KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 11.10.2017

COM(2017) 591 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego ustanowionego na mocy rozporządzenia (UE) nr 1024/2013

{SWD(2017) 336 final}

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego ustanowionego na mocy rozporządzenia (UE) nr 1024/2013

I. Wprowadzenie

Jak podkreślił przewodniczący Jean-Claude Juncker w orędziu o stanie Unii wygłoszonym w dniu 13 września 2017 r. 1 , budowa unii bankowej musi zostać dokończona, jeśli ma ona osiągnąć pełny potencjał w ramach silnej unii gospodarczej i walutowej. Wraz z unią rynków kapitałowych urzeczywistniona unia bankowa będzie promować stabilny i zintegrowany system finansowy w UE. Pomoże w zwiększeniu odporności unii gospodarczej i walutowej na wstrząsy, ułatwiając istotnie udział sektora prywatnego w podziale ryzyka w różnych państwach, a jednocześnie zmniejszając zapotrzebowanie na udział sektora publicznego w podziale ryzyka.

Kryzys finansowy i kryzys zadłużeniowy, których doświadczano w UE w ciągu ostatniej dekady, pokazały, że niekompletne ramy gospodarczo-finansowe UE nie były wystarczające, aby zapobiec pojawianiu się niestabilnych strategii politycznych w latach dobrej koniunktury ani też umożliwić skuteczne amortyzowanie negatywnych wstrząsów podczas następującej po nich fazy korekty makroekonomicznej. W szczególności kryzys ujawnił występowanie niepożądanych powiązań między krajowymi sektorami bankowymi a ich państwami, tzw. „błędnego koła powiązań”. Unia bankowa powstała, aby przerwać to powiązanie i zapobiec wykorzystywaniu budżetów krajowych do ratowania banków znajdujących się w trudnej sytuacji.

W tym celu, opierając się na jednolitym zbiorze przepisów, w planie działania Komisji zawarto propozycję stworzenia unii bankowej w oparciu o następujące trzy filary: jednolity mechanizm nadzorczy, jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz wspólny system gwarantowania depozytów.

Zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z dnia 19 października 2012 r. ustanowiono jednolity mechanizm nadzorczy w celu zapewnienia nadzoru najwyższej jakości oraz konsekwentnej i skutecznej realizacji założeń unijnej polityki w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, jak również aby zapewnić spójne stosowanie jednolitego zbioru przepisów. Jednolity Mechanizm Nadzorczy w zamyśle miał funkcjonować jako system skupiający właściwe organy krajowe z uczestniczących państw członkowskich (państwa członkowskie należące do strefy euro oraz inne państwa członkowskie, które nawiązały ścisłą współpracę w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego) oraz Europejski Bank Centralny (EBC). W tym celu powierzono EBC szereg konkretnych zadań w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi na mocy rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego”).

Niniejsze sprawozdanie zawiera ocenę ustanowienia i funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego w kontekście określenia jego skuteczności jako pierwszego filaru unii bankowej. Stanowi ono część obszerniejszej oceny postępów poczynionych w związku z unią bankową, jak określono w komunikacie Komisji w sprawie dokończenia budowy unii bankowej. Niniejsze sprawozdanie stanowi również pierwszy przegląd Komisji dotyczący stosowania rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, zgodnie z art. 32 przedmiotowego rozporządzenia.

Na mocy rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego Komisja zobowiązana jest dokonać szeroko zakrojonego przeglądu w zakresie ogólnego stosowania rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, ze szczególnym uwzględnieniem monitorowania potencjalnego wpływu na sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Niniejsze sprawozdanie zawiera krótką analizę głównych zagadnień związanych z rozporządzeniem w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego i stosowaniem tego rozporządzenia, a także listę najważniejszych ustaleń. Załączony do sprawozdania dokument roboczy Komisji daje pełniejszy wgląd w przedmiotowe kwestie. Ze względu na wczesny etap wdrażania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego nie wszystkie kwestie wymienione w art. 32 rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego określającym mandat Komisji do przeprowadzenia przeglądu mogły być omówione na jednakowym poziomie szczegółowości. Ze względu na wynikający z rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego zakres mandatu do przeprowadzenia przeglądu, niniejsze sprawozdanie dotyczy w głównej mierze ram legislacyjnych, instytucjonalnych i proceduralnych mechanizmu SSM. Komisja z zadowoleniem przyjmuje inne realizowane obecnie oceny, takie jak: program oceny sektora finansowego (FSAM) realizowany przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, kontrole konwergencji z inicjatywy Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) oraz różnego rodzaju przeglądy dokonywane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, które stanowią uzupełnienie niniejszego sprawozdania i dzięki którym możliwe będzie dokonanie bardziej kompleksowej oceny Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, obejmującej wiele obszarów i wymiarów jego funkcjonowania.

Na podstawie analizy dokumentów i wywiadów z zainteresowanymi stronami Komisja wystawia ogólnie pozytywną ocenę stosowania rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego oraz pierwszych lat działalności EBC w charakterze organu pełniącego funkcje nadzorcze. Na chwilę obecną zakończono wdrażanie i uruchomiono pierwszy filar unii bankowej, co przyniosło wymierne korzyści w postaci zapewnienia równych warunków działania i klimatu zaufania dzięki zintegrowaniu działań nadzorczych w odniesieniu do instytucji kredytowych.

W niektórych obszarach istnieje możliwość dalszej poprawy funkcjonowania ram nadzorczych. Z myślą o zaradzeniu niektórym ze zidentyfikowanych problemów autorzy sprawozdania przedstawili wykładnię ram prawnych, odnieśli się do bieżących dyskusji nad zmianami stosownego prawa Unii i zaproponowali sposoby ich odzwierciedlenia w działalności EBC. Na chwilę obecną Komisja nie uważa za konieczne zgłaszania propozycji poprawek do rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

Niniejsze sprawozdanie potwierdza, że filar nadzorczy unii bankowej został z powodzeniem wprowadzony i jest w pełni funkcjonalny, przynosząc wyraźne dodatkowe korzyści w zakresie stabilności finansowej i integracji rynkowej. Jest to istotny warunek zakończenia tworzenia unii bankowej przed końcem 2019 r., jak określono w komunikacie Komisji w sprawie dokończenia budowy unii bankowej, przyjętym jednocześnie z niniejszym sprawozdaniem, zgodnie z postulatami sformułowanymi w 2015 r. w sprawozdaniu pięciu przewodniczących 2 oraz w dokumencie analitycznym na temat pogłębienia unii gospodarczej i walutowej (zwanym dalej „dokumentem analitycznym w sprawie UGW”).

II. Ocena stosowania rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego

Przedmiotowy przegląd obejmuje najważniejsze aspekty funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, który został opracowany na potrzeby banków. Przedmiotem analizy jest pięć szeroko zakrojonych obszarów tematycznych obejmujących kluczowe kwestie wchodzące w zakres mandatu do przeprowadzenia przeglądu wynikający z rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego:

·zarządzanie Jednolitym Mechanizmem Nadzorczym;

·kluczowe narzędzia opracowane przez EBC w celu realizacji jego zadań nadzorczych;

·wykonywanie zadań nadzorczych przez EBC;

·relacje z właściwymi organami unijnymi i międzynarodowymi; oraz

·efektywność kosztowa Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

W ramach tych pięciu obszarów tematycznych poruszanych jest szereg kwestii nadrzędnych, które są przedmiotem sprawozdania w ujęciu całościowym, co ma zapewnić ogólny wgląd w sposób funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Dotyczą one zwłaszcza:

·prawidłowego funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego oraz skuteczności środków zabezpieczających przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego;

·zapewnienia równowagi między zadaniami i obowiązkami powierzanymi różnym podmiotom w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego;

·wpływu Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego na rynek wewnętrzny; oraz

·adekwatności narzędzi i uprawnień przyznanych EBC w celu realizacji zadań powierzonych mu zadań.

Przeprowadzenie szczegółowej oceny niektórych aspektów wchodzących w zakres przyznanego Komisji mandatu do przeprowadzenia przeglądu, wynikający z art. 32 rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, nie było możliwe z tego względu, że na tym etapie nie zebrano jeszcze wystarczających informacji, aby wyciągnąć miarodajne wnioski. Przykładowo, z uwagi na brak zawartych uzgodnień o współpracy z państwami członkowskimi spoza strefy euro, nie jest możliwe zbadanie wpływu tych postanowień. Ponadto, co się tyczy potencjalnego wpływu na krajowe systemy bankowe, pomimo stwierdzenia pewnych zauważalnych tendencji, jest jeszcze zbyt wcześnie, aby jednoznacznie stwierdzić, że są one wynikiem wdrożenia Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego oraz by ustalić inne potencjalne skutki dla struktur krajowych systemów bankowych. Wreszcie duże znaczenie dla zakresu mandatu do oceny skutków fiskalnych, jakie decyzje nadzorcze mogą mieć dla uczestniczących państw członkowskich, i wpływu zmian związanych z ustaleniami dotyczącymi finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji miało późniejsze ustanowienie Jednolitego Mechanizmu Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji, co wskazuje na potrzebę dokładniejszego przyjrzenia się tym uprawnieniom po zakończeniu przeglądu Jednolitego Mechanizmu Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji.

A. Zarządzanie Jednolitym Mechanizmem Nadzorczym

Aby osiągnąć cele ogólne Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, jakimi są bezpieczeństwo i dobra kondycja unijnego systemu bankowego, konieczne jest wdrożenie skutecznych metod zarządczych i procedur wewnętrznych, z zachowaniem właściwych zasad dotyczących odpowiedzialności oraz sprawiedliwości proceduralnej i niezależności, jak również wyraźny rozdział funkcji związanych z polityką pieniężną i funkcji nadzorczych oraz skuteczny podział obowiązków między EBC i właściwe organy krajowe w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. W tej części sprawozdania podsumowano ustalenia Komisji dotyczące zarządzania Jednolitym Mechanizmem Nadzorczym.

Mechanizmy zapewnienia odpowiedzialności, sprawiedliwości proceduralnej i niezależności

Komisja dokonała przeglądu odpowiedzialności EBC pod względem politycznym, sądowym i administracyjnym. Na podstawie przeprowadzonych analiz Komisja uznała, że zasady dotyczące odpowiedzialności EBC są ogólnie skuteczne.

Podkreśliła przy tym, iż EBC w wielu przypadkach dokonał skutecznego wdrożenia zróżnicowanych procedur i mechanizmów służących zapewnieniu odpowiedzialności wobec takich organów politycznych jak Parlament Europejski, Rada, Eurogrupa i parlamenty krajowe.

EBC stosunkowo często otrzymuje wezwania od adresatów decyzji nadzorczych EBC do stawienia się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu zdania sprawozdania z powierzonych mu zadań, co pokazuje, że zasady odpowiedzialności systemu sądownictwa są stosowane w praktyce. Biorąc pod uwagę system pociągania do odpowiedzialności, któremu podlega EBC, oraz mandat Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczący oceny legalności decyzji podejmowanych przez EBC, EBC oferuje większe możliwości w zakresie przeglądu sądowego niż wiele spośród właściwych organów krajowych.

Jeśli zaś chodzi o odpowiedzialność administracyjną, EBC podlega szczegółowym przeglądom uzupełniającym, które przeprowadzane są przez różne organy administracyjne w UE, a mianowicie Komisję, Europejski Trybunał Obrachunkowy, Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) oraz Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. EBC udowodnił, że stosuje się do zaleceń wydanych na podstawie wyżej wymienionych przeglądów, o czym świadczy fakt, że odpowiednio modyfikuje wewnętrzne zasady czy wzory zachowań. Ponadto EBC aktywnie uczestniczy w działaniach nadzorczych prowadzonych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) w strefie euro oraz pełni kluczową rolę w programach FSAP, które są obecnie realizowane na szczeblu unijnym lub przez agencję wykonawczą. Celem przeglądu było również zbadanie skuteczności audytu zewnętrznego EBC, zważywszy że zakres mandatu przyznanego Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu do przeprowadzenia działań kontrolnych względem EBC należy rozpatrywać pod kątem ogólnych zasad dotyczących odpowiedzialności mających zastosowanie do EBC jako organu pełniącego funkcje nadzorcze, oraz biorąc pod uwagę fakt, że zakres mandatów przyznanych krajowym instytucjom kontrolnym wobec właściwych organów krajowych jest bardzo zróżnicowany. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z postanowieniami TFUE EBC zobowiązany jest przekazać Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu wszelkie dokumenty lub informacje, które są niezbędne do realizacji zadań wynikających z przyznanego mu mandatu prawnego. Wskazane byłoby zawarcie przez EBC i Europejski Trybunał Obrachunkowy porozumienia międzyinstytucjonalnego w celu określenia sposobów i warunków wymiany informacji w kontekście umożliwienia Trybunałowi dostępu do wszystkich informacji niezbędnych do realizacji jego zadań kontrolnych.

Opracowane przez EUNB sprawozdania z konwergencji wydają się być kolejnym skutecznym narzędziem zapewnienia zgodności postępowania EBC z jednolitym zbiorem przepisów w ramach przeglądu. Z kolei na podstawie dostępnych informacji, które nie zostały jeszcze ostatecznie potwierdzone, wydaje się, że kompetencje EUNB w zakresie postępowania w sprawie naruszeń prawa unijnego wykazują mniejszą skuteczność wobec EBC, jako że procedura podejmowania decyzji w EUNB wymaga podwójnej większości głosów właściwych organów krajowych w uczestniczących państwach członkowskich oraz właściwych organów krajowych w nieuczestniczących państwach członkowskich, podczas gdy większość właściwych organów krajowych z uczestniczących państw członkowskich poparłaby decyzję EBC po jej przyjęciu przez Radę ds. Nadzoru i Radę Prezesów.

W wyniku przeglądu wykazano również, że wdrożone zostały odpowiednie procedury zapewniające niezależność, oraz nie stwierdzono żadnych przesłanek, które uzasadniałyby podważenie ich skuteczności.

EBC ustanowił również procedury konsultacyjne, mechanizmy zapewnienia sprawiedliwości proceduralnej oraz wewnętrzne mechanizmy odwoławcze, nadając im szczegółowe ramy. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że EBC wykracza poza swoje formalne obowiązki w zakresie rozwoju obszaru konsultacyjnego i zachęca EBC do korzystania z mechanizmów konsultacyjnych w dążeniu do dalszego ujednolicania zasad i praktyk. Zasady sprawiedliwości proceduralnej zdają się opierać na solidnych fundamentach. Za istotne uznano również to, że EBC, przy ustalaniu terminów lub oznaczaniu dokumentów jako poufnych, dąży do tego, aby nie ograniczać (w nieuzasadniony sposób) praw proceduralnych stron, których dotyczą jego decyzje.

Aby zaskarżyć decyzje EBC, zainteresowane strony aktywnie korzystają ze środków odwoławczych zapewnianych przez Administracyjną Radę Odwoławczą. EBC utrzymuje, że opinie tego organu wpływają na praktykę nadzorczą EBC w ujęciu całościowym, wykraczając poza indywidualne przypadki, których dotyczą. Niniejsze sprawozdanie nie wykazało żadnych niedociągnięć w tym zakresie. Zaleca się podjęcie działań w celu zapewnienia większej przejrzystości działalności Administracyjnej Rady Odwoławczej, czemu sprzyja rosnąca liczba spraw rozstrzyganych w ramach jej praktyki orzeczniczej. Przykładowo cel ten można osiągnąć poprzez zamieszczanie na stronie internetowej EBC podsumowania decyzji Administracyjnej Rady Odwoławczej, pod warunkiem należytego przestrzegania zasad poufności.

Procedury decyzyjne

Komisja przeanalizowała mechanizmy zarządzania leżące u podstaw procesu decyzyjnego EBC w zakresie działań nadzorczych.

Organy decyzyjne EBC to Rada Prezesów i Zarząd. Rada Prezesów ponosi również ostateczną odpowiedzialność za decyzje podejmowane w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Jednakże w celu odzwierciedlenia szczególnych zadań Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego ustanowiono specjalne struktury (np. Rada ds. Nadzoru) i procedury (np. procedura braku sprzeciwu) nadzorcze, aby wesprzeć Radę Prezesów w realizacji zadań powierzonych EBC na mocy rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

Biorąc pod uwagę znaczącą liczbę decyzji oraz ich zróżnicowanie typologiczne, fakt, iż Rada ds. Nadzoru i Rada Prezesów czynnie uczestniczą w procesie podejmowana każdej decyzji, wydaje się w istotny sposób ograniczać ich zasoby, angażując przy tym wszystkie właściwe organy krajowe i krajowe banki centralne. Decyzje nadzorcze wykazują znaczące różnice pod względem złożoności, wpływu i znaczenia dla nadzorowanych podmiotów. Owo zróżnicowanie przejawia się zarówno w sposób całościowy, tzn. bez ujmowania w kategorie decyzyjne (np. porównanie decyzji w sprawie procesu przeglądu i oceny nadzorczej [Supervisory Review and Evaluation Process, SREP] i pozwoleń dotyczących instrumentów w kapitale podstawowym Tier I), jak i w obrębie jednej kategorii decyzyjnej (np. porównanie decyzji w przedmiocie kompetencji i reputacji w przypadku zarządu głównej spółki dominującej i decyzji w przedmiocie kompetencji i reputacji w zakresie zarządzania zintegrowaną spółką zależną). Różnic tych nie uwzględniono w procesie decyzyjnym, co doprowadziło do niewspółmiernego wykorzystania zasobów EBC w przypadku decyzji rutynowych lub mniej istotnych pod względem wpływu. Okoliczności te uniemożliwiły organom decyzyjnym EBC skupienie się na istotnych sprawach nadzorczych, powodując w wielu przypadkach konieczność zaangażowania, ze strony zarówno EBC, jak i właściwych organów krajowych, nadmiernych zasobów i wysiłków w celu przygotowania formalnego procesu decyzyjnego 3 . Aby zaradzić temu problemowi, EBC usprawnił proces decyzyjny, wprowadzając odpowiednie szablony, procedury pisemne oraz mechanizm grupowania decyzji, a także ustanowił mechanizm delegowania kompetencji decyzyjnych w odniesieniu do niektórych rutynowych decyzji lub decyzji o ograniczonym potencjalnym wpływie 4 . Wymaga jeszcze sprawdzenia kwestia, czy taki mechanizm delegowania zapewni odpowiednią równowagę między decyzjami podjętymi w oparciu o delegowanie uprawnień a decyzjami podejmowanymi bez takiego mechanizmu, oraz czy w ostatecznym rozrachunku doprowadzi to do lepszego wykorzystania zasobów.

Rozdzielenie funkcji nadzorczej i funkcji dotyczącej polityki pieniężnej

Aby zadania nadzorcze EBC nie kolidowały z zadaniami w zakresie polityki pieniężnej oraz wszelkimi innymi zadaniami wykonywanymi przez EBC, rozporządzenie w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wprowadza wymóg rozdziału funkcji związanej z polityką pieniężną od funkcji nadzorczej.

EBC spełnił ten wymóg wdrażając szereg zasad proceduralnych: organizacyjne oddzielenie personelu, wprowadzenie oddzielnych procedur w zakresie organizowania spotkań i procesu decyzyjnego dla Rady Prezesów, rozdział funkcji w zakresie hierarchii służbowej, jak również odpowiednie zasady poufności i zasady zapobiegania konfliktom interesów. Większość pracowników wykonujących zadania nadzorcze pełni swoje obowiązki w wydzielonych organizacyjnie działach, podlega służbowo Radzie ds. Nadzoru w sposób jednoznaczny oraz przestrzega ścisłych zasad poufności. Niektóre usługi, takie jak usługi prawne, audyt wewnętrzny czy zasoby ludzkie są „współdzielone” przez te dwie przedmiotowe funkcje. Nie narusza to zasady rozdziału, gdyż powyższe usługi mają charakter wyłącznie funkcji wspierających. Jednakże w przypadku gdy takie współdzielone usługi obejmują usługi doradcze o kluczowym znaczeniu dla polityki decyzyjnej EBC, należy rozważyć zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających.

Prace przygotowawcze do zadań makroostrożnościowych powierzonych EBC na mocy rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wykonywane są przez dział EBC ds. stabilności finansowej, który zajmuje się realizacją zarówno zadań nadzorczych, jak i innych zadań przydzielonych EBC. Szczegółowa procedura umożliwiająca podejmowanie decyzji w zakresie polityki makroostrożnościowej na podstawie art. 5 rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego przyznaje Radzie Prezesów szersze kompetencje na wszystkich etapach procesu decyzyjnego niż w zakresie podejmowania decyzji dotyczących nadzoru mikroostrożnościowego. Mimo iż decyzja EBC o wykorzystaniu wiedzy specjalistycznej i możliwości własnego działu w celu usprawnienia procesu realizacji nowych zadań nadzorczych w zakresie uprawnień makroostrożnościowych jest zrozumiała, ważne jest, aby EBC zapewnił odpowiednie zaangażowanie ze strony Rady ds. Nadzoru w proces decyzyjny oraz zadbał o to, aby wszystkie decyzje podejmowane zgodnie z art. 5 rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego oparte były na kompletnym projekcie decyzji przedłożonym przez Radę ds. Nadzoru.

Podział zadań i obowiązków między EBC a właściwymi organami krajowymi

Pod względem struktur systemowych Jednolity Mechanizm Nadzorczy składa się z EBC, któremu powierzane są centralnie zadania związane z ogólnym funkcjonowaniem i sprawnością systemu, oraz właściwych organów krajowych, które działają w ramach struktur zdecentralizowanych. Rozporządzenie w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wprowadza jasny podział obowiązków. Na mocy tego rozporządzenia właściwym organom krajowych powierza się wykonanie zadań polegających na wspieraniu EBC we wszystkich działaniach nadzorczych oraz główną odpowiedzialność za nadzór nad mniej istotnymi instytucjami. EBC, przy wsparciu właściwych organów krajowych, sprawuje bezpośredni nadzór nad istotnymi instytucjami, podejmuje decyzje w sprawie wspólnych procedur, nadzoruje spójność działań nadzorczych prowadzonych przez właściwe organy krajowe wobec mniej istotnych instytucji oraz udziela instrukcji właściwym organom krajowym, a także może przejąć bezpośredni nadzór nad mniej istotnymi instytucjami.

Wydaje się, że taki podział zadań i obowiązków dobrze sprawdza się w praktyce, umożliwiając EBC zwiększenie posiadanej wiedzy specjalistycznej i doświadczenia w ramach intensywnych kontaktów z właściwymi organami krajowymi. W przypadku właściwych organów krajowych podział ten umożliwia poszerzenie wiedzy specjalistycznej wskutek bardziej intensywnych kontaktów z innymi właściwymi organami krajowymi oraz EBC. Na obecnym etapie realizacji Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego można stwierdzić, że podział obowiązków między EBC a właściwymi organami krajowymi wydaje się być ogólnie zrównoważony.

Mimo że brak jest przesłanek wskazujących na istnienie konfliktu lub zamiar ingerencji ze strony EBC, niektóre właściwe organy krajowe zgłaszają obawy co do roli, jaką EBC pełni w stosunku do mniej istotnych instytucji. Właściwe organy krajowe, o których mowa powyżej, domagają się większej przewidywalności w zakresie potencjalnego wpływu EBC na nadzór nad mniej istotnymi instytucjami, bądź możliwości przejęcia przez EBC takiego nadzoru. Domyślnie nadzór nad mniej istotnymi instytucjami sprawują właściwe organy krajowe, natomiast EBC przysługuje prawo do przejęcia nadzoru nad mniej istotnymi instytucjami, jeśli zajdą wystarczające i konieczne przesłanki do odstąpienia od tej zasady. Jednakże przepisy rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, nakładające na EBC obowiązki wobec mniej istotnych instytucji, należy interpretować w ten sposób, że zapewniają EBC wystarczającą swobodę do interwencji w zakresie niezbędnym do realizacji powierzonych mu zadań 5 . Na tej podstawie można stwierdzić, że możliwość wydawania wytycznych i instrukcji właściwym organom krajowym jest dla EBC kluczowym narzędziem w zapewnianiu spójnego i skutecznego wdrożenia procedur nadzoru ostrożnościowego w całej unii bankowej. Niemniej ważna w tym kontekście jest zdolność EBC do przejęcia nadzoru nad mniej istotnymi instytucjami w zakresie niezbędnym do zapewnienia konsekwentnego stosowania wysokich standardów nadzorczych. Nie należy dodatkowo ograniczać swobody EBC w korzystaniu z tych narzędzi.

Pojawiają się wątpliwości odnośnie do pozostałych kompetencji właściwych organów krajowych oraz możliwego sposobu ich wykorzystania w celu obejścia zasad podziału obowiązków w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Ostatnie zmiany strukturalne rynku pokazują tendencję grup z państw trzecich do rozwijania coraz bardziej złożonych struktur w ramach Unii, aby uwolnić się od konieczności podlegania nadzorowi EBC. Przykładowo EBC nie posiada uprawnień nadzorczych wobec firm inwestycyjnych lub unijnych oddziałów instytucji mających siedzibę w państwach trzecich, co stanowi o istotnej luce w jego ogólnym mandacie i może skutkować arbitrażem regulacyjnym i nadzorczym. Szczególną obawę wzbudzają największe firmy inwestycyjne, które świadczą kluczowe usługi rynku hurtowego i bankowości inwestycyjnej w całej UE i których działalność ma „parabankowy” charakter. Firmy te stanowią oczywiste ryzyko dla stabilności finansowej z uwagi na ich wielkość i wzajemne powiązania. Dlatego też podlegają one zasadniczo tym samym obowiązkom co instytucje kredytowe. Niekoniecznie jednak działania w zakresie przyznawania im zezwoleń i sprawowania nadzoru nad nimi realizowane są przez te same organy co w przypadku instytucji kredytowych, co może stwarzać nierówne warunki działania odnośnie do stosowania dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (CRD) oraz rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych (CRR). Trwające obecnie przeglądy przepisów CRD i CRR oraz zastosowania podejścia ostrożnościowego wobec firm inwestycyjnych mogą stanowić dobrą okazję do analizy tego aspektu.

Ocena Komisji potwierdza, że zobowiązanie EBC do stosowania ustawodawstwa krajowego transponującego odpowiednie dyrektywy oraz jego zdolność do nabywania konkretnych uprawnień na podstawie takiego ustawodawstwa krajowego ma charakter specyficzny. Tak bezprecedensowa sytuacja wymaga ustanowienia jasnych i zrozumiałych zasad postępowania. Należy zatem podkreślić, że uprawnienia nadzorcze EBC, wynikające z rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, powinny być interpretowane na tyle szeroko, aby obejmowały uprawnienia przyznane organom krajowym na mocy prawa krajowego w zakresie sprawowania funkcji nadzorczych na podstawie dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych oraz rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych w odniesieniu do instytucji kredytowych. W związku z tym, że uprawnienia EBC mogą być wykonywane tylko w granicach powierzonych mu zadań, należy ustalić, indywidualnie dla każdego przypadku, czy konkretne uprawnienie przyznawane na mocy prawa krajowego mieści się w granicach zadań powierzonych EBC. Zważywszy że tego rodzaju analiza pojedynczych przypadków jest czasochłonna i nie zawsze przewidywalna, zaleca się wyraźne sprecyzowanie zakresu uprawnień nadzorczych w treści przyszłego prawa UE w formie bezpośrednio obowiązujących przepisów.

B. Narzędzia nadzorcze

W celu wykonania powierzonych mu zadań nadzorczych EBC opracował i zastosował szereg kluczowych narzędzi nadzorczych w oparciu o uprawnienia przyznane mu na mocy rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. W tej części dokonano podsumowania ustaleń Komisji w zakresie tychże narzędzi oraz dokonano oceny ich przydatności dla EBC w realizacji powierzonych mu zadań nadzorczych.

Kategoryzacja nadzorowanych podmiotów

W celu dokładnego zdefiniowania funkcji pełnionych przez EBC oraz właściwe organy krajowe w odniesieniu do każdego z nadzorowanych podmiotów, EBC określa, czy dany podmiot należy zakwalifikować do istotnych czy mniej istotnych instytucji w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Mimo że punktem wyjściowym dla powyższych działań, podejmowanych na podstawie rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, jest klasyfikacja w oparciu o kryteria ilościowe, EBC bierze również pod uwagę możliwość wystąpienia „szczególnych okoliczności”, które uzasadniają brak konieczności stosowania się do tych kryteriów. Mimo że EBC decydował się na odstąpienie od tych kryteriów jedynie w wyjątkowych przypadkach, wykazano potrzebę większej przejrzystości w zakresie przesłanek do decyzji o ponownej klasyfikacji.

EBC wykorzystuje często dalsze podklasyfikacje nadzorowanych podmiotów w różnych celach, np. ustalając poziom własnego zaangażowania, sprawując bieżący nadzór, stosując zasady proporcjonalności, analizę porównawczą w ramach grupy konkurencyjnej, ustalając zakres informacji, które mają być przekazane właściwym organom krajowym itp. EBC stosuje takie klasyfikacje w celu zapewnienia równych szans konkurującym ze sobą instytucjom o podobnym profilu działalności oraz aby usprawnić organizacyjnie własne funkcjonowanie. Jednakże w niektórych przypadkach wzajemne powiązania między różnymi systemami klasyfikacyjnymi oraz ich znaczenie dla poszczególnych działań nadzorczych nie dają się opisać przy pomocy prostych reguł. Zaleca się zatem, aby EBC poprawił komunikację odnośnie do metodyki leżącej u podstaw tychże klasyfikacji oraz skutków przypisania danej kategorii w kontekście działań nadzorczych.

Wspólne zespoły nadzorcze

Wspólne zespoły nadzorcze to kluczowy element Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego; przy ich pomocy EBC może wykorzystać wiedzę specjalistyczną personelu właściwych organów krajowych w celu realizacji własnych obowiązków nadzorczych w ramach nadzoru bezpośredniego nad istotnymi instytucjami. Zespoły te odpowiadają za bieżący nadzór nad istotnymi instytucjami, a do ich obowiązków należy wdrażanie zadań, o których mowa w programie oceny nadzorczej (Supervisory Examination Programme), koordynacja działań kontrolnych na miejscu oraz utrzymywanie kontaktów z właściwymi organami krajowymi.

Opracowywanie odpowiednich ram funkcjonowania dla wspólnych zespołów nadzorczych odbywa się na zasadzie „uczenia się poprzez działanie”, który to proces jest wciąż modyfikowany. Wyzwania wynikają z faktu, iż wspólne zespoły nadzorcze oferują autentyczną możliwość współpracy nadzorczej, która jednak wymaga zintegrowania posiadanych zasobów w ramach nowej struktury instytucjonalnej. W pierwszych latach funkcjonowania wspólne zespoły nadzorcze wykazały się dużą skutecznością i rzetelnością w zakresie działań przygotowujących do podejmowania decyzji nadzorczych. EBC poczynił znaczne wysiłki, aby przekształcić wspólne zespoły nadzorcze w kluczowe narzędzie do wykonywania zharmonizowanego nadzoru w strefie euro. Jednakże poddano w wątpliwość niektóre aspekty organizacyjne ram funkcjonowania tych zespołów, wskazując że mogą one obniżyć ich skuteczność działania. Do aspektów tych zaliczyć można brak koordynacji w zakresie hierarchii służbowej, problemy językowe oraz przydzielenie niewystarczającej liczby pracowników. Zachęca się, aby EBC wyjaśnił te wątpliwości w stosownym terminie, aby zapewnić sprawne funkcjonowanie wspólnych zespołów nadzorczych.

Funkcje horyzontalne

Jednym z celów Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego jest zapewnienie zharmonizowanego nadzoru w ramach unii bankowej. W tym celu powołano specjalną dyrekcję generalną ds. „funkcji horyzontalnych”. Funkcje te mają decydujący wpływ na kształtowanie polityki nadzorczej EBC, zapewniają konwergencję podejść nadzorczych stosowanych przez wspólne zespoły nadzorcze oraz zajmują się koordynacją specjalistycznych zadań o podstawowym znaczeniu. Komisja popiera ustanawianie funkcji horyzontalnych z tego względu, iż są one niezbędne dla zapewnienia konsekwentnego stosowania wysokiej jakości standardów nadzorczych w odniesieniu do wszystkich banków działających w ramach unii bankowej.

Funkcje horyzontalne ustanawiane są z myślą o wsparciu zrównoważonej współpracy z właściwymi organami krajowymi. Cel zrównoważonej współpracy udało się już w dużej mierze osiągnąć w obszarze rozwoju polityki nadzorczej, w szczególności poprzez ustanowienie nieformalnych struktur wsparcia pełniących funkcję doradczą (np. sieci ekspertów). Zachęca się EBC do korzystania z takich sieci przy wnioskowaniu o przedstawienie stanowisk właściwych organów krajowych w kwestiach dotyczących polityki nadzorczej z tego względu, że zapewniają one elastyczne warunki współpracy w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Mimo braku potrzeby nadania formalnych ram funkcjonowania wszystkim takim strukturom, określenie jaśniejszego statusu na potrzeby stabilnych i wpływowych sieci eksperckich umożliwiłoby lepszy ogląd ich mandatu, struktury zarządczej i hierarchii służbowej. Ponadto należy ograniczyć liczbę takich sieci do niezbędnego minimum poprzez usprawnienie istniejących struktur i identyfikację obszarów, które mogłyby najbardziej skorzystać z takich struktur współpracy.

Niektóre właściwe organy krajowe krytycznie ustosunkowały się do współpracy z funkcjami horyzontalnymi, w szczególności odnośnie do wpływu, jaki praca w układzie horyzontalnym może mieć na rezultaty działań wspólnych zespołów nadzorczych. Aby zapewnić większą przejrzystość działań podejmowanych wobec właściwych organów krajowych oraz zapobiec powstawaniu słabych punktów w procesie podejmowania decyzji, EBC powinien rozważyć składanie właściwym koordynatorom i podkoordynatorom ds. wspólnych zespołów nadzorczych bardziej systematycznych i terminowych sprawozdań na temat zmian proponowanych przez własne funkcje horyzontalne w zakresie projektów decyzji przedłożonych przez wspólne zespoły nadzorcze.

Kontrole na miejscu

Kontrole na miejscu stanowią podstawowe narzędzie organów nadzoru do monitorowania zgodności i zbierania informacji, w zakresie niezbędnym do realizacji ich obowiązków, bezpośrednio w siedzibie nadzorowanego podmiotu. EBC poczynił znaczne postępy w tworzeniu własnej jednostki realizującej funkcję w zakresie przeprowadzania kontroli na miejscu. Obowiązujące zasady i procedury przewidują istotny poziom ujednolicenia praktyk nadzorczych w tym zakresie. Proces ten będzie kontynuowany w najbliższej przyszłości poprzez wprowadzenie w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wspólnego programu szkoleniowego dla inspektorów dokonujących kontroli na miejscu. EBC powinien ściśle współpracować z EUNB w celu opracowania takiego programu szkoleniowego, aby uniknąć powielania środków i zapewnić efekt synergii dla inspektorów we wszystkich państwach członkowskich.

Jednakże proces wdrażania zharmonizowanych procedur nadal wykazuje pewne rozbieżności, które dotyczą zwłaszcza kwantyfikacji ustaleń z kontroli prowadzonych przez zespoły dochodzeniowe oraz reakcji wspólnego zespołu nadzorczego na te ustalenia. EBC powinien wspierać konsekwentne wdrażanie wspólnych procedur kontroli na miejscu, jak również zadbać o należyte ujednolicenie wyników takich kontroli.

Ponadto obszarem wymagającym poprawy jest kwestia personelu zespołów inspektorów dokonujących kontroli na miejscu. Cel ten można osiągnąć poprzez zwiększenie liczebności personelu EBC oraz bardziej przejrzystą politykę informacyjną dotyczącą dyspozycyjności personelu właściwych organów krajowych na potrzeby kontroli na miejscu. Dopuszczalne jest okazyjne korzystanie przez EBC z usług zewnętrznych konsultantów, szczególnie w przypadku zapotrzebowania na wiedzę techniczną, gdyż trudno jest pozyskać osoby posiadające taką wiedzę, bazując jedynie na zasobach dostępnych w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Jednakże korzystanie z usług ekspertów zewnętrznych przy wykonywaniu kontroli na miejscu powinno być ograniczone i obwarowane odpowiednimi środkami zabezpieczającymi. Przykładowo zewnętrzni eksperci nie powinni sprawować kierowniczej funkcji w zespołach inspektorów dokonujących kontroli na miejscu, ani też nie powinni stanowić ponad połowy członków zespołu ze względu na ryzyko utraty reputacji oraz naruszenia poufności ze szkodą dla Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

Kolegia

Można ogólnie stwierdzić, że kolegia nadal wspierają proces koordynacji działań nadzorczych wobec transgranicznych grup bankowych i działań realizowanych poza strefą euro. Obecnie kolegia wykorzystywane są jako główne narzędzie w relacjach z właściwymi organami krajowymi z nieuczestniczących państw członkowskich, które zdają się bardzo cenić EBC w roli nowego kontrahenta. EBC wypełniał swoje obowiązki przewodniczącego kolegiów w sposób rzetelny i sumienny, wnosząc przy tym cenny wkład do prowadzonych w kolegiach dyskusji. Kolegia wykorzystywane są również przez EBC do realizacji zadań dotyczących istotnych oddziałów instytucji kredytowych spoza strefy euro, wobec których pełni on rolę organu nadzoru państwa przyjmującego. Komisja pochwala wysiłki EBC na rzecz dokonywania uzgodnień o współpracy w krótkim okresie czasu oraz zachęca EBC do sfinalizowania pozostałych negocjacji ze wszystkimi właściwymi organami.

Opcje i swobody uznania

Na początku swojej działalności EBC podjął znaczące wysiłki, aby zharmonizować zasady korzystania z opcji i swobód uznania. Wysiłki te przyniosły wymierne korzyści i zasługują na pochwałę, a ustanowione w ich następstwie zharmonizowane zasady regulujące sposób korzystania z opcji i swobód uznania przez właściwe organy przyczyniły się do poprawy warunków konkurencji w strefie euro, zarówno w odniesieniu do istotnych, jak i mniej istotnych instytucji. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że EBC nie podejmuje jedynie ogólnych działań na rzecz harmonizacji, lecz rozważa każdą opcję i swobodę uznania z osobna, biorąc pod uwagę różne warunki wyjściowe w uczestniczących państwach członkowskich oraz zróżnicowanie potrzeb w obrębie krajowych sektorów bankowości. Komisja popiera również działania EBC w zakresie wyrównywania szans na rynku konkurujących ze sobą podmiotów poprzez rozszerzenie zakresu działań ujednolicających o nadzór nad mniej istotnymi instytucjami, przy zachowaniu zasady proporcjonalności. Jednakże Komisja ubolewa nad faktem, że w odniesieniu do niektórych opcji i swobód uznania EBC nie ustanowił jeszcze w pełni zharmonizowanych zasad, godząc się z koniecznością współistnienia różnych systemów 6 .

C. Realizacja zadań nadzorczych

Na mocy rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego przyznano EBC wiele szczególnych zadań nadzorczych w celu ochrony bezpieczeństwa i dobrej kondycji banków znajdujących się pod jego nadzorem. Komisja oceniła skuteczność realizacji głównych zadań nadzorczych powierzonych EBC w ramach trzeciego obszaru tematycznego.

Wspólne procedury dotyczące zezwoleń i oceny transakcji nabycia

EBC powierzono wykonanie trzech zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych w unii bankowej (istotne i mniej istotne instytucje): wydawanie zezwoleń, cofanie zezwoleń oraz ocena transakcji nabycia i znacznych pakietów akcji (zwane dalej: „wspólnymi procedurami”). Szczególny charakter tych zadań nie wynika wyłącznie z faktu, że ich zakres obejmuje wiele różnych podmiotów, ale również ze znaczącej roli, jaką odgrywają właściwe organy krajowe w toku prac przygotowawczych.

Realizacja działań w zakresie wspólnych procedur dotyczących zezwoleń i oceny transakcji nabycia stanowi trudne wyzwanie dla EBC ze względu na takie czynniki jak: krótkie terminy realizacji, duża liczba decyzji oraz złożoność procesu oceny wniosków przygotowanych przez właściwe organy krajowe na podstawie 19 różnych krajowych ram prawnych. Zasadniczo procedury te wymagają ścisłej współpracy między EBC a właściwymi organami krajowymi. Wszystkie podmioty uczestniczące w Jednolitym Mechanizmie Nadzorczym powinny dążyć do takiej formy współpracy, w dobrej wierze i na wszystkich etapach jego realizacji (tzn. zarówno na początkowym etapie zatwierdzania, jak również w toku bieżącej weryfikacji zgodności). EBC i właściwe organy krajowe zasługują na pochwałę, gdyż udało im się, mimo krótkich terminów realizacji, opracować narzędzia i procedury ułatwiające EBC wykonywanie powierzonych mu zadań. Rozwój wspólnych procedur pokazuje wzrost wzajemnego zaufania między EBC a właściwymi organami krajowymi, co przekłada się na lepsze funkcjonowanie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

Bieżący nadzór nad istotnymi instytucjami: ocena kompetencji i reputacji

Aby zapewnić zgodność procesu zarządzania ryzykiem przez banki ze stosownymi wymogami, EBC dokonuje oceny każdego członka zarządu istotnej instytucji pod kątem kompetencji i reputacji w zakresie realizacji powierzonych zadań. Stanowi to duże obciążenie dla Rady ds. Nadzoru i Rady Prezesów, głównie ze względu na dużą liczbę postępowań i rozbieżne terminy proceduralne przewidziane w przepisach krajowych. Z powyższego powodu obszar ten został w pierwszej kolejności zbadany pod kątem prawidłowości funkcjonowania mechanizmu delegowania, który planuje się wdrożyć, aby przyspieszyć proces podejmowania decyzji i zredukować opóźnienia. Jednakże powyższe działania nie przyniosą EBC korzyści w postaci uproszczenia procesu analizy, gdyż złożoność tego procesu wynika z faktu, że istotne zasady są uszczegóławiane w sposób niezharmonizowany.

EBC aktywnie uczestniczył w procesie opracowywania przez EUNB dokumentu konsultacyjnego na temat zmienionych wytycznych dotyczących oceny kompetencji i reputacji. Działając w trybie równoległym, EBC wydał własny dokument konsultacyjny na temat poradnika dotyczącego oceny kompetencji i reputacji. Dokument ten został opracowany i opublikowany jeszcze przed ostatecznym opracowaniem wytycznych EUNB. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że EBC wyraźnie zobowiązał się dokonać przeglądu poradnika EBC pod kątem ewentualnych zmian do wyżej wspomnianych wytycznych EUNB, aby zapewnić pełną zgodność merytoryczną.

Bieżący nadzór nad istotnymi instytucjami: pozwolenia i zwolnienia dotyczące funduszy własnych

Pozwolenia dotyczące instrumentów kapitałowych odzwierciedlają podstawowe obowiązki w zakresie nadzoru, które powinny być konsekwentnie realizowane w całej Unii. Obszar ten jest przedmiotem szczególnej uwagi EUNB, który posiada ogólny mandat w zakresie oceny jakości funduszy własnych. Biorąc pod uwagę, że EUNB dysponuje wszechstronną wiedzą specjalistyczną w zakresie kontroli zgodności instrumentów kapitałowych wyemitowanych w całej Unii z kryteriami kwalifikowalności przewidzianymi w rozporządzeniu w sprawie wymogów kapitałowych na potrzeby funduszy własnych, należy zadbać o to, aby właściwe organy krajowe ściśle współpracowały z EUNB w tej dziedzinie. Z tego powodu Komisja zachęca EBC do ustanowienia ram regulacyjnych, które zapewniłyby, z jednej strony, wewnętrzną horyzontalną kontrolę wykorzystania wszystkich instrumentów funduszy własnych wyemitowanych przez instytucje nadzorowane przez EBC, a z drugiej strony – skuteczną i konsekwentnie realizowaną współpracę z EUNB w zakresie oceny jakości takich instrumentów funduszy własnych, zgodnie z zadaniami przydzielonymi EUNB.

Jeśli chodzi o zasady korzystania ze zwolnień, zaobserwowano, że EBC stosunkowo często korzystał z pewnych rodzajów zwolnień zgodnie z zasadami regulującymi ich wykorzystanie, określonymi w Poradniku EBC na temat opcji i swobód uznania. Pozytywnie ocenia się fakt, iż zasada ostrożnego korzystania ze zwolnień została zapisana w obowiązującym prawie i zachęca się EBC do jej kontynuowania, między innymi poprzez ułatwienia korzystania z takich instrumentów 7 zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych. Zaleca się uszczegółowienie opracowanych przez EBC zharmonizowanych warunków korzystania ze zwolnień ze względu na bieżące działania na rzecz dalszego rozwoju unii bankowej, w ramach których rozważana jest możliwość stosowania zwolnień w wymiarze transgranicznym w przypadku, gdy takie rozwiązanie mogłoby usprawnić zarządzanie kapitałem lub płynnością bez naruszania zasad ostrożnościowych.

Bieżący nadzór nad istotnymi instytucjami: modele wewnętrzne

EBC skutecznie wdrożył solidną procedurę oceny modeli wewnętrznych. Ogólnie rzecz biorąc, z dostępnych danych wynika, że stosowane przez EBC procedury zatwierdzania modeli wewnętrznych są rygorystycznie i dobrze zarządzane. Powinno to skutkować poprawą wiarygodności modeli wewnętrznych stosowanych przez banki w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, a tym samym wyższym poziomem zaufania ze strony inwestorów do wymogów kapitałowych banków, co z kolei przełoży się na zwiększoną odporność systemu bankowego. Ponadto ukierunkowany przegląd modeli wewnętrznych (Targeted Review of Internal Models, TRIM) uznać należy za kolejny przykład skutecznie działającego instrumentu nadzorczego, który prowadzi do wyrównania szans konkurujących ze sobą rynkowo podmiotów oraz większej harmonizacji praktyk nadzorczych.

Ustanowienie działów zajmujących się zatwierdzaniem i przeglądem modeli okazało się czasochłonnym zajęciem i doprowadziło do opóźnień w procesie zatwierdzania modeli, a jednym z możliwych skutków jest również wydłużenie procedury zatwierdzania modelu w fazie początkowej. Jednakże dowody dostarczone przez EBC wskazują, że sytuacja ta zmieni się w niedalekiej przyszłości. Ponadto należy podkreślić, że EBC zapewnia rzeczywistą wartość dodaną w zakresie jakości nadzoru modeli ze względu na swoją rozległą wiedzę specjalistyczną, w szczególności w porównaniu z niektórymi właściwymi organami krajowymi działającymi na mniejszą skalę. Ponadto w porównaniu z właściwymi organami krajowymi działającymi na większą skalę EBC zapewnia wyższy poziom nadzoru ze względu na większą grupę porównywalnego typu, co z kolei pozwala na przeprowadzenie bardziej szczegółowej analizy porównawczej modeli.

Ważne jest, aby podmioty uczestniczące w Jednolitym Mechanizmie Nadzorczym utrzymywały kontakt z EUNB w celu wymiany dobrych praktyk z właściwymi organami spoza strefy euro, przyczyniając się tym samym do konwergencji praktyk nadzorczych nie tylko w strefie euro, ale również na całym jednolitym rynku UE.

Bieżący nadzór nad istotnymi instytucjami: proces przeglądu i oceny nadzorczej (SREP)

EBC, mimo bardzo krótkich terminów realizacji, skutecznie wdrożył jednolity SREP w odniesieniu do wszystkich istotnych instytucji, działając w oparciu o powszechnie stosowaną metodykę, stanowiącą zbiór najlepszych praktyk. Działania podejmowane w ramach SREP w latach 2015 i 2016 przyczyniły się do podniesienia poziomu kapitału w bankach, prowadząc do większej stabilności i odporności systemu bankowego w strefie euro. Ponadto EBC wykazał się dużą elastycznością i zdolnością do uczenia się, o czym świadczy jego reakcja na stwierdzone uchybienia i umiejętność szybkiego dostosowania własnej metodyki do zmian regulacyjnych. W tym kontekście należy odnotować wyjątkowy charakter osiągnięć EBC w zakresie SREP oraz z dużym zadowoleniem przyjąć wysiłki podejmowane przez EBC.

EBC powinien nadal prowadzić konstruktywny dialog z Komisją i EUNB w celu usprawnienia własnej metodyki działania i procedur, zwłaszcza w odniesieniu do realizacji wytycznych dotyczących wdrażania drugiego filaru. Ponadto Komisja zachęca EBC, aby w swojej metodyce SREP uwzględniał informacje zwrotne otrzymane od EUNB na temat własnej działalności w zakresie oceny poziomu konwergencji.

Przegląd decyzji SREP przez funkcje horyzontalne EBC umożliwia spójne stosowanie SREP oraz przyczynia się do ujednolicenia wyników SREP osiąganych przez podobne instytucje. W tym kontekście ważne jest zachowanie odpowiedniej równowagi, jak również należy zadbać o to, aby dążenie do zapewnienia spójności nie ograniczało się do bardzo wąskiego obszaru i odbywało się z uwzględnieniem specyfiki programu SREP, która różni się w zależności od banku. Ponadto zaleca się, aby EBC dążył do poprawy sposobu komunikowania się z właściwymi organami krajowymi w sprawie metod, za pomocą których decyzje SREP, w formie proponowanej przez wspólne zespoły nadzorcze, są dostosowywane do obecnych wymogów na poziomie horyzontalnym.

W szczególności: możliwość wpływania na poziom rezerw banku na potrzeby kredytów zagrożonych

I wreszcie Komisja zachęca EBC, aby stosował cały szereg dostępnych uprawnień nadzorczych w celu przeciwdziałania ryzykom przy użyciu możliwie najbardziej adekwatnych narzędzi. Zakres obecnych uprawnień pozwala właściwemu organowi wpływać na poziom rezerw banku przy zachowaniu obowiązujących zasad rachunkowości oraz stosować niezbędne korekty (w postaci potrąceń i podobnych działań), jeżeli obowiązujące zasady rachunkowości dotyczące tworzenia rezerw w niewystarczającym stopniu odzwierciedlają zasady nadzorcze 8 . Jest to szczególnie ważne w kontekście rozwiązania problemu kredytów zagrożonych, jak podkreślono w planie działania UE w sprawie kredytów zagrożonych 9 .

Bieżący nadzór nad istotnymi instytucjami: egzekwowanie wymogów i nakładanie sankcji

Na początkowym etapie funkcjonowania EBC koncentrował się na zdobywaniu wiedzy na temat sytuacji ostrożnościowej nadzorowanych podmiotów i jedynie okazyjnie wykonywał przysługujące mu uprawnienia do egzekwowania wymogów i nakładania sankcji. Potrzeba dokładniejszego zbadania skuteczności funkcjonowania systemu egzekwowania wymogów i nakładania sankcji pojawi się zatem po zgromadzeniu praktycznych doświadczeń. Aby zapewnić skuteczne wdrożenie systemu nakładania sankcji, zarówno EBC, jak i właściwe organy krajowe muszą współpracować ze sobą w dobrej wierze.

Zaobserwować już można pewne oczywiste asymetrie (np. zakres uprawnień do nakładania sankcji różni się od zakresu uprawnień nadzorczych), brak wspólnego zestawu środków służących egzekwowaniu wymogów i środków nakładania sankcji, jak również duża swoboda interpretacyjna odnośnie do obowiązujących na poziomie unijnym zasad dotyczących nakładania sankcji. Asymetrie te mogłyby niekorzystnie wpłynąć na równość szans podmiotów konkurujących na rynku i wymusić podjęcie gruntownych działań monitorujących, aby zapobiec ryzyku obniżenia skuteczności zadań nadzorczych wykonywanych przez EBC.

Sprawowanie kontroli nad nadzorem prowadzonym przez właściwe organy krajowe wobec mniej istotnych instytucji

Sektor mniej istotnych instytucji jest bardzo zróżnicowany i został celowo oddany pod bezpośredni nadzór właściwych organów krajowych, przy czym EBC odpowiada za kontrolowanie przebiegu działań nadzorczych prowadzonych przez właściwe organy krajowe, aby zapewnić spójność wyników ich działań oraz spójne stosowanie wysokich standardów nadzorczych. Funkcja kontrolna EBC ma zasadnicze znaczenie dla sposobu prowadzenia nadzoru w zakresie zapewniającym konsekwentne i spójne wdrażanie zasad ostrożnościowych. Jeśli jest to konieczne dla zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzorczych, EBC może przejąć bezpośredni nadzór nad mniej istotnymi instytucjami. W związku z powyższym EBC musi dążyć do zachowania równowagi między potrzebą harmonizacji, z jednej strony, a potrzebą elastyczności i proporcjonalności, z drugiej strony. Harmonizacja polega na zapewnieniu adekwatnego poziomu konwergencji odnośnie do podejścia nadzorczego stosowanego wobec mniej istotnych instytucji w uczestniczących państwach członkowskich oraz w relacjach między mniej istotnymi instytucjami a istotnymi instytucjami w uczestniczących państwach członkowskich. Oznacza to konieczność opracowania wspólnego podejścia w zakresie prowadzenia nadzoru nad mniej istotnymi instytucjami w ramach podstawowych kompetencji właściwych organów krajowych.

Pod warunkiem zachowania zasad elastyczności i proporcjonalności właściwe organy krajowe mogą dostosować swoje działania nadzorcze do wielkości, złożoności oraz stopnia obciążenia ryzykiem poszczególnych instytucji. W tym kontekście na pochwałę zasługują w szczególności wysiłki EBC na rzecz opracowania metodyki SREP dla mniej istotnych instytucji w oparciu o metodykę SREP dla istotnych instytucji, z tą jednak różnicą, że ta pierwsza zawiera dodatkowe warunki sprzyjające zachowaniu proporcjonalności i elastyczności nadzorczej.

Wykonywanie funkcji makroostrożnościowych

Dostępne w ramach dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych i rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych uprawnienia i narzędzia makroostrożnościowe są stosunkowo nowym rozwiązaniem, a właściwe organy krajowe i wyznaczone organy mają małe doświadczenie w ich stosowaniu. Prawidłowa ocena dodatkowych uprawnień makroostrożnościowych EBC wymaga szerszej analizy sposobu korzystania z uprawnień makroostrożnościowych przez organy krajowe. Na tym etapie nie stwierdzono większych przeszkód, które utrudniałyby EBC udział w koordynacji środków makroostrożnościowych w ramach unii bankowej bądź wykonywanie uzupełniających uprawnień. Terminy realizacji tych procedur są bardzo napięte, lecz – podobnie jak w innych przypadkach – mogą być dotrzymywane dzięki odpowiedniej i terminowej współpracy.

Ciągle jednak nierozwiązane pozostają kwestie dotyczące zakresu narzędzi makroostrożnościowych oraz zależności między różnymi narzędziami do zastosowań makroostrożnościowych a odpowiednimi kompetencjami stosownych organów. Jedna z tych kwestii, a mianowicie wykorzystanie środków dostępnych w ramach drugiego filaru w celach makroostrożnościowych, jest obecnie rozpatrywana przez współprawodawców w oparciu o wniosek Komisji z listopada 2016 r. dotyczący przeglądu dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych, w którym proponuje się wprowadzenie zmian przewidujących zakazanie stosowania wymogów drugiego filaru w celach przeciwdziałania ryzykom makroostrożnościowym i systemowym.

D. Relacje z innymi odpowiednimi organami

Wykonując obowiązki nadzorcze, EBC ściśle współpracuje z innymi organami europejskimi i międzynarodowymi. Skuteczna współpraca jest koniecznym warunkiem do zapewnienia tego, by Jednolity Mechanizm Nadzorczy działał zgodnie ze swoim mandatem, przyczyniając się do bardziej skutecznego zarządzania bankami w sytuacji kryzysowej i szerszej konwergencji praktyk nadzorczych na szczeblu unijnym i międzynarodowym. Czwarty obszar tematyczny przeglądu Komisji to głównie kwestie dotyczące wzajemnych relacji pomiędzy EBC i EUNB, Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), Jednolitą Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) oraz organami odpowiedzialnymi za ustanowienie norm międzynarodowych (Rada Stabilności Finansowej oraz Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego), a także Komisją Europejską z uwagi na pełnioną przez nią rolę w odniesieniu do kwestii objętych zakresem Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego i wspomnianych pozostałych podmiotów.

Współdziałanie z Europejskim Urzędem Nadzoru Bankowego – konwergencja praktyk nadzorczych i testy warunków skrajnych

Rozporządzenie w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego nie przyczyniło się do zmiany funkcji ani uprawnień EUNB, który nadal pozostaje organem odpowiedzialnym za uzupełnianie jednolitego zbioru przepisów dla sektora bankowości w UE i zarządzanie tym zbiorem, jak również zapewnienie jego spójnego stosowania. EBC jest zobowiązany do przestrzegania zasad EUNB. Jednakże należy uznać za konieczne wdrożenie przez EBC zasad EUNB przy użyciu własnych instrumentów, co może mieć wpływ na EUNB z uwagi na rozszerzony zakres stosowania instrumentów EBC obejmujący 19 państw członkowskich. Zaleca się, aby EBC systematycznie powoływał się w treści ustanawianych przez siebie zasad, w tym również tych ustanawianych w formie rozporządzeń, na odpowiednie zasady lub bieżące procedury robocze EUNB. Wskazane jest również, aby EBC dążył do ścisłej koordynacji własnych inicjatyw wdrożeniowych z tymi podejmowanymi przez EUNB, zarówno pod względem merytorycznym, jak i terminowym. Ponadto, w celu uniknięcia zbędnych powtórzeń i niespójności w procesie interpretacji jednolitego zbioru przepisów, EBC powinien nawiązać ścisłą współpracę z EUNB oraz dołożyć wszelkich starań, aby uniknąć sytuacji, w której jego własne narzędzie pytań i odpowiedzi obejmuje kwestie, które leżą w kompetencji EUNB, bądź stoi w sprzeczności z odpowiedziami udzielonymi już przez EUNB.

Komisja popiera zamiar EBC, aby zapewnić pełną zgodność Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego z wytycznymi i zaleceniami EUNB. Komisja zachęca EBC, aby nadal dążył do zapewnienia pełnej zgodności z wytycznymi i zaleceniami EUNB, w tym z wynikami prac EUNB w zakresie konwergencji.

Ponadto wprowadzenie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego przyspieszyło osiąganie celów konwergencji praktyk nadzorczych. EBC często ułatwia koordynację stanowisk między właściwymi organami krajowymi należącymi do Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego na potrzeby opracowywania dokumentów regulacyjnych EUNB oraz dostarcza cennej wiedzy specjalistycznej na wszystkich szczeblach procesu decyzyjnego. Zachęca się EBC do wykazywania się aktywnością i zaangażowaniem w zakresie procedur roboczych EUNB, zwłaszcza gdy EUNB wyraźnie się tego domaga.

EBC angażuje się również w działania na rzecz ogólnounijnego testu warunków skrajnych. Zważywszy że test warunków skrajnych jest wspólnym przedsięwzięciem, przewidującym jasny podział obowiązków, konieczna jest ścisła współpraca między EUNB a wszystkimi właściwymi organami, których to dotyczy (w tym EBC).

Współpraca z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego – konwergencja makroostrożnościowa

Współpraca między EBC – jako organem pełniącym funkcje nadzorcze – a ERRS jest konieczna w celu zapewnienia spójności między zadaniami EBC a ogólnymi działaniami na szczeblu unijnym w zakresie koordynacji makroostrożnościowej w ramach ERRS. Wraz z upływem czasu wzajemne relacje i współpraca między komitetami technicznymi ERRS i Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego poprawiły się, zwłaszcza jeśli chodzi o wymianę informacji i unikanie powielania pracy, lecz zakres ich działań i główne cele pozostają niezmienne. W następstwie przeglądu rozporządzeń ERRS 10 proponuje się sformalizowanie reprezentacji instytucjonalnej EBC jako organu pełniącego funkcje nadzorcze w ramach struktury zarządczej ERRS oraz dalsze wspieranie koordynacji ich działań.

Współpraca z Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji – środki wczesnej interwencji oraz przesłanki do zastosowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

Od chwili powołania Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) do pełnienia funkcji restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w ramach unii bankowej, w styczniu 2016 r., wymagane jest utrzymywanie ścisłej między Jednolitym Mechanizmem Nadzorczym a SRB. Podpisano protokół ustaleń umożliwiający wymianę informacji niezbędnych do tego, by SRB mogła przygotować i podjąć odpowiednie działania w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Podjęte w 2017 r. działania dotyczące kilku banków znajdujących się w trudnej sytuacji pokazały, że współpraca układa się dobrze. Doświadczenie wynikające z najnowszych spraw pomoże wszystkim zaangażowanym podmiotom dodatkowo usprawnić praktyczne stosowanie przepisów i funkcjonowanie systemu. Jeśli chodzi o kwestie w zakresie funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, dotyczy to np. praktycznych aspektów współpracy i wymiany informacji między wszystkimi organami europejskimi i krajowymi uczestniczącymi w procesie wczesnej interwencji oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, procedur poprzedzających podjęcie decyzji odnośnie do tego, czy bank znajduje się bądź może się znaleźć w trudnej sytuacji, a także stosowania ocen jakości aktywów w celu ustalenia, czy spełnione są warunki dotyczące dokapitalizowania zapobiegawczego. W kontekście coraz większego doświadczenia zdobytego w praktyce istotne jest stałe ocenianie i usprawnianie, w razie potrzeby, przedmiotowych ram współpracy. Komisja będzie w dalszym ciągu koordynować z Jednolitym Mechanizmem Nadzorczym i Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji kwestie dotyczące ogólnego funkcjonowania mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w tym również z punktu widzenia unijnych ram pomocy państwa.

W przypadku gdy EBC planuje podjęcie środków wczesnej interwencji w stosunku do nadzorowanej instytucji, wobec której SRB występuje w charakterze organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zamiar użycia takich środków należy zgłosić do SRB, aby umożliwić jej odpowiednie przygotowanie się do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji danej instytucji. Ponadto SRB, wspólnie z EBC, musi ściśle monitorować zgodność takich środków ze środkami wczesnej interwencji. Zaobserwowano pewne niespójności w ramach prawnych dotyczących wczesnej interwencji, którym można zaradzić, objaśniając zasady korzystania z uprawnień dotyczących wczesnej interwencji w przypadkach, gdy pokrywają się one z uprawnieniami nadzorczymi. Co więcej, istnieje możliwość bezpośredniego ujęcia uprawnień dotyczących wczesnej interwencji w treści rozporządzenia ustanawiającego jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, aby umożliwić EBC korzystanie z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa unijnego mających bezpośrednie zastosowanie. Dopóki nie zostaną wprowadzone tego rodzaju zmiany prawne, w tym dotyczące przesłanek do zastosowania środków wczesnej interwencji, zaleca się, aby EBC opracował własną strategię zarządzania kryzysowego, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności powodujących konieczność zastosowania środków wczesnej interwencji. Ponadto zaleca się, aby EBC, w komunikacie do Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji, wyraźnie opisał wszystkie działania skierowane do instytucji, których sytuacja finansowa się pogarsza, aby umożliwić bardziej skuteczną współpracę.

EBC jest wreszcie organem właściwym w sprawach wymagających ustalenia, czy daną instytucję należy uznać za będącą na progu upadłości lub zagrożoną upadłością. Ustalenie tej okoliczności stanowi warunek wstępny dla zastosowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, przy czym sposób wykonywania tych uprawnień powinien być przedmiotem przyszłych przeglądów jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Uczestnictwo w Bazylejskim Komitecie Nadzoru Bankowego i Radzie Stabilności Finansowej – międzynarodowa konwergencja regulacyjna

Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że EBC zdołał uzyskać oraz aktywnie korzysta ze statusu członka odpowiednich organów odpowiedzialnych za ustanawianie standardów międzynarodowych – Rady Stabilności Finansowej oraz Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego. Działając w tym charakterze, EBC może przyczynić się do ustanowienia standardów międzynarodowych w ramach sektora bankowości w większym stopniu niż EUNB czy Komisja, które posiadają jedynie status obserwatora w Bazylejskim Komitecie Nadzoru Bankowego. Wyzwaniem nadal pozostaje osiągnięcie pełnej zgodności działań członków europejskich w ramach Komitetu, jednakże wysiłki podejmowane w tym zakresie przez EBC, we współpracy z Komisją, mają istotne znaczenie i powinny być wspierane.

E. Efektywność kosztowa Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego

W tej części skupiono się na kwestiach związanych z efektywnością kosztową Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, a przedmiotem oceny są zmiany w zakresie skuteczności procesu nadzorczego oraz kosztów nadzoru na przestrzeni pierwszych lat funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

Ze względu na zbyt krótki okres obserwacji nie jest możliwe przeprowadzenie bardziej gruntownej analizy sposobu, w jaki wdrożenie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego mogło przyczynić się do lepszego funkcjonowania jednolitego rynku. Niemniej jednak, mimo problemów napotkanych w pierwszych latach funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, zdecydowana większość banków będących pod bezpośrednim nadzorem EBC odnotowała poprawę jakości nadzoru w 2015 r., zwłaszcza w zakresie spójności nadzorczej dla wszystkich podmiotów grupy bankowej. Właściwe organy krajowe potwierdziły ten pozytywny trend, odnotowując poprawę funkcjonowania kolegiów organów nadzoru, co jest efektem skutecznego kierownictwa EBC. Ponadto istotne instytucje odnotowały poprawę relacji z EBC w 2016 r.

W tym samym czasie można było zaobserwować wzrost opłat nadzorczych, towarzyszący początkowemu okresowi funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, ponieważ wpłaty na rzecz budowania zasobów na poziomie EBC nie zostały zrekompensowane redukcją wpłat na zasoby i pokrycie kosztów w ramach właściwych organów krajowych. Podobnie w 2016 r. odnotowano nieznaczny wzrost opłat w porównaniu z rokiem 2015, odzwierciedlający wyższy poziom zatrudnienia w EBC.

Obecnie obowiązujące przepisy ramowe dotyczące opłat nadzorczych przewidują jasny, przejrzysty i prosty podział opłat między nadzorowane podmioty. Właściwą metodą postępowania w tym wypadku jest zastosowanie średniej wyliczonej z należących do banków aktywów ważonych ryzykiem oraz aktywów ogółem w formie klucza podziału opłat między nadzorowane banki ze względu na utrzymującą się niepewność, czy wagi ryzyka stosowane przez banki odzwierciedlają ich rzeczywistą ryzykowność. Stosowana obecnie przez EBC metoda naliczania opłat przewiduje zachowanie proporcjonalności poprzez podział dostępnych środków budżetowych między istotne i mniej istotne instytucje, w zależności od alokacji kosztów. Dzięki takiemu podziałowi środków budżetowych zapewniono wysokość opłat (określonych jako udział w całości zapłaconych aktywów) dla mniej istotnych instytucji na poziomie dwa razy niższym niż ten obowiązujący dla istotnych instytucji.

EBC, w ramach swojego następnego przeglądu metod naliczania opłat, powinien rozważyć wprowadzenie większej proporcjonalności, np. poprzez wyodrębnienie spośród mniej istotnych instytucji tych o wysokim priorytecie (nad którymi nadzór jest bardziej zasobochłonny).

Należy zauważyć, że EBC ustanowił prawidłowo działający system pomiaru wyników, który umożliwia śledzenie postępów w różnych procesach nadzorczych oraz innych procesach wewnętrznych, jak również stanowi niezbędną podstawę do oceny wskaźników efektywności kosztowej i skuteczności. Istnieje możliwość dalszego doskonalenia tej godnej pochwały inicjatywy poprzez rozszerzenie jej zakresu, tak aby objąć wszystkie aspekty działalności nadzorczej EBC, a docelowo również właściwe organy krajowe.

III. Wnioski

Na podstawie analizy zawartej w niniejszym sprawozdaniu oraz towarzyszącego mu dokumentu roboczego służb Komisji wykazano w ramach przeglądu Komisji, że wdrożenie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego generalnie powiodło się. W początkowej fazie można było zaobserwować pewne trudności organizacyjne, niemniej jednak EBC i właściwe organy krajowe dobrze wywiązały się z powierzonego im zadania, wykazując się umiejętnością szybkiego reagowania i dostosowania do zmieniających się okoliczności.

EBC, przy wsparciu właściwych organów krajowych, ustanowił niezbędne procedury i narzędzia, aby zapewnić sprawne przekazanie kompetencji nadzorczych wobec istotnych instytucji oraz umożliwić wykonywanie własnych obowiązków koordynacyjnych i kontrolnych. Działając w oparciu o tak ustalone ramy, EBC w pełni wywiązał się ze swoich zobowiązań nadzorczych i zyskał w ciągu dwóch lat dobrą reputację jako skuteczny i rzetelny organ nadzoru. Jest to niezwykłe osiągnięcie, biorąc pod uwagę bardzo krótkie terminy realizacji i bardzo duże zróżnicowanie praktyk nadzorczych w obrębie 19 uczestniczących państw członkowskich.

Rozporządzenie w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, ustanowione w oparciu o ustaloną w Traktacie strukturę zarządczą EBC, miało na celu określenie wykonalnych procedur decyzyjnych, które odzwierciedliłyby specyfikę funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Komisja wyraża nadzieję, że obszar ten ulegnie znacznej poprawie wskutek wdrożenia nowych mechanizmów delegowania, dzięki czemu możliwe będzie przejęcie przez kierownictwo średniego szczebla EBC uprawnień do wydawania rutynowych decyzji lub nadzorczych decyzji o mniej istotnym wpływie.

Nie stwierdzono istotnych uchybień w zakresie niezależności EBC. Co się tyczy zasady rozdziału funkcji, EBC powinien zapewnić wdrożenie i odpowiednie zastosowanie wszystkich mechanizmów zabezpieczających, zwłaszcza w odniesieniu do usług o kluczowym znaczeniu nie tylko dla funkcji nadzorczych, ale też dla wszystkich innych funkcji EBC. Komisja zachęca także EBC do właściwego zaangażowania Rady ds. Nadzoru w procesy decyzyjne realizowane w ramach polityki makroostrożnościowej.

Jednym z ważniejszych celów realizowanych w fazie początkowej Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego było zdobycie zaufania wszystkich zainteresowanych stron. Aby zbudować takie zaufanie, EBC – jako organ pełniący funkcje nadzorcze – był kilkakrotnie poddawany ocenie oraz odpowiadał przed organami politycznymi, sądowymi i administracyjnymi. Mechanizmy zapewniania odpowiedzialności EBC stosowane były w sposób systematyczny oraz wydajny i nie wykazano istotnych uchybień w sposobie realizowania zadań nadzorczych przez EBC. Pojawiły się pewne wątpliwości dotyczące zakresu mandatu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego do dokonywania przeglądu EBC – kwestia ta ma być rozwiązana poprzez zobowiązanie do wzmocnienia współpracy w kontekście drugiego przeglądu, który będzie przeprowadzany przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Podstawowym aspektem funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego jest współdziałanie EBC i właściwych organów krajowych. Poza pewnymi początkowymi niepewnościami, które dotyczyły sposobu ujmowania uprawnień nadzorczych w prawie krajowym, nie stwierdzono żadnych poważnych problemów mogących wpłynąć na podział zadań i obowiązków w ramach rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. W wymiarze praktycznym odnotowano stopniowe zacieśnienie współpracy, o czym świadczy stale rosnący poziom zaufania między zainteresowanymi stronami w miarę zwiększania wymiany doświadczeń. Właściwe organy krajowe w uczestniczących państwach członkowskich wykazały chęć do nawiązania efektywnej współpracy z EBC oraz wspierania go w działaniach zmierzających do opracowania polityki nadzorczej i wdrożenia prawnych aktów nadzorczych. Bardzo ważne jest, aby EBC i właściwe organy krajowe współpracowały w dobrej wierze, w związku z czym zachęca się wszystkie strony do kontynuowania lojalnej współpracy.

Kolejnym ważnym aspektem funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego w kontekście rynku wewnętrznego są relacje między EBC i EUNB. Przegląd wykazał, że relacje te przebiegają prawidłowo i z korzyścią dla obu stron. W związku z tym zaleca się, aby EBC kontynuował współpracę oraz koordynację działań z EUNB, zwłaszcza w odniesieniu do procesu wdrażania jednolitego zbioru przepisów.

Wzrost skuteczności nadzoru nad bankami strefy euro odnotowano już w pierwszych latach funkcjonowania Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. W przypadku istotnych instytucji mamy do czynienia z bardziej ujednoliconymi ramami prawnymi, a sam nadzór polega na konsekwentnym stosowaniu wspólnych metod. Odnotowano wzrost jakości nadzoru w kilku podstawowych obszarach nadzorczych, zwłaszcza w odniesieniu do SREP, modeli wewnętrznych, ocen kompetencji i reputacji oraz funkcjonowania kolegiów. EBC podjął również ważne kroki na rzecz harmonizacji praktyk nadzorczych wobec mniej istotnych instytucji, lecz realizacja czynności zmierzających do zwiększenia poziomu zharmonizowania oraz lepszego wykorzystania wspólnie wypracowanych najlepszych praktyk nadzorczych wobec mniej istotnych instytucji wymaga więcej czasu. Ogólnie rzecz biorąc, powyższe działania miały pozytywny wpływ na wyrównywanie szans na rynku konkurujących ze sobą istotnych instytucji w uczestniczących państwach członkowskich oraz istotnych i mniej istotnych instytucji w uczestniczących państwach członkowskich. Ponadto, biorąc pod uwagę, że działania EBC w kolegiach organów nadzorczych oraz jego znaczący wkład w dyskusje prowadzone w ramach EUNB zostały ocenione bardzo pozytywnie, skutki dla całego rynku wewnętrznego są pozytywne.

Ogólnie rzecz biorąc, wydaje się, że rozporządzenie w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego zostało skutecznie wdrożone i nie ma obecnie potrzeby wprowadzania większych zmian w ramach prawnych. Uchybienia odnotowane w niniejszym sprawozdaniu mogą zostać skorygowane głównie poprzez odpowiednie działania EBC lub zmianę stosownych przepisów prawa unijnego, co jest obecnie przedmiotem obrad Parlamentu Europejskiego i Rady w kontekście wniosków przedstawionych przez Komisję w listopadzie 2016 r. Niektóre aspekty stosowania rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego będą wymagać dalszych działań monitorujących i bardziej szczegółowej analizy, co powinno nastąpić po uzyskaniu odpowiedniego doświadczenia w korzystaniu z Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

Komisja stwierdza, że filar nadzorczy unii bankowej został z powodzeniem wprowadzony, dobrze funkcjonuje w praktyce i okazuje się skuteczny. Jednolity Mechanizm Nadzorczy stanowi solidny i wiarygodny element unii bankowej, który mógłby ujawnić swój pełny potencjał w kontekście ukończonej unii bankowej.

(1) https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_pl   

(2) https://ec.europa.eu/commission/publications/five-presidents-report-completing-europes-economic-and-monetary-union_en.

(3) Właściwe organy krajowe wystąpiły ze skargą, że zasoby, które przeznaczają na opracowanie stanowiska na potrzeby Rady ds. Nadzoru i Rady Prezesów wykorzystywane są do celów, które nie są w ogóle istotne z ich punktu widzenia, a które rozstrzygane były wcześniej przez kierownictwo średniego szczebla w ramach ich organizacji.

(4) Decyzja Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2017/933 z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie ogólnych warunków ramowych przekazywania uprawnień decyzyjnych w odniesieniu do instrumentów prawnych związanych z zadaniami nadzorczymi (EBC/2016/40); decyzja Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2017/934 z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie delegowania decyzji dotyczących istotności nadzorowanych podmiotów (EBC/2016/41); decyzja Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2017/935 z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie przekazania uprawnień do przyjmowania decyzji w przedmiocie kompetencji i reputacji oraz oceny spełniania wymogów dotyczących kompetencji i reputacji (EBC/2016/42); decyzja Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2017/936 z dnia 23 maja 2017 r. powołująca kierowników jednostek organizacyjnych przyjmujących delegowane decyzje w przedmiocie kompetencji i reputacji (EBC/2017/16); decyzja Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2017/937 z dnia 23 maja 2017 r. powołująca kierowników jednostek organizacyjnych przyjmujących delegowane decyzje dotyczące istotności nadzorowanych podmiotów (EBC/2017/17).

(5) W ostatnim czasie wykładnia ta została potwierdzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który stwierdził, że wykonywanie przez właściwe organy krajowe bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego nad mniej istotnymi instytucjami „określa EBC, który na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) i b) rozporządzenia podstawowego dysponuje uprawnieniami do wydawania tym organom «zaleceń, wytycznych lub ogólnych instrukcji, zgodnie z którymi organy te wykonują zadania określone w art. 4 [tego rozporządzenia]» oraz do stwierdzenia braku kompetencji organu krajowego «[poprzez podjęcie] decyzji o tym, że sam będzie bezpośrednio wykonywał wszelkie stosowne uprawnienia w odniesieniu do jednej lub więcej instytucji kredytowych»”. Zob. Wyrok Sądu (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 16 maja 2017 r. w sprawie T-122/15 Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderbank przeciwko Europejskiemu Bankowi Centralnemu, pkt 24.

(6) Za przykład może posłużyć procedura przejściowa w zakresie kalkulacji środków własnych w ramach rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych.

(7) Dotyczy to w szczególności transgranicznych zwolnień z płynności.

(8) Takie uprawnienia zostały zapisane w art. 16 ust. 2 lit. d) rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, który ma takie samo brzmienie jak art. 104 ust. 1 lit. d) dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych. Zakres tych uprawnień nie pozwala EBC na wprowadzenie konkretnego poziomu rezerw, lecz wystarcza, aby wpływać na politykę banku w zakresie rezerw zgodnie ze standardami rachunkowości, np. w przypadku gdy takie ramy umożliwiają swobodny wybór polityki lub wymagają subiektywnych oszacowań, a konkretne procedury wdrożeniowe wybrane przez daną instytucję nie są adekwatne lub w niewystarczającym stopniu spełniają cele polityki ostrożnościowej. Ponadto takie uprawnienia dają EBC prawo do żądania od instytucji kredytowych stosowania określonych korekt (potrącenia, filtry lub podobne środki) w zakresie kalkulacji funduszy własnych, w przypadku gdy podejście księgowe stosowane przez bank zostaje uznane za niewystarczające z perspektywy polityki ostrożnościowej.

(9) Plan działania na rzecz rozwiązania problemu kredytów zagrożonych w Europie – konkluzje Rady (11 lipca 2017 r.), http://www.consilium.europa.eu/register/en/content/out/?&typ=ENTRY&i=ADV&DOC_ID=ST-11173-2017-INIT

(10) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego („rozporządzenie w sprawie ERRS)” oraz rozporządzenie Rady (UE) nr 1096/2010 z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań w zakresie funkcjonowania Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego („rozporządzenie w sprawie EBC/ERRS”). W dniu 20 września 2017 r. Komisja przedłożyła wnioski ustawodawcze, proponując, aby sformalizować rolę Rady ds. Nadzoru EBC w ERRS. Zob. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2017-538_en.