KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 16.6.2017

COM(2017) 321 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2016 r.

{SWD(2017) 233 final}

SPIS TREŚCI

1.    Wprowadzenie    

2.    Informacje ogólne    

2.1.    Rozwój sytuacji w ciągu ostatnich kilku lat    

2.2.    Poprawa funkcjonowania instrumentu pomocy makrofinansowej    

3.    Operacje pomocy makrofinansowej w 2016 r.    

3.1.    Informacje ogólne    

3.2.    Poszczególne operacje w państwach będących beneficjentami w 2016 r.    

3.2.1.    Gruzja    

3.2.2.    Jordania    

3.2.3.    Republika Kirgiska    

3.2.4.    Mołdawia    

3.2.5.    Tunezja    

3.2.6.    Ukraina    

4.    Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków z pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne i oceny ex post            

4.1.    Oceny operacyjne    

4.2.    Oceny ex post    

5.    Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe wnioski Komisji – sytuacja budżetowa    

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2016 r.

1.    Wprowadzenie

Pomoc makrofinansowa stanowi instrument finansowy UE 1 przeznaczony do zaspokajania wyjątkowych potrzeb państw bliskich UE pod względem geograficznym, gospodarczym i politycznym w zakresie finansowania zewnętrznego. Ma ona na celu przywrócenie stabilności makroekonomicznej i finansowej w krajach kandydujących, potencjalnych krajach kandydujących oraz w krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa, przy jednoczesnym wspieraniu dostosowań makroekonomicznych i realizacji reform strukturalnych.

Pomoc makrofinansowa stanowi instrument pomocy dla bilansów płatniczych, będący uzupełnieniem programu dostosowań i reform uzgodnionego z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) i jest uwarunkowana od istnienia takiego programu. Przybiera ona formę pożyczek, w przypadku których Komisja pożycza niezbędne środki na rynkach kapitałowych, a następnie pożycza je państwu będącemu beneficjentem, albo, w szczególnych okolicznościach, ma formę dotacji finansowanych z budżetu UE.

Otrzymanie pomocy makrofinansowej jest uzależnione od poszanowania praw człowieka i stosowania skutecznych mechanizmów demokratycznych w państwie będącym beneficjentem. Pomoc jest przekazywana w transzach, których otrzymanie jest ściśle związane ze skutecznym wdrożeniem zdecydowanych reform, mających na celu przywrócenie gospodarki państwa będącego beneficjentem na ścieżkę trwałego wzrostu w długim okresie. W ten sposób pomoc makrofinansowa uzupełnia regularne unijne instrumenty pomocy i współpracy oraz przyczynia się do osiągnięcia szerzej zakrojonego celu, jakim jest utrzymanie stabilności i przyczynianie się do dobrobytu poza UE.

W 2016 r. osiągnięto postępy we wdrażaniu istniejących programów pomocy makrofinansowej dla Gruzji, Republiki Kirgiskiej, Tunezji i Ukrainy, chociaż pewna liczba wypłat musiała zostać opóźniona z przyczyn niezależnych od UE. Ponadto w związku z utrzymującą się trudną sytuacją polityczną i gospodarczą w niektórych krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa zatwierdzono dwie dodatkowe operacje w Tunezji i Jordanii oraz nową operację w Mołdawii, które zaproponowała Komisja we wniosku z dnia 13 stycznia 2017 r. W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono nową operację w Mołdawii z uwagi na intensywne prace przygotowawcze, które miały miejsce w 2016 r.

Niniejsze roczne sprawozdanie przygotowano zgodnie z obowiązkami informacyjnymi Komisji, określonymi w różnych decyzjach Rady oraz we wspólnych decyzjach Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczących operacji pomocy makrofinansowej. Do sprawozdania dołączono dokument roboczy służb Komisji, w którym przedstawiono bardziej szczegółowe informacje i analizy dotyczące uwarunkowań makroekonomicznych i realizacji poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej.

2.    Informacje ogólne

2.1.    Rozwój sytuacji w ciągu ostatnich kilku lat

Pomoc makrofinansowa stanowi jeden z instrumentów wchodzących w skład zestawu narzędzi działań zewnętrznych UE. W ostatnich latach nabierała ona coraz większego znaczenia. W kontekście utrzymującej się niestabilności makroekonomicznej i politycznej w sąsiedztwie UE pomoc makrofinansową uznaje się powszechnie za skuteczny instrument reagowania kryzysowego, który zapewnia dużą widoczność i elastyczność pomocy UE i jednocześnie jej znaczący wpływ na prowadzoną politykę gospodarczą. Potwierdza to coraz większe zapotrzebowanie na pomoc makrofinansową w ciągu ostatnich 8 lat i związany z tym gwałtowny wzrost wielkości pomocy makrofinansowej – z 1,5 mld EUR na zobowiązania w latach 2000–2008 do 5,1 mld EUR począwszy od 2009 r.

Po pierwszym wzroście liczby i wielkości operacji, który nastąpił po światowym kryzysie gospodarczym i finansowym w latach 2008–2009 2 , począwszy od 2013 r. pomoc makrofinansowa była wykorzystywana w jeszcze większym stopniu. Wstrząsy polityczne i gospodarcze w arabskich śródziemnomorskich państwach partnerskich doprowadziły do zwiększonego zapotrzebowania na pomoc makrofinansową od 2012 r. wraz z wnioskami o wsparcie napływającymi z Egiptu, Jordanii i Tunezji. Tymczasem w 2014 r. nastąpiła eskalacja konfliktu na wschodzie Ukrainy i w związku ze znacznym pogorszeniem sytuacji gospodarczej i finansowej tego kraju uruchomiono pomoc makrofinansową, która osiągnęła bezprecedensową skalę. W latach 2014–2015 w ramach trzech operacji pomocy makrofinansowej udostępniono Ukrainie łącznie kwotę 3,4 mld EUR, która stanowi największą pomoc finansową, jaką kiedykolwiek przyznano państwu trzeciemu w tak krótkim okresie.

2.2.    Poprawa funkcjonowania instrumentu pomocy makrofinansowej

W związku z utrzymywaniem się niestabilności geopolitycznej i gospodarczej w sąsiedztwie UE zapotrzebowanie na pomoc makrofinansową UE prawdopodobnie utrzyma się w nadchodzących latach na wysokim poziomie. Dlatego też w ramach przeglądu śródokresowego wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 Komisja zaproponowała silniejszy instrument pomocy makrofinansowej 3 . Celem wniosku przedstawionego przez Komisję w dniu 14 września 2016 r. jest zwiększenie rocznej zdolność udzielania pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej z obecnych 500 mln EUR do 2 000 mln EUR rocznie przez zwiększenie finansowania Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych 4 .

Ponadto ostatnie doświadczenia, w szczególności konieczność szybkiego uruchomienia nowych operacji pomocy makrofinansowej na Ukrainie w latach 2014 i 2015, po raz kolejny uwydatniły potrzebę zapewnienia możliwości szybkiego uruchamiania pomocy makrofinansowej jako instrumentu nadzwyczajnego w reakcji na sytuacje kryzysowe. Przyspieszenie procesu decyzyjnego było jednym z głównych celów przedstawionego przez Komisję w 2011 r. wniosku dotyczącego rozporządzenia ramowego ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich 5 . Wniosek nie został jednak zatwierdzony przez Parlament Europejski i Radę (współprawodawców) i został następnie wycofany przez Komisję. W konsekwencji decyzje w sprawie pomocy makrofinansowej nadal przyjmuje się zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Współprawodawcy dołożyli starań, by przyspieszyć proces podejmowania decyzji w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Dotyczyło to w szczególności ostatniej operacji pomocy makrofinansowej na Ukrainie, którą przyjęto w 2015 r. w czasie nieco dłuższym niż 3 miesiące. Margines umożliwiający przyspieszenie procedury przyjmowania decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej w ramach zwykłej procedury ustawodawczej jest jednak ograniczony.

We wniosku z dnia 12 lutego 2016 r. dotyczącym decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Tunezji Komisja wprowadziła w treści swoich poprzednich wniosków siedem zmian technicznych, które nie dotyczyły żadnego konkretnego państwa. Z tych siedmiu zmian technicznych współprawodawcy przyjęli pięć – spośród, dotyczyły one następujących pięciu szczegółowych aspektów wykonania decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej przez Komisję:

·maksymalny średni termin wymagalności pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej;

·spełnienie warunków dotyczących pomocy makrofinansowej;

·przekazanie wypłat pomocy makrofinansowej;    

·ochrona interesów finansowych UE;

·oceny operacyjne.

Zmiany te nie zmieniają głównych cech instrumentu pomocy makrofinansowej, a raczej wynikają z doświadczenia zgromadzonego przez Komisję i ogólnie mają na celu dostosowanie brzmienia postanowień technicznych decyzji do ustalonej i uzgodnionej praktyki w zakresie zarządzania operacjami pomocy makrofinansowej. Celem zmian jest także sformułowanie przepisów szczegółowych, aby były jaśniejsze lub zgodne ze szczegółowymi zaleceniami Trybunału Obrachunkowego. Dyskusje z Radą i Parlamentem doprowadziły do porozumienia w sprawie wprowadzenia pięciu zmian w decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej dla Jordanii z dnia 14 grudnia 2016 r. 6 , która stanowi teraz podstawę dla przyszłych decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej.

Komisja będzie nadal współpracować ze współprawodawcami oraz badać możliwości poprawy skuteczności i efektywności obecnego procesu decyzyjnego.

3.    Operacje pomocy makrofinansowej w 2016 r.

3.1.    Informacje ogólne

Na koniec 2016 r. stan realizacji programów pomocy makrofinansowej był następujący:

-Gruzja: W sierpniu 2013 r. UE zatwierdziła operację pomocy makrofinansowej dla Gruzji do wysokości 46 mln EUR 7 , która miała zostać wypłacona w dwóch równych transzach po 23 mln EUR. Pierwszą transzę wypłacono w 2015 r.: 13 mln EUR w formie dotacji w styczniu i 10 mln EUR w formie pożyczek w kwietniu. Wypłata drugiej transzy (10 mln EUR w formie dotacji i 13 mln EUR w formie pożyczek) została odłożona z uwagi na brak postępów w ramach programu uzgodnionego z MFW w lipcu 2014 r. Po zatwierdzeniu nowego programu rozszerzonego wsparcia finansowego w wysokości 285 mln USD przez Radę Wykonawczą MFW w dniu 12 kwietnia 2017 r. Komisja dokonała wypłaty drugiej transzy pomocy makrofinansowej w maju 2017 r.

-Jordania II: W dniu 14 grudnia 2016 r. współprawodawcy przyjęli decyzję 8 o udzieleniu dodatkowej pomocy makrofinansowej Jordanii (pomoc makrofinansowa II) w wysokości do 200 mln EUR, w całości w formie pożyczek, będącej kontynuacją operacji na kwotę 180 mln EUR zakończonej w 2015 r. Pomoc ma zostać wypłacona w dwóch równych transzach w 2017 r.

-Republika Kirgiska: Przedmiotowa operacja pomocy makrofinansowej zatwierdzona w październiku 2013 r. 9 składała się z 15 mln EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji. Operację zakończono w 2016 r. po wypłacie drugiej transzy w dwóch ratach: 5 mln EUR w formie dotacji w lutym 2016 r. i 10 mln EUR w formie pożyczek w kwietniu 2016 r.

-Tunezja I i II: W grudniu 2013 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie udzielenia Tunezji pomocy makrofinansowej (pomoc makrofinansowa I) w formie pożyczek do wysokości 250 mln EUR. Współprawodawcy zmienili jednak wniosek, zwiększając kwotę pomocy do 300 mln EUR, i przyjęli decyzję w maju 2014 r. 10 . Po wypłacie w 2015 r. pierwszych dwóch transz o wartości 100 mln EUR każda opóźnienia ze strony władz tunezyjskich w realizacji uzgodnionych środków z zakresu polityki uniemożliwiły UE wypłatę trzeciej i ostatniej transzy programu w 2016 r. zgodnie z pierwotnym planem. W dniu 6 lipca 2016 r. Rada zatwierdziła dodatkową pomoc makrofinansową dla Tunezji w wysokości do 500 mln EUR w formie pożyczek 11 . Po zatwierdzeniu przez państwa członkowskie w dniu 27 kwietnia 2017 r. podpisano protokół ustaleń i umowę pożyczki.

-Ukraina III: Jest to trzecia operacja wdrażana na Ukrainie od 2014 r. Jej maksymalna wysokość to 1,8 mld EUR w formie pożyczek. Została ona zatwierdzona przez współprawodawców w kwietniu 2015 r. Łącznie z dwoma operacjami zrealizowanymi od maja 2014 r. do kwietnia 2015 r. 12 trzecia operacja pomocy makrofinansowej zwiększyła całkowitą kwotę pomocy makrofinansowej udostępnioną Ukrainie przez UE od początku kryzysu do 3,4 mld EUR. Po wypłacie pierwszej transzy (600 mln EUR) w lipcu 2015 r. wstrzymano na długi czas drugą transzę operacji w kwocie 600 mln EUR z uwagi na niewystarczające postępy we wdrażaniu szeregu uzgodnionych reform. Wypłacono ją jednak w kwietniu 2017 r. w odpowiedzi na środki przyjęte przez władze pod koniec 2016 r. i na początku 2017 r., aby rozwiązać pewne nierozstrzygnięte kwestie, i ze względu na ogólnie zadowalającą realizację programu pomocy makrofinansowej przez Ukrainę. Oczekuje się, że trzecia transza w wysokości 600 mln EUR zostanie udostępniona w 2017 r. 

Ponadto, na wniosek Republiki Mołdawii, w dniu 13 stycznia 2017 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej w wysokości do 100 mln EUR na potrzeby wsparcia tego państwa, którego sytuacja gospodarcza i finansowa stale pogarsza się. Zaproponowana pomoc makrofinansowa UE, która ma zostać przyjęta przez Parlament Europejski i Radę w połowie 2017 r., składa się ze środków w wysokości 40 mln EUR w formie dotacji i 60 mln EUR w formie pożyczek i ma zostać wypłacona w trzech transzach w latach 2017–2018. Wypłata będzie ściśle uzależniona od poczynienia przez Mołdawię odpowiednich postępów w realizacji programu MFW i spełnienia warunków właściwych dla odnośnych obszarów polityki, które zostaną uzgodnione z UE w protokole ustaleń. 

3.2.    Poszczególne operacje w państwach będących beneficjentami w 2016 r.

3.2.1.    Gruzja

W sierpniu 2013 r. UE przyjęła program pomocy makrofinansowej dla Gruzji w wysokości do 46 mln EUR, która miała zostać wypłacona w dwóch równych transzach, z czego połowa ma formę dotacji, a połowa formę pożyczek. Po uzgodnieniu promesy kredytowej na kwotę 154 mln USD między Gruzją i MFW w lipcu 2014 r. w grudniu 2014 r. podpisano protokół ustaleń, umowa pożyczki oraz umowa o udzielenie dotacji, które zostały w stosownych przypadkach ratyfikowane przez parlament gruziński.

Pierwszą transzę pomocy makrofinansowej wypłacono w styczniu 2015 r. (13 mln EUR w formie dotacji) i kwietniu 2015 r. (10 mln EUR w formie pożyczek) w związku z dobrymi postępami Gruzji we wdrażaniu programu MFW. Władze gruzińskie wdrożyły wszystkie odpowiednie środki z zakresu polityki, które wskazano w protokole ustaleń jako warunki udostępnienia drugiej transzy w wysokości 10 mln EUR w formie dotacji i 13 mln EUR w formie pożyczek, ale jej wypłata opóźniła się z uwagi na problemy dotyczące wdrażania programu MFW. W dniu 12 kwietnia 2017 r. Rada Wykonawcza MFW zatwierdziła jednak nowy program rozszerzonego wsparcia finansowego dla Gruzji w wysokości 285 mln USD. Komisja postanowiła zatem wypłacić drugą transzę pomocy makrofinansowej w maju 2017 r. Władze Gruzji wyraziły także zainteresowanie ewentualną dodatkową operacją pomocy makrofinansowej, mającą uzupełnić MFW.

W 2016 r. Gruzja nadal znajdowała się pod wpływem niekorzystnych warunków zewnętrznych, które przyczyniły się do stosunkowo niskiego wzrostu PKB szacowanego na 2,7 % wskutek spadku eksportu i mniejszych przekazów pieniężnych emigrantów. W tym kontekście deficyt budżetowy Gruzji pogłębił się, odzwierciedlając zarówno niższe od oczekiwanych dochody, jak i wzrost wydatków przed wyborami parlamentarnymi w październiku 2016 r. W ciągu ostatnich 2 lat nastąpiła gwałtowna deprecjacja lari – waluta ta straciła 50 % swojej wartości w stosunku do dolara amerykańskiego w okresie od listopada 2014 r. do grudnia 2016 r. Wzrosła podatność Gruzji na ryzyko zewnętrzne, przy czym szacuje się, że deficyt obrotów bieżących osiągnął 13,3 % PKB na koniec 2016 r., natomiast dług zewnętrzny – 108 % PKB. Ponieważ 80 % długu publicznego Gruzji jest denominowane w walucie obcej deprecjacja lari spowodowała także wzrost relacji długu publicznego do PKB, chociaż dług publiczny wyrażony w dolarach amerykańskich pozostał zasadniczo bez zmian. Poziom rezerw walutowych był stosunkowo stabilny i wyniósł 2,8 mld USD na koniec grudnia 2016 r. (co oznacza wzrost w stosunku do 2,7 mld USD w grudniu 2014 r.). Rezerwy te odpowiadają wartości prognozowanego importu za okres około 4 miesięcy 2017 r. Ogólnie biorąc, system finansowy Gruzji pozostaje stabilny i jest dobrze skapitalizowany, w szczególności dzięki rozważnemu nadzorowi i regulacjom ostrożnościowym banku centralnego.

3.2.2.    Jordania

Ponieważ w regionie narastała niestabilność, niosąc za sobą negatywne skutki dla gospodarki, władze jordańskie wystąpiły w dniu 3 marca 2016 r. z wnioskiem dotyczącym drugiego programu pomocy makrofinansowej. Zgodnie z deklaracją dotyczącą wypłacenia 2,4 mld EUR złożoną przez Komisję na konferencji pt. „Wspieranie Syrii i regionu”, która odbyła się w Londynie w dniu 4 lutego 2016 r., Komisja przyjęła w dniu 29 czerwca 2016 r. wniosek dotyczący decyzji w sprawie drugiej operacji pomocy makrofinansowej dla Jordanii na kwotę 200 mln EUR w formie pożyczek. Pomoc ma zostać przekazana w dwóch równych transzach w 2017 r. Nowy program pomocy makrofinansowej, który zatwierdzono w dniu 14 grudnia 2016 r., jest wprowadzany po udanej pierwszej operacji pomocy makrofinansowej w wysokości 180 mln EUR w formie pożyczek, którą wypłacono w całości w 2015 r. Odnotowano pewne opóźnienia w realizacji trzyletniego programu MFW w ramach rozszerzonego instrumentu wsparcia finansowego w wysokości 723 mln USD, który zatwierdzono w sierpniu 2016 r., głównie w obszarze reformy podatkowej.

Zgodnie z szacunkami, w 2016 r. wzrost PKB Jordanii spowolnił do 2,1 % (z poziomu 2,4 % w 2015 r.) ze względu na trwające konflikty w Iraku i Syrii. Stopa bezrobocia wzrosła z 13,1 % w 2015 r. do 15,3 % w 2016 r. Dzięki gwałtownemu spadkowi cen paliwa i transportu inflacja zmniejszyła się o 0,8 % w 2016 r., kontynuując tendencję spadkową z 2015 r.

Pomimo spowolnienia gospodarki szacuje się, że ogólny deficyt budżetowy zmniejszył się z 5,4 % w 2015 r. do około 3,6 % PKB w 2016 r. Dług publiczny brutto Jordanii wzrósł z 93,4 % PKB na koniec 2015 r. do 95,6 % PKB w listopadzie 2016 r. MFW ocenia jednak, że ta dynamika długu publicznego jest nadal bezpieczna, jeżeli państwo będzie w dalszym ciągu kontynuować działania mające na celu korektę budżetową w średnim okresie i będzie wspierane przez społeczność międzynarodową. Szacuje się, że deficyt obrotów bieżących (z wyłączeniem dotacji) wzrósł z 12 % PKB w 2015 r. do 12,6 % PKB w 2016 r. W grudniu 2016 r. poziom rezerw międzynarodowych netto w walutach obcych wynosił 12,8 mld USD, co odpowiadało wartości prognozowanego importu za okres 7,2 miesiąca.

We wspólnym oświadczeniu przyjętym przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w kontekście decyzji zatwierdzającej drugą operację pomocy makrofinansowej Komisja została zobowiązana do złożenia, w stosownym przypadku, wniosku w sprawie trzeciej operacji pomocy makrofinansowej na wyższą kwotę po skutecznym zamknięciu drugiej operacji pomocy makrofinansowej i pod warunkiem że spełnione zostaną standardowe warunki wstępne dotyczące tego rodzaju pomocy, w tym dostępna będzie zaktualizowana ocena zewnętrznych potrzeb finansowych Jordanii dokonana przez Komisję.

3.2.3.    Republika Kirgiska

W związku z falą przemocy na tle etnicznym i politycznym, która spowodowała gwałtowny spadek aktywności gospodarczej i znaczną lukę w finansowaniu zewnętrznym, UE zadeklarowała pomoc gospodarczą dla Republiki Kirgiskiej podczas międzynarodowej konferencji darczyńców w Biszkeku w lipcu 2010 r. W związku z tą deklaracją Komisja przedstawiła w grudniu 2011 r. wniosek w sprawie udzielenia Republice Kirgiskiej pomocy makrofinansowej do wysokości 30 mln EUR (15 mln EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji). Decyzja o przyznaniu pomocy makrofinansowej została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę w dniu 22 października 2013 r. Protokół ustaleń i umowa pożyczki zostały podpisane pod koniec 2014 r. i ratyfikowane przez parlament kirgiski w lutym 2015 r.

Ta operacja pomocy makrofinansowej była wyjątkowa, ponieważ Republika Kirgiska znajduje się poza normalnym zakresem geograficznym pomocy makrofinansowej. Pomoc była jednak uzasadniona ze względu na szybkie tempo prodemokratycznych reform politycznych i gospodarczych w tym państwie oraz w świetle politycznego i gospodarczego znaczenia tego regionu dla UE. Pierwszą transzę wypłacono w 2015 r. – 10 mln EUR w formie dotacji w czerwcu 2015 r. oraz 5 mln EUR w formie pożyczki w październiku 2015 r. Po pomyślnym zakończeniu przeglądu dotyczącego spełnienia warunków udostępnienia kolejnej transzy Komisja wypłaciła władzom kirgiskim drugą transzę w formie dotacji (5 mln EUR) w dniu 10 lutego 2016 r. W dniu 13 kwietnia 2016 r. wypłacono drugą transzę w formie pożyczki (10 mln EUR).

Gospodarce kirgiskiej udaje się utrzymać stosunkowo dobrą kondycję od czasu spowolnienia koniunktury, do którego doszło w regionie, a w szczególności recesji w Rosji, która rozpoczęła się w 2014 r. Kirgiski PKB wzrósł o 3,6 % w 2014 r., o 3,5 % w 2015 r., a w 2016 r. – o 3,8 %, dzięki dobrym wynikom krajowych sektorów rolnictwa i usług. W 2016 r. deficyt budżetowy zmalał do 4,5 % PKB z poziomu 7,9 % PKB w 2015 r. z powodu ograniczenia wydatków i przesunięcia terminu zakończenia pewnych projektów inwestycyjnych. Wpływ aprecjacji soma w 2016 r. (w przeliczeniu na dolary – o 13 %) na ceny importowe i jej częściowe przełożenie się na poziom cen krajowych zostały wzmocnione na skutek restrykcyjnej polityki pieniężnej i wzrostu spożycia gospodarstw domowych dzięki wyższym przekazom pieniężnym emigrantów. Wywarło to pożądany wpływ na inflację, która spadła do -0,4 % w 2016 r.

Utrzymują się pewne zagrożenia dla stabilności makroekonomicznej tego państwa związane z bilansem płatniczym, jego stan odzwierciedla jednak duży deficyt obrotów bieżących w kategoriach strukturalnych, który, jak się szacuje, poprawił się tylko marginalnie – z 10,9 % PKB w 2015 r. do 9,6 % PKB w 2016 r. Na koniec 2016 r. wartość rezerw międzynarodowych wynosiła ogółem 1,97 mld USD, co odpowiada prognozowanemu importowi za okres 3,8 miesiąca.

3.2.4.    Mołdawia

Ostatnie kilka lat było dla Republiki Mołdawii trudnym okresem, zarówno pod względem gospodarczym, jak i politycznym. W listopadzie 2014 r. w państwie tym wybuchł skandal związany z oszustwami bankowymi na szeroką skalę, który ujawnił poważne problemy w zarządzaniu tym sektorem, które pogłębiał brak stabilności politycznej. Wspomniane wydarzenia doprowadziły także do spowolnienia wzrostu gospodarczego i zawieszenia wsparcia budżetowego ze strony międzynarodowych partnerów Mołdawii.

Mołdawia weszła w 2015 r. w fazę recesji, a jej PKB zmniejszył się o 0,5 %. W 2016 r. PKB wzrósł o około 2 %, głównie dzięki wzrostowi produkcji rolniczej. Inflacja cen konsumpcyjnych wykazywała tendencję spadkową, osiągając 2,4 % na koniec 2016 r. (w porównaniu z 13,5 % w 2015 r.).

Ze względu na niższe dochody budżetowe oraz wstrzymanie wsparcia budżetowego przez darczyńców rząd Mołdawii zmaga się z poważną presją fiskalną. Czynniki te doprowadziły do wzrostu deficytu budżetowego do poziomu 3,2 % PKB. Dług publiczny wzrósł do 45,7 % PKB w 2016 r. w wyniku udzielenia przez bank centralny w 2015 r. pożyczek awaryjnych objętych gwarancjami państwowymi na rzecz trzech banków w stanie likwidacji. W wyniku kryzysu w sektorze finansowym rezerwy międzynarodowe w okresie od września 2014 r. do lutego 2015 r. zmniejszyły się o 35 %, do poziomu 1,7 mld USD, czyli równowartości 4,3 miesiąca importu. Po ustabilizowaniu się sytuacji na rynku walutowym i jej poprawie bank centralny zgromadził do grudnia 2016 r. 2,1 mld USD rezerw walutowych, co stanowi równowartość prognozowanego importu za okres około 5,1 miesiąca.

W tym kontekście w lipcu 2016 r. władze ostatecznie osiągnęły porozumienie z MFW w sprawie programu, który będzie wspierany w ramach trzyletniego instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego i rozszerzonego wsparcia finansowego o wartości 179 mln USD. Porozumienie to zostało zatwierdzone przez Radę MFW w dniu 7 listopada 2016 r., a pierwszy przegląd programu zakończono w dniu 28 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na wniosek rządu mołdawskiego i biorąc pod uwagę wspomniane zmiany polityczne i gospodarcze, w dniu 13 stycznia 2017 r. Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek w sprawie decyzji dotyczącej przyznania Republice Mołdawii pomocy makrofinansowej w wysokości do 100 mln EUR, z czego 60 mln EUR w formie pożyczek i 40 mln EUR w formie dotacji. Proponowana kwota jest uzasadniona w świetle oceny potrzeb tego państwa w zakresie finansowania zewnętrznego, skali programu MFW, kwestii związanych z podziałem obciążenia oraz pola manewru w ramach budżetu UE. Przyznanie transzy w formie dotacji uzasadnia niski poziom rozwoju gospodarczego Mołdawii i fakt, że kwalifikuje się ona do finansowania z MFW i z Banku Światowego na warunkach preferencyjnych.

3.2.5.    Tunezja

W maju 2016 r. Tunezja uzyskała od MFW instrument rozszerzonego wsparcia finansowego w wysokości 2,9 mld USD, który wygaśnie w maju 2020 r., mający na celu wsparcie pięcioletniego programu gospodarczego Tunezji (2016–2020). Rozszerzone wsparcie finansowe jest kontynuacją 24-miesięcznej promesy kredytowej MFW w wysokości 1,75 mld USD zatwierdzonej przez MFW w czerwcu 2013 r. i zamkniętej w grudniu 2015 r. Tunezja otrzymała od UE uzupełniającą pomoc makrofinansową w wysokości 300 mln EUR w formie pożyczek. Operacja ta została zatwierdzona w maju 2014 r. i częściowo wypłacona (pierwsze dwie transze, o łącznej wartości 200 mln EUR) w 2015 r. Wypłata ostatniej transzy (100 mln EUR) w ramach tej operacji została odłożona w czasie w związku z niewystarczającą realizacją niektórych uzgodnionych środków z zakresu polityki i problemy dotyczące programu MFW. Biorąc pod uwagę utrzymujące się trudności gospodarcze, nasilone przez ataki terrorystyczne w 2015 r., i ogólny brak stabilności w regionie, w dniu 6 lipca 2016 r. współprawodawcy zatwierdzili dodatkową pomoc makrofinansową dla Tunezji do wysokości 500 mln EUR w formie pożyczek. Po zakończeniu negocjacji między Komisją a władzami tunezyjskimi w grudniu 2016 r. w dniu 27 kwietnia 2017 r. podpisano protokół ustaleń i umowę pożyczki.

Szacuje się, że tempo wzrostu PKB Tunezji osiągnęło w 2016 r. 1,1 %, co stanowi nieznaczne przyspieszenie w stosunku do 0,8 % odnotowanego w 2015 r. Stopa bezrobocia wynosi 15,5 %. W 2016 r. inflacja wynosiła średnio 3,7 %, co stanowi spadek w stosunku do 5 % w 2015 r., i przewiduje się, że w 2017 r. ma osiągnąć średnio poziom 3,9 %.

Jeżeli chodzi o finanse publiczne, szacuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. osiągnął 6 % PKB (w porównaniu z 4,6 % uzgodnionymi w ramach programu MFW). Ma to związek z różnymi czynnikami, w tym niższymi od oczekiwanych wpływami z podatków, wyższymi kosztami obsługi długu (częściowo wynikającymi z deprecjacji tunezyjskiego dinara) i wyższymi wynagrodzeniami w sektorze publicznym. Dług instytucji rządowych na szczeblu centralnym nadal wzrastało, osiągając 63 % PKB w 2016 r., podczas gdy w 2015 r. wynosił 55 % PKB. Ponadto harmonogram spłat długu Tunezji przewiduje, że w ciągu następnych 2 lat będzie ona spłacać znacznie wyższe kwoty.

Pomimo spadku cen ropy, osłabienia krajowej aktywności gospodarczej i lepszych wyników w zakresie eksportu, negatywne skutki ataków terrorystycznych dla turystyki przyczyniły się do tego, że w 2016 r. saldo obrotów bieżących pozostało na nadmiernie wysokim poziomie wynoszącym 9 % PKB. Szacuje się, że stan rezerw wynosi prawie 6,1 mld USD, co odpowiada wartości importu za okres około 4,3 miesiąca.

3.2.6.    Ukraina

W odpowiedzi na gwałtownie pogarszającą się sytuację na Ukrainie i w związku ze słabym saldem bilansu płatniczego Komisja zaproponowała w styczniu 2015 r. nową operację pomocy makrofinansowej do wysokości 1,8 mld EUR w formie pożyczek, która ma zostać wypłacona w trzech równych transzach w wysokości 600 mln EUR. Pierwszą transzę w ramach nowej operacji (pomoc makrofinansowa III) wypłacono w lipcu 2015 r. 13 . W 2016 r. Komisja nie wypłaciła żadnych transz w ramach operacji pomocy makrofinansowej, ponieważ władze ukraińskie nie wywiązały się w odpowiednim stopniu z realizacji niektórych reform politycznych określonych w protokole ustaleń. Komisja wypłaciła jednak drugą transzę w wysokości 600 mln EUR w kwietniu 2017 r. w odpowiedzi na środki przyjęte przez władze pod koniec 2016 r. i na początku 2017 r., w celu naprawienia pewnych utrzymujących się niedociągnięć, oraz w świetle ogólnie zadowalającej realizacji programu pomocy makrofinansowej przez Ukrainę. Ukraina może zasadniczo uzyskać dostęp do kolejnych 600 mln EUR z pomocy makrofinansowej III. Pomoc ta jest uzależniona od skutecznej realizacji przez Ukrainę środków z zakresu polityki określonych w protokole ustaleń i od osiągania stałych postępów w realizacji programu MFW, tj. czteroletniego instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego w wysokości około 17,5 mld USD, który zatwierdzono w marcu 2015 r. Ostatnia wypłata transzy (1 mld USD) w ramach programu MFW miała miejsce w kwietniu 2017 r. Łączna kwota wypłat dokonanych od 2015 r. wzrosła w ten sposób do 8,5 mld USD.

W 2016 r. nastąpiła stabilizacja ukraińskiej gospodarki. Osiągnięto ją dzięki zdecydowanym działaniom politycznym mającym na celu zapobieżenie długoterminowym zakłóceniom równowagi, a także trwającemu międzynarodowemu wsparciu finansowemu i technicznemu, które pomogło zahamować kryzys zaufania. W rezultacie po raz pierwszy od 4 lat nastąpił wzrost gospodarki w ujęciu realnym. Wzrost PKB wyniósł 2,3 %. Przyczyniły się do niego rosnący popyt gospodarstw domowych i ożywienie inwestycji.

Stabilizacja gospodarcza znalazła także odzwierciedlenie w znacznym obniżeniu inflacji (12,4 % na koniec 2016 r., w porównaniu z 43,4 % na koniec 2015 r.) i mniejszej zmienności na rynku walutowym. W wyniku rozważnej polityki budżetowej skonsolidowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych spadł do 2,3 % PKB w 2016 r., tj. znacznie poniżej pierwotnego celu wynoszącego 3,7 %. Konsolidacja budżetowa w połączeniu z likwidacją deficytu operacyjnego przedsiębiorstwa Naftogaz odegrała istotną rolę w ograniczeniu wzrostu relacji długu do PKB, która wyniosła 81,0 % na koniec 2016 r., co stanowi nieznaczny wzrost w stosunku do poziomu 79,1 % rok wcześniej. Osiągnięto to pomimo kosztów związanych z nacjonalizacją największego ukraińskiego banku komercyjnego – PrivatBanku.

Ożywienie inwestycji w 2016 r. przyczyniło się do zwiększenia deficytu obrotów bieżących do 4,1 % PKB. Kolejnym ważnym czynnikiem były słabe wyniki eksportowe spowodowane niskimi cenami surowców i dodatkowymi utrudnieniami w handlu wprowadzonymi przez Rosję w formie zakazu wywozu tranzytowego do Azji Środkowej. Luka w na rachunku bieżącym utrzymała się jednak poniżej maksymalnej wartości 8,7 % PKB odnotowanej w 2013 r. i została w całości pokryta przez napływ kapitału. Chociaż w 2016 r. międzynarodowa pomoc finansowa była niższa od oczekiwanej, zapewniła stałe wsparcie dla poziomu rezerw walutowych, które wzrosły do 15,5 mld USD na koniec 2016 r., co stanowi równowartość prognozowanego przyszłorocznego importu za okres 3,5 miesiąca.

4.    Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków z pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne i oceny ex post

4.1.    Oceny operacyjne

Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE Komisja, z pomocą konsultantów zewnętrznych, przeprowadza oceny operacyjne w celu uzyskania wystarczającej pewności co do funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów środków finansowych w państwach będących beneficjentami pomocy.

Oceny operacyjne skupiają się na systemach zarządzania finansami publicznymi, w szczególności na procedurach i organizacji ministerstw finansów i banków centralnych, a zwłaszcza na zarządzaniu rachunkami, na które wpływają środki finansowe UE. Ponadto zwraca się szczególną uwagę na sposób działania zewnętrznych instytucji audytowych, ich niezależność, programy prac i skuteczność przeprowadzanych przez nie kontroli. Analizuje się również procedury zamówień publicznych na szczeblu centralnym.

W 2016 r. Komisja przeprowadziła oceny operacyjne Mołdawii i Jordanii w ramach przygotowań do nowych operacji pomocy makrofinansowej w tych państwach. Oceny zakończono odpowiednio w lutym i we wrześniu 2016 r. Obie oceny potwierdziły, że procedury w tych dwóch państwach zapewniały wystarczające gwarancje, aby można było uruchomić planowane operacje pomocy makrofinansowej.

4.2.    Oceny ex post

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym UE Komisja przeprowadza oceny ex post 14 po zakończeniu programów pomocy makrofinansowej, aby ocenić skutki tej pomocy. Głównymi celami są:

I.analizowanie wpływu na gospodarkę państwa będącego beneficjentem pomocy, a w szczególności na stabilność zewnętrznej pozycji finansowej tego państwa;

II.ocena wartości dodanej działania na szczeblu UE.

Oceny ex post operacji pomocy makrofinansowej I i operacji pomocy makrofinansowej II dla Ukrainy oraz operacji pomocy makrofinansowej I dla Jordanii rozpoczęto pod koniec 2016 r. i mają zostać zakończone w 2017 r.

5.    Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe wnioski Komisji – sytuacja budżetowa

Program operacji pomocy makrofinansowej na rok 2017 przedstawia się następująco:

I.wdrożenie trwających operacji pomocy makrofinansowej, jak opisano powyżej. Należą do nich wypłata ostatnich transz na rzecz Gruzji i w ramach pierwszej operacji dla Tunezji (Tunezja I), ostatnich dwóch transz w ramach trzeciej operacji dla Ukrainy oraz wszystkich transz w ramach dodatkowych operacji dla Tunezji i Jordanii;

II.zatwierdzenie i realizacja operacji na rzecz Mołdawii oraz spodziewana wypłata pierwszych dwóch transz pomocy;

III.zatwierdzenie ewentualnych nowych programów na podstawie wniosków otrzymanych dotychczas od Armenii, Gruzji i Egiptu oraz ewentualnej operacji następczej w Jordanii.

Powyższy program operacji pomocy makrofinansowej na 2017 r. spowoduje, że roczne wypłaty w ramach pomocy makrofinansowej wyniosą 1,9 mld EUR. Chociaż wzrost ten odzwierciedla rosnącą skalę i znaczenie instrumentu pomocy makrofinansowej, wynika także częściowo z opóźnienia szeregu wypłat zaplanowanych pierwotnie na 2016 r. To przesunięcie wypłat ma różne przyczyny i jest związane głównie z opóźnieniami organów krajowych w wywiązaniu się z uzgodnionych środków z zakresu polityki, opóźnieniami w negocjacjach dotyczących protokołu ustaleń lub trudnościami związanymi z odnośnym programem MFW.

W tabeli poniżej przedstawiono przegląd zobowiązań i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w formie dotacji w latach 2015, 2016 i (dane wstępne) 2017. Prognoza na 2017 r. ma wstępny charakter i obejmuje jedynie te operacje pomocy makrofinansowej, w przypadku których odpowiednia decyzja została zatwierdzona przez współprawodawców albo zaproponowana przez Komisję.

Oprócz operacji pomocy makrofinansowej, które trwają lub są w przygotowaniu, dotychczas wpłynęły wnioski o przyznanie pomocy makrofinansowej UE również z Armenii, Gruzji i Egiptu:

·w lutym 2014 r. do Komisji wpłynął wniosek o przyznanie pomocy makrofinansowej od Armenii. Uznano jednak, że bilans płatniczy Armenii nie znajduje się pod taką presją, która by uzasadniała wystąpienie przez Komisję z wnioskiem w sprawie przyznania pomocy makrofinansowej, pomimo zatwierdzenia mechanizmu finansowania z MFW. Komisja monitoruje jednak w dalszym ciągu sytuację gospodarczą i finansową w Armenii. Ponieważ w 2017 r. wygasa program rozszerzonego wsparcia finansowego MFW, ewentualne ponowne rozpatrzenie wniosku Armenii będzie zależało także od uruchomienia nowego planu MFW.

·W lutym 2017 r. władze gruzińskie wyraziły zainteresowanie kolejną operacją pomocy makrofinansowej. W związku z faktem, że nowy program MFW został należycie zatwierdzony przez jego Radę Wykonawczą Komisja jest otwarta na rozpatrzenie kolejnej operacji pomocy makrofinansowej dla Gruzji, stosownie do potrzeb tego państwa w zakresie finansowania zewnętrznego.

·W listopadzie 2012 r. Egipt ponowił wniosek o pomoc makrofinansową w całkowitej wysokości 500 mln EUR; Komisja rozważyła złożenie wniosku dotyczącego ewentualnej pożyczki w wysokości 450 mln EUR w połączeniu z dotacją w wysokości 50 mln EUR. Wniosek dotyczący pomocy makrofinansowej wstrzymano jednak do czasu zakończenia programu MFW dla Egiptu oraz ze względu na sytuację polityczną w tym kraju od lipca 2013 r. W listopadzie 2016 r. Rada Wykonawcza MFW zatwierdziła trzyletni program w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego w wysokości około 12 mld USD. W pierwszym roku programu udało się zamknąć lukę w finansowaniu dzięki wkładowi z MFW i od innych darczyńców wielostronnych i dwustronnych. Nie można jednak wykluczyć, że w przypadku ewentualnych dalszych potrzeb finansowych UE zostanie poproszona o rozważenie operacji pomocy makrofinansowej dla Egiptu.

(1)

Podstawę prawną pomocy makrofinansowej dla państw trzecich innych niż kraje rozwijające się stanowi art. 212 TFUE.

(2)

W związku z tym rozszerzeniem skali pomocy przeprowadzono również sześć nowych operacji pomocy makrofinansowej na rzecz Armenii, Bośni i Hercegowiny, Gruzji, Mołdawii, Serbii i Ukrainy na łączną kwotę 1,3 mld EUR.

(3)

COM(2016) 299 final.

(4)

Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych jest obciążony całkowitą ekspozycją UE na ryzyko braku spłaty przez państwa korzystające z pomocy makrofinansowej oraz operacji pożyczkowych EBI i Euratomu dotyczących państw trzecich. Jest zasilany wg stawki 9 % łącznych niespłaconych zobowiązań na koniec każdego roku z dwuletnim przesunięciem w ramach gwarancji budżetu UE. Osiągnięcie zdolności udzielania pożyczek w wysokości 2 000 mln EUR rocznie będzie wymagało co roku dodatkowego finansowania w wysokości 135 mln EUR.

(5)

 COM(2011) 396 final z 4.7.2011.

(6)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2371 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Jordańskiemu Królestwu Haszymidzkiemu (Dz.U. L 352 z 23.12.2016, s. 18).

(7)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 778/2013/UE z dnia 12 sierpnia 2013 r. w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Gruzji (Dz.U. L 218 z 14.8.2013, s. 15).

(8)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2371 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Jordańskiemu Królestwu Haszymidzkiemu (Dz.U. L 352 z 23.12.2016, s. 18).

(9)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1025/2013/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej Republice Kirgiskiej (Dz.U. L 283 z 14.8.2013, s. 1).

(10)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 534/2014/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej Republice Tunezyjskiej (Dz.U. L 151 z 21.5.2014, s. 9).

(11)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1112 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Tunezji (Dz.U. L 186 z 9.7.2016, s. 1).

(12)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/601 z dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej Ukrainie (Dz.U. L 100 z 15.4.2015, s. 1).

(13)

Wniosek ten złożono po zrealizowaniu w 2014 r. i na początku 2015 r. dwóch programów pomocy makrofinansowej (pomoc makrofinansowa I i pomoc makrofinansowa II) o łącznej wartości 1,61 mld EUR.

(14)

Wszystkie oceny ex post są dostępne na stronie internetowej DG ECFIN: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm