KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 18.11.2015

COM(2015) 576 final

ZAŁĄCZNIK

Sprawozdanie w sprawie funkcjonowania rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla

towarzyszące dokumentowi

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawozdanie z postępów w realizacji programu działań na rzecz klimatu obejmujące sprawozdanie dotyczące funkcjonowania europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla i sprawozdanie na temat przeglądu dyrektywy 2009/31/WE w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla

{SWD(2015) 246 final}

Spis treści

1.    WPROWADZENIE    

2.    EU ETS NA TRZECIM ETAPIE HANDLU EMISJAMI    

3.    INFRASTRUKTURA EU ETS    

3.1.    Uwzględnienie działalności, instalacji i operatorów statku powietrznego    

3.2.    Rejestr Unii    

4.    FUNKCJONOWANIE RYNKU UPRAWNIEŃ DO EMISJI DWUTLENKU WĘGLA W LATACH 2013 I 2014    

4.1.    Podaż: uprawnienia wprowadzane do obrotu    

4.1.1.    Pułap    

4.1.2.    Wydane uprawnienia    

4.1.2.1.    Przydział bezpłatnych uprawnień    

4.1.2.2.    Program NER300    

4.1.2.3.    Sprzedaż uprawnień na aukcji    

4.1.2.4.    Odstępstwo od stosowania pełnego systemu aukcyjnego w odniesieniu do sektora energetycznego    

4.1.3.    Międzynarodowe jednostki emisji    

4.2.    Popyt: uprawnienia wyłączone z obiegu    

4.3.    Zachowanie równowagi między podażą a popytem    

5.    LOTNICTWO    

6.    NADZÓR RYNKU    

6.1.    Charakter prawny uprawnień do emisji i status podatkowy    

7.    MONITOROWANIE, RAPORTOWANIE I WERYFIKACJA EMISJI    

7.1.    Wymagania na 3. etapie    

7.2.    Zastosowane monitorowanie    

7.3.    Akredytowana weryfikacja    

8.    PRZEGLĄD UZGODNIEŃ ADMINISTRACYJNYCH W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH    

9.    ZGODNOŚĆ I EGZEKWOWANIE    

10.    REFORMY STRUKTURALNE EU ETS    

10.1.    Opóźnienie sprzedaży i rezerwa stabilności rynkowej    

10.2.    Reforma EU ETS    

11.    WNIOSKI I PROGNOZA    

ZAŁĄCZNIK    

1.WPROWADZENIE

Ambitna polityka przeciwdziałania zmianie klimatu stanowi integralną część inicjatywy unii energetycznej 1 , co znalazło odzwierciedlenie również w ramach polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 zatwierdzonej przez przywódców europejskich w październiku 2014 r. 2 . W 2015 r. minęło dziesięć lat od chwili uruchomienia w 2005 r. unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS), który stanowi podstawę strategii na rzecz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Na skutek utworzenia rezerwy stabilności rynkowej oraz podjęcia potrzebnych i proponowanych środków na rzecz spełnienia bardziej ambitnych zamierzeń zaplanowanych do 2030 r. EU ETS sprawi, że cena uprawnień do emisji dwutlenku węgla stanie się znacząca, przyczyni się do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz będzie odgrywał rolę neutralnego technologicznie mechanizmu napędzającego inwestycje niskoemisyjne w całej UE. System nie tylko usprawnia funkcjonowanie wewnętrznego rynku energii dzięki kształtowaniu cen na szczeblu UE, lecz również stymuluje wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii i innych niskoemisyjnych i energooszczędnych technologii.

Pierwsze sprawozdanie w sprawie stanu europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla 3 opublikowano w listopadzie 2012 r. (sprawozdanie w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2012 r.). Jego celem było przeanalizowanie sposobu funkcjonowania rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla i rozważenie konieczności podjęcia działania regulacyjnego w świetle narastania nadwyżki uprawnień.

Niniejsze sprawozdanie w sprawie funkcjonowania rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, wymagane na podstawie art. 10 ust. 5 i art. 21 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE 4 (dyrektywa w sprawie EU ETS), obejmuje okres dwóch lat: 2013 r. - pierwszy rok trzeciego etapu handlu emisjami, w którym do EU ETS wprowadzono liczne zmiany, oraz 2014 r. Ponadto przedstawiono w nim pewne inicjatywy, które zaproponowano lub uzgodniono w 2015 r. O ile nie wskazano inaczej, dane wykorzystane do celów niniejszego sprawozdania to dane publicznie dostępne i będące w posiadaniu Komisji przed czerwcem 2015 r.

W lipcu 2015 r. Trybunał Obrachunkowy opublikował sprawozdanie specjalne w sprawie integralności unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji i jego wdrażania 5 . W odpowiednim zakresie w niniejszym sprawozdaniu również występują odniesienia do kwestii analizowanych przez Trybunał.

Kwestie dotyczące transportu lotniczego opisano głównie w sekcji 5 niniejszego sprawozdania.

2.EU ETS NA TRZECIM ETAPIE HANDLU EMISJAMI

EU ETS został zainicjowany w 2005 r. jako podstawa strategii Unii Europejskiej na rzecz opłacalnej redukcji emisji dwutlenku węgla (CO2) oraz innych gazów cieplarnianych. System ten jest nie tylko pierwszym na świecie znaczącym rynkiem uprawnień do emisji dwutlenku węgla, lecz pozostaje największym takim rynkiem, obejmującym ponad trzy czwarte uprawnień znajdujących się w obrocie na międzynarodowym rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla.

EU ETS obejmuje obecnie emisje z około 11 000 elektrowni i instalacji produkcyjnych w 28 państwach członkowskich UE, na Islandii, w Norwegii i w Liechtensteinie oraz emisje ponad 600 przewoźników lotniczych operujących w europejskich portach lotniczych.

EU ETS działa na zasadzie „pułapów i handlu”. „Pułap”, lub limit, ustala się w odniesieniu do całkowitej ilości pewnych gazów cieplarnianych, jaka może być emitowana przez fabryki, elektrownie i inne instalacje objęte systemem. Z czasem pułap ten jest zmniejszany, tak że zmniejsza się ilość całkowitych emisji.

W 2020 r. emisje z sektorów objętych EU ETS będą o 21 % mniejsze niż w 2005 r. Przewiduje się, że do 2030 r. emisje będą mniejsze o 43 %.

W 2013 r. EU ETS wszedł w trzeci wieloletni etap handlu emisjami, który będzie trwał do 2020 r. W następstwie uzgodnionej w 2009 r. istotnej korekty systemu 6 funkcjonuje on obecnie na podstawie bardziej zharmonizowanych zasad. W trzecim etapie wprowadzono liczne usprawnienia dotyczące zasad systemu, w tym najważniejsze z nich to:

 jeden, obowiązujący w całej UE pułap uprawnień do emisji, który zmniejsza się o 1,74 % rocznie, zastępujący poprzedni system pułapów krajowych i zapewniający większą przewidywalność i stabilność;

 sprzedaż na aukcji , a nie przydział bezpłatnych uprawnień, staje się domyślną metodą przydzielania uprawnień i podlega przepisom rozporządzenia w sprawie sprzedaży na aukcji w ramach EU ETS 7 , zapewniając otwarty, przejrzysty i niedyskryminujący proces sprzedaży uprawnień na aukcji;

 zharmonizowane zasady przydziału dotyczące przydziału bezpłatnych uprawnień, oparte na ambitnych obowiązujących w całej UE wskaźnikach emisyjności ex-ante;

przepisy w zakresie monitorowania i raportowania 8 , weryfikacji raportów na temat wielkości emisji oraz akredytacji i nadzoru weryfikatorów 9 ;

bardziej restrykcyjne zasady i warunki dotyczące korzystania z międzynarodowych jednostek emisji w EU ETS, zawierające zharmonizowane limity korzystania z nich przez operatorów 10 ;

centralny elektroniczny rejestr Unii, zastępujący rejestry krajowe i podlegający przepisom rozporządzenia w sprawie rejestru 11 ;

uprawnienia do emisji, pochodne instrumenty finansowe lub oparte na nich produkty sprzedawane na aukcji podlegają przepisom dyrektywy i rozporządzenia w sprawie rynków instrumentów finansowych należących do pakietu MiFID2 12 (od stycznia 2017 r.) oraz rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku 13 (od stycznia 2017 r.).

Chociaż wspomniana reforma w znacznym stopniu rozwiązała początkowe problemy EU ETS, wpływ kryzysu gospodarczego, który rozpoczął się w 2008 r., był bezprecedensowy. W efekcie nastąpiła akumulacja nadwyżki uprawnień, która przez lata rosła, osiągając w 2012 r. poziom dwu miliardów uprawnień. W pierwszym sprawozdaniu w sprawie stanu rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla opublikowanym w 2012 r. przedstawiono oczekiwania, zgodnie z którymi do 2013 r. nadwyżka uprawnień miała wynosić około 2 mld, do 2014 r. oczekiwano zmniejszenia tempa wzrostu nadwyżki, a do 2020 r. oczekuje się, że spadek nadwyżki w ujęciu ogólnym nie będzie miał miejsca. Ten narastający brak równowagi na rynku oraz słaby sygnał cenowy dotyczący emisji dwutlenku węgla doprowadziły do ożywionej debaty publicznej na temat wariantów strategicznych przedstawionych w sprawozdaniu w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2012 r., mających zaradzić problemom występującym w EU ETS. System nie napędzał w wystarczającym stopniu inwestycji w technologie niskoemisyjne, a także zwiększał prawdopodobieństwo wprowadzania nowych polityk krajowych. W związku z tym w listopadzie 2012 r. Komisja zaproponowała krótkoterminowe rozwiązanie polegające na odsunięciu w czasie (opóźnieniu sprzedaży) sprzedaży na aukcji 900 mln uprawnień do emisji aż do roku 2019 i 2020. W grudniu 2013 r. Parlament Europejski i Komisja doszły do porozumienia w sprawie projektu aktu ustawodawczego 14 , a opóźnienie sprzedaży zostało zapoczątkowane w marcu 2014 r. Sprawozdanie w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2012 r. zawierało szereg wariantów strukturalnych mających rozwiązać problem skumulowanego znacznego braku równowagi w zakresie uprawnień. Następnie w styczniu 2014 r., równolegle z komunikatem w sprawie ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 15 , przedstawiono wniosek ustawodawczy w sprawie ustanowienia rezerwy stabilności rynkowej (zob. sekcja 10.1.). W październiku 2015 r. Parlament Europejski i Komisja doszły do porozumienia w sprawie wniosku 16 .

W październiku 2014 r. szefowie państw i rządów UE doszli do porozumienia w sprawie głównych celów i struktury ram polityki klimatyczno-energetycznej UE do roku 2030. Do uzgodnionych celów należy ograniczenie do 2030 r. emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 40 % w porównaniu z poziomem z 1990 r. Ten krajowy cel polegający na zredukowaniu emisji o co najmniej 40 % zostanie osiągnięty wspólnie przez UE w sposób opłacalny, obejmując redukcje w sektorach objętych i nieobjętych systemem handlu emisjami. Sprawnie funkcjonujący i zreformowany EU ETS oraz zaproponowany przez Komisję instrument mający ustabilizować rynek będą stanowiły główny mechanizm służący do realizacji tego celu, co przyczyni się do spadku emisji w sektorach objętych EU ETS o 43 % w porównaniu z 2005 r. W dniu 15 lipca 2015 r. Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy dotyczący przeglądu systemu handlu emisjami UE zgodnie z ramami do roku 2030 (zob. sekcja 10.2.).

3.INFRASTRUKTURA EU ETS

W niniejszej sekcji zawarto objaśnienia dotyczące podstawowej infrastruktury systemu EU ETS: w tym jej zakresu (tj. rodzajów instalacji i gazów objętych systemem) oraz rejestru Unii, do którego wprowadza się posiadanie uprawnień i transakcje, w ramach których przekazuje się je.

3.1.Uwzględnienie działalności, instalacji i operatorów statków powietrznych

Począwszy od 3. etapu, do sektorów, których instalacje stacjonarne zostają objęte zakresem EU ETS, zalicza się sektory energochłonne, w tym elektrownie i inne obiekty energetycznego spalania o nominalnej mocy cieplnej ≥20 MW (z wyjątkiem instalacji zajmujących się przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych lub komunalnych), rafinerie ropy naftowej, piece baterii koksowniczych, produkcję żelaza i stali, klinkieru cementowego, szkła, wapna, cegieł, ceramiki, masy włóknistej, papieru i kartonu, aluminium, produktów petrochemicznych, amoniaku, kwasu azotowego, adypinowego, glioksalu i kwasu glioksalowego, wychwytywanie, transport rurociągami i geologiczne składowanie CO2. Do 2016 r. zakres objęcia transportu lotniczego przez EU ETS ogranicza się do lotów w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego 17 .

W kontekście gazów cieplarnianych zakresem EU ETS obecnie objęte są emisje dwutlenku węgla (CO2), emisje podtlenku azotu (N2O) z całej produkcji kwasu azotowego, adypinowego, glioksalu i kwasu glioksalowego oraz emisje perfluorowęglowodorów (PFC) z produkcji aluminium.

Od początku 3. etapu system obejmuje około połowę wszystkich emisji gazów cieplarnianych w UE. Państwa członkowskie UE mogą włączyć do EU ETS więcej sektorów i emisji gazów cieplarnianych (procedura opt-in).

W swoich sprawozdaniach przekazanych w 2015 r. obejmujących rok sprawozdawczy 2014 18 państwa członkowskie 19 zgłosiły, że do systemu EU ETS włączono łącznie około 11 200 instalacji, w porównaniu z 11 400 zgłoszonymi w poprzednim roku sprawozdawczym 2013. Wspomniane instalacje są bardzo różne pod względem swoich cech charakterystycznych, w związku z czym w rozporządzeniu w sprawie monitorowania i raportowania określono cztery kategorie instalacji na podstawie ich średnich rocznych wielkości emisji 20 . Według sprawozdań wymaganych na podstawie art. 21 w 2014 r., podobnie jak w 2013 r., 72 % instalacji należało do kategorii A, 21 % do kategorii B i tylko 7 % (868 instalacji) należało do kategorii C. W 2014 r. ponad 5 700 instalacji (51 % wszystkich) zakwalifikowano jako „instalacje o niskim poziomie emisji”, w porównaniu z 5 600 instalacjami, stanowiącymi 49 % wszystkich instalacji, w roku sprawozdawczym 2013. Duży odsetek instalacji o niskim poziomie emisji i należących do kategorii A potwierdza znaczenie opartej na podziale architektury systemu monitorowania, raportowania i weryfikacji opracowanego z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

O ile pod względem kategorii instalacji państwa członkowskie wypadają dość podobnie, sytuacja różni się pod względem sektorów przemysłu lub działań objętych systemem. We wszystkich państwach członkowskich występują instalacje EU ETS, w których mają miejsce procesy spalania. Inne działania zgłoszone przez większość państw członkowskich obejmują rafinację ropy naftowej, produkcję stali, cementu, wapna, szkła, ceramiki oraz masy włóknistej i papieru. W 2014 r. tylko dwa państwa (FR i NO) zgłosiły, że wydały zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wychwytywania i składowania CO2. W odniesieniu do nowych gazów (które dodano do załącznika I do dyrektywy w sprawie EU ETS w celu włączenia ich do systemu na początku 3. etapu) w 13 państwach wydano pozwolenia dotyczące prowadzenia działalności wiążącej się z emisją PFC, natomiast w 20 państwach członkowskich wydano pozwolenia dotyczące prowadzenia działalności wiążącej się z „produkcją kwasu azotowego”. Inne sektory N2O występują tylko w trzech państwach członkowskich (DE, FR, IT).

Tylko kilka państw członkowskich skorzystało z możliwości wyłączenia z EU ETS małych podmiotów uczestniczących w systemie zgodnie z art. 27 dyrektywy w sprawie EU ETS. W dyrektywie zaoferowano taką możliwość w celu zmniejszenia kosztów administracyjnych małych podmiotów uczestniczących w systemie i korzystanie z niej jest dozwolone w przypadku, gdy wdrożono równoważne środki dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych. Według sprawozdań przedstawionych w 2015 r. osiem państw (DE, ES, FR, HR, IS, IT, SI, UK) korzysta z tej możliwości, w szczególności w odniesieniu do instalacji spalania i produkcji ceramiki. Ilość wyłączonych emisji wynosi około 3,9 mln ton CO2, lub 0,2 % całkowitych zweryfikowanych emisji w 2014 r., w porównaniu z 4,7 mln ton CO2 w 2013.

Jeżeli chodzi o uwzględnienie operatorów statków powietrznych, oszacowano, że w 2014 r. liczba operatorów statków powietrznych rzeczywiście objętych EU ETS wynosiła około 600.

3.2.Rejestr Unii

Rejestr Unii, w którym odnotowuje się posiadanie uprawnień i transakcje z udziałem tych uprawnień, scentralizował te operacje od 2012 r. Jeden rejestr jest prowadzony i utrzymywany przez Komisję, natomiast krajowi administratorzy rejestrów we wszystkich 31 państwach uczestniczących w EU ETS stanowią punkty kontaktowe dla przedstawicieli ponad 20 000 rachunków (przedsiębiorstw lub osób fizycznych).

W 2013 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie rejestru, aby uruchomić funkcje niezbędne do celów 3. etapu EU ETS oraz aby uwzględnić księgowanie transakcji, o którym mowa w decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego 21 . W odniesieniu do EU ETS w zmienionym rozporządzeniu w sprawie rejestru przewidziano również mechanizm wdrożenia postanowień art. 11a dyrektywy w sprawie EU ETS, na mocy którego operatorzy mogą wymieniać międzynarodowe jednostki emisji na uprawnienia (zob. również sekcja 4.1.3.).

Zgodnie z dyrektywą w sprawie EU ETS i rozporządzeniem w sprawie rejestru procesy przydziału na 3. etapie EU ETS przebiegają na szczeblu centralnym w rejestrze Unii, zarówno w odniesieniu do przydziału odpłatnych uprawnień operatorom stacjonarnym i operatorom statków powietrznych (zob. również sekcja 4.1.2.1. i 4.1.2.4.) jak i w odniesieniu do sprzedaży uprawnień na aukcji za pośrednictwem wspólnej platformy aukcyjnej i dwóch platform aukcyjnych opt-out (zob. również sekcja 4.1.2.3.). Jako centralny administrator rejestru Unii Komisja w porozumieniu z krajowymi administratorami rejestrów dąży również do ciągłego usprawniania funkcji rejestru, zwiększania jego bezpieczeństwa i przystępności dla użytkownika.

4.FUNKCJONOWANIE RYNKU UPRAWNIEŃ DO EMISJI DWUTLENKU WĘGLA W LATACH 2013 I 2014

W niniejszym rozdziale omówiono główne cechy EU ETS, zarówno po stronie podaży, jak i popytu. Przedstawiono w nim informacje na temat pułapu, przydziału bezpłatnych uprawnień, sprzedaży na aukcji i odstępstwa od stosowania pełnego systemu aukcyjnego w odniesieniu do sektora energetycznego w pewnych państwach członkowskich. W rozdziale poruszono również kwestię wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji.

Jeżeli chodzi o popyt, przedstawiono w nim informacje dotyczące zweryfikowanych emisji oraz zachowania równowagi między podażą a popytem.

4.1.Podaż: uprawnienia wprowadzane do obrotu 

4.1.1.Pułap

EU ETS działa na zasadzie „pułapów i handlu”. Pułap oznacza bezwzględną ilość gazów cieplarnianych, jaka może zostać wyemitowana w systemie, aby zapewnić osiągnięcie celu w zakresie redukcji emisji, i odpowiada liczbie uprawnień wprowadzonych do obrotu na jednym etapie handlu emisjami.

Począwszy od 3. etapu obowiązujący w całej UE pułap określa się na podstawie dyrektywy w sprawie EU ETS. Każdego roku pułap będzie zmniejszał się o ilość odpowiadającą 1,74 % liczby uprawnień wydanych w 2010 r. Tempo spadku określane jest jako współczynnik liniowy redukcji. W ujęciu bezwzględnym oznacza to, że liczba uprawnień rocznie będzie zmniejszana o określoną liczbę wynoszącą około 38 mln uprawnień. Ten współczynnik liniowy redukcji określono w kontekście ogólnego celu, jakim była redukcja o 20 %, i prowadzi on do redukcji wynoszącej 21 % w porównaniu z emisjami EU ETS w 2005 r.

Na 1. i 2. etapie obowiązujący w całej UE pułap ustalano w sposób oddolny na podstawie zagregowanej łącznej liczby uprawnień określonej przez państwa członkowskie w ich krajowych planach rozdziału uprawnień.

Łączna liczba uprawnień wydanych w 2013 r. wynosi 2 084 301 856. W tabeli 1 przedstawiono dane liczbowe dotyczące pułapu w odniesieniu do każdego roku w latach 2013–2020.

Tabela 1: Pułap EU ETS na lata 2013–2020

4.1.2.Wydane uprawnienia

4.1.2.1.Przydział bezpłatnych uprawnień 

Na 3. etapie EU ETS wprowadzono znaczne zmiany w zakresie przydziału bezpłatnych uprawnień: zasadniczo w przypadku produkcji energii elektrycznej nie przysługuje już przydział bezpłatnych uprawnień (zob. poniższa sekcja 4.1.2.4.), a sprzedaż na aukcji stała się przepisem dyspozytywnym.

Zasady leżące u podstaw przydziału bezpłatnych uprawnień sektorom w ramach EU ETS uległy zasadniczej zmianie w porównaniu z poprzednimi dwoma etapami. Po pierwsze, uprawnienia rozdziela się bezpłatnie zgodnie ze zharmonizowanymi zasadami obowiązującymi w całej UE, co oznacza, że te same zasady mają zastosowanie do instalacji tego samego typu we wszystkich państwach członkowskich. Po drugie, przydział bezpłatnych uprawnień odbywa się w oparciu o wskaźniki emisyjności, aby wzmocnić zachęty do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz wynagrodzić najbardziej wydajne instalacje. Po trzecie, przewiduje się, że w całej UE rezerwa dla nowych instalacji będzie równoważna 5 % całkowitej liczby uprawnień dla 3. etapu. W ramach programu NER300 udostępniono 300 mln uprawnień z tej puli na potrzeby stymulowania budowy i działania wielkoskalowych demonstracyjnych projektów w dziedzinie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS) oraz innowacyjnych technologii w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych. Proponuje się (zob. sekcja 10.2.), aby od 2021 r. pozostałe uprawnienia rezerwy dla nowych instalacji zostały wykorzystane w ramach przydziału bezpłatnych uprawnień na rzecz nowych i rozwijających się instalacji należących do EU ETS.

Instalacjom przemysłowym zapewnia się przydział bezpłatnych uprawnień, aby zmniejszyć potencjalne ryzyko ucieczki emisji (branże przenoszące produkcje do państw trzecich, w których obowiązują mniejsze ograniczenia w zakresie emisji gazów cieplarnianych, co prowadzi do zwiększenia emisji w ujęciu ogólnoświatowym) w odniesieniu do energochłonnych gałęzi przemysłu wytwórczego. Zapewnienie bezpłatnych uprawnień znacznie ogranicza koszty przedsiębiorstw UE narażonych na konkurencję międzynarodową. Sektory i podsektory narażone na konkurencję ze strony przemysłu spoza UE uznaje się za zagrożone ucieczką emisji i w związku z tym otrzymują one większy odsetek bezpłatnych uprawnień niż te gałęzie, które uznano za nienarażone na takie ryzyko.

Pierwszy wykaz określający sektory i podsektory, które uznaje się za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji (wykaz narażenia na ucieczki emisji 22 ), został przyjęty przez Komisję w 2009 r. i zastosowany w odniesieniu do przydziału bezpłatnych uprawnień w latach 2013 i 2014. W latach 2011. 2012 i 2013 do wykazu narażenia na ucieczki emisji dodano nowe sektory i podsektory. Ponieważ pierwszy wykaz ucieczki emisji wygasł w 2014 r., po szeroko zakrojonych konsultacjach z zainteresowanymi stronami, do których należały państwa członkowskie, przemysł, organizacje pozarządowe i akademickie, Komisja przyjęła decyzję 23 o przedłużeniu ważności obowiązującego wykazu narażenia na ucieczki emisji na okres 2015–2019.

Szacuje się, że na 3. etapie około 43 % całkowitego pułapu dla 3. etapu (co odpowiada 6,6 mld uprawnień) zostanie przydzielone bezpłatnie na rzecz instalacji przemysłowych. Dalszy przydział bezpłatnych uprawnień jest dostępny dla nowych instalacji w ramach rezerwy dla nowych instalacji.

Tabela 2: liczba uprawnień (w mln) przydzielonych na rzecz przemysłu w latach 2013, 2014 i 2015 24

Na 3. etapie nowe instalacje objęte EU ETS oraz instalacje zwiększające zdolność produkcyjną kwalifikują się do objęcia dodatkowym przydziałem bezpłatnych uprawnień z rezerwy dla nowych instalacji. Początkowa rezerwa dla nowych instalacji, po odjęciu 300 mln uprawnień na rzecz programu NER300, wynosiła 480,2 mln uprawnień. Do lipca 2015 r. zarezerwowano 91,3 mln uprawnień na potrzeby 369 instalacji na cały okres trwania 3. etapu. Pozostałe rezerwy dla nowych instalacji można rozdzielić w przyszłości w przypadku pojawienia się nowych instalacji lub istniejących instalacji zwiększających swoja zdolność produkcyjną. Oczekuje się, że znaczna liczba tych uprawnień pozostanie jednak nieprzydzielona.

Do lipca 2015 r. przydział zmniejszono o około 165,4 mln uprawnień z powodu instalacji, które zamknięto lub których produkcję lub zdolność produkcyjną ograniczono w porównaniu z produkcją lub zdolnością produkcyjną wykorzystaną początkowo do wyliczenia przydziału dla 3. etapu.

4.1.2.2.Program NER300

Program NER300 jest jednym z największych na świecie programów finansowania projektów demonstracyjnych w dziedzinie innowacyjnych technologii niskoemisyjnych. Program jest finansowany z monetyzacji 300 mln uprawnień do emisji z rezerwy dla nowych instalacji ustanowionej na potrzeby trzeciego etapu EU ETS. Fundusze uzyskane w drodze monetyzacji przeznacza się na projekty wybrane w dwóch rundach zaproszeń do składania wniosków. Dotacje oparte na wynikach w ramach pierwszego zaproszenia do składania wniosków przyznano w grudniu 2012 r., kiedy to na rzecz 20 projektów z dziedziny energii ze źródeł odnawialnych (OZE) przyznano 1,1 mld EUR. W lipcu 2014 r. w ramach drugiego zaproszenia do składania wniosków Komisja przyznała 1 mld EUR na rzecz jednego projektu wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS) oraz 18 projektów dotyczących OZE.

Celem programu jest pomyślne zademonstrowanie na skalę komercyjną technologii CCS bezpiecznego dla środowiska oraz innowacyjnych technologii z dziedziny OZE w celu zwiększenia produkcji technologii niskoemisyjnych w UE.

Realizacja programu przebiega pomyślnie, a trzy projekty, które otrzymały dotacje w ramach pierwszego zaproszenia do składania wniosków zorganizowanego przez NER300, już produkują czystą energię:

w ramach włoskiego projektu BEST z dziedziny bioenergii wybrane rośliny energetyczne są przetwarzane na biopaliwa drugiej generacji w elektrowni demonstracyjnej w Crescentino w pobliżu Turynu. W tej wysoce innowacyjnej zintegrowanej elektrowni zasilanej biopaliwem do produkcji etanolu wykorzystuje się lasecznicę trzcinowatą, nową, szybko rosnącą i odporną na susze roślinę energetyczną, a także słomę pszenną. Roczna zdolność produkcyjna zakładu wynosi 51 mln litrów rocznie. Realizacja projektu BEST, prowadzonego przez przedsiębiorstwo Italian Bio Product S.p.A, rozpoczęła się w dniu 1 czerwca 2013 r. i otrzymał on współfinansowanie w ramach NER300 o wartości 28,4 mln EUR;

Verbiostraw jest niemieckim projektem z dziedziny bioenergii, w ramach którego dzięki pierwszemu w swoim rodzaju zakładowi odpady rolne przekształcane są w biogaz. Zdolność produkcyjna projektu wynosi 16,5 MW i rocznie jest on w stanie wyprodukować 136 gigawatogodzin biogazu, wykorzystując do tego celu około 40 000 ton słomy rocznie. Surowiec stanowią wyłącznie odpady rolne, więc zakład nie będzie potrzebował użytków rolnych do uprawy roślin energetycznych. Uzdatniony biogaz będzie wpompowywany do sieci gazu ziemnego lub wykorzystywany jako zaawansowane biopaliwo w sektorze transportu. Projekt Verbiostraw prowadzi spółka VERBIO Ethanol Schwedt GmbH & Co i jest on zlokalizowany w Niemczech, w Schwedt nad Odrą. Realizacja projektu rozpoczęła się w dniu 3 stycznia 2014 r. i otrzymał on współfinansowanie w ramach NER300 o wartości 22,3 mln EUR;

szwedzki projekt Windpark Blaiken w dziedzinie energii wiatrowej dotyczy budowy farmy wiatrowej o mocy 225 MW usytuowanej w strefie klimatu polarnego na północy Szwecji. Z chwilą osiągnięcia pełnej operacyjności farma będzie składała się z 90 turbin wiatrowych wyposażonych w innowacyjny system odladzania, który będzie składać się z elementów grzewczych wbudowanych w krawędzie czołowe łopaty. Projekt, który jest realizowany na przestrzeni trzech lat w trzech partiach po 30 turbin, jest podłączony do sieci krajowej. Dwie pierwsze partie turbin już funkcjonują, a trzecia zostanie uruchomiona w 2015 r. Projekt jest prowadzony przez przedsiębiorstwo Blaiken Vind AB, jego realizacja rozpoczęła się w dniu 1 stycznia 2015 r. i otrzymał on współfinansowanie w ramach NER300 o wartości 15 mln EUR.

4.1.2.3.Sprzedaż uprawnień na aukcji

Począwszy od 3. etapu sprzedaż na aukcji za pośrednictwem rynku pierwotnego stała się domyślnym trybem przydziału uprawnień. Na podstawie dyrektywy w sprawie EU ETS Komisja była zobowiązana do przyjęcia rozporządzenia w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji, aby zapewnić przeprowadzanie tej sprzedaży w sposób otwarty, przejrzysty, zharmonizowany i niedyskryminujący. W związku z tym w listopadzie 2010 r. przyjęto rozporządzenie w sprawie sprzedaży na aukcji 26 . Przewiduje się w nim wyznaczenie przez uczestniczące państwa członkowskie i Komisję wspólnej platformy do sprzedaży uprawnień na aukcji w imieniu państw członkowskich, lecz również przewiduje dla państw członkowskich możliwość niekorzystania (opt-out). Niemcy, Polska i Zjednoczone Królestwo zadecydowały o zastosowaniu tej możliwości i wyznaczeniu własnej platformy aukcyjnej. Wyznaczenie takie podlega warunkowi wpisania do wykazu w załączniku III do rozporządzenia w sprawie sprzedaży na aukcji 27 .

W rozporządzeniu w sprawie sprzedaży na aukcji przewiduje się wyznaczanie platform aukcyjnych na podstawie procedur przetargowych; w celu wyznaczenia wspólnej platformy aukcyjnej państwa członkowskie uczestniczące we wspólnym działaniu oraz Komisja podpisały i wprowadziły w życie umowę dotyczącą wspólnego udzielania zamówień. W sierpniu 2012 r. platformę European Energy Exchange (EEX) wyznaczono jako pierwszą wspólną platformę aukcyjną.

W rozporządzeniu w sprawie sprzedaży na aukcji przewiduje się również wyznaczenie podmiotu monitorującego aukcje w ramach umowy dotyczącej wspólnego udzielania zamówień zawartej między państwami członkowskimi a Komisją i obecnie ocenie poddaje się warianty tego rozwiązania.

Przed rozpoczęciem każdego roku kalendarzowego każda platforma aukcyjna musi określić i opublikować wolumeny i dane dotyczące każdej poszczególnej aukcji (tzw. kalendarz aukcji).

Do dnia 30 czerwca 2015 r. na potrzeby 3. etapu przeprowadzono ponad 650 aukcji. W poniższej tabeli przedstawiono przegląd wolumenów uprawnień 3. etapu sprzedawanych na aukcji za pośrednictwem EEX i ICE w latach 2012 (tzw. wczesne aukcje 28 ), 2013, 2014 i 2015. Za pośrednictwem EEX, sprzedając na aukcji w imieniu 27 państw członkowskich (25 państw członkowskich współpracujących w ramach wspólnej platformy aukcyjnej, Niemiec i Polski), sprzedano 88 % całkowitej liczby uprawnień sprzedanych na aukcji w latach 2012–2014, a za pośrednictwem ICE sprzedano na aukcji 12 % całkowitego wolumenu w imieniu Zjednoczonego Królestwa.

Aukcje zwykle przebiegały bezproblemowo, a ceny rozliczenia aukcji były zwykle zgodne z cenami rynku wtórnego, przy czym nie występowały istotne problemy ani incydenty. Zgodnie z art. 7 ust. 6 rozporządzenia w sprawie sprzedaży na aukcji w 2013 r. w trzech przypadkach aukcje w EEX zostały unieważnione niedługo po rozpoczęciu aukcji.

Wolumeny uprawnień, które mają zostać sprzedane na aukcji w 2014 r., poddano przeglądowi począwszy od dnia 12 marca 2014 r. (ICE) i dnia 17 marca 2014 r. (EEX) zgodnie z decyzją o opóźnieniu sprzedaży 900 mln uprawnień od roku 2014, 2015 i 2016 do roku 2019 i 2020 zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 176/2014. Sprzedaż na aukcji uprawnień do emisji lotniczych została zawieszona w 2012 r. w następstwie decyzji w sprawie „wstrzymania biegu terminów” 29 i wznowiona w 2014 r. Chorwacja rozpoczęła sprzedaż na aukcji swojej części uprawnień w styczniu 2015 r. Islandia, Liechtenstein i Norwegia nie rozpoczęły jeszcze sprzedaży uprawnień na aukcji.

Tabela 3: Liczba uprawnień 3. etapu sprzedanych na aukcji przez EEX i ICE

Łączne dochody uzyskane z aukcji przeprowadzonych od 2012 r. do czerwca 2015 r. przekroczyły 8,9 mld EUR. Zgodnie z dyrektywą w sprawie EU ETS państwa członkowskie powinny wykorzystać co najmniej 50 % dochodu ze sprzedaży na aukcji lub równowartość finansową tych dochodów, w tym wszystkie dochody z uprawnień rozdzielonych na potrzeby solidarności i wzrostu, na cele związane z klimatem i energią. W 2014 r. państwa członkowskie wykorzystały lub planują wykorzystać około 87 % tych dochodów lub równowartość finansową tych dochodów na cele związane z klimatem lub energią, w głównej mierze aby udzielić wsparcia na rzecz krajowych inwestycji w ochronę klimatu i energię (zob. sekcja 6.1.1. sprawozdania z działań w dziedzinie klimatu).

Platformy aukcyjne publikują szczegółowe wyniki każdej aukcji na specjalnych stronach internetowych. Ponadto Niemcy, Polska i Zjednoczone Królestwo oraz Komisja w imieniu państw członkowskich korzystających ze wspólnej platformy aukcyjnej, publikują comiesięczne sprawozdania w sprawie aukcji 31 .

4.1.2.4.Odstępstwo od stosowania pełnego systemu aukcyjnego w odniesieniu do sektora energetycznego

Odstępstwo od ogólnej zasady sprzedaży na aukcji przewidziano w art. 10c dyrektywy w sprawie EU ETS, aby umożliwić inwestowanie w modernizację sektora energii elektrycznej w niektórych państwach członkowskich. Osiem z dziesięciu kwalifikujących się państw członkowskich 32 korzysta z tego odstępstwa i bezpłatnie przydziela wytwórcom energii elektrycznej pewną liczbę uprawnień pod warunkiem realizacji określonych inwestycji. Bezpłatne uprawnienia, o których mowa w art. 10c, odejmuje się od liczby uprawnień, które dane państwo członkowskie w innym przypadku sprzedałoby na aukcji. W zależności od przepisów krajowych w zakresie wprowadzania odstępstwa wytwórcy energii elektrycznej mogą otrzymać bezpłatne uprawnienia o wartości równej realizowanym lub zrealizowanym przez nich inwestycjom wymienionym w krajowym planie inwestycji lub płatnościom dokonanym na rzecz funduszu krajowego, za pośrednictwem którego można finansować takie inwestycje.

Liczbę takich uprawnień przydzielonych bezpłatnie wytwórcom energii elektrycznej w latach 2013 i 2014 przedstawiono w tabeli 4 . Jeżeli liczba przydzielonych uprawnień jest niższa niż maksymalna liczba uprawnień, które można przydzielić, „niewykorzystane” uprawnienia można przydzielić bezpłatnie w następnym roku (latach) w zależności od odpowiednich przepisów krajowych państw członkowskich. Uprawnienia nieprzydzielone bezpłatnie na mocy odstępstwa zostaną ostatecznie sprzedane na aukcji. W pierwszym roku można było zgłaszać określone w planie krajowym inwestycje, których realizacji podjęto się począwszy od czerwca 2009 r. W odniesieniu do lat 2013 i 2014 zgłoszono koszty 500 inwestycji, z których 135 ukończono, a w odniesieniu do 22 zgłoszono unieważnienie, natomiast pozostałe są w trakcie realizacji, lecz nie zostały jeszcze ukończone.

Całkowita wysokość zgłoszonych kosztów inwestycji w okresie 2009–2013 wynosi 5,9 mld EUR, a w 2014 r. – 1,9 mld EUR. Około 80 % z nich zostało przeznaczonych na modernizację i doposażanie infrastruktury, natomiast pozostałe inwestycje dotyczyły czystych technologii lub dywersyfikacji dostaw energii. Do przykładowych inwestycji należą: nowa kogeneracyjna turbina kondensacyjna w Estonii (modernizacja infrastruktury), odbudowa lokalnych sieci grzewczych w Bułgarii (doposażanie infrastruktury), zastąpienie węgla energią ze źródeł odnawialnych w postaci utylizacji odpadów w Republice Czeskiej (czyste technologie) oraz budowa gazociągu międzysystemowego gazu ziemnego na Węgrzech (dywersyfikacja dostaw energii).

Tabela 4: Liczba bezpłatnych uprawnień, jaka została lub ma zostać wydana na podstawie art. 10c

Zgodnie z dyrektywą w sprawie EU ETS państwa członkowskie korzystające z odstępstwa muszą publikować roczne sprawozdania z realizacji inwestycji wymienionych w swoich planach krajowych. Należy również publikować informacje o zastosowaniach. Z doświadczenia wynika, że opublikowane do tej pory istniejące sprawozdania różnią się między sobą pod względem formatu i treści. W niektórych przypadkach państwa członkowskie ograniczają lub agregują informacje dotyczące kosztów inwestycji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa.   Sprawozdania są zazwyczaj publikowane na stronach internetowych odpowiedniego ministerstwa, np. Ministerstwa Energii (Bułgaria, Litwa, Rumunia) lub Ministerstwa Środowiska (Republika Czeska, Estonia, Cypr, Węgry, Polska).

4.1.3.Międzynarodowe jednostki emisji 

Do 2020 r. EU ETS umożliwia uczestnikom wykorzystywanie jednostek emisji przeznaczonych na mechanizm czystego rozwoju (CDM) i mechanizm wspólnego wdrożenia (JI) – dwóch programów kredytowania zorganizowanych przez ONZ – na rzecz wywiązania się z części swoich zobowiązań wynikających z EU ETS, z wyjątkiem projektów jądrowych i projektów związanych z zalesianiem i ponownym zalesianiem 33 . Zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 550/2011 34 wykorzystywanie jednostek generowanych przez projekty związane z niszczeniem gazów przemysłowych (HFC23 i adypinowego N2O) przestało być dozwolone wraz z rozpoczęciem etapu 3. Ponadto na 3. etapie weszły w życie dalsze ograniczenia dotyczące jednostek emisji przeznaczonych na projekty zarejestrowane po 2013 r. w państwach innych niż kraje najsłabiej rozwinięte. Ponadto od dnia 31 marca 2015 r. oraz zgodnie z art. 11a ust. 3 i 4 dyrektywy w sprawie EU ETS jednostki wydane na potrzeby redukcji emisji w pierwszym okresie rozliczeniowym protokołu z Kioto (2008–2012) nie kwalifikują się już do wymiany na uprawnienia EU ETS.

W art. 11a ust. 8 dyrektywy w sprawie EU ETS uwzględniono również przepisy dotyczące poziomów stosowania międzynarodowych jednostek emisji w podziale na kategorie prowadzących instalacje i operatorów statków powietrznych oraz wyznaczono minimalne uprawnienia w tym względzie. W rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1123/2013 określono zasady dotyczące określania uprawnień poszczególnych prowadzących instalacje i operatorów statków powietrznych obowiązujące do 2020 r.

Chociaż dokładna liczba uprawnień do jednostek emisji na 2. i 3. etapie będzie częściowo zależna od liczby przyszłych zweryfikowanych emisji, analitycy rynku szacują, że wyniesie ona około 1,6 mld jednostek. W 3. etapie jednostki nie są już bezpośrednio przekazywane, lecz wymieniane na uprawnienia na przestrzeni roku kalendarzowego. Na dzień 30 kwietnia 2015 r. łączna liczba wykorzystanych lub wymienionych międzynarodowych jednostek emisji wynosi 1 445 mln.

Tabela 5: Podsumowanie wymiany międzynarodowych jednostek emisji do dnia 30 kwietnia 2015 r.

4.2.Popyt: uprawnienia wyłączone z obiegu

Według informacji odnotowanych w rejestrze Unii szacuje się, że w 2014 r. emisje gazów cieplarnianych z instalacji stacjonarnych objętych EU ETS uległy zmniejszeniu o około 4,5 % w porównaniu z poziomem, jaki miał miejsce w 2013 r., co stanowi szybszy spadek niż w latach poprzednich. Oszacowano, że w 2013. r. zweryfikowane emisje gazów cieplarnianych zmniejszyły się o co najmniej 3 % w porównaniu z 2012 r.

Należy zauważyć, że z powodu rozszerzenia zakresu EU ETS z 2. etapu do 3. etapu pojawiły się problemy metodyczne dotyczące pewności oceny zmian poziomu emisji w porównaniu z 2012 r. W odniesieniu do instalacji w sektorach, które uwzględniono zarówno w 2. jak i 3. etapie, szacowane na zasadzie podobieństwa emisje w 2013 r. były jednak co najmniej o 3 % poniżej poziomu z 2012 r. Chociaż zweryfikowane emisje gazów cieplarnianych z instalacji stacjonarnych w 2013 r. wynosiły 1 895 mln ton ekwiwalentu CO2, szacuje się, że emisje dodatkowo objęte EU ETS z powodu rozszerzenia jego zakresu wynoszą 79–100 mln ton. Podsumowując, recesja gospodarcza, która rozpoczęła się w 2008 r., miała znaczny wpływ na emisje, lecz nawet przy zastosowaniu korekty do rozszerzenia zakresu między 2. etapem a 3. etapem poziomy emisji w 2014 r. są poniżej poziomu poprzedzającego kryzys. Zmienności rocznych poziomów emisji nie można tłumaczyć wyłącznie czynnikami gospodarczymi, ponieważ jest ona również spowodowana połączeniem zwiększonej efektywności energetycznej i czystszej energii.

Tabela 6: Zweryfikowane emisje

Źródło: ogólnodostępna strona dziennika transakcji Unii Europejskiej (EUTL) (http://ec.europa.eu/environment/ets/)

Dane dotyczące PKB zgodne z danymi zgłoszonymi pod adresem: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115

Liczba dobrowolnie anulowanych uprawnień (nie wykorzystanych na potrzeby zgodności) w 2013 r. wynosiła 13 219 uprawnień, a w 2014 r. – 47 278 uprawnień.

4.3.Zachowanie równowagi między podażą a popytem

Jak wskazano w sprawozdaniu w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2012 r., na początku 3. etapu EU ETS charakteryzował się dużą nierównowagą pomiędzy podażą i popytem na uprawnienia, co spowodowało nadwyżkę około 2 mld uprawnień. W 2013 r. nadwyżka dalej wzrosła do poziomu ponad 2,1 mld uprawnień. W 2014 r. nieznacznie zmalała do poziomu około 2,07 mld uprawnień. W 2014 r. wolumen uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji uległ zmniejszeniu o 400 mln uprawnień z powodu rozpoczęcia wdrażania środka opóźnienia sprzedaży, który powoduje odsunięcie czasie sprzedaży tych uprawnień na aukcji. W przypadku braku opóźnienia sprzedaży w 2014 r. nadwyżka wynosiłaby prawie 2,5 mld uprawnień.

Powody wspomnianego braku równowagi wymieniono w sprawozdaniu w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2012 r. Jednym z nich jest przede wszystkim niedostosowanie podaży uprawnień do emisji na aukcji, która jest ustalona z powodu istnienia pułapu emisji, do popytu na nie, który jest elastyczny i wrażliwy na cykle koniunkturalne, ceny paliw kopalnych oraz inne czynniki, takie jak uzupełniające strategie polityczne i zmiany technologiczne. Napływ międzynarodowych jednostek emisji również miał wpływ na podaż uprawnień do emisji, co doprowadziło do znacznego wzrostu ich liczby. Aby zaradzić tej sytuacji, Komisja wystąpiła z wnioskiem ustawodawczym w sprawie ustanowienia rezerwy stabilności rynkowej oraz zwiększenia elastyczności podaży uprawnień do emisji na aukcji. Rezerwa stabilności rynkowej ma na celu ustabilizowanie rynku dzięki rozwiązaniu problemu braku równowagi między podażą a popytem (zob. sekcja 10.1.).

Kluczową kwestią dla funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej jest łączna liczba uprawnień w obiegu. Uprawnienia zostaną dodane do rezerwy, jeżeli łączna liczba uprawnień w obiegu przekroczy określony wcześniej górny próg (833 mln uprawnień), a uwolnienie uprawnień z rezerwy nastąpi, jeżeli ich liczba będzie niższa od określonego wcześniej dolnego progu (poniżej 400 mln uprawnień lub w przypadku przyjęcia środków na mocy art 29a dyrektywy w sprawie EU ETS). W związku z tym rezerwa stabilności rynkowej absorbuje lub uwalnia uprawnienia, jeżeli łączna liczba uprawnień w obiegu wykracza poza określony wcześniej zakres. Rezerwa zostanie również uzupełniona przez opóźnienie sprzedaży i nieprzydzielone uprawnienia 37 .

Podaż uprawnień do emisji obejmuje uprawnienia przeniesione z 2. etapu, uprawnienia sprzedane na aukcji, uprawnienia przydzielone bezpłatnie oraz uprawnienia znajdujące się w rezerwie dla nowych instalacji; popyt określają natomiast emisje instalacji oraz uprawnienia unieważnione. Szczegółowe informacje znaleźć można w tabeli w załączniku.

Punkt wyjścia dla określenia łącznej liczby uprawnień w obiegu stanowi łączna liczba uprawnień pozostałych po 2. etapie EU ETS (2008–2012), których nie przekazano ani nie unieważniono. Na koniec drugiego okresu rozliczeniowego uprawnienia te zastąpiono uprawnieniami 3. etapu. Żadne inne uprawnienia istniejące przed trzecim etapem handlu emisjami nie wchodzą w skład łącznej liczby uprawnień w obiegu 38 . Wspomniana „suma przeniesionych uprawnień” odpowiada zatem dokładnej liczbie uprawnień systemu handlu emisjami będących w obiegu na początku trzeciego etapu handlu emisjami EU ETS. Suma przeniesionych uprawnień wynosi 1 749 540 826 (liczba ta nie obejmuje wczesnych aukcji uprawnień 3. etapu, które miały miejsce w 2012 r., ale odzwierciedla wykorzystanie międzynarodowych jednostek emisji przed rozpoczęciem 3. etapu. Łączna liczba międzynarodowych jednostek emisji wykorzystanych od 2008 r. jest wymieniona w sekcji 4.1.3.).

Łączną liczbę uprawnień w obiegu, które są istotne z punktu widzenia uprawnień włączanych do rezerwy stabilności rynkowej i z niej uwalnianych, oblicza się przy pomocy następującego wzoru:

łączna liczba uprawnień w obiegu = podaż – (popyt 39 + uprawnienia w rezerwie stabilności rynkowej)

W rocznym sprawozdaniu w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla można skonsolidować dane dotyczące podaży i popytu, które są publikowane zgodnie z harmonogramem obowiązków sprawozdawczych wynikających z dyrektywy w sprawie EU ETS oraz jej przepisów wykonawczych. Wspomniany harmonogram, odpowiednie dane i zakres przedstawiono w tabeli 7.

Tabela7: Harmonogram publikacji danych

Ponieważ rezerwa stabilności rynkowej zacznie funkcjonować w 2019 r., od 2017 r. w połowie maja Komisja będzie regularnie publikowała informacje na temat łącznej liczby uprawnień w obiegu w odniesieniu do roku poprzedniego.

Na wykresie 1 przedstawiono dane liczbowe dotyczące odpowiednio skumulowanej podaży i skumulowanego popytu do końca 2014 r. Całkowita podaż w 2013 r. wynosiła około 2,18 mld uprawnień, a całkowity popyt wynosił około 1,96 mld uprawnień. W 2014 r. zarówno całkowita podaż jak i całkowity popyt zmniejszyły się do około 1,87 mld uprawnień. W związku z tym w 2013 r. nadwyżka wzrosła o około 220 mln uprawnień do ponad 2 mld uprawnień, natomiast w 2014 r. liczba ta pozostała stabilna. Ograniczenie podaży i popytu w 2014 r. stanowiło odzwierciedlenie mniejszej liczbę uprawnień sprzedanych na aukcjach, co zostało spowodowane opóźnieniem sprzedaży uprawnień oraz ciągłym spadkiem poziomu emisji. Biorąc pod uwagę wspomniane dane liczbowe dotyczące 2013 r. i 2014 r., należy zauważyć, że oparto je na najbardziej aktualnych danych z tych lat, jakie można znaleźć w dzienniku transakcji Unii Europejskiej (EUTL). Oznacza to, że mogą one obejmować aktualne dane dotyczące 2013 r. i 2014 r.

Wykres 1: Równowaga pomiędzy skumulowaną podażą i skumulowanym popytem do końca 2014 r.

5.LOTNICTWO

Działalność lotniczą włączono do EU ETS na mocy dyrektywy 2008/101/WE 41 . W dyrektywie ustanowiono, że od początku 2012 r. emisje ze wszystkich lotów odbywających się między portami lotniczymi w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), z lotów rozpoczynających w portach lotniczych w obrębie EOG, a kończących w państwach trzecich oraz, jeżeli nie wyłączono ich na mocy prawodawstwa delegowanego, z lotów kończących w portach lotniczych w obrębie EOG, a rozpoczynających się w państwach trzecich, zostają objęte EU ETS.

We wrześniu 2013 r. Zgromadzenie Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego uzgodniło stworzenie do 2016 r. globalnego mechanizmu rynkowego, który ma być wdrażany od 2020 r. w celu ograniczenia emisji pochodzących z międzynarodowego transportu lotniczego. UE z zadowoleniem przyjęła taki wynik i w odpowiedzi wprowadziła zmiany w prawodawstwie UE. W tym względzie rozporządzeniem (UE) nr 421/2014 42 tymczasowo ograniczono zakres EU ETS do emisji pochodzących z lotów w obrębie EOG między 2013 r. a 2016 r.

Według sprawozdań na podstawie art. 21 złożonych w 2015 r. 611 operatorów statków powietrznych posiada plan monitorowania. Z tej liczby 50 % (305) stanowili operatorzy wykonujący zarobkowe przewozy lotnicze, a pozostałe 50 % (306) – operatorzy niewykonujący zarobkowych przewozów lotniczych. Operatorów w liczbie 329 (53,8 % całkowitej liczby) zakwalifikowano jako małe podmioty uczestniczące w systemie.

Zgodnie z oficjalną stroną EUTL zweryfikowane emisje CO2 z działalności lotniczej prowadzonej między portami lotniczymi znajdującymi się w obrębie EOG wynosiły 53,4 mln ton CO2 w 2013 r. i 54,9 mln ton CO2 w 2014 r., co stanowi wzrost o 2,8 % w 2014 w porównaniu z 2013 r. 

Początkowy przydział operatorów statków powietrznych dostosowano również do ograniczonego zakresu wewnątrz EOG. Dostosowany przydział bezpłatnych uprawnień wynosił 43 32,4 mln uprawnień w 2013 r. i 32,3 mln uprawnień w 2014 r.

Liczbę uprawnień przeznaczonych na sprzedaż na aukcji w latach 2013 i 2014 określono na podstawie przewidywanej rocznej sumy wynoszącej 5,7 mln w następstwie korekt wolumenów uprawnień sprzedawanych na aukcji zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 421/2014. Te uprawnienia sprzedano na aukcji między dniem 1 stycznia a dniem 30 kwietnia 2015 r.

Te dane wskazują na redukcje emisji wynoszącą około 32 mln ton w 2013 r. i w 2014 r.

6.NADZÓR RYNKU

Przeważająca część transakcji związanych z uprawnieniami do emisji ma postać instrumentów pochodnych (kontraktów terminowych typu future, typu forward, opcji, swapów), które już podlegają regulacjom UE dotyczącym rynków finansowych (w tym mającej obecnie zastosowanie dyrektywie w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID)) 44 . Zastąpi ją pakiet MiFID2, który będzie miał zastosowanie od stycznia 2017 r. i wymaga przyjęcia licznych środków wykonawczych.

W ramach MiFID2 również uprawnienia do emisji zostaną sklasyfikowane jako instrumenty finansowe. Oznacza to, że przepisy MiFID2 mające zastosowanie do tradycyjnych rynków finansowych (rynków obejmujących obrót instrumentami pochodnymi uprawnień do emisji dwutlenku węgla na wiodących platformach) będą miały również zastosowanie do segmentu kasowego wtórnego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla (transakcji związanych z uprawnieniami do emisji w celu bezzwłocznego dostarczenia na rynku wtórnym, obecnie nieuregulowanych na poziomie UE), stawiając go na równi z rynkiem instrumentów pochodnych pod względem przejrzystości, ochrony inwestorów i integralności 45 . 

Ponadto na podstawie wzajemnych odniesień do definicji instrumentów finansowych w MiFID2 zastosowanie będą miały inne elementy przepisów dotyczących rynków finansowych. Ma to miejsce w szczególności w przypadku rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku, którego zakres obejmie transakcje i działania związane z uprawnieniami do emisji zarówno na rynkach wtórnych, jak i na aukcjach EU ETS na rynku pierwotnym. Podobnie wzajemne odniesienia do MiFID2 w trzeciej dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy będą skutkować obowiązkiem przeprowadzenia kontroli należytej staranności wobec klienta przez licencjonowane na podstawie MiFID podmioty uczestniczące w obrocie uprawnieniami do emisji wobec swoich klientów na wtórnym rynku kasowym uprawnień do emisji 46 .

W MiFID i w rozporządzeniu w sprawie nadużyć na rynku – oba przyjęto w 2014 r. – przewidziano pewne dostosowania ogólnego systemu do specyfiki rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, w tym:

szczególne wyłączenia z MiFID2 uczestników rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla (w tym ze względu na pomocniczy charakter takiego działania wobec działania głównego; zasadniczo skierowane do nabywców podlegających EU ETS i podmiotów dokonujących obrotu w imieniu innych na ograniczoną skalę);

obowiązek ujawnienia informacji poufnych mający zastosowanie jedynie wobec największych uczestników / podmiotów uczestniczących w systemie;

bardziej szczegółową sprawozdawczość dotyczącą pozycji (ale bez żadnych limitów pozycji) w systemach obrotu;

traktowanie uprawnień do emisji jako oddzielnej kategorii w odniesieniu do obowiązków przed wprowadzeniem do obrotu i po wprowadzeniu do obrotu (w celu ułatwienia opracowywania dostosowanych przepisów wykonawczych);

pełne pokrycie instrumentów pochodnych związanych z uprawnieniami do emisji (podobnie jak w przypadku instrumentów pochodnych o „finansowej” podstawie i w przeciwieństwie do pochodnych instrumentów towarowych).

W trakcie 2014 r. i 2015 r. opracowano kilka środków 2. poziomu, które mają zostać przyjęte, obejmujących szczegóły przepisów MiFID2 i rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku, w tym ustalono progi, które mają zostać wykorzystane w określaniu pomocniczości w ramach MiFID2, progi powodujące powstanie obowiązku ujawniania informacji poufnych przez uczestników rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla na mocy rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku oraz wymogi przejrzystości rynków wtórnych w odniesieniu do uprawnień do emisji i ich instrumentów pochodnych, w tym progi umożliwiające ich identyfikację jako płynnych rynków na mocy MiFID2.

6.1.Charakter prawny uprawnień do emisji i status podatkowy

Jak ma to miejsce w wielu innych przypadkach, charakteru prawnego uprawnień do emisji i ich statusu podatkowego nie zdefiniowano na poziomie UE. Pomimo braku harmonizacji w ciągu ostatniego dziesięciolecia ukształtował się jednak dojrzały i bardzo płynny rynek. Obecne ramy regulacyjne stanowią niezbędne podstawy prawne przejrzystego i płynnego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla przy jednoczesnym zapewnieniu stabilności i integralności rynku. Chociaż zainteresowane strony nie wyraziły potrzeby większej jasności definicji prawnej uprawnień, Komisja planuje dokonać analizy korzyści wynikających z wyjaśnienia ich statusu prawnego, postępując zgodnie z zaleceniem Trybunału Obrachunkowego.

W ramach sprawozdań na podstawie art. 21 charakter prawny uprawnień do emisji w swoim systemie prawnym przedstawiły i opisały 23 państwa członkowskie. Uprawnienia do emisji opisano w różny sposób – jako instrumenty finansowe, aktywa niematerialne i prawne, prawa własności i towary. Jedno państwo (Niemcy) uznaje potrzebę wprowadzenia zmian w prawodawstwie. Inne państwa członkowskie traktują uprawnienia jako instrumenty finansowe, definiują je jako prawa własności lub uważają je za własność państwową.

Jeżeli chodzi o status podatkowy uprawnień, zgodnie z wymogiem sprawozdawczości określonym w art. 21 niewielka liczba państw członkowskich zgłosiła, że podatek od wartości dodanej (VAT) 47 ma zastosowanie do emisji uprawnień do emisji, przy czym VAT jest naliczany w przypadku transakcji związanych z uprawnieniami do emisji na rynku wtórnym w 24 państwach członkowskich. Większość państw członkowskich zgłosiła stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia 48 w przypadku transakcji związanych z uprawnieniami do emisji. Można dodatkowo opodatkować uprawnienia do emisji w przypadku korporacji. Szesnaście państw członkowskich zgłosiło, że nie wprowadzono żadnego opodatkowania na uprawnienia do emisji ani na uprawnienia do emisji w przypadku korporacji.

7.MONITOROWANIE, RAPORTOWANIE I WERYFIKACJA EMISJI

7.1.Wymagania na 3. etapie

Dokładne monitorowanie, raportowanie i weryfikacja (MRV) stanowią podstawę EU ETS. Uzupełnia je skuteczny system akredytacji, mający na celu zapewnienie odpowiedniej jakości weryfikatorów stron trzecich. Aby polepszyć i zharmonizować wymogi monitorowania, raportowania i weryfikacji na 3. etapie, przyjęto rozporządzenie w sprawie monitorowania i raportowania oraz rozporządzenie w sprawie weryfikacji i akredytacji (zob. sekcja 2).

Komisja zapewniła również obszerny zestaw wytycznych i elektronicznych wzorów sprawozdań, które są powszechnie stosowane przez państwa członkowskie.

Poprawiono również skuteczność systemu zapewniania zgodności, ponieważ dzięki rozporządzeniu w sprawie monitorowania i raportowania państwa członkowskie uzyskały możliwość wprowadzenia obowiązku elektronicznej sprawozdawczości. Dziesięć państw członkowskich zgłosiło w 2015 r., że wprowadziły dedykowane systemy informatyczne do celów sprawozdawczości EU ETS.

System monitorowania EU ETS zaprojektowano jako system modułowy, który gwarantuje wysoki stopień elastyczności operatorom, co pozwala zapewnić oszczędność kosztową przy jednoczesnym osiągnięciu wysokiej wiarygodności monitorowanych danych dotyczących emisji. W tym celu zezwolono na stosowanie kilku metod monitorowania („opartej na obliczeniach 49 ” lub „opartej na pomiarach 50 ”, a także wyjątkowo „rozwiązania rezerwowe”). Metody można łączyć w odniesieniu do części instalacji. Wymóg, zgodnie z którym instalacje i operatorzy statków powietrznych muszą posiadać plan monitorowania zatwierdzony przez właściwy organ na podstawie rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania, zapobiega arbitralnemu wyborowi metod monitorowania.

7.2.Zastosowane monitorowanie

Według sprawozdań na podstawie art. 21 złożonych przez państwa członkowskie Komisji dotyczących stosowania dyrektywy w sprawie systemu handlu emisjami w 2014 r. w przypadku większości instalacji wykorzystuje się metodologię opartą na obliczeniach. Jedynie w przypadku około 140 instalacji (w 22 państwach członkowskich) zgłoszono korzystanie z systemów ciągłego pomiaru emisji. Jedynie 13 państw członkowskich zgłosiło korzystanie z rozwiązania rezerwowego łącznie przez 32 instalacje, które objęło 6,1 mln ton ekwiwalentu dwutlenku węgla.

Elastyczność w wyborze metodologii monitorowania zapewnia opłacalność w ramach monitorowania, raportowania i weryfikacji. Innym ważnym elementem przeznaczonym do tego celu jest podejście wykorzystujące poziomy dokładności. W przypadku wszystkich parametrów wymaganych w celu określenia danych dotyczących emisji zdefiniowano tzw. „poziomy dokładności”, aby wysiłki redukcyjne lub wymogi dotyczące poziomu niepewności były proporcjonalne do wielkości instalacji. W rozporządzeniu w sprawie monitorowania i raportowania wprowadzono wymóg dotyczący wszystkich prowadzących instalacje, zgodnie z którym muszą oni spełnić kryteria pewnych minimalnych poziomów dokładności, przy czym większe źródła emisji muszą spełnić kryteria wyższych poziomów (tj. wiążących się z bardziej wiarygodną jakością danych), natomiast do mniejszych źródeł mają zastosowanie mniej rygorystyczne wymogi ze względu na oszczędność kosztową 51 .

Instalacje zazwyczaj spełniają wymogi dotyczące minimalnych poziomów dokładności. Jedynie w przypadku 118 instalacji kategorii C (14 % wszystkich łącznie) zgłoszono, że nie spełniają wymogu pod względem co najmniej jednego parametru, aby można było zastosować najwyższe poziomy dokładności mające zastosowanie do głównych strumieni materiałów wsadowych (w odniesieniu do 2013 r. liczba ta wynosiła 137 instalacji, 16 % wszystkich łącznie). Prawdziwa liczba może być jednak wyższa, ponieważ nie wszystkie państwa członkowskie przedstawiły szczegółowe dane w tym względzie. Te odchylenia są dozwolone jedynie w przypadku, gdy prowadzący instalację wykaże, że osiągnięcie najwyższego poziomu dokładności jest technicznie niewykonalne lub prowadzi do nieracjonalnych kosztów. Jeżeli okaże się, że te warunki nie mają już zastosowania, prowadzący instalacje będą musieli ulepszyć swoje systemy monitorowania. W podobny sposób państwa członkowskie musiały zgłosić liczbę instalacji kategorii B, które nie spełniają wymogów najwyższego poziomu dokładności dla głównych strumieni materiałów wsadowych lub źródeł emisji. Jedynie 22 państwa członkowskie zgłosiły tę kwestię, wykazując, że pod pewnymi względami wymagań nie spełnia średnio 28 % instalacji kategorii B (w odniesieniu do 2013 r. zgłosiły to 24 państwa członkowskie, wskazując, że dotyczy to średnio 28 % instalacji kategorii B). Powyższe potwierdza, że przepisy rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania dotyczące takich uchybień (mając na uwadze, że prowadzący instalację musi je w należyty sposób uzasadnić i muszą one zostać zatwierdzone przez właściwy organ) mają zastosowanie w praktyce, a przestrzeganie tych przepisów przez prowadzących instalacje jest ogólnie dobre.

W przypadku operatorów statków powietrznych dostępnych jest mniej rozwiązań mających zastosowanie do monitorowania emisji. Wykonalne są jedynie podejścia oparte na obliczeniach, a główny parametr, który należy określić dla lotów objętych EU ETS, stanowi zapotrzebowanie na paliwo 52 .

7.3.Akredytowana weryfikacja

Rozporządzenie w sprawie weryfikacji i akredytacji dla 3. etapu i poza tym etapem wprowadza zharmonizowane podejście do akredytacji weryfikatorów dla całej UE. Weryfikatorzy będący osobami prawnymi lub podmiotami prawnymi muszą zostać akredytowani przez krajową jednostkę akredytującą w celu prowadzenia weryfikacji zgodnie z rozporządzeniem w sprawie weryfikacji i akredytacji. Jedynie w przypadku osób fizycznych państwo członkowskie może dopuścić certyfikację jako rozwiązanie alternatywne dla akredytacji 53 . Zaletą nowego jednolitego systemu akredytacji jest zezwolenie na działanie weryfikatorów na zasadzie wzajemnego uznawania we wszystkich państwach członkowskich, co umożliwia pełne korzystanie z rynku wewnętrznego i ułatwia zapewnienie ogólnie wystarczającego poziomu dostępności.

Zgodnie z art. 21 dyrektywy w sprawie EU ETS państwa członkowskie zgłosiły liczbę weryfikatorów akredytowanych na każdy zakres akredytacji 54 . W sumie akredytowano 1044 weryfikatorów we wszystkich zakresach (weryfikatorzy działają w wielu zakresach, więc nie równa się to całkowitej liczbie weryfikatorów). Wzajemne uznawanie weryfikatorów między państwami członkowskimi działa dobrze: większość państw członkowskich (28) zgłosiła, że na ich terytorium aktywny jest co najmniej jeden zagraniczny weryfikator. Dostępność weryfikatorów nie stanowiła wąskiego gardła w systemie ani w pierwszym roku, ani w drugim roku wdrażania rozporządzenia w sprawie weryfikacji i akredytacji.

Stopień przestrzegania przepisów rozporządzenia w sprawie weryfikacji i akredytacji przez weryfikatorów uważa się za wysoki, ponieważ zgłoszono podjęcie niewielu środków administracyjnych 55 przez państwa członkowskie; do wyjątków zaliczają się jedno zawieszenie weryfikatora, jedno cofnięcie akredytacji i sześć ograniczeń zakresu. Siedem państw członkowskich zgłosiło przypadki skarg na weryfikatora, ale problemy te rozwiązano w 99 % przypadkach tych skarg. Osiem państw członkowskich zgłosiło pewną niezgodność w odniesieniu do wymiany informacji wymaganej przez krajowe jednostki akredytacyjne i właściwe organy.

8.PRZEGLĄD UZGODNIEŃ ADMINISTRACYJNYCH W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

EU ETS jest wdrażany w państwach członkowskich przy zastosowaniu różnych podejść w odniesieniu do odpowiedzialnych za to właściwych organów. Większość państw członkowskich wykorzystała istniejące struktury, natomiast kilka z nich utworzyło nowe organy, których głównym zadaniem było wdrożenie EU ETS. W związku z tym w niektórych państwach członkowskich zaangażowano kilka samorządów terytorialnych, natomiast w innych zastosowano scentralizowane podejście. Sprawozdania wymagane na podstawie art. 21 dają wgląd w strukturę organizacyjną każdego państwa członkowskiego. We wdrażanie EU ETS angażują się średnio 4 różne właściwe organy. Piętnaście państw członkowskich zgłosiło, że zaangażowane zostały samorządy terytorialne, zazwyczaj do celów wydawania pozwoleń i kwestii monitorowania, raportowania i weryfikacji. Jedną z ważnych kwestii jest koordynacja między organami, co ma na celu zapewnienie jednolitego i prawidłowego stosowania wymogów prawnych w każdym państwie członkowskim. Tę koordynację zapewniono dzięki odpowiednim przepisom rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania. W odniesieniu do koordynacji między właściwymi organami państwa członkowskie zgłosiły, że korzystają z różnych narzędzi w stosownych przypadkach. W odniesieniu do 2014 r. 10 państw członkowskich zgłosiło, że wprowadziły instrumenty ustawodawcze w centralnym zarządzaniu planami monitorowania lub sprawozdaniami dotyczącymi emisji, a w 8 przypadkach organ centralny dostarcza wiążących instrukcji i wytycznych. Dwanaście państw członkowskich zgłosiło, że organizują regularne warsztaty dla organów, ale tylko 8 zgłosiło wspólne szkolenie dla właściwych organów. Osiem państw członkowskich zgłosiło korzystanie ze wspólnej platformy informatycznej jako środka koordynacji.

W sprawie opłat administracyjnych nakładanych przez państwa członkowskie (w związku z udzielaniem zezwoleń na plany monitorowania i z zatwierdzonymi planami monitorowania) 14 państw zgłosiło, że nie obciążają one prowadzących instalacje żadnymi opłatami. Operatorzy statków powietrznych nie uiszczają opłat w 16 państwach. Sześć państw członkowskich zgłosiło, że pobierają roczną opłatę na pokrycie kosztów funkcjonowania od prowadzących instalacje i operatorów statków powietrznych. Opłaty te wahają się od 671 EUR do 5250 EUR rocznie od każdego prowadzącego instalację lub operatora statków powietrznych. W dwóch zgłoszonych przypadkach wyrażono je w przeliczeniu na każde uprawnienie (0,02 EUR do 0,07 EUR). Siedemnaście państw członkowskich zgłosiło, że pobierają opłaty za różne, konkretne usługi, takie jak zatwierdzenie planów monitorowania lub aktualizacja planów monitorowania lub zezwoleń. Te opłaty bardzo się różnią – od poniżej 100 EUR do powyżej 3000 EUR za zatwierdzenie nowego planu monitorowania.

Ogólnie należy wywnioskować, że systemy państw członkowskich są w wysokim stopniu skuteczne jako systemy stanowiące część organizacji administracji danego państwa. Zasada pomocniczości ma zastosowanie. Komunikację między samorządami terytorialnymi państw członkowskich i udostępnianie najlepszych praktyk wśród właściwych organów należy w dalszym ciągu wzmacniać.

9.ZGODNOŚĆ I EGZEKWOWANIE 

Właściwe organy w państwach członkowskich w znacznym stopniu przyczyniają się do wysokiego poziomu przestrzegania przepisów przez prowadzących instalacje, prowadząc różne kontrole zgodności w odniesieniu do rocznych sprawozdań dotyczących emisji. Zgodnie z informacjami zawartymi w sprawozdaniach wymaganych na podstawie art. 21 złożonych w 2015 r. wszystkie państwa członkowskie (poza Szwecją) skontrolowały 95 %–100 % rocznych sprawozdań dotyczących emisji pod kątem ich kompletności i wewnętrznej spójności. Ponadto około 80 % sprawozdań sprawdzono pod kątem spójności z planami monitorowania, a około 72 % średnio sprawdzono pod kątem danych dotyczących przydziałów. Dwadzieścia cztery państwa członkowskie zgłosiły, że przeprowadziły kontrolę krzyżową pod kątem innych danych/szczegółowych informacji.

Wszystkie wyżej wymienione kontrole mają na celu uzupełnienie pracy weryfikatora i zapewnienie wysokiej jakości systemu monitorowania, raportowania i weryfikacji. W wyniku weryfikacji właściwe organy wykryły błędy jedynie w 0,2 % sprawozdań w 2014 r. (i w 2013 r.).

Liczba przypadków zgłoszonych przez państwa członkowskie, w których właściwy organ musiał przyjąć konserwatywne oszacowania dotyczące emisji instalacji 56 jest kolejnym wskaźnikiem tego, że system zapewniania zgodności z przepisami w ramach EU ETS działa dobrze. Czternaście państw członkowskich zgłosiło w sumie 37 takich przypadków (0,3 % instalacji), które dotyczyły emisji 9,1 mln ton dwutlenku węgla (0,5 % łącznych zweryfikowanych emisji zgłoszonych w odniesieniu do 2014 r.). Dla porównania w 2013 r. dwanaście państw członkowskich zgłosiło w sumie 70 takich przypadków (0,6 % instalacji), które dotyczyły emisji 2,7 mln ton dwutlenku węgla (0,14 % łącznych zweryfikowanych emisji zgłoszonych w odniesieniu do 2013 r.).

Powyższe dane wskazują na to, że kontrole prowadzone przez właściwy organ są istotne, pomimo weryfikacji strony trzeciej. Ustalenia wskazują również na to, że w przypadku 99,5 % instalacji przestrzegane są wymogi sprawozdawczości EU ETS.

W dyrektywie w sprawie EU ETS przewidziano karę pieniężną w postaci „kary za przekroczenie emisji” w wysokości 100 EUR za każdą tonę wyemitowanego CO2, w przypadku której nie przekazano żadnego uprawnienia we właściwym czasie. Jak zauważył Trybunał Obrachunkowy 57 , EU ETS charakteryzuje się bardzo wysokim poziomem zgodności: każdego roku około 99 % emisji rzeczywiście zostaje objętych wymaganymi liczbami uprawnień. Poziom zgodności EU ETS był również bardzo wysoki w sektorze lotnictwa: operatorzy statków powietrznych odpowiedzialni za ponad 99,5 % emisji lotniczych objętych EU ETS przestrzegali przepisów. Wśród nich znalazło się ponad 100 przedsiębiorstw wykonujących zarobkowe przewozy lotnicze z siedzibą poza UE, które prowadziły loty w obrębie EOG.

W odniesieniu do 2014 r. zgłoszono niewielką liczbę przypadków zastosowania „kary za przekroczenie emisji” (około 0,1 % instalacji) w sześciu państwach członkowskich (w Niemczech, Hiszpanii, Polsce, Portugalii, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie). Jak przewidziano w przedmiotowej dyrektywie państwa członkowskie powinny podwyższyć karę zgodnie z europejskim wskaźnikiem cen konsumpcyjnych 58 .

Inne kary możliwe w państwach członkowskich bardzo się różnią, biorąc pod uwagę rodzaje naruszeń i rozpiętość kary. Wiele państw członkowskich zgłosiło, że kary zostaną określane przez sąd na podstawie danego przypadku. Większość państw członkowskich zgłosiła niższy lub wyższy wymiar kary (odpowiednio), przy czym minimalny wymiar kary wahał się od kilkuset euro aż do 75 000 EUR, a maksymalny – od 5 000 EUR do 15 mln EUR. Siedem państw członkowskich zgłosiło możliwość zastosowania kary w postaci kary pozbawienia wolności.

W odniesieniu do 2014 r., jak i do 2013 r. w przypadku 99 % instalacji spełniono wymóg terminowego przedłożenia zweryfikowanego rocznego sprawozdania dotyczącego emisji. Ważne jest również to, że prowadzący instalacje przestrzegają zgodności ze swoim zezwoleniem na emisję gazów cieplarnianych i zatwierdzonym planem monitorowania. Na podstawie art. 21 państwa członkowskie zgłosiły środki, które stosują w celu zapewnienia jak najwyższych poziomów zgodności. W roku sprawozdawczym 2014 spośród 31 państw przedstawiających sprawozdania 25 wspomniało, że proponowały one regularne spotkania z przedstawicielami przemysłu lub weryfikatorami. Kontrole na miejscu i wyrywkowe kontrole prowadzone przez właściwe organy zgłosiły 23 państwa członkowskie. Dwadzieścia dwa państwa członkowskie stwierdziły, że zakazują sprzedaży uprawnień, jeżeli instalacje są spełniają wymogów. Jedynie 11 państw członkowskich zgłosiło, że publikują one nazwy prowadzących instalacje, którzy nie przestrzegają wymogów rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania / rozporządzenia w sprawie weryfikacji i akredytacji. Te środki wydają się wystarczająco skuteczne. W odniesieniu do 2014 r. jedynie 10 państw członkowskich zgłosiło, że nałożono grzywny. Nie zgłoszono żadnych kar pozbawienia wolności. Do najczęstszych powodów nałożenia grzywny zaliczają się: niezłożenie zweryfikowanego sprawozdania w terminie (w 7 państwach członkowskich – w Hiszpanii, na Węgrzech, w Polsce, Portugalii, Rumunii, na Słowacji i w Zjednoczonym Królestwie) i nieprzestrzeganie warunków zezwoleń (w 5 państwach członkowskich – w Hiszpanii, Grecji, na Węgrzech, w Holandii i Zjednoczonym Królestwie).

Forum Zgodności EU ETS dalej stanowi skuteczny mechanizm wymiany informacji w zakresie monitorowania, raportowania i weryfikacji między państwami członkowskimi i właściwymi organami oraz identyfikowania najlepszej praktyki skutecznego wdrażania. Coroczna Konferencja na temat Zgodności z EU ETS jest zazwyczaj organizowana w celu zapewnienia jak największej świadomości na temat działań Forum Zgodności, w szczególności w odniesieniu do jego pięciu grup zadaniowych do spraw monitorowania i raportowania, akredytacji i weryfikacji, lotnictwa, sprawozdawczości elektronicznej oraz wychwytywania i składowania dwutlenku węgla. W międzyczasie szczegóły dotyczące spotkań i bieżącej pracy grup zadaniowych zostają udostępnione wszystkim właściwym organom EU ETS.

Grupa robocza administratorów rejestru pełni rolę forum współpracy między państwami członkowskimi a Komisją i jest centralnym administratorem kwestii i procedur związanych z działaniem rejestru Unii i wdrażaniem rozporządzenia w sprawie rejestru.

10.REFORMY STRUKTURALNE EU ETS

10.1.Opóźnienie sprzedaży i rezerwa stabilności rynkowej

Europejski rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla charakteryzuje się obecnie coraz większą nierównowagą między podażą a popytem na uprawnienia (zob. sekcja 4.3.).

Zdecydowano o odsunięciu w czasie sprzedaży na aukcji (opóźnieniu sprzedaży) 900 mln uprawnień we wczesnych latach 3. etapu, co stanowiło krótkoterminowy środek mający na celu złagodzenie skutków nadwyżki. W tym samym czasie, biorąc pod uwagę strukturalny i długotrwały charakter nadwyżki, Komisja prowadziła konsultacje społeczne na temat wariantów reform strukturalnych EU ETS przedstawionych w sprawozdaniu w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2012 r. Koncepcja rezerwy stabilności rynkowej, dzięki której podaż uprawnień do emisji sprzedawanych na aukcji mogłaby być bardziej elastyczna i dzięki której można by zwiększyć odporność na szok, wyłoniła się w wyniku tej dyskusji jako wariant preferowany. Komisja wystąpiła z odpowiednim wnioskiem ustawodawczym w sprawie ustanowienia rezerwy stabilności rynkowej w styczniu 2014 r. Na mocy decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. ustanowiona została rezerwa stabilności rynkowej.

Cel rezerwy stabilności rynkowej jest dwojaki: po pierwsze, zaradzenie utrzymującej się obecnie nierównowadze między podażą a popytem na uprawnienia do emisji w ramach EU ETS i po drugie – zwiększenie odporności EU ETS na szok popytowy lub podażowy w przyszłości.

Rezerwa zacznie funkcjonować w styczniu 2019 r. Uprawnienia zostaną dodane do rezerwy, jeżeli łączna liczba uprawnień w obiegu przekroczy 833 mln uprawnień. Do rezerwy przeniesione zostanie również 900 mln uprawnień, których sprzedaż opóźniono, i nieznaną na razie liczbę nieprzydzielonych uprawnień. Uprawnienia zostaną uwolnione z rezerwy stabilności rynkowej, jeżeli łączna liczba uprawnień w obiegu spadnie poniżej 400 mln lub jeżeli przyjęte zostaną środki na podstawie art. 29a dyrektywy w sprawie EU ETS.

Rezerwa została w pełni włączona w istniejące ramy EU ETS.

Odnośnie do bardziej technicznych wyjaśnień dotyczących jej funkcjonowania, zob. sekcja 4.3.

10.2.Reforma EU ETS

W październiku 2014 r. głowy państw i rządów państw UE postanowiły – w ramach polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 – że dobrze działający, zreformowany EU ETS razem z rezerwą stabilności rynkowej będzie stanowił główny mechanizm w celu osiągnięcia redukcji emisji w EU ETS o 43 % w porównaniu z 2005 r. W lipcu 2015 r. Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy dotyczący przeglądu EU ETS z chwilą przejścia do 4. etapu (na lata 2021–2030). W ramach kluczowych zmian przewidziano, co następuje:

począwszy od 2021 r. ogólna liczba uprawnień do emisji będzie zmniejszała się co roku o 2,2 % w porównaniu z 1,74 % obecnie;

we wniosku dalej dopracowano przewidywalne, solidne i sprawiedliwe przepisy mające na celu zmniejszenie ryzyka ucieczki emisji. Systemu przydziału bezpłatnych uprawnień poddaje się przeglądowi w celu rozdzielenia dostępnych uprawnień w jak najbardziej efektywny i skuteczny sposób do tych sektorów, w których panuje największe ryzyko przeniesienia ich produkcji poza UE (w sumie do około 50 sektorów).

ustanowiony zostanie Fundusz Innowacji w celu rozszerzenia obecnego wsparcia dla demonstracji innowacyjnych technologii w przełomowych innowacjach w przemyśle. Bezpłatne uprawnienia będą dalej dostępne na potrzeby modernizacji sektora energetycznego w państwach członkowskich o niższych dochodach. Ponadto ustanowiony zostanie dedykowany Fundusz Modernizacji w celu ułatwienia inwestycji w modernizowanie sektora energetycznego i szerszych systemów energii oraz stymulowania efektywności energetycznej w tych państwach członkowskich.

Wniosek złożono w Parlamencie Europejskim i w Radzie w celu przyjęcia go przez te instytucje oraz w Europejskim Komitecie Ekonomiczno-Społecznym i w Komitecie Regionów w celu uzyskania opinii.

11.WNIOSKI I PROGNOZA 

W ostatnim dziesięcioleciu dzięki EU ETS doprowadzono do redukcji emisji w UE i zachęcono innych partnerów międzynarodowych do wykorzystywania metody ustalania cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla jako bodźca oszczędnościowego do stopniowego, ale zrównoważonego obniżania emisyjności ich gospodarek z korzyścią dla przyszłych pokoleń. Od 2005 r. dzięki systemowi dostarcza się sygnał cenowy dotyczący emisji dwutlenku węgla fabrykom, elektrowniom i innym instalacjom nim objętym w celu promowania inwestycji w czyste, niskoemisyjne technologie. Dzięki systemowi udowodniono, że nakładanie cen na emisje dwutlenku węgla stanowi skuteczny sposób osiągnięcia opłacalnych redukcji emisji i motywowania przedsiębiorstw, a także sposób umożliwiający wprowadzenie innowacyjnych technologii na rynek.

W znacznym stopniu rozwiązano początkowe problemy, których doświadczono na początku istnienia EU ETS. Przykładowo dzięki stopniowemu wycofywaniu bezpłatnych uprawnień dla elektrowni w 2013 r. z powodzeniem rozwiązano problem nieoczekiwanych zysków elektrowni, którym łatwo było przenieść koszt emisji do cen energii. Pierwsze dwa lata 3. etapu wykazały, że architektura systemu jest trwała oraz że EU ETS przyczynił się do stworzenia funkcjonalnej infrastruktury rynkowej i płynnego rynku.

Chociaż rozwiązano początkowe problemy, na równowagę między podażą a popytem w ramach EU ETS decydujący wpływ miały bardziej ogólne uwarunkowania makroekonomiczne będące następstwem kryzysu finansowego z 2008 r., co w przeciągu 24 miesięcy doprowadziło do powstania nadwyżki rynkowej w wysokości ponad 2 mld uprawnień, która zwiększyła się w kolejnym roku i będzie utrzymywać się wciąż na obecnym poziomie do 2030 r. Intensywna dyskusja podjęta w ostatnich latach na temat tego, jak reagować na to nieoczekiwane i nagłe zjawisko, doprowadziła do podjęcia decyzji o początkowym opóźnieniu sprzedaży, co jest już wdrażane, i o utworzeniu rezerwy stabilności rynkowej, która będzie wdrażana od 2019 r. Dzięki tym decyzjom EU ETS ponownie zaczął stopniowo odzyskiwać znaczenie w kolejnych latach.

Łącznie z zaproponowanym przeglądem systemu, który będzie miał zastosowanie od 4. etapu (w latach 2021– 2030), te środki zapewnią, aby EU ETS – podstawa unijnej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu – pozostał skutecznym sposobem obniżania emisji w nadchodzącej dekadzie. Ambitne działanie w dziedzinie klimatu stwarza możliwości dla przedsiębiorstw i dzięki niemu nowe rynki otwierają się na innowacje i wykorzystanie technologii niskoemisyjnych.

Komisja będzie dalej monitorować rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla i przedstawi następne sprawozdanie pod koniec 2016 r.

ZAŁĄCZNIK 

Tabela: Elementy podaży i popytu w systemie handlu emisjami

(1)

  http://ec.europa.eu/priorities/energy-union/docs/energyunion_en.pdf

(2)

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/145356.pdf

(3)

COM(2012) 652 final, http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2012_652_pl.pdf

(4)

Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, Dz.U. L 275 z 25.10.2003, s. 32.

(5)

 http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR15_06/SR15_06_pl.pdf

(6)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, Dz.U. L 140 z 5.6.2009, s. 63.

(7)

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, Dz.U. L 302 z 18.11.2010, s. 1.

(8)

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, Dz.U. L 181 z 12.7.2012, s. 30.

(9)

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 600/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie weryfikacji raportów na temat wielkości emisji gazów cieplarnianych i raportów dotyczących tonokilometrów oraz akredytacji weryfikatorów zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, Dz.U. L 181 z 12.7.2012, s. 1.

(10)

W rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1123/2013 z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie określania uprawnień do międzynarodowych jednostek emisji zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 299 z 9.11.2013, s. 32) określono uprawnienia do międzynarodowych jednostek emisji dla każdego prowadzącego instalacje i operatora statków powietrznych do 2020 r.

(11)

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 389/2013 z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiające rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylające rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 i nr 1193/2011, Dz.U. L 122 z 3.5.2013, s. 1.

(12)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniająca dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE, Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 349, i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 600/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012, Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 84.

(13)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE, Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 1.

(14)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1359/2013/UE z dnia 17 grudnia 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wyjaśnienia przepisów dotyczących harmonogramu aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, Dz.U. L 343 z 19.12.2013, s. 1.

(15)

COM(2014) 15 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2014:0015:FIN:PL:PDF

(16)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87/WE, Dz.U. L 264 z 9.10.2015, s. 1.

(17)

Działalność lotnicza objęta początkowym zakresem EU ETS obejmowała wszystkie loty kończące się lub rozpoczynające na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego, do którego ma zastosowanie Traktat, z pewnymi wyjątkami wymienionymi w załączniku I do dyrektywy w sprawie EU ETS. W świetle negocjacji w ICAO mających na celu zaproponowanie ogólnoświatowego, opartego na rynkach mechanizmu redukcji emisji pochodzących z transportu lotniczego, zakres ten został jednak tymczasowo zmniejszony. Obecnie (do końca 2016 r.) zakresem objęte zostały wyłącznie loty w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

(18)

Sprawozdania wymagane na podstawie art. 21 za rok (N) należy przesyłać do dnia 30 czerwca następnego roku (N+1). Sprawozdania przesyła się za pośrednictwem EIONET, która jest siecią partnerską umożliwiającą wymianę danych i informacji Europejskiej Agencji Środowiska (EEA) i jej państwom członkowskim oraz z nią współpracującym.

(19)

W odniesieniu do sprawozdań na postawie art. 21 „państwa członkowskie” obejmują 28 państw członkowskich UE oraz kraje EOG (Islandię, Norwegię i Liechtenstein).

(20)

Zob. rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012, w którym wskazano, że instalacje należące do kategorii C emitują więcej niż 500 000 ton ekwiwalentu CO2 rocznie, instalacje należące do kategorii B emitują 500 000–50 000 ekwiwalentu CO2 rocznie, a instalacje należące do kategorii A emitują mniej niż 50 000 ton ekwiwalentu dwutlenku węgla rocznie. Ponadto „instalacje o niskim poziomie emisji” oznaczają instalacje należące do kategorii A, które emitują mniej niż 25 000 ton ekwiwalentu CO2 rocznie.

(21)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków redukcyjnych podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych, Dz.U. L 140 z 5.6.2009, s. 136.

(22)

Decyzja Komisji 2010/2/UE z dnia 24 grudnia 2009 r. ustalająca, zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, wykaz sektorów i podsektorów uważanych za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji, Dz.U. L 1 z 5.1.2010, s. 10.

(23)

Decyzja Komisji 2014/746/UE z dnia 27 października 2014 r. ustalająca, zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, wykaz sektorów i podsektorów uważanych za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji na lata 2015–2019, Dz.U. L 308 z 29.10.2014, s. 114.

(24)

Dane liczbowe obejmują zgłoszenia otrzymane do lipca 2015 r. i mogą podlegać znacznym zmianom z powodu późniejszych zgłoszeń przez państwa członkowskie.

(25)

Liczba początkowa przed zastosowaniem ograniczeń, o których mowa w poniższej tabeli.

(26)

Zob. przypis 7.

(27)

European Energy Exchange AG (EEX) i Intercontinental Commodity Exchange (ICE) zostały wymienione w załączniku III do rozporządzenia w sprawie sprzedaży na aukcji odpowiednio jako platformy aukcyjne opt-out dla Niemiec i Zjednoczonego Królestwa. Polska nie wyznaczyła jeszcze swojej własnej platformy aukcyjnej opt-out i przy braku wpisu do wykazu korzysta z przejściowej wspólnej platformy aukcyjnej.

(28)

  Wczesne aukcje uprawnień 3. etapu przeprowadzono w 2012 r. z uwzględnieniem powszechnych praktyk handlowych w sektorze energii elektrycznej, polegającej na sprzedaży energii na zasadzie perspektywicznej oraz dokonywania zakupu wymaganych wkładów (w tym uprawnień) po sprzedaży swoich produktów.

(29)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 377/2013/UE z dnia 24 kwietnia 2013 r. wprowadzająca tymczasowe odstępstwo od dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, Dz.U. L 113 z 25.4.2013, s.1.

(30)

W odniesieniu do 2015 r. wartość liczbowa oznacza liczbę uprawnień, które mają zostać sprzedane na aukcji zgodnie z opublikowanymi kalendarzami aukcji.

(31)

Sprawozdania te są dostępne na specjalnych stronach internetowych Komisji, na których można również znaleźć inne informacje dotyczące sprzedaży aukcyjnej, dostępnych pod adresem: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/auctioning/documentation_en.htm

(32)

Do zastosowania odstępstwa kwalifikują się Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Polska i Rumunia. Malta i Łotwa zdecydowały się z niego nie korzystać.

(33)

Zarówno projekty mechanizmu czystego rozwoju jak i JI generują jednostki emisji Kioto: odpowiednio jednostki poświadczonej redukcji emisji (CER) i jednostki redukcji emisji (ERU), z których każda stanowi równowartość jednej tony CO2.

(34)

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 550/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustalające, na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, pewne ograniczenia w zakresie wykorzystania międzynarodowych jednostek z tytułu projektów związanych z gazami przemysłowymi, Dz.U. L 149 z 8.6.2011, s. 1.

(35)

 Ścieżka pierwsza mechanizmu wspólnego wdrożenia dotyczy procedury, w której strona przyjmująca może wydać jednostki JI w następstwie weryfikacji, bez odwołania do komitetu nadzoru mechanizmu wspólnego wdrożenia (JISC).

(36)

 Ścieżka druga mechanizmu wspólnego wdrożenia dotyczy procedury, w której weryfikację przeprowadza się zgodnie z procedurą określoną przez komitet nadzoru mechanizmu wspólnego wdrożenia (JISC) . W ramach ścieżki drugiej niezależny podmiot akredytowany przez JISC musi określić, czy spełnione zostały odpowiednie wymogi, zanim strona przyjmująca będzie mogła wydać i przenieść jednostki.

(37)

Nieprzydzielone uprawnienia oznaczają uprawnienia nieprzydzielone zgodnie z art. 10a ust. 7 dyrektywy w sprawie EU ETS, tj. uprawnienia pozostające w rezerwie dla nowych instalacji, oraz uprawnienia będące wynikiem zastosowania art. 10a ust. 19 i 20, tj. uprawnienia przewidziane w ramach przydziału bezpłatnych uprawnień na rzecz instalacji, lecz nieprzydzielone z powodu (częściowego) zaprzestania eksploatacji lub znacznych ograniczeń zdolności.

(38)

Wyjaśnienia dotyczące przeniesienia uprawnień do emisji można znaleźć pod adresem: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/faq_en.htm

(39)

Obejmuje również uprawnienia unieważnione.

(40)

KŚW oznaczają krajowe środki wykonawcze zgodnie z decyzją Komisji 2011/278/UE, zawierające wstępne obliczenia liczby bezpłatnych uprawnień, które mają zostać przyznane każdej instalacji na terytorium państw członkowskich oraz państw EOG–EFTA, zgłoszonej Komisji.

(41)

Dyrektywa 2008/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, Dz.U. L 8 z 13.1.2009, s. 3.

(42)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 421/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniające dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, w celu wprowadzenia w życie do 2020 r. porozumienia międzynarodowego w sprawie stosowania jednego międzynarodowego środka rynkowego do emisji z międzynarodowego lotnictwa, Dz.U. L 129 z 30.4.2014, s. 1.

(43)

Dane według stanu z września 2015 r.

(44)

Dyrektywa 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniająca dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/22/EWG, Dz.U. L 145 z 30.4.2004, s. 1.

(45)

Nadzór na rynku pierwotnym będzie dalej objęty rozporządzeniem w sprawie sprzedaży na aukcji w odniesieniu do zagadnień innych niż kwestie związane z nadużyciem na rynku, w przypadku których bezpośrednie zastosowanie ma rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku.

(46)

Kontrole należytej staranności są już obowiązkowe na rynku pierwotnym i na rynku wtórnym instrumentów pochodnych uprawnień do emisji.

(47)

Uprawnienia do emisji podlegają VAT, ponieważ stanowią świadczenie usług podlegające opodatkowaniu.

(48)

Odwrotne obciążenie przenosi odpowiedzialność za opłacenie transakcji obciążonej VAT ze sprzedającego na kupującego towar lub usługę i stanowi skuteczne zabezpieczenie przed oszustwem związanym z VAT.

(49)

Chociaż metodę nazywa się „opartą na obliczeniach”, wymaga ona przeprowadzenia kilku pomiarów. W szczególności należy zmierzyć ilość paliw i materiałów prowadzących do emisji. Emisje oblicza się następnie jako „iloczyn ilości i współczynnika emisji (pomnożone przez inne czynniki w stosownych przypadkach)”. W celu określenia współczynników emisji w przypadku wysokich emisji lub bardziej heterogenicznych paliw i materiałów wymagane są analizy chemiczne. W innych przypadkach można wykorzystać współczynniki domyślne.

(50)

„Metodologie oparte na pomiarach” odnoszą się do wykorzystania systemów ciągłego pomiaru emisji.

(51)

Art. 26 rozporządzenia Komisji (UE) nr 601/2012.

(52)

Do innych parametrów zaliczają się współczynnik emisji, do którego zazwyczaj zastosowanie ma wartość domyślna, oraz gęstość paliwa, która również może często opierać się na wartości domyślnej.

(53)

Tylko jedno państwo członkowskie zgłosiło wprowadzenie takiego systemu dla certyfikacji i tylko jeden weryfikator uzyskał certyfikację w tym systemie.

(54)

Zakresy określono w załączniku I do rozporządzenia w sprawie weryfikacji i akredytacji, co stanowi powiązanie z działaniami przedstawionymi w załączniku I do dyrektywy w sprawie EU ETS.

(55)

Środkami administracyjnymi, które można zastosować, są zawieszenie akredytacji, jej cofnięcie lub ograniczenie zakresu akredytacji.

(56)

Ma to miejsce w przypadku gdy prowadzący instalację nie przedłoży sprawozdania dotyczącego zweryfikowanych emisji lub gdy właściwy organ wykryje poważne nieprawidłowości lub niezgodności w sprawozdaniu.

(57)

Zob. przypis 5.

(58)

  http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Harmonised_index_of_consumer_prices_(HICP)

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 18.11.2015

COM(2015) 576 final

ZAŁĄCZNIK

Sprawozdanie dotyczące przeglądu dyrektywy 2009/31/WE w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla

towarzyszące dokumentowi

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawozdanie z postępu prac w zakresie działania w dziedzinie klimatu, obejmujące sprawozdanie w sprawie funkcjonowania europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla oraz sprawozdanie z przeglądu dyrektywy 2009/31/WE w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla

(wymagane w świetle art. 21 rozporządzenia (UE) nr 525/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz zgłaszania innych informacji na poziomie krajowym i unijnym, mających znaczenie dla zmiany klimatu oraz uchylające decyzję nr 280/2004/WE; w świetle art.10 ust. 5 i art. 21 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE; oraz w świetle art. 38 dyrektywy 2009/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla)

{SWD(2015) 246 final}

1.WPROWADZENIE

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla (dyrektywa w sprawie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS)) została przyjęta w ramach pakietu klimatyczno-energetycznego z 2009 r. Ustanowiono w niej ramy prawne bezpiecznego dla środowiska geologicznego składowania dwutlenku węgla (CO2). Celem dyrektywy jest zapewnienie braku występowania istotnego ryzyka wycieku CO2 lub szkód dla zdrowia publicznego lub środowiska oraz zapobieżenie wszelkim niekorzystnym skutkom dla bezpieczeństwa sieci transportowej i składowisk, a tym samym rozwianie obaw społeczeństwa. Dyrektywa zawiera również przepisy dotyczące elementów CCS dotyczących wychwytywania i transportu, chociaż działania te są objęte przede wszystkim istniejącymi przepisami UE w zakresie ochrony środowiska, takimi jak dyrektywa w sprawie oceny oddziaływania na środowisko 1 i dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych 2 .

Komisja Europejska uznaje, że wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem jednego, z którym nadal prowadzone są rozmowy, przyjęły w pełni środki transpozycji. Komisja jest w trakcie przeprowadzania kontroli zgodności tych środków.

Artykuł 38 dyrektywy w sprawie CCS zobowiązuje Komisję do oceny tej dyrektywy w sprawozdaniu, które ma zostać przekazane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 31 marca 2015 r., oraz w stosownych przypadkach do przedstawienia wniosku dotyczącego zmiany dyrektywy.

Ponadto niniejsze sprawozdanie zawiera ocenę dyrektywy pod względem jej skuteczności, efektywności, spójności, znaczenia i europejskiej wartości dodanej w ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej Komisji (REFIT) 3 .

Przeanalizowano w nim również zakres wprowadzenia CCS i nakreślono dalsze kroki, które należy podjąć w odniesieniu do szeroko rozumianego środowiska gospodarczego i politycznego, aby przyspieszyć wprowadzanie tego procesu.

2.METODYKA

W celu potwierdzenia ustaleń niniejszego sprawozdania przeprowadzono ankietę internetową oraz konsultacje z zainteresowanymi stronami i ekspertami. Uzyskano ponad 100 odpowiedzi na ankietę ze strony przemysłu i służb użyteczności publicznej, organizacji badawczych i organizacji pozarządowych. Odpowiedzi zostały uzupełnione ukierunkowanymi wywiadami, przeglądem literatury i analizami przykładów. Ponadto Komisja skonsultowała się z państwami członkowskimi za pośrednictwem Grupy ds. Wymiany Informacji, utworzonej na mocy art. 27 ust. 2 dyrektywy. Ankietę i analizę przeprowadzono w oparciu o tematy przeglądu wymienione w art. 38 oraz o kryteria REFIT. Więcej szczegółowych informacji można znaleźć w sprawozdaniu oceniającym 4 .

Ograniczenie dla przeglądu stanowi fakt, że liczba instalacji CCS (związanych z wychwytywaniem, transportem i składowaniem), jakie zrealizowano do tej pory, jest dużo mniejsza niż oczekiwano w chwili przyjęcia dyrektywy. Tylko w ramach jednego projektu – a mianowicie projektu ROAD realizowanego w Niderlandach 5 – zdobyto praktyczne doświadczenie w zakresie stosowania dyrektywy, dotyczące zagadnień innych niż pozwolenia na poszukiwania oraz wykonalność doposażenia dużych obiektów energetycznego spalania w instalacje CCS. Aby kompleksowo zbadać zawartość dyrektywy oraz przeprowadzić bardziej szczegółową ocenę jej skuteczności i wydajności, konieczne byłoby większe ogólne doświadczenie w zakresie stosowania dyrektywy i CCS.

3.AKTUALNA SYTUACJA W ZAKRESIE WDRAŻANIA TECHNOLOGII CCS

W czerwcu 2008 r. Rada Europejska zwróciła się do Komisji o jak najszybsze przedstawienie wniosku w sprawie mechanizmu zachęt dla państw członkowskich i sektora prywatnego, aby doprowadzić do budowy i eksploatacji nawet 12 elektrowni demonstracyjnych CCS do 2015 r. i przyczynić się do złagodzenia zmiany klimatu. Cel ten nie został zrealizowany i w Europie działają tylko dwa duże obiekty korzystające z technologii CCS (oba w Norwegii).

Stanowisko Komisji w sprawie CCS potwierdzono w szeregu komunikatów dotyczących polityki 6 . Aby osiągnąć cele dotyczące dekarbonozacji, począwszy od około 2030 r. sektor elektrowni opalanych paliwem kopalnym będzie musiał wdrożyć technologię CCS 7 . W dłuższej perspektywie CCS może być jedyną dostępną możliwością ograniczenia emisji bezpośredniej z wielkoskalowych procesów przemysłowych 8 .

Do tej pory jeden projekt CCS – projekt White Rose w Zjednoczonym Królestwie – otrzymał 300 mln EUR w ramach drugiego zaproszenia w ramach programu NER300 9 . Ponadto Zjednoczone Królestwo udzieliło zamówień na badania w ramach programów White Rose i Peterhead 10 . W ramach Europejskiego programu energetycznego na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG) 11 przewidziano 1 mld EUR na rzecz projektów demonstracyjnych CCS. Obecnie realizowane są dwa projekty – projekt ROAD w Niderlandach i Don Valley w Zjednoczonym Królestwie. Łącznie w UE na etapie planowania są cztery projekty, których realizacja mogłaby rozpocząć się w 2020 r. Po uruchomieniu projekty uzupełniałyby doświadczenie zdobyte w ramach dwóch norweskich projektów komercyjnych związanych z wydobywaniem gazu ziemnego – Sleipner i Snøhvit. Tempo postępu w zakresie wielkoskalowych instalacji CCS w Europie jest jednak dużo wolniejsze niż oczekiwano.

Poza UE działa lub jest w budowie 20 wielkoskalowych projektów w dziedzinie CCS. Należą do nich głównie projekty przemysłowe związane z intensyfikacją wydobycia ropy naftowej przynoszącą dodatkowe korzyści gospodarcze 12 .

Wychwytywanie i utylizacja dwutlenku węgla (CCU) jest stosunkowo nowym pojęciem. Działania te oferują potencjał ponownego wykorzystania CO2 jako surowca w licznych zastosowaniach. Oczekuje się, że skala wpływu CCU na łagodzenie zmian klimatu będzie znacznie mniejsza niż CCS, jednak CCU niesie ze sobą szereg potencjalnych korzyści, w tym podwyższenie ekonomicznej wartości dodanej projektów CCS.

4.PRZEGLĄD DYREKTYWY W SPRAWIE CCS

Dyrektywa w sprawie CCS zapewnia ramy legislacyjne na potrzeby eliminowania problemów dotyczących środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa w związku ze składowaniem CO2. Harmonizuje ona procedury administracyjne w odniesieniu do pełnego cyklu wychwytywania, transportu i składowania dwutlenku węgla w państwach członkowskich i dzięki temu stwarza niezbędną pewność prawa dla inwestorów na potrzeby budowy wielkoskalowych instalacji służących do wychwytywania CO2 i rurociągów przesyłowych oraz do otwierania składowisk CO2.

W niniejszej sekcji przeanalizowano konkretne kwestie, o których wyjaśnienie zwrócono się do Komisji na potrzeby procesu REFIT i art. 38 dyrektywy.

Skuteczność i efektywność

Liczba zbudowanych instalacji CCS jest dużo mniejsza niż oczekiwano, co wynika z braku uzasadnienia rynkowego w odniesieniu do technologii, co w dużej mierze wynika z globalnego pogorszenia koniunktury gospodarczej i niskich cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Brak praktycznego doświadczenia w zakresie tej technologii utrudnia ocenę postępów w osiąganiu celów, takich jak wprowadzenie pewności prawa, zapewnienie bezpieczeństwa instalacji dla środowiska i zdrowia ludzi oraz określenia efektywności poprzez ocenę kosztów administracyjnych lub obciążenia regulacyjnego. Brak praktycznego doświadczenia w zakresie projektów w dziedzinie CCS objętych procesem regulacyjnym opisanym w dyrektywie w sprawie CCS również uniemożliwia określenie danych dotyczących kosztów realizacji, które poniosły państwa członkowskie, i w związku z tym uniemożliwia ocenę skuteczności dyrektywy.

Znaczenie

Dyrektywa koncentruje się na najważniejszych kwestiach wymaganych do stworzenia wspólnego podejścia do rozwoju technologii CCS. Potrzeba działania mającego na celu ograniczenie emisji jest nadal duża, a z najnowszych analiz 13 wynika, że potrzeba ta stała się jeszcze pilniejsza.

Spójność

Przepisy dyrektywy w sprawie CCS są wewnętrznie spójne, a dyrektywa jest zgodna z ogólnymi ramami w obszarze klimatu i energii.

Wartość dodana na szczeblu UE

Dyrektywa zapewnia ogólne ramy, natomiast państwa członkowskie określają szczegółowe warunki powiązane z miejscem instalacji CCS, podejmują decyzje w ich sprawie i stosują je. Zgromadzone do tej pory dowody wskazują, że podejście to zapewniło wystarczające minimalne wymogi i wytyczne służące zapewnieniu wspólnego podejścia, pozostawiając przy tym państwom członkowskim wystarczającą swobodę w zakresie dostosowania ich do sytuacji krajowej.

Trwałość składowania CO2

Z powodu ograniczonego doświadczenia UE w zakresie technologii CCS nie przedstawiono jeszcze w pełni stałego hermetycznego składowania na dużą skalę. Wyniki uzyskane w przypadku składowisk o charakterze doświadczalnym oraz projektów realizowanych w innych państwach, w szczególności dwóch wielkoskalowych norweskich projektów, w ramach których do solankowych warstw wodonośnych zlokalizowanych pod Morzem Północnym wprowadzano CO2 (od 1996 r.), wskazują, że bezpieczne i długoterminowe składowanie bez wycieku jest możliwe.

Potrzeba dokonania przez Komisję przeglądu projektów pozwolenia na składowanie i projektów decyzji o przekazaniu odpowiedzialności

Do tej pory w ramach dyrektywy wydano tylko jedno pozwolenie – dla projektu ROAD - które wydał właściwy organ w Niderlandach. Komisja wydała pozytywną opinię w sprawie projektu pozwolenia 14 . Przekazywanie Komisji projektów pozwoleń w celu ich oceny zgodnie z art. 10 nie wydłuża znacznie czasu potrzebnego na uzyskanie pozwolenia.

Artykuły 19 i 20 dotyczące zabezpieczenia finansowego i mechanizmu finansowego dają państwom członkowskim wystarczającą swobodę decydowania o sposobie, w jaki operatorzy składowiska powinni udowodnić, czy są w stanie eksploatować w bezpieczny sposób i monitorować składowiska do momentu przekazania odpowiedzialności właściwemu organowi.

Nie ma praktycznego doświadczenia w zakresie stosowania art. 18 dotyczącego przekazania odpowiedzialności. Stosowanie tego artykułu zostanie zbadane w kolejnym przeglądzie dyrektywy.

Kryteria akceptacji strumieni CO2, procedura, o której mowa w art. 12, dostęp stron trzecich i współpraca transgraniczna

Nie zebrano jeszcze doświadczeń w odniesieniu do przedmiotowych wymogów, w związku z czym Komisja uznaje, że na tym etapie nie ma potrzeby przeprowadzania żadnego działania. Artykuły te zostaną zbadane w kolejnym przeglądzie dyrektywy.

Stosowanie przepisów w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania

Dane dotyczące stosowania przez państwa członkowskie art. 33 dotyczącego możliwości modernizacji instalacji pod kątem wychwytywania CO2 są łatwo dostępne tylko w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa, gdzie operatorzy dużych obiektów energetycznego spalania muszą wykazać, że przeznaczono wystarczająco dużo miejsca na wychwytywanie CO2 w przyszłości 15 . Niektóre państwa członkowskie (np. Niemcy, Francja, Węgry, Polska, Rumunia, Słowenia i Zjednoczone Królestwo) zgłosiły, że zastosowały art. 33, ponieważ wydały pozwolenia na budowę nowych elektrowni na paliwa kopalne o mocy powyżej 300 MW 16 .

Perspektywy geologicznego składowania CO2 w państwach trzecich

Z powodu kosztu transportu i dostępności składowania w UE obecnie nie ma planów dotyczących składowania CO2 w państwach trzecich.

Kryteria, o których mowa w załączniku I i załączniku II dotyczących przydatności składowisk oraz planów monitorowania

Kryteria charakterystyki i oceny składowisk określone w załączniku I do dyrektywy służą do określenia przydatności formacji geologicznych do wykorzystania w charakterze składowisk. Zainteresowane strony co do zasady uznają je za możliwe do zaakceptowania.

Niektóre zainteresowane strony zgłosiły trudności z pozyskaniem danych geologicznych z obszarów badanych lub eksploatowanych przez przedsiębiorstwa naftowe i gazowe. Komisja jest zdania, że nie ma potrzeby podejmowania działania w związku z dyrektywą. Pomocne dla nowych podmiotów byłoby jednak, gdyby państwa członkowskie poddały analizie swoje procesy regulacyjne z zamiarem promowania zrzeczenia się zamkniętych złóż węglowodorów.

W załączniku II do dyrektywy określono kryteria dla celów opracowania i aktualizacji planów monitorowania eksploatacji i sytuacji po zamknięciu. Kryteria te zasadniczo przyjęto jako wykonalne. Biorąc pod uwagę brak doświadczenia praktycznego, Komisja jest zdania, że jest zbyt wcześnie, aby zmieniać istniejące wymogi techniczne.

Zachęty do stosowania CCS w instalacjach opalanych biomasą

Wyzwania związane z wdrażaniem technologii wychwytywania CO2 w elektrowniach wykorzystujących biomasę nie różnią się bardzo od wyzwań związanych ze stosowaniem technologii CCS w elektrowniach węglowych. Obecnie w Europie nie ma szczególnych zachęt do stosowania technologii CCS w instalacjach opalanych biomasą.

Zagrożenia dla środowiska wynikające z transportu CO2

Komisja jest zdania, że na tym etapie nie ma potrzeby dalszej regulacji transportu CO2. Zagrożenia związane z transportem CO2 nie są większe od zagrożeń związanych z transportem gazu ziemnego lub ropy naftowej i nie miały miejsca żadne wydarzenia wymagające zmiany obowiązujących przepisów ani nie poczyniono w tym względzie sugestii.

Potrzeba ustanowienia norm emisji dla nowych dużych obiektów energetycznego spalania wytwarzających energię elektryczną

W 2011 r. Komisja zbadała ewentualny wpływ norm emisji w przypadku nowo wybudowanych elektrowni oraz relacje z systemem handlu emisjami 17 . W badaniu stwierdzono, że nawet przy ostrożnych założeniach dotyczących opracowania EU ETS wdrażanie norm emisji od 2020 r. nie zapewniłoby dodatkowych zachęt do wdrażania technologii CCS.

Biorąc pod uwagę ramy polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030, w tym celu, jakim jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. o co najmniej 40 % w porównaniu z poziomem emisji z 1990 r., popartego przez Radę Europejską podczas posiedzenia w październiku 2014 r., Komisja nie uważa, aby konieczne ani praktyczne było ustanowienie obowiązkowego wymogu stosowania norm emisji w odniesieniu do nowych elektrowni. Oczekuje się, że trwająca reforma EU ETS wraz z propozycją wprowadzenia rezerwy stabilności rynkowej oraz bardziej ambitnych zamierzeń w stosunku do EU ETS po 2020 r. związanych z osiągnięciem do 2030 r. celu zmniejszenia emisji o 43 % w porównaniu z 2005 r., z czasem stworzy lepszy klimat dla inwestycji w dziedzinie dla technologii niskoemisyjnych.

5.WNIOSKI

5.1.Dyrektywa w sprawie CCS

Na podstawie oceny Komisja uznaje, że dyrektywa w sprawie CCS spełnia swój cel. Ogólnie, i pomimo ograniczonych informacji dostępnych do tej pory na temat jej praktycznego stosowania, zainteresowane strony są zdania, że dyrektywa stwarza ramy regulacyjne potrzebne do zapewnienia bezpiecznego wychwytywania, transportu i składowania CO2, pozostawiając jednocześnie państwom członkowskim znaczną swobodę. Brak praktycznego doświadczenia w zakresie projektów objętych procesem regulacyjnym uniemożliwia jednak solidną ocenę dotyczącą wykonania dyrektywy. Zainteresowane strony wyraźnie obawiają się, że wznowienie prac nad dyrektywą mogłoby przynieść skutek być odwrotny do zamierzonego, ponieważ wprowadziłoby okres niepewności dotyczącej CCS, co nie sprzyjałoby sektorowi, w którym zaufanie inwestorów i tak jest już niskie.

W odniesieniu do oceny REFIT Komisja stwierdza, że na tym etapie brakuje wystarczających dowodów, aby ocenić pełną skuteczność dyrektywy, przeprowadzić analizę skuteczności obciążenia administracyjnego i regulacyjnego oraz przeanalizować aspekty uproszczenia. Zdaniem zainteresowanych stron i państw członkowskich dyrektywa jest niezbędna do zapewnienia bezpieczeństwa geologicznego składowania oraz do zapewnienia pewności prawa dla inwestorów. Dyrektywa jest spójna pod względem zawartych w niej przepisów oraz spójna z innymi powiązanymi przepisami. W odniesieniu do europejskiej wartości dodanej uznaje się zasadniczo, że dyrektywa zapewnia właściwą równowagę między określeniem ogólnego podejścia na szczeblu UE a opracowywaniem przez państwa członkowskie własnej szczegółowej i odpowiedniej do danego przypadku interpretacji.

Następny przegląd dyrektywy w sprawie CCS zostanie przeprowadzony, gdy w UE zostanie zgromadzone większe doświadczenie w zakresie technologii CCS.

5.2.Tworzenie odpowiednich warunków dla polityki

Istotne jest kontynuowanie wsparcia na rzecz projektów demonstracyjnych na skalę komercyjną, zarówno w sektorze energetycznym, jak i przemysłowym, ponieważ jest to niezbędne do zdobycia doświadczenia, zmniejszenia kosztów i wykazania możliwości bezpiecznego i niezawodnego podziemnego składowania CO2. Na szczeblu UE fundusz innowacji, na który w ramach EU ETS powinno zostać przyznane 450 mln uprawnień, poza innowacyjną energią ze źródeł odnawialnych i sektora energochłonnego powinien wspierać technologię CCS 18 . Powodzenie projektów demonstracyjnych wymaga, aby wsparcie ze strony państw członkowskich było dostosowane do wsparcia ze strony UE, a także wymaga udziału sektora prywatnego.

Cykle inwestycyjne produkcji energii elektrycznej i innych projektów przemysłowych są długie, dlatego ważne jest, aby państwa członkowskie uznały technologię CCS za element ich długoterminowego planowania (najlepiej do 2050 r.), które zostanie opracowane w ramach przyszłego zarządzania na rzecz unii energetycznej.

Mając na względzie wdrażanie technologii CCS w przyszłości, ważne jest zaplanowanie odpowiedniej infrastruktury transportowej i infrastruktury do celów składowania CO2, a także rozważenie dzielenia się infrastrukturą w celu zmniejszenia kosztów. Pogłębianie wiedzy z zakresu pojemności magazynowej CO2 oraz mapowanie lokalizacji najważniejszych składowisk i skupisk źródeł CO2 byłoby pomocne w planowaniu przyszłej sieci transportowej i sieci składowania. Pewną rolę we wspieraniu transgranicznych sieci transportowych i współpracy regionalnej w tym obszarze może odegrać Instrument „Łącząc Europę”.

Intensyfikacja działań z zakresu badań i innowacji w tym obszarze należy do jednego z dziesięciu działań określonych w nowym strategicznym planie w dziedzinie technologii energetycznych, mającego przyspieszyć transformację systemu energetycznego oraz przyczynić się do utworzenia miejsc pracy i pobudzenia wzrostu 19 . Kontynuowane będzie również wsparcie za pośrednictwem unijnego programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020” 20 .

(1)

Dyrektywa 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

(2)

Dyrektywa 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola).

(3)

Ocena REFIT dyrektywy w sprawie CCS została wymieniona w programie prac Komisji na 2015 r. – Nowy początek, COM(2014) 910 final.

(4)

„Badanie mające na celu wsparcie przeglądu dyrektywy 2009/31/WE w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla (dyrektywy w sprawie CCS)” (Study to support the review of Directive 2009/31/EC on the geological storage of carbon dioxide (CCS Directive)), Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015 r.

(5)

Rotterdamski projekt demonstracyjny w zakresie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla, http://road2020.nl/

(6)

Na przykład komunikat Komisji w sprawie przyszłości wychwytywania i składowania dwutlenku węgla w Europie, COM(2013) 180, i komunikat Komisji: Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r., COM(2011) 112.

(7)

Plan działania w zakresie energii do roku 2050, COM(2011) 885.

(8)

Ramy polityczne na okres 2020–2030 dotyczące klimatu i energii, COM(2014) 15.

(9)

Program NER300 jest jednym z największych na świecie programów finansowania projektów demonstracyjnych z zakresu innowacyjnych technologii niskoemisyjnych - w jego ramach przyznano łącznie 2,1 mln EUR na rzecz 38 projektów w zakresie energii odnawialnej oraz jednego projektu CCS. Program ustanowiono na mocy art. 10a ust. 8 dyrektywy 2003/87/WE i sfinansowano ze sprzedaży 300 mln uprawnień do emisji z rezerwy dla nowych instalacji (ang. New Entrants' Reserve, NER) ustanowionej na potrzeby trzeciego etapu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Zob. http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ner300/

(10)

Więcej informacji na temat przeprowadzonego w Zjednoczonym Królestwie konkursu na opracowanie komercyjnej technologii wychwytywania i składowania dwutlenku węgla można znaleźć pod adresem: https://www.gov.uk/uk-carbon-capture-and-storage-government-funding-and-support

(11)

Rozporządzenie (UE) nr 1233/2010 zmieniające rozporządzenie (WE) nr 663/2009 poprzez przyznanie pomocy finansowej Wspólnoty na projekty w dziedzinie energetyki.

(12)

GCCSI, Ogólnoświatowy status CCS (The Global Status of CCS), 2014 r.

(13)

Sprawozdanie oceniające Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu z dnia 5 października 2014 r. http://www.ipcc.ch/

(14)

Opinia Komisji w sprawie projektu pozwolenia na trwałe składowanie dwutlenku węgla w segmencie P18-4 będącym częścią segmentu P18a szelfu kontynentalnego należącego do Królestwa Niderlandów zgodnie z art. 10 ust. 1 dyrektywy 2009/31/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla, C(2012) 1236.

(15)

Zjednoczone Królestwo opracowało również wytyczne, w których wyjaśniono, co firmy budujące elektrownie powinny brać pod uwagę i wykazywać w swoich kontrolach wykonalności modernizacji do celów wychwytywania CO2: Gotowość do wychwytywania dwutlenku węgla – wytyczne dotyczące wydawania pozwoleń na mocy sekcji 36 ustawy o energii elektrycznej z 1989 r., (Carbon Capture Readiness (CCR) - A guidance note for Section 36 Electricity Act 1989 consent applications), URN 09D/810, listopad 2009 r.     https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/43609/Carbon_capture_readiness_-_guidance.pdf .

(16)

Sprawozdanie dotyczące wdrażania dyrektywy 2009/31/WE w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla, COM(2014) 99.

(17)

Bloomberg New Energy Finance, 2011 r., Normy emisji: wpływ norm emisji CO2 mających zastosowanie do elektrowni w kontekście europejskiego rynku dwutlenku węgla (Emission performance standards: Impacts of power plant CO2 emission performance standards in the context of the European carbon market), http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs/docs/impacts_en.pdf

(18)

Wniosek w sprawie dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia racjonalnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych, COM(2015) 337.

(19)

Komunikat Komisji „Dążenie do opracowania zintegrowanego strategicznego planu w dziedzinie technologii energetycznych (plan EPSTE): przyspieszanie transformacji europejskiego systemu energetycznego”, C(2015) 6317 final.

(20)

Rozporządzenie (UE) nr 1291/2013 ustanawiające „Horyzont 2020” – program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020).