Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków wniosku dotyczącego dyrektywy zmieniającej dyrektywę w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów w celu zidentyfikowania nowych „substancji powstających w wyniku procesów” i opracowania lub dokonania przeglądu obowiązujących dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego.

A. Zasadność działań

Dlaczego należy podjąć działania? Na czym polega problem?

Narażenie na niektóre czynniki chemiczne w miejscu pracy może powodować nowotwór, co stanowi główną przyczynę zgonów związanych z pracą w UE. Aby chronić pracowników przed takimi czynnikami ryzyka, UE przyjęła dyrektywę w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD), w której określono kroki, jakie należy podjąć w celu wyeliminowania lub ograniczenia narażenia na rakotwórcze czynniki chemiczne, oraz uwzględniono dopuszczalne wartości narażenia zawodowego (OEL). Dyrektywa w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów nie jest już jednak aktualna i nie uwzględnia dostępnych dowodów naukowych. Komisja przeprowadziła ocenę naukową i gospodarczą 25 priorytetowych czynników chemicznych, na które narażonych jest około 20 mln pracowników w UE. Spośród wspomnianych czynników 13 czynników, dla których dostępne są zbiory danych, uwzględniono w ocenie skutków. Państwa członkowskie wprowadziły dopuszczalne wartości narażenia zawodowego w odniesieniu do niektórych z nich, lecz są one bardzo rozbieżne i czasami są ustalane na zbyt wysokim poziomie, by możliwe było zapewnienie ochrony pracowników.

Nowotwory związane z narażeniem zawodowym mają wpływ na gospodarkę jako całość, zmniejszając podaż na rynku pracy (stale lub tymczasowo), obniżając wydajność pracy i zwiększając obciążenia finansów publicznych poprzez możliwe do uniknięcia wydatki publiczne na opiekę zdrowotną, renty inwalidzkie, emerytury dla osób przechodzących na wcześniejszą emeryturę oraz inne świadczenia. Jeżeli chodzi o pracowników i ich rodziny, nowotwory powodują nie tylko znaczne pogorszenie jakości życia, lecz także bezpośrednie koszty opieki zdrowotnej oraz pośrednią stratę w postaci bieżących i przyszłych zarobków. W przypadku działalności gospodarczej nowotwory związane z narażeniem zawodowym oznaczają koszty powiązane z zastąpieniem personelu, spadkiem produktywności oraz koniecznością wypłacania wyższych wynagrodzeń w celu zrekompensowania wyższego ryzyka zawodowego, co ma wpływ na konkurencyjność.

Jaki jest cel inicjatywy?

Inicjatywa ma trzy cele:

ograniczenie narażenia zawodowego pracowników unijnych na rakotwórcze czynniki chemiczne;

zwiększenie skuteczności ram UE;

zagwarantowanie większej jasności i zapewnienie podmiotom gospodarczym równych warunków działania.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE? 

Istniejące różnice w państwach członkowskich dotyczące krajowych dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego dla zidentyfikowanych czynników rakotwórczych nie zapewniają wszystkim pracownikom unijnym minimalnych podstaw ochrony przed zagrożeniem związanym z narażeniem zawodowym. Obecna sytuacja stwarza również nierówne warunki działania dla przedsiębiorstw, ponieważ te działające w państwach członkowskich o dopuszczalnych wartościach narażenia zawodowego zapewniających mniejszą ochronę mają przewagę konkurencyjną. Działania podjęte tylko przez państwa członkowskie nie stanowią rozwiązania tych problemów, a zatem wydaje się, że działanie na poziomie UE służące osiągnięciu tego celu jest konieczne oraz zgodne z art. 5 ust. 3 TUE.

B. Rozwiązania

Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważono? Czy wskazano preferowany wariant? Jak uzasadniono ten wybór lub jego brak? 

W następstwie rozmów naukowców, pracodawców, pracowników oraz przedstawicieli państw członkowskich opracowano propozycje dotyczące dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego w odniesieniu do 13 czynników chemicznych. W przypadku większości z nich rozpatrywano również bardziej i mniej rygorystyczne warianty. Jeżeli chodzi o niektóre czynniki chemiczne (np. związki chromu (VI), pyły drewna twardego oraz krzemionkę krystaliczną w formie pyłu respirabilnego), zidentyfikowano zdecydowanie bardziej istotne skutki. W odniesieniu do innych czynników (np. 2-nitropropanu i akrylamidu) oszacowane koszty/korzyści scenariusza odniesienia (brak działania) oraz ustalenia unijnych dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego były bardzo zbliżone.

Rozważano wprowadzenie zakazu wykorzystywania czynników rakotwórczych w miejscu pracy; rozwiązanie to zostało jednak odrzucone, ponieważ uznano je za nieproporcjonalne. Chociaż rozporządzenie REACH i dyrektywa w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) wzajemnie się uzupełniają, omawiana dyrektywa zapewnia najskuteczniejszą regulację kwestii narażenia w miejscu pracy na chemiczne czynniki rakotwórcze. Konieczne było odrzucenie rozwiązania polegającego na ustalaniu dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego dla konkretnych sektorów, rodzajów przemysłu lub zastosowań, ponieważ obecnie obowiązujące ramy prawne nie dają podstawy prawnej dla takich przepisów. Rozważano również warianty nielegislacyjne, takie jak opracowanie wytycznych oraz innego wsparcia w zakresie wdrażania dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) lub poleganie na samoregulacji. Zdecydowano jednak, że zastosowanie wyłącznie wspomnianych środków nie przyczyniłoby się w znaczący sposób do rozwiązania zidentyfikowanych problemów. Pewność prawa dla zainteresowanych stron można najlepiej osiągnąć dzięki przejrzystemu przedstawieniu czynników chemicznych wymienionych w dyrektywie w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) wraz z dopuszczalnymi wartościami narażenia zawodowego, co umożliwi zarządzanie ryzykiem narażenia zawodowego na chemiczne czynniki rakotwórcze.

Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów? 

Partnerzy społeczni oraz państwa członkowskie reprezentowane w Komitecie Doradczym ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy wspierają uwzględnienie respirabilnej krzemionki krystalicznej w wykazie substancji powstających w wyniku procesów zawartej w dyrektywie w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) oraz przyjęcie dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego na zalecanych przez nich poziomach. Ogólnie w przypadku wystąpienia różnic w stanowiskach pracownicy nalegali na niższe (zapewniające większą „ochronę”) a pracodawcy na wyższe (mniej kosztowne do wdrożenia) dopuszczalne wartości narażenia zawodowego. Uwzględnienie krzemionki krystalicznej w formie pyłu respirabilnego jako czynnika rakotwórczego występującego w miejscu pracy i powstającego w wyniku procesu wzbudziło obawy niektórych sektorów przemysłu zarówno w odniesieniu do standardu zarządzania ryzykiem, jaki może się wiązać z takim działaniem, jak i w odniesieniu do stygmatyzacji odpowiednika towaru masowego (tj. piasku i innych produktów zawierających krzemionkę) jako towaru powodującego nowotwory. Wspomniane czynniki zostały omówione w analizie.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

Korzyści, jakie mogą przynieść wybrane warianty strategiczne, będą obejmować znaczny spadek zachorowań na nowotwory związane z miejscem pracy oraz zgonów. Zgodnie z ostrożnymi szacunkami stwierdza się, że dzięki wdrożeniu tej inicjatywy można ocalić około 100 000 istnień ludzkich. Pracownicy i ich rodziny w mniejszym stopniu odczuliby pogorszenie jakości życia wynikające z nowotworu związanego z miejscem pracy. Zostaną również wprowadzone oszczędności kosztów bezpośredniej i pośredniej indywidualnej opieki zdrowotnej w odniesieniu do nowotworów. Systemy zabezpieczenia społecznego odniosą korzyść w postaci obniżenia kosztów związanych z leczeniem nowotworów oraz ze zmniejszeniem wydatków na powiązaną z nowotworem bierność zawodową lub wcześniejszą emeryturę oraz rekompensaty z tytułu choroby zawodowej. Pracodawcy prawdopodobnie skorzystają z ograniczenia strat wydajności, które wynikają z utraty pracowników z powodu złego stanu zdrowia w wyniku pracy i kosztów ich zastąpienia. Z badania przeprowadzonego w imieniu służb Komisji wynika, że oczekuje się głównych korzyści z wprowadzenia dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego na poziomie 0,1 mg/m3 dla krzemionki krystalicznej w formie pyłu respirabilnego i na poziomie 0,025 mg/m3 dla związków chromu (VI). Jeżeli chodzi o krzemionkę krystaliczną w formie pyłu respirabilnego, oczekuje się, że w latach 2010–2069 uniknie się wystąpienia około 99 000 przypadków zachorowań na nowotwór, co odpowiada wartości pieniężnej w przedziale 34–89 mld EUR. Jeżeli chodzi o chrom (VI), wprowadzenie preferowanego wariantu doprowadzi do uniknięcia wystąpienia około 1 800 przypadków zachorowań w tym samym okresie (591 mln – 1,7 mld EUR). Główne korzyści pieniężne w związku z wprowadzeniem dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego w ramach wariantu wybranego w odniesieniu do innych czynników chemicznych są następujące: pył drewna twardego (12–54 mln EUR); chlorek winylu (1–4 mln EUR); o-toluidyna (1,3–10,1 mln EUR); hydrazyna (0,01–0,05 mln EUR); ogniotrwałe włókna ceramiczne (1,1–3,4 mln EUR).

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

W odniesieniu do niektórych czynników rakotwórczych wybrany wariant będzie miał wpływ na koszty operacyjne przedsiębiorstw, które będą musiały wdrożyć dodatkowe środki ochronne i środki zapobiegawcze. Tego rodzaju sytuacja może w szczególności mieć miejsce w przypadku związków chromu (VI) oraz krzemionki krystalicznej w formie pyłu respirabilnego. Jeżeli chodzi o krzemionkę krystaliczną w formie pyłu respirabilnego, szacuje się, że koszty dla przemysłu w odniesieniu do przewidywanej inwestycji, która będzie miała na celu osiągnięcie poziomu 0,1 mg/m3, wyniosą 3,5 mld EUR do 2069 r. W przypadku pozostałych czynników rakotwórczych wpływ na koszty operacyjne ponoszone przez przedsiębiorstwa (w tym małe i średnie przedsiębiorstwa) będzie minimalny, ponieważ do zagwarantowania pełnej zgodności konieczne będą tylko niewielkie dostosowania. Ponadto wspomniany pakiet wariantów wybranych nie wprowadza żadnych dodatkowych obowiązków informacyjnych ani nie prowadzi do zwiększenia obciążeń administracyjnych, jakie są nałożone na przedsiębiorstwa oraz prawdopodobnie nie spowoduje żadnych znaczących kosztów środowiskowych.

Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw?

Przedsiębiorstwa skorzystają dzięki większej przejrzystości i bardziej wyrównanym warunkom działania. Dla wielu czynników objętych niniejszą oceną skutków istnieją już dopuszczalne wartości narażenia zawodowego (niektóre na różnych poziomach w poszczególnych państwach członkowskich) określone na szczeblu krajowym. Ustalenie dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego przewidziane w ramach omawianej inicjatywy nie powinno mieć wpływu na przedsiębiorstwa zlokalizowane w tych państwach członkowskich UE, w których krajowe dopuszczalne wartości narażenia zawodowego są równe zaproponowanym wartościom lub są od nich niższe (bardziej rygorystyczne). Nie przewidziano żadnych uproszczonych systemów w odniesieniu do MŚP, które nie zostają zwolnione z obowiązków wynikających z dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD), ponieważ doprowadziłoby to do nierównej ochrony pracowników w zależności od wielkości przedsiębiorstwa. Oczekuje się, że najpoważniejsze skutki w sytuacjach, w których prawdopodobne jest wystąpienie wysokiego stopnia narażenia, wystąpią w odniesieniu do MŚP, w których pracownicy są narażeni na działanie krzemionki krystalicznej w formie pyłu respirabilnego oraz chromu (VI).

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych?

Chociaż w obecnej sytuacji nałożone są znaczne koszty ekonomiczne na pracowników ze względu na ich narażenie na substancje stwarzające zagrożenie, wybrany wariant zmniejsza także pośrednie straty finansowe systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Koszty administracyjne i egzekucyjne administracji publicznej będą różne w zależności od aktualnego statusu każdego czynnika chemicznego w każdym z państw członkowskich, ale nie oczekuje się, że będą one znaczne. Co więcej, ustalanie dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego UE ograniczy konieczność przeprowadzania analizy naukowej oddzielnie przez poszczególne państwa członkowskie.

Czy wystąpią inne znaczące skutki?

Wdrożenie wybranego wariantu będzie mieć pozytywny wpływ na konkurencję w ramach jednolitego rynku. Dysponowanie obowiązującymi w całej UE dopuszczalnymi wartościami narażenia zawodowego dla wspomnianych czynników w ramach omawianej inicjatywy ograniczy zakłócenia konkurencji między przedsiębiorstwami zlokalizowanymi w państwach członkowskich, w których obowiązują różne krajowe dopuszczalne wartości narażenia zawodowego. Ponadto, ponieważ zaproponowane dopuszczalne wartości narażenia zawodowego są podobne do tych, które obowiązują w większości państw członkowskich UE będących partnerami handlowymi, nie powinno dojść do wywarcia istotnego wpływu na zewnętrzną konkurencję przedsiębiorstw UE. Wpływ na prawa podstawowe jest pozytywny – w szczególności w odniesieniu do art. 2 (prawo do życia) i art. 31 (prawo do należytych i sprawiedliwych warunków pracy szanujących jego zdrowie, bezpieczeństwo i godność).

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?

Skuteczność proponowanego przeglądu dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) zostanie zmieniona w ramach następnej oceny ram UE dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy (BHP), jak określono w art. 17a dyrektywy 89/391/EWG. Należy zauważyć, że mechanizmy monitorowania i oceny mogą zostać w międzyczasie zmienione w wyniku trwającej oceny ex post dorobku prawnego BHP (obejmującej okres 2007–2012).