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej podejmowane są przez Parlament Europejski i Radę (art. 212 TFUE). Rada może jednak przyjąć decyzję na wniosek Komisji, jeżeli sytuacja w państwie trzecim wymaga pilnej pomocy finansowej (art. 213 TFUE); procedurę tę zastosowano w przypadku drugiego pakietu pomocy makrofinansowej dla Ukrainy w 2014 r.

Rozwój sytuacji w 2016 r.

Druga transza pożyczki udzielonej Republice Kirgiskiej (10 mln EUR z ogólnej kwoty 15 mln EUR, której dotyczy decyzja) 21 została wypłacona w kwietniu 2016 r.

W dniu 6 lipca 2016 r. Parlament Europejski i Rada podjęły decyzję o udzieleniu dalszej pomocy makrofinansowej Tunezji 22 w maksymalnej kwocie 500 mln EUR w formie pożyczek (trzy transze pożyczki w wysokości 200 mln, 150 mln i 150 mln EUR).

W dniu 14 grudnia 2016 r. Parlament Europejski i Rada podjęły decyzję o udzieleniu dalszej pomocy makrofinansowej Jordańskiemu Królestwu Haszymidzkiemu 23 w maksymalnej kwocie 200 mln EUR w formie pożyczek (dwie transze pożyczki w wysokości 100 mln EUR każda).

Jeżeli chodzi o spłaty, państwa korzystające z pomocy dokonały spłaty w łącznej kwocie 70 mln EUR (Bośnia i Hercegowina: 4 mln EUR, była jugosłowiańska republika Macedonii: 10 mln EUR, Czarnogóra: 1,34 mln EUR oraz Serbia: 54,66 mln EUR).

Wysokość pozostającej do spłaty kwoty pożyczek udzielonych w ramach pomocy makrofinansowej spadła z 3 006,6 mln EUR do
2 946,6 mln EUR w okresie między dniem 31 grudnia 2015 r. a dniem 31 grudnia 2016 r. Pożyczki na rzecz Ukrainy stanowią 75 % całkowitej kwoty niespłaconych pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej.

Rozwój sytuacji po dniu 31 grudnia 2016 r. (do dnia 30 czerwca 2017 r.)

Drugą transzę pożyczki udzielonej Ukrainie w ramach trzeciego programu pomocy makrofinansowej 24 (600 mln EUR) wypłacono w kwietniu 2017 r.

Drugą transzę pożyczki udzielonej Gruzji w ramach pomocy makrofinansowej (13 mln EUR) wypłacono w maju 2017 r.

3.1.4.Pożyczki Euratomu

Pułap obowiązujący dla pożyczek Euratomu na rzecz państw członkowskich lub na rzecz niektórych kwalifikujących się państw trzecich (obecnie Federacja Rosyjska, Armenia, Ukraina) wynosi 4 000 mln EUR, z czego wypłacono już około 92 %. Z całkowitej kwoty 4 000 mln EUR, której dotyczyła decyzja w sprawie pożyczek, pozostaje kwota 326 mln EUR.

W dniu 7 sierpnia 2013 r. zatwierdzono udzielenie Ukrainie pożyczki w wysokości 300 mln EUR, przeznaczonej na poprawę bezpieczeństwa istniejących obiektów jądrowych, a w dniu 15 maja 2014 r. parlament ukraiński ratyfikował umowę gwarancyjną. Pożyczka zostanie udzielona w ścisłej współpracy z EBOR, który równocześnie również udzieli pożyczki w wysokości 300 mln EUR.

W dniu 27 maja 2015 r. Komisja zatwierdziła wypłaty w ramach pożyczki Euratomu na rzecz Energoatomu w wysokości maksymalnie 100 mln EUR, pod warunkiem że Energoatom wykorzysta pożyczkę udzieloną przez EBOR w kwocie nie niższej niż 50 mln EUR. Ze względu na opóźnienia w realizacji projektu do dnia 31 grudnia 2016 r. nie dokonano wypłat pożyczek Euratomu.

Te pożyczki objęte są również gwarancjami rządowymi, które pokrywają 100 % niezapłaconych kwot na koniec roku.

Rozwój sytuacji w 2016 r.

W 2016 r. nie dokonano żadnych wypłat pożyczek. Na dokonane spłaty złożyły się: kwota 22,62 mln EUR spłacona przez Bułgarię, kwota 19 mln EUR spłacona przez Rumunię i kwota równowartości 7,1 mln EUR spłacona przez Ukrainę.

Rozwój sytuacji po dniu 31 grudnia 2016 r.

Pierwszą transzę pożyczki Euroatomu w kwocie 50 mln EUR wypłacono w maju 2017 r.

3.2.Rozwój operacji finansowania zewnętrznego EBI

Rozwój sytuacji w 2016 r.

W ramach upoważnienia ogólnego EBI na lata 2014–2020 na dzień 31 grudnia 2016 r. zatwierdzono łącznie kwotę 10 741 mln EUR, z czego tylko 1 882 mln EUR zostało już na ten dzień wypłacone, a kapitał pozostający do spłaty wyniósł 1 893 mln EUR (zob. tabela A3 w dokumencie roboczym). Dalsze informacje na temat państw objętych upoważnieniami EBI zawierają tabele A1, A3 i A4 w dokumencie roboczym służb Komisji.

W odniesieniu do wcześniejszych upoważnień EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich zob. tabela A3 w dokumencie roboczym służb Komisji.

W 2016 r. nadal odnotowywano przypadki niewywiązania się ze zobowiązań przez rząd Syrii w postaci nieuregulowania płatności odsetek i braku spłaty niektórych pożyczek. EBI uruchomił fundusz gwarancyjny w celu pokrycia wymaganych płatności (zob. pkt 5.1.3 poniżej).

Kwoty pozostające do spłaty na dzień 31 grudnia 2016 r. w ramach różnych instrumentów, o których mowa w niniejszej sekcji, przedstawiono w sekcji 3 powyżej (tabela 1).

4.Ryzyko objęte gwarancją budżetową UE

4.1.Definicja ryzyka

Ryzyko ponoszone przez budżet UE wynika z niespłaconej kwoty kapitału i odsetek związanej z operacjami objętymi gwarancją.

Na potrzeby niniejszego sprawozdania stosuje się dwie metody oceny ryzyka ponoszonego przez budżet UE (bezpośrednio lub pośrednio poprzez fundusz):

–„Całkowite ryzyko objęte gwarancją” opiera się na łącznej kwocie niespłaconego kapitału z tytułu określonych operacji według stanu na dany dzień, z uwzględnieniem należnych odsetek 25 .

–Podejście budżetowe, definiowane jako „roczny poziom ryzyka ponoszonego przez budżet UE”, opiera się na wyliczeniu maksymalnej kwoty rocznych należnych płatności, jaką UE musiałaby wypłacić w danym roku budżetowym przy założeniu braku spłaty wszystkich gwarantowanych pożyczek 26 .

4.2.Łączna struktura ryzyka

Do roku 2010 największe ryzyko pod względem pozostałych do spłaty kwot objętych gwarancjami było związane przede wszystkim z pożyczkami udzielonymi państwom trzecim. Od 2011 r. kryzys finansowy wywiera bardzo negatywne skutki na finanse publiczne państw członkowskich, prowadząc do zwiększenia działalności pożyczkowej UE w tym obszarze ze względu na potrzeby finansowe rządów w państwach członkowskich.

W rezultacie struktura ryzyka zmieniła się. Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. 64 % łącznej kwoty pozostającej do spłaty 27 dotyczy operacji pożyczkowych związanych z pożyczkami udzielanymi państwom członkowskim, które są objęte bezpośrednio gwarancją budżetową UE (w porównaniu z 45 % według stanu na dzień 31 grudnia 2010 r.).

4.3.Roczny poziom ryzyka objętego gwarancją budżetową UE

W odniesieniu do pożyczek pozostających do spłaty według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. (zob. tabela 1 powyżej) maksymalna kwota, którą UE musiałaby wypłacić w 2017 r. (bezpośrednio lub poprzez fundusz) – przy założeniu braku spłaty wszystkich gwarantowanych pożyczek – wynosi 5 777 mln EUR. Kwota ta obejmuje płatności z tytułu kapitału i odsetek w związku z gwarantowanymi pożyczkami, których termin zapadalności upływa w 2017 r., przy założeniu, że niewywiązywanie się ze spłaty pożyczek nie prowadzi do przyspieszenia ich wymagalności (szczegółowe informacje znajdują się w tabeli A4 w dokumencie roboczym służb Komisji).

4.3.1.Ryzyko związane z państwami członkowskimi

W 2017 r. UE poniesie maksymalne roczne ryzyko związane z operacjami z państwami członkowskimi wynoszące 2 858 mln EUR (49,5 % całkowitego rocznego poziomu ryzyka). To ryzyko dotyczy:

a) działalności pożyczkowej EBI lub pożyczek Euratomu udzielonych przed przystąpieniem danego państwa członkowskiego do UE;

b) pożyczek udzielonych w ramach instrumentu wsparcia bilansu płatniczego; oraz

c) pożyczek udzielonych w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej.

Tabela 2: Ranking państw członkowskich według rocznego ryzyka ponoszonego przez budżet UE w 2017 r. (w mln EUR)

4.3.2.Ryzyko związane z państwami trzecimi

W 2017 r. fundusz poniesie maksymalne roczne ryzyko związane z państwami trzecimi w wysokości 2 918,8 mln EUR (50,5 % całkowitego rocznego poziomu ryzyka). Ryzyko związane z państwami trzecimi dotyczy działalności pożyczkowej EBI, pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej i pożyczek Euratomu (szczegółowe informacje zawarte są w tabeli A2b w dokumencie roboczym służb Komisji). Fundusz pokrywa ryzyko gwarantowanych pożyczek dla państw trzecich, których terminy zapadalności sięgają roku 2042.

Poniżej przedstawiono pierwszą dziesiątkę krajów (z 48) uszeregowanych według wysokości kwoty pozostającej do spłaty przez każde z nich w 2017 r. Przypada na nie 2 415 mln EUR, czyli 83 % rocznego poziomu ryzyka związanego z państwami trzecimi ponoszonego przez fundusz. Analizę sytuacji ekonomicznej tych państw wraz z komentarzem przedstawiono w pkt 3 dokumentu roboczego służb Komisji. W tabelach dla poszczególnych państw wskazano również wiarygodność kredytową według oceny agencji ratingowych.

Tabela 3: Ranking 10 państw trzecich, których dotyczy największa ekspozycja według rocznego ryzyka ponoszonego przez budżet UE w 2017 r. (w mln EUR)

5.Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych

5.1.Uruchomienie gwarancji

5.1.1.Płatności ze środków gotówkowych

W przypadku gdy dłużnik nie spłaca terminowo pożyczki udzielonej przez UE, obsługa długu w terminie zapadalności jest dokonywana tymczasowo z budżetu UE. Komisja dokonuje wypłat z posiadanych środków gotówkowych celem uniknięcia opóźnień w obsłudze własnych operacji pożyczkowych i wszelkich związanych z tym kosztów obsługi 28 .

Ze względu na fakt, że większość wydatków dokonywana jest w pierwszym kwartale roku, amortyzacja długu następuje w kolejnych miesiącach roku, jak również na początku każdego miesiąca, w którym saldo gotówkowe jest najwyższe.

W 2016 r. z powodu niewykonania innego zobowiązania niż podstawowe w przypadku jednej płatności jednego dłużnika wykorzystano środki pieniężne w wysokości 1 mln EUR w ograniczonym okresie 16 dni.

5.1.2.Płatności z budżetu UE 

W przypadku gdy co najmniej jedno państwo członkowskie nie wypełni swojego zobowiązania prawnego i zasoby własne UE nie są wystarczające, Komisja może wykorzystać dostępne środki budżetowe UE i priorytetowo potraktować spłatę zadłużenia, przeznaczając na ten cel środki na wydatki nieobowiązkowe. Według WRF, jeżeli takie działanie okaże się niewystarczające, prawodawstwo UE zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia dodatkowych środków na spłatę długu i zrównoważenie budżetu, do pułapu 1,20 % DNB UE. Przepisy UE umożliwiają państwom członkowskim w razie potrzeby wpłacenie środków do budżetu UE, niezależnie od ich ustalonego wkładu do budżetu UE.

Ponieważ w 2016 r. nie odnotowano żadnego przypadku niewywiązania się z zobowiązań przez państwa członkowskie, nie złożono żadnego wniosku o płatność.

5.1.3.Przypadki uruchomienia funduszu gwarancyjnego i odzyskiwanie płatności

W przypadku opóźnień w spłacie przez beneficjenta pożyczki na rzecz państwa trzeciego udzielonej lub gwarantowanej przez UE zostaje uruchomiony fundusz gwarancyjny celem dokonania wymaganej płatności w ciągu trzech miesięcy od daty wezwania do zapłaty.

Kwoty, o które zwrócił się EBI, zostały wypłacone z konta funduszu gwarancyjnego po odpowiednim upoważnieniu przez służby Komisji. Jeżeli UE dokonuje płatności w ramach gwarancji unijnej, wstępuje ona w prawa i środki zaradcze przysługujące EBI  29 .

W odniesieniu do wierzytelności, które są przedmiotem subrogacji, EBI przejmuje odpowiedzialność w imieniu UE za procedury mające na celu ich odzyskanie 30 .

Pożyczki EBI na projekty w Syrii

Od grudnia 2011 r. EBI odnotował przypadki niewywiązania się z zobowiązań przez rząd Syrii w postaci nieuregulowania niektórych płatności odsetek i braku spłaty niektórych pożyczek. Ponieważ formalne wezwania do zapłaty nie odniosły skutku, w maju 2012 r. EBI zaczął uruchamiać spłaty z funduszu gwarancyjnego. W tabeli 4a przedstawiono przypadki uruchomienia funduszu w celu pokrycia niewywiązania się przez rząd Syrii z zobowiązań z tytułu pożyczek.

Tabela 4a: Uruchomienie funduszu gwarancyjnego w celu pokrycia niewywiązania się przez rząd Syrii z zobowiązań z tytułu pożyczek (w mln EUR)

Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. łączna kwota pozostających do spłaty gwarantowanych pożyczek udzielonych Syrii wynosiła 555 mln EUR 32 , przy czym termin zapadalności ostatniej z nich przypada na 2030 r.

TAV Tunisie S.A. (port lotniczy Enfidha)

W dniu 29 czerwca 2016 r. EBI zwrócił się – na podstawie swojego upoważnienia do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich – o uruchomienie gwarancji UE w związku z pożyczką na rzecz TAV Tunisie S.A. (port lotniczy Enfidha).

W dniu 29 września 2016 r. Komisja Europejska wypłaciła kwotę 4,65 mln EUR (spłata zaległości i odsetki) na rzecz EBI w związku z powyższym uruchomieniem gwarancji, które jest obecnie przedmiotem dyskusji z EBI.

W tabeli 4b przedstawiono przypadek uruchomienia funduszu w celu pokrycia niewywiązania się przez TAV Tunisie S.A. (port lotniczy Enfidha) z zobowiązań z tytułu pożyczek.

Tabela 4b: Uruchomienie funduszu gwarancyjnego w związku z TAV Tunisie S.A. (port lotniczy Enfidha) (w mln EUR)

Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. łączna kwota pozostających do spłaty gwarantowanych pożyczek udzielonych TAV Tunisie S.A. (port lotniczy Enfidha) wynosi 64,4 mln EUR 33 , przy czym termin zapadalności ostatniej z nich przypada na 2028 r.

Rozwój sytuacji po dniu 31 grudnia 2016 r. (do dnia 30 czerwca 2017 r.)

Do końca czerwca 2017 r. otrzymano sześć dodatkowych wniosków o uruchomienie funduszu gwarancyjnego w związku z Syrią na kwotę 28,38 mln EUR (w tym odsetki i grzywny) i jeden dodatkowy wniosek związany z TAV Tunisie S.A. (port lotniczy Enfidha) na całkowitą kwotę 2,21 mln EUR (w tym odsetki i grzywny).

5.2.Rozwój sytuacji funduszu

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie funduszu gwarancyjnego fundusz musi osiągnąć odpowiedni poziom (kwotę docelową), określony jako 9 % sumy pozostających do spłaty zobowiązań kapitałowych z tytułu poszczególnych operacji, powiększonej o naliczone odsetki. Wprowadzono mechanizm finansowania, by zapewnić osiągnięcie kwoty docelowej.

Na podstawie mechanizmu finansowania w lutym 2016 r. z budżetu UE na rzecz funduszu wypłacono 257,12 mln EUR, a w lutym 2017 r. – 240,54 mln EUR.

Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. aktywa netto 34 funduszu wynosiły 2 505,14 mln EUR. Stosunek aktywów netto do pozostających do spłaty zobowiązań kapitałowych 35 (29 365,98 mln EUR) w rozumieniu rozporządzenia w sprawie funduszu gwarancyjnego był niższy niż kwota docelowa. W związku z tym w projekcie budżetu UE na 2018 r. ujęta została kwota dofinansowania funduszu wynosząca 137,80 mln EUR.

W celu oceny głównych parametrów funduszu, w szczególności kwoty docelowej, należy dokonać analizy przy okazji śródokresowego przeglądu upoważnienia EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich. W związku z tym przeprowadzono ocenę funduszu gwarancyjnego przez zewnętrznego wykonawcę, przy uwzględnieniu profilu ryzyka funduszu oraz jego skuteczności w świetle kształtowania się finansowania zewnętrznego pokrywanego z funduszu oraz związanego z nim ryzyka. W sierpniu 2016 r. otrzymano sprawozdanie, którego głównym wnioskiem było stwierdzenie, że kwota docelowa 9 % nadal jest optymalna dla obecnego poziomu ryzyka portfela pożyczek, nawet przy założeniu, że rating głównych dłużników zostanie po raz kolejny obniżony. Kwota docelowa 9 % pozostała zatem niezmieniona.

6.Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)  36

Gwarancja UE obejmuje operacje w zakresie finansowania i inwestycji podpisane przez EBI w ramach obszaru infrastruktury i innowacji oraz przez EFI w ramach segmentu dla MŚP 37 . Część z tych działań jest objęta gwarancją UE, a część jest realizowana na ryzyko własne grupy EBI.

Zgodnie z art. 12 rozporządzenia w sprawie EFIS fundusz gwarancyjny EFIS ma stanowić bufor płynności, z którego realizowane są wypłaty na rzecz EBI w przypadku uruchomienia gwarancji UE. Zgodnie z umową w sprawie EFIS zawartą między UE a EBI wypłaty z tytułu uruchomienia gwarancji są realizowane, jeżeli ich wysokość przekracza środki na rachunku EFIS, którymi dysponuje EBI. Rachunek EFIS, którym zarządza EBI, ustanowiono na potrzeby gromadzenia dochodów unijnych z działań EFIS objętych gwarancją UE oraz kwot odzyskanych, a także – do wysokości dostępnego salda – na potrzeby wypłat z tytułu uruchomienia gwarancji UE.

Fundusz gwarancyjny jest zasilany proporcjonalnie do wzrostu ekspozycji gwarancji UE.

Środki funduszu gwarancyjnego EFIS są zarządzane bezpośrednio przez Komisję i inwestowane zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami oraz są zgodne z właściwymi regułami ostrożnościowymi.

Rozwój sytuacji w 2016 r.

Na dzień 31 grudnia 2016 r. ekspozycja UE z tytułu gwarancji w związku z nierozliczonymi działaniami EFIS prowadzonymi przez grupę EBI, na potrzeby których dokonano już wypłat, wyniosła 4 392 mln EUR (przy czym zgodnie z art. 11 rozporządzenia w sprawie EFIS kwota zobowiązania prawnego gwarantowanego przez UE nie może w żadnym momencie przekraczać 16 mld EUR). W uwagach do sprawozdania finansowego UE za 2016 r. kwotę 4 392 mln EUR ujęto jako zobowiązanie warunkowe.

W ramach obszaru infrastruktury i innowacji ekspozycja z tytułu nierozliczonych działań objętych gwarancją UE, na potrzeby których dokonano już wypłat, wyniosła 4,02 mld EUR, z czego kwota 3,98 mld EUR przypada na działania w zakresie finansowania dłużnego, a 0,04 mld EUR – w zakresie finansowania quasi-kapitałowego 38 .

W ramach segmentu dla MŚP łączna wysokość ekspozycji z tytułu nierozliczonych działań objętych gwarancją UE wyniosła na koniec 2016 r. 369,7 mln EUR, z czego kwota 364,8 mln EUR przypada na działania w zakresie gwarancji, a
5 mln EUR – w zakresie finansowania kapitałowego.

Stan aktywów netto funduszu gwarancyjnego na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosił 1 020 mln EUR.

Na koniec 2016 r. podpisano działania na łączną skumulowaną kwotę 21,3 mld EUR w 28 państwach członkowskich, z czego kwota 14,2 mld EUR została zatwierdzona 39 przez EBI (121 działań), a kwota 7,1 mld EUR – przez EFI (225 działań). Ogółem oznacza to znaczny wzrost w porównaniu z 2015 r. – na koniec tego roku podpisano działania na łączną kwotę 1,2 mld EUR.

Dalsze informacje na temat zarządzania funduszem gwarancyjnym EFIS znajdują się w ostatniej wersji sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady i Trybunału Obrachunkowego w sprawie zarządzania funduszem gwarancyjnym Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych 40 i towarzyszącym mu dokumencie roboczym służb Komisji.

(1)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

(2)    Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 480/2009 z dnia 25 maja 2009 r. ustanawiające Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych (wersja ujednolicona) („rozporządzenie w sprawie funduszu gwarancyjnego”) (Dz.U. L 145 z 10.6.2009, s. 10).

(3)      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego i Europejskiego Portalu Projektów Inwestycyjnych oraz zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013 – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych („rozporządzenie w sprawie EFIS”). Dz.U. L 169 z 1.7.2015, s. 1.

(4)    Pomoc makrofinansowa może również przyjąć formę dotacji udzielanych państwom trzecim. Odniesienia do podstaw prawnych zostały wymienione w załączniku do tabeli A2B w dokumencie roboczym służb Komisji.

(5)    Rozporządzenie Rady (WE) nr 332/2002 z dnia 18 lutego 2002 r. ustanawiające instrument średnioterminowej pomocy finansowej dla bilansów płatniczych państw członkowskich (Dz.U. L 53 z 23.2.2002, s. 1).

(6)    Rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. ustanawiające europejski mechanizm stabilizacji finansowej (Dz.U. L 118 z 12.5.2010, s. 1).

(7)    Odniesienia do podstaw prawnych zostały wymienione w załączniku do tabeli A3 w dokumencie roboczym służb Komisji.

(8)    Choć w ostatecznym rozrachunku ryzyko zewnętrzne jest pokryte przez budżet UE, to fundusz gwarancyjny stanowi instrument chroniący budżet UE przed ryzykiem niespłacenia pożyczki. Najnowsze roczne sprawozdanie dotyczące funduszu i zarządzania nim zawarte jest w dokumencie COM(2017) 488 final z 14.9.2017 oraz towarzyszącym mu dokumencie roboczym służb Komisji (SWD(2017) 296 final z 14.9.2017). Przewiduje się, że sprawozdanie dotyczące 2017 r. będzie dostępne najpóźniej we wrześniu 2018 r. na stronie internetowej http://eur-lex.europa.eu/homepage.html

(9)    Obszerne sprawozdanie dotyczące funkcjonowania funduszu i docelowej kwoty finansowania zawiera dokument COM(2014) 214 final z 8.4.2014 oraz towarzyszący mu dokument roboczy służb Komisji (SWD(2014) 129 final).

(10)      Dalsze informacje dotyczące zarządzania funduszem gwarancyjnym EFIS znajdują się w komunikacie COM(2017)326 final z 16.6.2017.

(11)      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego i Europejskiego Portalu Projektów Inwestycyjnych oraz zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013 – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych („rozporządzenie w sprawie EFIS”). W dniu 22 lipca 2015 r. Komisja Europejska i Europejski Bank Inwestycyjny („EBI”) podpisały umowę w sprawie zarządzania EFIS oraz w sprawie udzielenia gwarancji UE („umowa w sprawie EFIS”). W dniu 21 lipca 2016 r. podpisano zmianę do tej umowy.

(12)    Informacje na temat instrumentu pożyczkowego na rzecz Grecji znajdują się na następującej stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/greek_loan_facility/index_en.htm

(13)     Informacje na temat EFSF znajdują się na następującej stronie internetowej : http://www.efsf.europa.eu

(14)    Pożyczki przyznane w ramach UE/europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej objęte są gwarancją budżetową UE.

(15)    Informacje na temat EMS znajdują się na następującej stronie internetowej: http://esm.europa.eu

(16)    Por. komunikat prasowy z nadzwyczajnego posiedzenia Rady Ecofin w dniach 9-10 maja 2010 r. ( http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/114324.pdf ).

(17)      Rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. ustanawiające europejski mechanizm stabilizacji finansowej (Dz.U. L 118 z 12.5.2010, s. 1).

(18)    Decyzja wykonawcza Rady 2011/77/UE z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie przyznania Irlandii pomocy finansowej Unii (Dz.U. L 30 z 4.2.2011, s. 348).

(19)    Decyzja wykonawcza Rady 2011/344/UE z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie przyznania Portugalii pomocy finansowej Unii (Dz.U. L 159 z 17.6.2011, s. 88); zob. również sprostowanie (Dz.U. L 178 z 10.7.2012, s. 15).

(20)    Więcej informacji na temat europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej można znaleźć w sprawozdaniu Komisji w sprawie działalności Unii Europejskiej w 2016 r. w zakresie zaciągania i udzielania pożyczek (COM(2016) 387 final). Przewiduje się, że sprawozdanie dotyczące 2016 r. będzie dostępne najpóźniej w październiku 2017 r. na stronie internetowej http://eur-lex.europa.eu/homepage.html

(21)      Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1025/2013/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej Republice Kirgiskiej (Dz.U. L 283 z 25.10.2013, s. 1).

(22)    Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1112 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Tunezji (Dz.U. L 186 z 9.7.2016, s. 1).

(23)    Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2371 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Jordańskiemu Królestwu Haszymidzkiemu (Dz.U. L 352 z 23.12.2016, s. 18).

(24)    Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/601 z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej Ukrainie (Dz.U. L 100 z 17.4.2015, s. 1).

(25)    Patrz tabela 1 w sprawozdaniu.

(26)    Na potrzeby tych wyliczeń zakłada się, że niewywiązywanie się ze spłaty pożyczki nie prowadzi do przyspieszenia jej wymagalności, tzn. uwzględnia się tylko należne płatności (zob. tabele 2 i 3 w sprawozdaniu oraz tabela A4 w dokumencie roboczym służb Komisji).

(27)      Zob. tabela 1.

(28)    Zob. art. 14 rozporządzenia Rady (UE, Euratom) nr 609/2014 z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie metod i procedury udostępniania tradycyjnych zasobów własnych, zasobów własnych opartych na VAT i zasobów własnych opartych na DNB oraz w sprawie środków w celu zaspokojenia potrzeb gotówkowych (Dz.U. L 168 z 7.6.2014, s. 39).

(29)    Zob. art. 8 ust. 7 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 466/2014/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie udzielenia gwarancji UE dla Europejskiego Banku Inwestycyjnego na pokrycie strat poniesionych w związku z działaniami z zakresu finansowania wspierającymi projekty inwestycyjne poza granicami Unii.

(30)    Dalsze informacje na temat tych procedur znajdują się również w porozumieniu o odzyskiwaniu należności podpisanym w dniu 25 lipca 2014 r. przez Unię Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny, w którym określono zasady i procedury odzyskania środków wypłaconych przez UE w ramach udzielonych przez nią gwarancji na rzecz EBI na pokrycie strat poniesionych w związku z działaniami z zakresu finansowania wspierającymi projekty inwestycyjne poza granicami Unii.

(31)      EBI nakłada kary i nalicza odsetki za zwłokę wyłącznie w przypadku wystąpienia z drugim wezwaniem do spłaty poszczególnych pożyczek i nalicza je od dnia niewywiązania się ze spłaty do dnia dokonania płatności z funduszu gwarancyjnego.

(32)      Kwota ta obejmuje kwotę 304,43 mln EUR (kapitał + odsetki), o którą zwrócił się już EBI.

(33)      Kwota ta obejmuje kwotę 4,56 mln EUR (w tym odsetki), o którą zwrócił się już EBI.

(34)    Łączne aktywa funduszu pomniejszone o narosłe zobowiązania (opłaty EBI i honoraria z tytułu audytu).

(35)    W tym naliczone odsetki.

(36)      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego i Europejskiego Portalu Projektów Inwestycyjnych oraz zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013 – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych („rozporządzenie w sprawie EFIS”). Dz.U. L 169 z 1.7.2015, s. 1.

(37)      Mikroprzedsiębiorstwa oraz małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP).

(38)      Na koniec 2016 r. łączna ekspozycja z tytułu podpisanych (wypłaconych i niewypłaconych) działań wchodzących w skład portfela obszaru infrastruktury i innowacji, które są objęte gwarancją UE, wyniosła 13,38 mld EUR, z czego kwota 12,84 mld EUR przypada na działania w zakresie finansowania dłużnego, a 0,54 mld EUR – w zakresie finansowania quasi-kapitałowego. Ze względu jednak na fakt, że gwarancja UE pokrywa część obejmującą pierwsze straty, wysokość potencjalnych strat, które budżet UE może ponieść w ramach obszaru infrastruktury i innowacji, została ograniczona do maksymalnej kwoty 10,6 mld EUR.

(39)      Różnica między łączną kwotą podpisanych działań a ekspozycją z tytułu podpisanych działań zależy od kilku czynników, takich jak fakt, że z ekspozycji wyłączony jest udział EBI w działaniach quasi-kapitałowych, oraz od różnic wynikających ze spłat i zastosowanych kursów wymiany walut.

(40)      Ostatnia wersja – COM(2017)326 final z 16.6.2017.