KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 8.10.2015

COM(2015) 503 final

KOMUNIKAT KOMISJI

OCHRONA BUDŻETU UE DO KOŃCA 2014 R.

Spis treści

STRESZCZENIE I WNIOSKI

2.PROCESY

2.1.Działania zapobiegawcze

2.2.Działania naprawcze

2.3.Rolnictwo

2.4.Spójność

2.5.Zarządzanie bezpośrednie

2.6.Opłacalność systemów zarządzania i kontroli

3.KOREKTY FINANSOWE I ODZYSKANIE ŚRODKÓW W 2014 r.

3.1.Przegląd

3.2.Korekty finansowe w toku na dzień 31 grudnia 2014 r.

3.3.Korekty finansowe potwierdzone w 2014 r.

3.4.Korekty finansowe wykonane w 2014 r.

3.5.Odzyskanie środków

3.6.Słabości w systemach zarządzania i kontroli stosowanych przez państw członkowskich, wykryte w 2014 r., oraz podjęte środki

4.‎‎‎‎‎‎‎SKUMULOWANE KOREKTY FINANSOWE I ODZYSKANIE ŚRODKÓW DO KOŃCA 2014 r.

4.1.Przegląd

4.2.Korekty finansowe

4.3.Odzyskanie środków

5.KOREKTY NETTO

5.1.Korekty finansowe netto w 2014 r.

5.2.Wpływ na budżet UE

5.3.Wpływ na budżety krajowe

6.ŚRODKI ZAPOBIEGAWCZE

6.1.Rolnictwo

6.2.Spójność

7.DZIAŁANIA NAPRAWCZE PODJĘTE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE Z ICH WŁASNEJ INICJATYWY

7.1.Rolnictwo

7.2.Spójność

8.ODZYSKANIE KWOT ZALICZEK

STRESZCZENIE I WNIOSKI

Przewodniczący Juncker mocno podkreśla potrzebę zapewnienia należytego zarządzania finansami przy realizacji programów Unii Europejskiej (UE) i nalega na wprowadzenie wszelkich niezbędnych środków w celu ochrony budżetu UE. W niniejszym komunikacie opisano funkcjonowanie mechanizmów zapobiegawczych i naprawczych przewidzianych w przepisach, a także działania podejmowane przez Komisję w celu ochrony budżetu UE i eliminowania niezgodnych z prawem lub nieprawidłowych wydatków. Przedstawiono w nim także możliwie najlepsze szacunki danych obrazujących stosowanie tych mechanizmów oraz opisano, jak państwa członkowskie współuczestniczą w tych działaniach i jaki mają one na nie wpływ.

Tego rodzaju komunikat jest sporządzany co roku na wyraźny wniosek Parlamentu Europejskiego sformułowany w ramach procedury udzielenia absolutorium za 2011 r. W związku z tym komunikat ten jest skierowany do tej właśnie instytucji, jak również do Rady i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO). Stanowi on uzupełnienie informacji przedstawionych w rocznym sprawozdaniu finansowym UE za 2014 r., sprawozdaniu podsumowującym Komisji, a także stosownych częściach rocznych sprawozdań z działalności właściwych dyrekcji generalnych.

Sprawozdanie roczne ETO zawiera poświadczenie wiarygodności dotyczące legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw sprawozdań rocznych UE, a także uwagi i statystki dotyczące istotnego poziomu błędu w płatnościach leżących u podstaw rachunków. Znaczenie korekt finansowych i odzyskiwania środków jest szczególnie widoczne, jeżeli uwzględnia się ich wieloletni charakter. Odzwierciedlają to odpowiednio roczne sprawozdania z działalności, zawierające szczegółowe informacje zarówno na temat poziomów błędów, jak i korekt finansowych i odzyskiwania środków. Dodatkowa ocena zarówno poziomów błędów, jak i korekt finansowych i odzyskiwania środków pozwala zorientować się, jak nieprawidłowe płatności na rzecz beneficjentów ostatecznie wpływają na interesy finansowe UE. Jest też ona ważnym elementem, dzięki któremu można ocenić, jak systemy nadzoru i kontroli pozwalają zarządzać ryzykiem dla legalności i prawidłowości operacji finansowanych z budżetu UE (zob. sprawozdanie podsumowujące Komisji za 2014 r.).

Komisja i państwa członkowskie dokładają znaczących starań, aby zarządzać ryzykiem dla legalności i prawidłowości operacji finansowanych z budżetu UE zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) 1 , rozporządzeniem finansowym 2 , zasadami stosowania tego rozporządzenia 3 i różnymi sektorowymi aktami prawnymi. Komisja chroni budżet UE, tj. wydatki UE, dążąc do wyeliminowania wszelkich niepożądanych lub nieprawidłowych wydatków za pomocą dwóch głównych metod:

(1)działań zapobiegawczych oraz

(2)mechanizmów naprawczych (głównie korekt finansowych nakładanych na państwa członkowskie, a także odzyskiwania środków od beneficjentów płatności z budżetu UE).

Głównym celem korekt finansowych i odzyskiwania środków jest zapewnienie wykorzystywania funduszy UE zgodnie z ramami prawnymi, czyli wykluczenie z finansowania przez Unię wydatków, których dokonano z naruszeniem obowiązujących przepisów. W zarządzaniu dzielonym odpowiedzialność za wykrycie i odzyskanie od beneficjentów kwot nienależnie im wypłaconych spoczywa przede wszystkim na państwach członkowskich (a nie Komisji). Z uwagi na przepisy dotyczące kontroli oraz złożoność mechanizmów i procedur naprawczych, a także wieloletni charakter programów, efekty (tj. korekty finansowe i odzyskanie środków) zasadniczo następują po stwierdzeniu słabości lub nieprawidłowości i dokonaniu płatności.

Aby zapewnić opłacalność systemów kontroli, jednym z głównych kierunków działania, na których będą się skupiać służby Komisji podczas kadencji obecnego kolegium komisarzy, będzie zracjonalizowanie i usprawnienie kontroli oraz realokacja zasobów na te kontrole, które są uważane za najwłaściwsze z punktu widzenia zarządzania ryzykiem dla legalności i prawidłowości w obrębie ram regulacyjnych. W przypadku zarządzania dzielonego głównym celem jest poprawa efektywności systemów kontroli stosowanych przez państwa członkowskie.

W niniejszym komunikacie skupiono się przede wszystkim na efektach działań nadzorczych Komisji, ale przedstawiono także informacje na temat kontroli stosowanych przez państwa członkowskie.

Korekty finansowe i odzyskanie środków: wyniki w 2014 r.

Jeżeli chodzi o wpływ środków naprawczych podjętych przez Komisję, najważniejsze dane za rok budżetowy 2014 przedstawiają się następująco:

Korekty finansowe potwierdzone i wykonane stanową 3,3 % (potwierdzone) i 2,3 % (wykonane) płatności budżetowych w 2014 r.

Korekty finansowe i odzyskanie środków: wyniki skumulowane

Skumulowane dane liczbowe stanowią cenniejsze źródło informacji na temat znaczenia mechanizmów naprawczych stosowanych przez Komisję, ponieważ bierze się w nich pod uwagę wieloletni charakter większości wydatków UE oraz neutralizuje skutki zdarzeń jednorazowych.

Korekty finansowe i odzyskanie środków potwierdzone w latach 2009–2014 (w mln EUR)

W latach 2009-2014 kwoty potwierdzone wykazują tendencję wzrostową. Średnia kwota potwierdzona wyniosła 3,2 mld EUR, czyli 2,4 % średniej kwoty płatności z budżetu UE, podczas gdy średnia kwota wykonana w tym okresie wyniosła 2,8 mld EUR czyli 2,1 % płatności – zob. wykres 4.1.

W przypadku EFRG średnia stawka korekty dla korekt finansowych dokonanych przez Komisję za okres od 1999 do końca 2014 r. wyniosła 1,7 % wydatków (wszystkie są korektami finansowymi netto) – zob. sekcja 4.2.2.

W odniesieniu do EFRR i EFS na lata 2000-2006 (w przypadku których zamykanie programów jest niemal zakończone) na koniec 2014 r. łączny wskaźnik korekt finansowych, oparty jedynie na działaniach nadzorczych Komisji, wynosił 4,1 % przydzielonych środków – zob. sekcja 4.2.3.

Średnia kwota potwierdzona w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego za lata 2009-2014 wynosiła 366 mln EUR, czyli 1,2 % średniej kwoty płatności.

W 2015 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał niekorzystne dla Komisji orzeczenia w sprawie kilku korekt finansowych związanych z wydatkami na politykę regionalną w latach 1994-1999 na łączną kwotę niemal 500 mln EUR. Powołano się w nich na kwestie proceduralne i Komisja analizuje obecnie wpływ tych orzeczeń – zob. sekcja 4.1.2.

Ochrona budżetu UE: główne wnioski

•    Dane liczbowe wskazują, że wyniki wieloletnich działań zapobiegawczych i naprawczych podejmowanych zarówno przez Komisję, jak i państwa członkowskie są pozytywne.

•    Znaczącą wysokość podanych kwot należy uznać za potwierdzenie zaangażowania Komisji i państw członkowskich w działania, które mają zagwarantować, że pieniądze europejskich podatników są wykorzystywane zgodnie z wymogami prawnym;

Komisja dąży do dalszego usprawniania systemów zarządzania i kontroli na poziomie państw członkowskich, proponując w stosownych przypadkach państwom członkowskim określone plany działania, organizując seminaria na temat poziomów błędów, przekazując wskazówki i informacje o dobrych praktykach, organizując szkolenia instytucji zarządzających oraz roczne i doraźne spotkania.

Środki naprawcze służą korygowaniu błędów z przeszłości, a środki zapobiegawcze podejmuje się, aby unikać tego rodzaju nieprawidłowości w przyszłości.

Korekty finansowe mogą być korektami netto (np. w polityce rolnej), co oznacza, że odpowiednie kwoty są faktycznie zwracane do budżetu UE lub mogą być kompensowane nowymi dodatkowymi wydatkami kwalifikowalnymi (w polityce spójności). W obu przypadku ich wpływ jest faktyczny, ponieważ nawet w przypadku kompensaty dane państwo członkowskie ponosi skutki finansowe niekwalifikowalnych wydatków z własnych zasobów (budżetu krajowego).

Kiedy nie można dokładnie określić liczbowo wpływu nieprawidłowości lub gdy jest to nieopłacalne albo gdy nieprawidłowości dotyczą poważnych słabości w zakresie zarządzania i kontroli, Komisja stosuje tzw. korekty ryczałtowe, np. na poziomie całego programu operacyjnego, jak określono w odpowiednich przepisach. Korekty finansowe zarówno na poziomie projektu, jak i programu mają skutek odstraszający na przyszłość.

Ochrona budżetu UE: wprowadzane ulepszenia na okres 2014-2020

Rolnictwo: skoncentrowanie się w większym stopniu na wydatkach obarczonych większym ryzykiem, skrócenie procedury zgodności, lepsze określenie kryteriów i metod wykorzystywanych przy stosowaniu korekt finansowych netto, uproszczenie systemów płatności, wprowadzenie nowej opinii krajowych jednostek certyfikujących na temat legalności i prawidłowości zgłoszonych wydatków oraz ulepszenie mechanizmów wstrzymywania i zawieszania płatności w oparciu o dobre doświadczenia w polityce spójności.

Spójność: należy tu wymienić stosowanie korekt finansowych netto, co będzie dodatkową zachętą dla państw członkowskich do usprawniania ich audytów opartych na ryzyku, z uwzględnieniem ulepszonych pakietów na użytek procedury poświadczenia wiarygodności obejmujących opinie audytowe na temat funkcjonowania systemów oraz legalności i prawidłowości, a także roczne sprawozdania z kontroli, w których podaje się poziomy błędu resztowego, udoskonalenie podstawy prawnej do korekt ryczałtowych oraz podwyższenie poziomu korekty w przypadku słabości powtarzalnych.

2.PROCESY 

2.1.Działania zapobiegawcze

Komisja stosuje kilka mechanizmów zapobiegawczych służących ochronie budżetu UE.

W zarządzaniu dzielonym (czyli w przypadku wydatków rolnych i wydatków w ramach polityki spójności) odpowiedzialność za zapewnienie przez cały cykl wydatkowy legalności i prawidłowości wydatków wypłacanych z budżetu UE ponoszą przede wszystkim państwa członkowskie. Komisja sprawuje ścisły i terminowy nadzór, opierając się na wynikach kontroli UE, wynikach audytów krajowych otrzymanych w ostatnich latach, wynikach dochodzeń OLAF-u oraz wszelkich innych informacjach, jakie docierają do jej służb i wskazują na słabości systemów lub poważnie nieskorygowane nieprawidłowości. Główne elementy wskazujące na skuteczne funkcjonowanie systemów monitorowania i kontroli poddaje się ponownej ocenie na zasadzie ciągłości, aby zapobiec dokonywaniu płatności w przypadku braku wydajności systemów na poziomie programu/części programu.

Rolnictwo: Na mocy nowego rozporządzenia horyzontalnego w sprawie wspólnej polityki rolnej (WPR) w 2014 r. wprowadzono w życie nowe ramy prawne dotyczące wstrzymywania lub zawieszania wypłat środków na WPR. Dzięki temu zwiększą się uprawnienia Komisji do zawieszenia unijnego finansowania w przypadku stwierdzenia ryzyka nieprawidłowych płatności. Komisja może zatem zmniejszyć lub zawiesić płatności miesięczne (Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji – EFRG) lub okresowe (Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – EFRROW) w przypadkach, gdy „jeden lub większa liczba kluczowych elementów odnośnego krajowego systemu kontroli nie istnieje lub nie działa skutecznie ze względu na wagę lub utrzymywanie się stwierdzonych niedociągnięć” (lub gdy podobne poważne niedociągnięcia występują w systemie odzyskiwania nieprawidłowych płatności) oraz:

-niedociągnięcia mają stały charakter i już były powodem przyjęcia co najmniej dwóch decyzji w sprawie korekty finansowej

lub

-Komisja stwierdza, że dane państwo członkowskie nie jest w stanie wdrożyć niezbędnych środków naprawczych w najbliższej przyszłości, zgodnie z planem działania zawierającym wskaźniki wyraźnego postępu ustalane w porozumieniu z Komisją.

W odniesieniu do EFFROW w nowym rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów (RWP) przewidziano także możliwość wstrzymania płatności okresowych przez delegowanego urzędnika zatwierdzającego (czyli dyrektora generalnego), co jest dodatkowym narzędziem szybkiego reagowania w przypadku obaw dotyczących legalności i prawidłowości płatności. W przypadku EFRG cykl płatności miesięcznych nie pozwalałby na zastosowanie procedury wstrzymania płatności.

Spójność: Mechanizmy zapobiegawcze istnieją także na poziomie Komisji, która pełni rolę organu nadzorującego, i umożliwiającą jej:

- wstrzymanie biegu terminu płatności na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, jeżeli:

a) istnieją dowody wskazujące na znaczącą słabość w funkcjonowaniu systemów zarządzania i kontroli w odnośnych państwach członkowskich; lub

b) służby Komisji muszą przeprowadzić dodatkową weryfikację po otrzymaniu informacji, że wydatki ujęte w poświadczonym zestawieniu wydatków związane są z poważną nieprawidłowością, która nie została skorygowana.

Po zamknięciu sprawy (po wysłaniu pisma znoszącego wstrzymanie biegu terminu płatności) wstrzymana kwota może zostać przetworzona i wypłacona organom państwa członkowskiego, pod warunkiem że dostępne są wystarczające środki i nie istnieją żadne inne uchybienia dotyczące danego programu.

- zawiesić całość lub część płatności okresowej na rzecz państwa członkowskiego w następujących przypadkach:

a) jeżeli istnieją dowody wskazujące na poważną słabość w systemie zarządzania i kontroli stosowanym w przypadku programu, a państwo członkowskie nie podjęło niezbędnych środków naprawczych; lub

b) wydatek ujęty w poświadczonym zestawieniu wydatków jest związany z poważną nieprawidłowością, która nie została skorygowana; lub

c) doszło do poważnego naruszenia przez państwo członkowskie jego zobowiązań w zakresie z zarządzania i kontroli.

Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje wymaganych środków, Komisja może podjąć decyzję o nałożeniu korekty finansowej.

W obydwu procedurach przewidziano mechanizm umożliwiający szybkie uzgodnienie z państwem członkowskim dodatkowych kontroli, które trzeba przeprowadzić, oraz, w razie potrzeby, wdrożenie odpowiednich działań naprawczych. Zawsze gdy jest to niezbędne, w przypadku poważnych słabości oraz gdy służby Komisji uważają, że w terminie przewidzianym w przepisach dotyczących wstrzymania płatności (wynoszącym maksymalnie 6 miesięcy) odpowiednie władze nie podjęły działań lub podjęły je w niewystarczającym zakresie, Komisja rozpoczyna także formalną procedurę zawieszenia płatności, przesyłając państwu członkowskiemu pismo zawiadamiające o możliwości zawieszenia płatności.

W zarządzaniu bezpośrednim i pośrednim działania zapobiegawcze obejmują kontrole kwalifikowalności wydatków wykazanych przez beneficjentów przeprowadzane przez odpowiednie służby. Te kontrole ex ante stanowią część procesów zarządzania programami i są przeprowadzane w celu uzyskania wystarczającej pewności co do legalności i prawidłowości wydatków, z tytułu których dokonuje się płatności. Służby Komisji mogą także udzielić wskazówek, szczególnie w kwestiach umownych, w celu zapewnienia należytego i efektywnego zarządzania finansami oraz ograniczenia ryzyka nieprawidłowości.

2.2.Działania naprawcze

Należy podkreślić, że w odniesieniu do znacznej części wydatków UE, np. w dziedzinie spójności, badań naukowych i polityki rozwoju obszarów wiejskich, odnośne programy mają charakter wieloletni. Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. e) rozporządzenia finansowego uwzględnia się to przy opracowywaniu i wdrażaniu środków naprawczych, jak również przy ocenie wyników tych działań. Korekty finansowe i odzyskiwanie środków przeprowadza się na wszystkich etapach realizacji programu, po poniesieniu wydatków lub dokonaniu płatności.

2.2.1. Korekty finansowe

Korekty finansowe w toku to korekty, które zostały zaproponowane, ale nie są jeszcze zaakceptowane przez państwa członkowskie, lub w przypadku których Komisja nie podjęła jeszcze decyzji.

Korekty finansowe wykazuje się jako potwierdzone, jak tylko zostaną one zaakceptowane przez państwo członkowskie lub przyjęte decyzją Komisji.

Korektę finansową uznaje się za wykonaną, kiedy korekta zostanie zastosowana i ujęta w rozliczeniach Komisji, co oznacza, że transakcja finansowa została zatwierdzona przez właściwego urzędnika zatwierdzającego w następujących przypadkach: odliczenie od kwoty z wniosku o płatność okresową lub płatność salda końcowego, nakaz odzyskania środków lub transakcja umorzenia.

Komisja stosuje następujące rodzaje korekt finansowych w odniesieniu do wydatków zgłoszonych przez państwa członkowskie (korekty „ex post”):

-    korekty finansowe w indywidualnych przypadkach, oparte na dokładnym wskazaniu kwot nienależnie wypłaconych i na skutkach finansowych, jakie ma to dla budżetu,

-    ekstrapolowane korekty finansowe, jeżeli na podstawie reprezentatywnej próby statystycznej daną kwotę można z wystarczającą pewnością określić liczbowo;

-    korekty ryczałtowe, jeżeli danej kwoty nie można z wystarczającą pewnością określić liczbowo na podstawie reprezentatywnej próby statystycznej lub gdy nie można dokładnie określić liczbowo wpływu poszczególnych błędów na wydatki (np. korekty finansowe dotyczące poszczególnych zamówień publicznych w oparciu o uzgodnione stawki zryczałtowane) – zob. tabele 3.3.2 i 3.4.2.

W zarządzaniu dzielonym wszystkie korekty finansowe, bez względu na rodzaj, mają wpływ na budżety krajowe – nawet jeśli nie dokonano zwrotu środków do budżetu UE wpływ korekt finansowych na poziomie państwa członkowskiego jest zawsze ujemny.

Korekty finansowe „u źródła” są korektami, których dokonuje się przed zwrotem środków przez UE. Mają one miejsce wówczas, gdy państwo członkowskie stosuje korektę przy poświadczaniu nowych wydatków zgłaszanych Komisji w następstwie lub w wyniku planu działań naprawczych uzgodnionego z Komisją. Należy podkreślić, że różnica między korektami „ex post” i „u źródła” ma wymiar czasowy.

2.2.2.    Odzyskanie środków

W przypadku EFRG kwoty odzyskane od beneficjentów zapisuje się w budżecie UE jako dochody przeznaczone na określony cel, po odliczeniu przez państwa członkowskie 20 % na pokrycie kosztów administracyjnych. Aby zaradzić opóźnieniom w odzyskiwaniu przez niektóre państwa członkowskie nienależnych płatności, wprowadzono prawny mechanizm rozliczeniowy, w ramach którego 50 % nienależnych płatności, których państwa członkowskie nie odzyskały od beneficjentów w ciągu 4 lub – w przypadku postępowania sądowego - 8 lat, automatycznie obciąża ich budżety krajowe (zasada 50/50). Nawet wówczas państwa członkowskie mają obowiązek kontynuować procedury odzyskiwania środków, a jeżeli nie dopełnią tego obowiązku z należytą starannością, Komisja może po zakończeniu procedury kontroli zgodności rozliczeń podjąć decyzję o obciążeniu danego państwa członkowskiego całymi zaległymi kwotami. Państwa członkowskie są ponadto zobowiązane do skompensowania wszelkich zaległych należności przyszłymi płatnościami na rzecz dłużnika (kompensata obowiązkowa). System ten zachęca państwa członkowskie do podejmowania wysiłków zmierzających do rzeczywistego odzyskania nieprawidłowych płatności bez nieuzasadnionej zwłoki.

W przypadku EFRROW odzyskanie środków bierze się pod uwagę w późniejszym wniosku o zwrot wydatków, jaki otrzymuje Komisja, a środki te można ponownie wykorzystać na dany program w okresie programowania – po upływie okresu kwalifikowalności zapisuje się je w budżecie UE jako dochody przeznaczone na określony cel.

W polityce spójności nakazy odzyskania środków wystawia się głównie na etapie zamykania programów lub po ich zamknięciu, a przekładają się one na dochody budżetu UE. W obecnym okresie programowania (2014-2020) w ramach zatwierdzania rozliczeń środki do odzyskania można kompensować kwotami z przyszłych wniosków o zwrot wydatków (i ponownie wykorzystać na dany program).

W zarządzaniu bezpośrednim i pośrednim zgodnie z rozporządzeniem finansowym urzędnik zatwierdzający powinien wystawiać nakazy odzyskania środków na kwoty, które zostały nienależnie wypłacone. Odzyskania dokonuje się następnie w drodze bezpośredniego przelewu bankowego od dłużnika (a środki takie stanowią dochód dla budżetu UE, który można ponownie wykorzystać na ten sam program) lub kompensaty stosownej kwoty z kwotami, które Komisja ma wypłacić dłużnikowi. Służby Komisji przeprowadzają korekty finansowe także „u źródła” przez odliczenie wydatków niekwalifikowalnych (które stwierdzono we wcześniejszych lub bieżących zestawieniach poniesionych wydatków) od dokonywanych płatności.

2.3.Rolnictwo

2.3.1.    Jak Komisja chroni wydatki na WPR?

Zgodnie z ramami prawnymi dotyczącymi WPR korekty finansowe nakładane przez Komisję na państwa członkowskie zawsze są korektami netto 4 . Kwoty te są faktycznie zwracane przez państwa członkowskie i traktowane w budżecie UE jako dochody przeznaczone na określony cel. Są one wykorzystywane do finansowania wydatków na WPR w ujęciu całościowym i nie są przeznaczone dla określonego państwa członkowskiego.

Co roku Komisja przyjmuje od 2 do 4 decyzji w sprawie zgodności rozliczeń obejmujących zbiór indywidualnych korekt finansowych. Faktyczny zwrot środków do budżetu UE może nastąpić z opóźnieniem z uwagi na decyzję o korekcie w ratach lub o jej odroczeniu. Dotychczas wyrażono zgodę na przeprowadzenie korekt w ratach w przypadku Bułgarii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Litwy, Portugalii i Rumunii. Dodatkowo w 2012 r. Komisja wprowadziła nowy przepis 5 , który dopuszczał odroczenie zwrotu kwot wynikających z korekt finansowych w przypadku państw członkowskich objętych pomocą finansową UE, pod warunkiem że słabości, które stanowiły przyczynę korekty finansowej, zostaną usunięte. Po upływie okresu odroczenia korekty przeprowadza się w rocznych ratach. Dotychczas odroczenia przyznano Portugalii i Grecji. Do końca 2014 r. przyjęto decyzje o korekcie w ratach w odniesieniu do kwoty 1,1 mld EUR, natomiast w styczniu 2015 r. takie decyzje przyjęto w odniesieniu do kolejnych 1,3 mld EUR (co daje ogółem kwotę 2,4 mld EUR).

2.3.2.    Wprowadzane ulepszenia na okres 2014-2020

(A) Koncentracja na wydatkach obarczonych większym ryzykiem

W następstwie wyższych poziomów błędu odnotowanych przez Trybunał w toku ostatnich kontroli znacznie zwiększono liczbę kontroli w odniesieniu do EFFROW w 2013 r. (do 35), a w 2014 r. liczba ta jeszcze wzrosła (do 45), co stanowi podwojenie w stosunku do 2012 r. (23). Inną konsekwencją jest przeprowadzanie kontroli w niektórych państwach członkowskich corocznie – będzie tak do czasu usunięcia wszystkich poważnych słabości. Strategia kontroli na ten okres opiera się na pogłębionej analizie ryzyka oraz trzyletnim kilkuetapowym programie. Pozwoli to rozszerzyć zakres kontroli w stosunku do ogółu wydatków, a w szczególności osiągnąć lepszy zasięg kontroli, a także ukierunkować działania przede wszystkim na poważne lub systemowe słabości systemów zarządzania i kontroli państw członkowskich. Bardziej intensywne kontrole będą kontynuowane na zasadzie systemowej w obszarach obarczonych największym ryzykiem.

(B) Brak swobody uznania i klasyfikacja korekt ryczałtowych

Wszelkie przypadki stwierdzenia ryzyka dla budżetu UE będzie zawsze prowadzić do korekty finansowej, ponieważ Komisja jest prawnie zobowiązana do wykluczenia wszelkich wydatków, które uzna za niezgodne z prawem, z finansowania przez EU. Zarówno w przypadku EFRG, jak i EFRROW korekty finansowe netto podlegają nowemu rozporządzeniu horyzontalnemu w sprawie WPR, które jeszcze bardziej uściśla procedurę, stanowiąc, że metoda i kryteria ustalania kwoty korekt finansowych będą teraz określane w akcie delegowanym. Zarówno w rozporządzeniu finansowym, jak i w nowym rozporządzeniu horyzontalnym w sprawie WPR dokonano klasyfikacji rodzajów korekt finansowych netto, przy czym korekty ryczałtowe można stosować jedynie wówczas, gdy przy proporcjonalnym wysiłku nie można ustalić korekt obliczonych lub ekstrapolowanych.

(C) Skrócenie procedury zgodności

Komisja będzie kontynuować działania mające na celu usprawnienie całej procedury. Przede wszystkim w nowym rozporządzeniu horyzontalnym w sprawie WPR dokładnie opisano charakter, zakres i kolejność poszczególnych etapów, a także różne rodzaje korekt finansowych. Po drugie, przepisy zawarte w akcie delegowanym (metoda oraz kryteria dotyczące obliczania korekty finansowej) i aktach wykonawczych (szczegóły dotyczące procedury zgodności, z obowiązkowymi terminami) mają przyczynić się do dalszej optymalizacji ram prawnych i ograniczyć ryzyko zbędnych opóźnień. Po trzecie, Komisja będzie intensywniej monitorować postępy w procedurach zgodności, aby zapewnić ścisłe przestrzeganie terminów.

(D) Wzmocnienie roli nadzorczej Komisji

Narzędzia regulacyjne w dziedzinie WPR, które będą stosowane do okresu 2014-2020 zostały udoskonalone. Wprowadzono m.in: jeden system monitorowania i oceny dla obydwu filarów, usprawniono/skrócono procedurę kontroli zgodności rozliczeń, lepiej określono kryteria i metody wykorzystywane przy stosowaniu korekt finansowych netto, wprowadzono nowy system poświadczania przez jednostkę certyfikującą legalności i prawidłowości zgłoszonych wydatków na podstawie reprezentatywnych próbek.

(E) Uproszczenie

Szczególnie w przypadku EFRROW Komisja będzie kontynuować swoje starania zmierzające do ustalenia pierwotnych przyczyn błędów (utworzono w tym celu doraźną grupę zadaniową). Będzie także proponować korzystanie w najszerszym możliwym zakresie z uproszczonych systemów płatności i do nich zachęcać, ponieważ zmniejszają one ryzyko błędu. W szerszym ujęciu Komisja wraz z zainteresowanymi stronami zaangażowała się w proces uproszczenia, w ramach którego wszystkie akty prawne i wytyczne poddaje się ocenie pod kątem ewentualnych uproszczeń i jak najszybciej dokonuje się w nich niezbędnych zmian: w nieodległym czasie dotyczy to aktów delegowanych, wykonawczych i wytycznych, a w średnim okresie – aktów podstawowych.

(F) Wstrzymanie i zawieszenie płatności w przypadku WPR jako narzędzia pozwalające Komisji szybko i skutecznie chronić budżet UE

Te działania zapobiegawcze (wstrzymanie płatności w przypadku EFFROW, zawieszenie lub zmniejszenie płatności w przypadku EFRG i EFRROW) pozwolą Komisji działać szybko i skutecznie oraz chronić budżet UE: żadne nowe płatności nie zostaną dokonane lub należne płatności zostaną zmniejszone do poziomu szacowanego ryzyka w czasie zawieszenia. Ponadto, co zresztą zawsze miało miejsce w poprzednich okresach programowania, wszelkie stwierdzone nieprawidłowe płatności zostaną w pełni objęte korektami finansowymi netto. Więcej szczegółowych informacji można znaleźć w sekcji 2.1

2.4.Spójność

2.4.1.    Sytuacja do okresu programowania 2007–2013

Środki uwolnione w następstwie korekt finansowych w dziedzinie spójności były dostępne do ponownego wykorzystania, a wydatki nieprawidłowe można było zastąpić prawidłowymi w okresie realizacji programu. Z uwagi na obowiązujące ramy prawne korekty finansowe netto w okresie realizacji programu prowadzące do zwrotu wcześniej wypłaconych kwot do budżetu UE stanowiły zasadniczo wyjątek.

2.4.2.    Usprawnienia planowane na okres 2014-2020

(A) Korekty finansowe netto

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 wprowadzono istotną zmianę. Na pewnych warunkach określonych w art. 145 ust. 7 RWP Komisja jest zobowiązana zastosować korektę finansową netto. W takich przypadkach wyeliminowana zostaje obecna możliwość zaakceptowania korekty i ponownego wykorzystania danych środków unijnych przez państwo członkowskie.

Korekty finansowe netto w okresie 2014-2020 stanowią zatem dodatkowy bodziec zachęcający państwa członkowskie do dalszego usprawniania ich systemów zarządzania i kontroli, ponieważ korekty te będą oznaczać zmniejszenie środków przeznaczonych dla danego państwa członkowskiego w razie wykrycia w toku kontroli unijnych poważnych słabości, których wcześniej nie wykryto, nie zgłoszono ani nie skorygowano na poziomie państwa członkowskiego.

(B) Bodźce zachęcające państwa członkowskie do usprawniania kontroli

Przy sporządzaniu zestawień wydatków, deklaracji zarządczych oraz opinii audytowej dzięki takim procedurom kontroli instytucje odpowiedzialne za program powinny uzyskać wystarczającą pewność, że wszystkie istotne nieprawidłowości zostały skorygowane i że na każdym poziomie systemu zarządzania i kontroli podjęto lub podejmuje się działania w stosunku do ewentualnych poważnych słabości. Instytucje audytowe będą odgrywać większą rolę przy przedstawianiu co roku opinii audytowych dla każdego programu: ich opinie audytowe będą opierać się na rocznym resztowym ryzyku błędu. Poziomy błędu resztowego podawane przez państwa członkowskie będą oceniane i zatwierdzane przez dyrektorów generalnych Komisji podczas przygotowywania przez nich rocznych sprawozdań z działalności.

W nowym cyklu zarządzania finansami dzień 15 lutego następujący po każdym roku obrachunkowym 6 jest datą graniczną. Do tego dnia państwa członkowskie mają obowiązek przedłożyć Komisji zestawienie wydatków dotyczące danego programu, deklarację zarządczą, opinię audytową i odpowiednie sprawozdania. Państwa członkowskie poświadczają legalność i prawidłowość wydatków ujętych w rocznym zestawieniu wydatków.

(C) Korekty finansowe w przypadku nieprawidłowości/słabości stwierdzonych przed dniem 15 lutego każdego roku

Przepisy dla okresu programowania 2014-2020 dotyczące korekt finansowych w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych przed dniem 15 lutego każdego roku są podobne do przepisów obowiązujących w stosunku do okresu 2007-2013. Ma to służyć zachowaniu czynników zachęcających państwa członkowskie do samodzielnego wykrywania i korygowania nieprawidłowości. Nieprawidłowe wydatki wykryte dzięki weryfikacjom i kontrolom na poziomie krajowym muszą zostać odliczone od kwot podawanych w zestawieniach wydatków przedkładanych Komisji do dnia 15 lutego każdego roku. Po takim odliczeniu państwa członkowskie będą mogły ponownie wykorzystać skorygowane w ten sposób kwoty na nowe działania kwalifikowalne w ramach programu, podobnie jak w okresie programowania 2007-2013.

W przypadku kontroli unijnych, którym poddawane są wydatki przed przedłożeniem Komisji poświadczonych zestawień wydatków i w wyniku których stwierdza się nieprawidłowości wymagające korekt finansowych, możliwe są dwie ścieżki postępowania, jak w okresie 2007–2013.

(1) Jeżeli państwo członkowskie zgadza się na dokonanie korekty finansowej i podejmuje działanie, będzie mogło ponownie wykorzystać skorygowane kwoty na nowe działania kwalifikowalne (art. 145 ust. 5 RWP).

(2) Jeżeli państwo członkowskie nie zgadza się na korektę, Komisja przyjmuje decyzję w sprawie korekty finansowej po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego przewidzianego w art. 145 RWP. Ta korekta finansowa będzie zawsze korektą netto, a przydział środków na program i dla państwa członkowskiego ulegnie proporcjonalnemu zmniejszeniu.

(D) Ocena legalności i prawidłowości dokonywana przez Komisję na podstawie zestawień wydatków, opinii audytowej i dokumentów towarzyszących przedłożonych do dnia 15 lutego każdego roku

Komisja dokona oceny i przeglądu opinii audytowych (elementy dotyczące funkcjonowania systemów oraz legalności i prawidłowości) oraz rocznych sprawozdań z kontroli, w tym odnotowanych poziomów błędu resztowego, a także deklaracji zarządczych i podsumowań rocznych w terminie trzech miesięcy od otrzymania tych dokumentów dostarczanych do dnia 15 lutego. Na tej podstawie Komisja przeprowadzi ocenę ryzyka i ustali swój plan kontroli, w którym określi wymagane kontrole oparte na stwierdzonym ryzyku, ukierunkowane na wybrane programy obarczone wysokim ryzykiem.

Komisja przeprowadzi kontrole oparte na ocenie ryzyka do czasu przedłożenia kolejnego pakietu na użytek procesu poświadczenia wiarygodności. Na podstawie analizy dokumentacji, kontroli na miejscu oraz ponownych kontroli prób skontrolowanych już przez organy krajowe, także na poziomie operacji Komisja sprawdzi, czy przekazane informacje są wiarygodne i czy w związku z tym stanowią odpowiednią podstawę do wydania poświadczenia legalności i prawidłowości. Pierwszeństwo będą miały programy kontroli, które mają istotny wpływ na płatności dokonywane przez Komisję w ramach odpowiedniego funduszu w danym roku obrotowym. Przy określaniu priorytetów kontroli dotychczasowe wyniki osiągnięte przez władze państw członkowskich zostaną także uwzględnione w kryteriach opartych na ryzyku.

(E) Stwierdzenie nieprawidłowości wskazujących na poważne słabości po 15 lutego każdego roku w wyniku kontroli unijnych

Jeżeli w wyniku unijnych kontroli (przeprowadzanych m.in. przez OLAF i ETO), mających miejsce po 15 lutego każdego roku, zostaną stwierdzone nieprawidłowości wskazujące na poważne słabości mające wpływ na odpowiedni rok obrotowy, Komisja ma obowiązek zastosować korektę finansową netto, jeżeli warunki określone w rozporządzeniu są spełnione. Taka korekta finansowa zawsze będzie korektą netto, ponieważ przydział środków na program i łączny przydział dla państwa członkowskiego zostaną automatycznie zmniejszone o kwotę korekty, nawet jeżeli państwo członkowskie zaakceptuje korektę finansową.

(F) Udoskonalenie podstawy prawnej

Na mocy RWP Komisja jest uprawniona do określenia w akcie delegowanym szczegółowych przepisów dotyczących kryteriów oceny funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli, w tym głównych rodzajów poważnych słabości, kryteriów stosowanych przy ustalaniu poziomu korekty finansowej, jaka ma być zastosowana, oraz kryteriów stosowania ryczałtowych i ekstrapolowanych korekt finansowych. Akt delegowany przyjęto dnia 3 marca 2014 r. (rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 480/2014) 7 . Komisja dysponuje zatem lepszą podstawą prawną w porównaniu do obecnego okresu programowania 2007-2013, w przypadku którego podobne elementy były zawarte w nocie ze wskazówkami, która nie była prawnie wiążąca. Ponadto kryteria oceny oraz poziomy korekt finansowych będą znane z wyprzedzeniem wszystkim zainteresowanym stronom uczestniczącym w programach.

(G) Utrzymanie stawki zryczałtowane korekty

Utrzymuje się wskaźniki procentowe korekt ryczałtowych już stosowane we wcześniejszych okresach programowania, czyli 5 %, 10 %, 25 % i 100 %. To podejście znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Niemniej jednak decyzja o zastosowaniu któregokolwiek poziomu korekty finansowej musi być proporcjonalna i uwzględniać ryzyko rezydualne dla budżetu UE, zgodnie z wymogami RWP. W związku z tym, jeżeli zastosowanie stałej stawki zryczałtowanej korekty określonej zgodnie z aktem delegowanym byłoby nieproporcjonalne, Komisja zastosuje obniżony poziom korekty ryczałtowej.

(H) Podwyższenie poziomu korekty w przypadku defektów powtarzalnych

Na wypadek wykrycia w toku unijnych kontroli, mimo wcześniejszej korekty finansowej, tych samych defektów Komisja wprowadziła w akcie delegowanym przepis umożliwiający zastosowanie wyższej stawki korekty niż w przypadku pierwszej korekty. Będzie to wyraźny sygnał dla państw członkowskich, że po wykryciu poważnej słabości muszą zadbać o szybkie i trwałe dostosowanie swoich systemów zarządzania i kontroli.

(I) Dalsze stosowanie innych, już obowiązujących środków

Nowe możliwości, tj. możliwość nałożenia korekt finansowych netto oraz wprowadzenie pakietu na użytek corocznego poświadczenia wiarygodności będą stosowane w połączeniu z kontynuacją obecnej rygorystycznej polityki w zakresie wstrzymań i zawieszeń płatności oraz silnym zachęcaniem do korzystania z wszelkich możliwych uproszczeń. Powinno to jeszcze bardziej usprawnić wdrażanie polityki spójności w nowym okresie programowania.

2.5.Zarządzanie bezpośrednie

W przypadku zarządzania bezpośredniego Komisja dysponuje ramami prawnymi, które umożliwiają zapobieganie nieprawidłowościom i ich wykrywanie na różnych etapach procesu zarządzania dotacjami, aby osiągnąć zarówno cele operacyjne, jak i finansowe. Poniżej omówiono w skrócie kontrole przeprowadzane w dwóch głównych obszarach – badaniach naukowych i pomocy międzynarodowej – objętych zarządzaniem bezpośrednim.

W przypadku wydatków na badania naukowe cykl kontrolny rozpoczyna się od opracowania programu prac, który poddaje się zakrojonym na szeroką skalę konsultacjom, aby zagwarantować, że będzie on jak najlepiej spełniał oczekiwania wszystkich zainteresowanych stron i zapewni jak największą wartość wyników badań. Po ocenie wniosków kolejne kontrole przeprowadza się na etapie, kiedy wybrane wnioski przekłada się na prawnie wiążące umowy.

Realizację projektu monitoruje się przez cały okres jego trwania. Płatności z tytułu zestawień poniesionych wydatków poddaje się kontrolom ex ante zgodnie ze standardowymi procedurami, które obejmują (w przypadku płatności powyżej 375 000 EUR) świadectwo audytu wystawione przez wykwalifikowanego audytora. Oprócz kontroli standardowych na podstawie uzyskanych informacji oraz oceny ryzyka transakcji można także przeprowadzać kontrole dodatkowe i ukierunkowane.

Główne źródło uzyskiwania pewności stanowią pogłębione kontrole przeprowadzane w pomieszczeniach wybranej próby beneficjentów po tym, jak koszty zostały poniesione i zgłoszone. Wiele tych pogłębionych kontroli przeprowadza się w okresie obowiązywania danego programu. Wszelkie wypłacone kwoty, które przekraczają kwoty należne, podlegają odzyskaniu, a błędy systemowe rozszerza się na wszystkie przypadki uczestnictwa beneficjenta.

W dziedzinie współpracy międzynarodowej i rozwoju Komisja wprowadziła ramy kontroli, które umożliwiają zapobieganie nieprawidłowościom i ich wykrywanie na różnych etapach wdrażania finansowania i które mają zastosowanie do wszystkich trybów zarządzania (bezpośredniego i pośredniego) wykorzystywanych w tym wdrażaniu. Punktem wyjścia tej strategii jest wybór najbardziej odpowiedniego narzędzia przy opracowywaniu dokumentów związanych z planowaniem oraz decyzji finansowych, a przekłada się ona na faktyczne kontrole przeprowadzane na wszystkich etapach wdrażania.

Z punktu widzenia kontroli finansowej system obejmuje kilka narzędzi stosowanych systematycznie do wdrażania umów i dotacji we wszystkich trybach zarządzania: kontrole ex ante dotyczące płatności, kontrole przeprowadzane przez Komisję i przewidziane w planie kontroli, kontrole wydatków przeprowadzane przed płatnościami dokonywanymi przez beneficjentów dotacji, wizyty kontrolne w organizacjach międzynarodowych oraz ogólna kontrola ex post na podstawie badania poziomu błędu resztowego przeprowadzanego co roku.

Zabezpieczeniu interesów finansowych UE służą nie tylko wszystkie inne środki dostępne na mocy sprawozdania finansowego, ale także kontrole ex ante poszczególnych transakcji przeprowadzane przez Komisję, a także późniejsze kontrole lub audyty oraz odzyskiwanie w ich następstwie wszelkich nienależnie wypłaconych środków, w przypadku gdy uzgodnione procedury nie były przestrzegane lub gdy dane działania nie kwalifikowały się do objęcia finansowaniem ze środków UE.

2.6.Opłacalność systemów zarządzania i kontroli

Zgodnie z wymogiem rozporządzenia finansowego ważnym celem podejścia Komisji określanego jako „budżet zorientowany na rezultaty” jest zapewnienie opłacalności przy opracowywaniu i wprowadzaniu w życie systemów zarządzania i kontroli, które służą do zapobiegania błędom, ich wykrywania i korygowania. Strategie kontroli powinny zatem uwzględniać fakt, że obszary wiążące się z większym ryzykiem wymagają wyższego poziomu kontroli i większej ich częstotliwości oraz zapewniać, aby kontrole te wnosiły stale wartość dodaną. Ma to duże znaczenie, ponieważ kontrole są znacznym obciążeniem administracyjnym dla beneficjentów i mogą nawet zniechęcać do udziału w programach. Ponadto nieefektywne i nieskuteczne kontrole pochłaniają zasoby, które mogłyby zostać wykorzystane do osiągania konkretnych rezultatów.

Sprawozdawczość dotycząca opłacalności uległa poprawie w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2014 r. Wszystkie służby Komisji, które doszły do ostatecznych wniosków na temat opłacalności swoich systemów zarządzania i kontroli, stwierdziły, że wymierne lub niewymierne korzyści przewyższały koszty lub że odpowiednie wskaźniki wykazywały stabilną lub pozytywną tendencję.

Komisja zaleciła swoim służbom opracowanie metodyki obliczania kosztów i korzyści wynikających z kontroli, aby uspójnić procedury i zapewnić rzetelne wyniki, dzięki którym możliwe będzie ustalenie względnej opłacalności istniejących systemów kontroli (zob. sprawozdanie podsumowujące Komisji za 2014 r.). W przypadku wydatków podlegających zarządzaniu dzielonemu przy obliczaniu kosztów i opłacalności kontroli należy uwzględnić działania państw członkowskich w zakresie zarządzania i kontroli.

3.KOREKTY FINANSOWE I ODZYSKANIE ŚRODKÓW W 2014 r. 

3.1.Przegląd

Tabela 3.1: Przegląd korekt finansowych i odzyskania środków w 2014 r.

   *    Z wyłączeniem 29 mln EUR wypłaconych Chorwacji w ramach działu „Wyrównania” oraz 465 mln EUR wypłaconych w ramach „Instrumentów szczególnych”.

       Należy zauważyć, że powyższe dane liczbowe różnią się od danych zawartych w sprawozdaniu o ochronie interesów finansowych UE przygotowanym przez OLAF, ponieważ sprawozdanie OLAF-u zostało opublikowane wcześniej, kiedy dostępne były wyłącznie wstępne dane.

Rolnictwo:

W 2014 r. Komisja przyjęła 3 decyzje w sprawie zgodności rozliczeń 9 , obejmujące 56 indywidualnych korekt finansowych netto na łączną kwotę 443 mln EUR (0,8 % wydatków na WPR przewidzianych w budżecie na 2014 r.). Kolejną decyzję w sprawie zgodności rozliczeń o znaczących skutkach finansowych przygotowano pod koniec 2014 r., a formalne konsultacje z państwami członkowskimi przeprowadzono w Komitecie ds. Funduszy Rolniczych przed końcem roku. Ta decyzja, dotycząca kwoty 1,4 mld EUR (obejmująca 56 indywidualnych korekt), została przyjęta przez Komisję w styczniu 2015 r. 10 . W oparciu o powszechnie przyjęte międzynarodowe standardy rachunkowości sektora publicznego kwotę tę ujęto jako „potwierdzoną” w roku budżetowym 2014.

Spójność:

Okres programowania 2000-2006:

W wyniku zaawansowania procesu zamykania programów realizowanych w ramach EFRR oraz projektów finansowanych z Funduszu Spójności na państwa członkowskie nałożono w 2014 r. łączne dodatkowe korekty finansowe na kwotę 543 mln EUR, które zostały przez nie zaakceptowane:

-    korekty finansowe na kwotę 451 mln EUR dotyczą zamknięcia programów w ramach EFRR w 9 państwach członkowskich, a największe kwoty przypadają na Włochy (231 mln państwa członkowskie) i Hiszpanię (119 mln EUR);

-    korekty finansowe na kwotę 92 mln EUR zaakceptowane przez 11 państw członkowskich dotyczą projektów w ramach Funduszu Spójności, przy czym największa kwota przypada na Słowację(70 mln EUR).

W przypadku EFS zamknięto wszystkie 239 programów (209 w pełni, a 30 częściowo). W 2014 r. korekty finansowe potwierdzone i wykonane opiewały na kwotę 133 mln EUR. Najwyższy poziom potwierdzonych i wykonanych korekt finansowych odnotowano odpowiednio w Hiszpanii (99 mln EUR) i we Włoszech (20 mln EUR). Proces zamykania programów zakończono także w przypadku Belgii, Niemiec, Grecji, Francji, Austrii, Słowacji i Zjednoczonego Królestwa. Włochy i Hiszpania nie zaakceptowały jeszcze niektórych wniosków dotyczących zamknięcia programów, w związku z czym wszczęto procedurę poprzedzającą procedurę korekty – więcej szczegółowych informacji znajduje się w sekcji 4.2.3.

W 2014 r. osiągnięto znaczne postępy w zamykaniu programów realizowanych w ramach Instrumentu Finansowego Orientacji Rybołówstwa (FIFG). Na koniec 2014 r. zamknięto 53 programy z 60. Większość stosownych korekt finansowych wdrożono z wykorzystaniem nakazów odzyskania środków.

Okres programowania 2007-2013:

Potwierdzone korekty finansowe w 2014 r. w odniesieniu do EFRR i Funduszu Spójności opiewały na 294 mln EUR 11 . Jest to wynikiem polityki ścisłego nadzoru i wstrzymywania płatności prowadzonej przez Komisję oraz coraz większej liczby planów działania przyjmowanych przez państwa członkowskie i realizowanych w następstwie pism zawiadamiających o przerwaniu płatności lub możliwości ich wstrzymania, wysyłanych przez delegowanych urzędników zatwierdzających Komisji.

W przypadku EFS korekty potwierdzone opiewają na 209 mln EUR, a korekty wykonane – na 156 mln EUR, z czego korekty na 95 mln EUR zostały potwierdzone w 2014 r., a na 61 mln EUR – w poprzednich latach. 89 % korekt finansowych potwierdzonych w 2014 r. i poprzednich latach zostało wykonanych, co nadal pozostawia do wykonania korekty na kwotę 118 mln EUR. Najwyższe poziomy korekt finansowych dotyczą Hiszpanii (56 mln EUR), Rumunii (43 mln EUR); Polski (32 mln EUR) i Francji (20 mln EUR). Spośród korekt finansowych wykonanych w 2014 r. korekty na kwotę 64 mln EUR stanowią korekty finansowe u źródła, co oznacza, że w następstwie kontroli Komisji państwa członkowskie dokonują korekt ryczałtowych w czasie, kiedy zgłaszają wydatki Komisji.

W przypadku potwierdzonych korekt finansowych dotyczących Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFF) odnotowano wzrost o ponad 80 % w stosunku do 2013 r., który wynika głównie z kontroli i kontroli dokumentacji przeprowadzanych przez Komisję. Wycofanie niekwalifikowalnych wydatków z kolejnego wniosku o płatność pozwala na szybkie wykonanie takich korekt.

Okres programowania 2014-2020:

Na 2014 r. przypadł pierwszy okres obrachunkowy i nie wyznaczono jeszcze instytucji dla niemal żadnych programów operacyjnych, w związku z czym nie przeprowadzono żadnych działań kontrolnych dotyczących deklaracji wydatków.

3.2.Korekty finansowe w toku na dzień 31 grudnia 2014 r.

Korekty finansowe w toku to korekty, w przypadku których rozpoczęto procedury korekty finansowej, ale postępowanie kontradyktoryjne wobec odnośnego państwa członkowskiego jeszcze trwa. Wskazane kwoty to jedyne wstępne szacunki służb Komisji, które mogą ulec zmianie po podjęciu przez Komisję ostatecznej decyzji.

3.3.Korekty finansowe potwierdzone w 2014 r.

W niniejszej sekcji przedstawiono kwoty korekt finansowych potwierdzonych w 2014 r. w różnych ujęciach. Należy zwrócić uwagę na fakt, że przedstawione poniżej dane i mapy dotyczą tylko jednego roku – 2014. Zarówno wysokość ogólnej kwoty korekt, jak i ich podział na państwa członkowskie mogą być znacząco różne w zależności od roku. Dlatego też konstruktywna ocena zdolności korygującej systemów nadzoru i kontroli musi być oparta, zgodnie z charakterem tych wydatków, na perspektywie wieloletniej (zob. również sekcja 4).

3.3.1. Podział według państw członkowskich

Mapa i tabela 3.3.1: Korekty finansowe potwierdzone w 2014 r. w porównaniu z płatnościami otrzymanymi z UE; podział według państw członkowskich

Powyższa mapa odzwierciedla względną wagę potwierdzonych korekt finansowych odnoszących się do poszczególnych państw członkowskich w porównaniu z płatnościami otrzymanymi przez nie z budżetu UE w 2014 r.

Kolorem jasnoszarym zaznaczono państwa członkowskie, które są poniżej średniej wynoszącej 3,5 %.

 Na czerwono zaznaczono państwa członkowskie, które są powyżej średniej wynoszącej 3,5 %.

* Kwota ujemna w przypadku Niderlandów podana powyżej wynika z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym Komisja musi zwrócić Niderlandom należną kwotę.

3.3.2.    Zestawienie korekt ryczałtowych potwierdzonych w 2014 r.

Tabela 3.3.2: Zestawienie korekt ryczałtowych potwierdzonych w 2014 r.

*    Z uwzględnieniem korekt ekstrapolowanych.

**    Jest to najlepszy szacunek. W przypadku większości korekt finansowych łączy się kwoty oparte na dokładnych szacunkach i stawkach zryczałtowanych.

Korekty ryczałtowe są cennym narzędziem, które wykorzystuje się wtedy, kiedy danej kwoty nie można z wystarczającą pewnością określić liczbowo na podstawie reprezentatywnej próby statystycznej lub gdy wpływu poszczególnych błędów na wydatki nie można dokładnie określić liczbowo. Oznacza to jednak, że konsekwencje finansowe ponosi państwo członkowskie objęte korektą ryczałtową, gdyż korekty nie są bezpośrednio związane z poszczególnymi nieprawidłowościami na poziomie projektu, tzn. nie ma jednego beneficjenta końcowego, od którego można by odzyskać środki finansowe.

3.3.3. Zestawienie korekt finansowych dokonanych u źródła

Tabela 3.3.3: Zestawienie korekt ryczałtowych u źródła potwierdzonych w 2014 r.

W 2014 r. po raz pierwszy zgłoszono korekty finansowe „u źródła” w odniesieniu do EFRR/FS na lata 2007-2013. Dotyczą one kwot zgłoszonych przez państwa członkowskie 12 w 2014 r. w następstwie szczegółowych wniosków służb Komisji, (dotyczących głównych przypadków, w których zastosowano ryczałtowe korekty finansowe po wykryciu problemów związanych z postępowaniami o udzielenie zamówienia lub słabościami systemów zarządzania i kontroli państw członkowskich). Wskutek tego w okresie od 2012 r. do końca 2014 r. stwierdzono konieczność zastosowania korekt finansowych u źródła w 6 państwach członkowskich na łączną kwotę 782 mln EUR. Ponieważ rok 2014 był pierwszym rokiem, w którym przekazywano takie informacje, właśnie do tego roku przypisano pełną kwotę korekt u źródła, mimo że niektóre kwoty uwzględniono we wnioskach o płatność przesłanych Komisji w 2012 i 2013 r.

Najbardziej znaczące korekty finansowe u źródła w odniesieniu do EFRR/FS dotyczą Republiki Czeskiej (398 mln EUR), Węgier (136 mln EUR), Rumunii (92 mln EUR), Grecji (72 mln EUR) i Słowacji (56 mln EUR).

W przypadku EFS korekty ryczałtowe stosowane w czasie zgłaszania wydatków Komisji i stanowiące korektę nowych wydatków dotyczyły głównie: Rumunii (41 mln EUR), Francji (20 mln EUR), Węgier (16 mln EUR) i Polski (14 mln EUR), a korekty finansowe u źródła potwierdzone w 2014 r. wyniosły łącznie 100 mln EUR.

Jeżeli chodzi o Rumunię, w celu zajęcia się przyczynami powtarzających się problemów stwierdzonych w przypadku EFS, Komisja współpracuje z organami krajowymi w celu wzmocnienia ich systemów zarządzania i kontroli oraz ściśle monitoruje wdrażanie uzgodnionego planu działania. Ponadto krajowa instytucja kontrolna zbadała kwestie związane z udzielaniem zamówień w przypadku kilku projektów obarczonych dużym ryzykiem, a wykryte błędy naprawia się, stosując korekty finansowe na poziomie odpowiednich projektów (zamiast 25 % korekty ryczałtowej). Komisja wspiera także władze rumuńskie we wprowadzaniu uproszczeń oraz korzystaniu z Arachne – narzędzia do zabiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania.

3.4.Korekty finansowe wykonane w 2014 r.

W niniejszej sekcji przedstawiono kwoty korekt finansowych wykonanych w 2014 r. w różnych ujęciach. Należy zwrócić uwagę na fakt, że przedstawione poniżej dane i mapy dotyczą tylko jednego roku – 2014. Zarówno wysokość ogólnej kwoty korekt, jak i ich podział na państwa członkowskie mogą być znacząco różne w zależności od roku – zob. sekcja 4 – obraz w ujęciu wieloletnim.

3.4.1. Podział według państw członkowskich

Mapa i tabela 3.4.1: Korekty finansowe wykonane w 2014 r. w porównaniu z płatnościami otrzymanymi z UE; podział według państw członkowskich

Powyższą mapę sporządzono z uwzględnieniem względnej wagi wykonanych korekt finansowych odnoszących się do poszczególnych państw członkowskich w stosunku do płatności otrzymanych przez nie z budżetu UE w 2014 r.

Kolorem jasnoszarym zaznaczono państwa członkowskie, które są poniżej średniej wynoszącej 2,3 %.

 Na czerwono zaznaczono państwa członkowskie, które są powyżej średniej wynoszącej 2,3 %.

3.4.2. Zestawienie korekt ryczałtowych wykonanych w 2014 r.

Tabela 3.4.2: Zestawienie korekt ryczałtowych wykonanych w 2014 r.

       *Z uwzględnieniem korekt ekstrapolowanych.

Dane dotyczące rolnictwa nie są dostępne.

3.4.3. Zestawienie korekt finansowych dokonanych u źródła

Tabela 3.4.3: Zestawienie korekt u źródła w obszarze spójności wykonanych w 2014 r.

W przypadku EFRR/FS spośród korekt finansowych u źródła na kwotę 782 mln EUR zgłoszonych w 2014 r. korekty o wartości 430 mln EUR (55 %) można uznać za już wykonane. Dotyczą one głównie następujących państw: Republiki Czeskiej (271 mln EUR), Grecji (60 mln EUR) i Słowacji (56 mln EUR). Jeżeli chodzi o korekty u źródła dotyczące EFS korekty ryczałtowe stosowane w czasie zgłaszania wydatków Komisji i stanowiące korektę nowych wydatków dotyczyły: Francji (20 mln EUR), Węgier (16 mln EUR), Polski (13 mln EUR) i Rumunii (11 mln EUR).

3.5.Odzyskanie środków 

Tabela 3.5: Odzyskanie środków potwierdzone i wykonane w 2014 r.

Rolnictwo:

W okresie 2008-2014 Komisja skontrolowała prawidłowość stosowania zasad dotyczących odzyskiwania środków w toku 32 wizyt kontrolnych w 19 państwach członkowskich (w tym we wszystkich państwach członkowskich z grupy EU-15 o niskim poziomie odzyskania środków w przypadkach wykrytych od 2007 r.). Niedociągnięcia wykryte podczas tych kontroli są przedmiotem działań następczych w ramach procedur kontroli zgodności rozliczeń. Ogólnie można powiedzieć, że władze państw członkowskich z wyjątkiem dwóch państw (Włoch i Irlandii) dysponują odpowiednimi procedurami, które służą do ochrony interesów finansowych UE.

Staranność władz państw członkowskich w odzyskiwaniu środków w najważniejszych indywidualnych przypadkach nieprawidłowości ocenia się w toku dalszych 25 prowadzonych obecnie procedur kontroli zgodności rozliczeń (kontrole dokumentacji).

W 2012 r. w wyniku dochodzenia OLAF-u wykryto pewne poważne kwestie związane z włoską agencją płatniczą. Dotyczyły one kompletności księgi dłużników, przedawnienia niektórych należności oraz pewnych programów krajowych rzekomo finansowanych z budżetu UE. Ponadto w ramach kontroli dotyczącej 2013 r. ETO zgłosił także poważne zastrzeżenia dotyczące systemów zarządzania należnościami stosowanych we Włoszech (AGEA) oraz w Irlandii (DAFF). Komisja uwzględniła to w swojej analizie ryzyka i we wrześniu 2014 r. odbyła wizytę kontrolną we Włoszech. Kontrola w Irlandii będzie miała miejsce w roku kontrolnym 2015/2016.

3.6.Słabości w systemach zarządzania i kontroli stosowanych przez państw członkowskich, wykryte w 2014 r., oraz podjęte środki 

3.6.1.     Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich

Istotne słabości w systemach zarządzania i kontroli państw członkowskich, stwierdzone przez same państwa członkowskie, Komisję, ETO lub OLAF (dochodzenia dotyczące nadużyć finansowych) są ściśle monitorowane przez Komisję aż do uzyskania przez nią wiarygodnych dowodów na to, że problem został naprawiony przez wdrożenie odpowiednich działań przez państwo członkowskie i że zadeklarowane w przeszłości nieprawidłowe wydatki zostały skorygowane, a nowy system sprawdza się w praktyce.

W przypadku płatności bezpośrednich DG AGRI w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2013 r. zgłosiła zastrzeżenia w odniesieniu do 15 hiszpańskich agencji płatniczych, Francji, Zjednoczonego Królestwa (Anglii), Węgier, Grecji i Portugalii. Jeżeli chodzi o Francję, Hiszpanię i Anglię plany działań naprawczych opracowane przez władze krajowe są w dalszym ciągu monitorowane przez Komisję. W Portugalii plan działania został wdrożony. W przypadku Grecji sytuacja wprawdzie uległa znacznej poprawie, ale stwierdzono, że przy wdrażaniu planu działania nie zastosowano się w pełni do celów pośrednich i terminów, w oparciu o które Komisja przyjęła decyzję wykonawczą o zmniejszeniu miesięcznych płatności w odniesieniu do roku składania wniosków 2014 z tytułu wydatków, których dotyczyły wykryte słabości. W odniesieniu do Węgier uznano, że nie było konieczności opracowywania formalnego planu działania w celu wyeliminowania problemów dotyczących 2013 i 2014 r. Związane one były z systemem kontroli, który ma zostać poddany przeglądowi z uwagi na wprowadzenie nowego systemu płatności bezpośrednich począwszy od roku składania wniosków 2015. We Francji wdrażanie planu, który ostatecznie przyjęto dnia 15 listopada 2013 r., monitoruje się przy pomocy sprawozdań kwartalnych oraz, w razie potrzeby, w toku wizyt kontrolnych.

Na użytek rocznego sprawozdania z działalności za 2013 r. DG AGRI skorygowała statystyki państw członkowskich dotyczące kontroli, aby odzwierciedlały one niewykryte i w związku z tym niezgłoszone błędy, oraz obliczyła, że poziom błędu wynosił 5,2 %. Ponieważ dokonano tego na poziomie agencji płatniczych, można było przyjąć ukierunkowane podejście w kwestii zastrzeżeń, i dzięki temu dyrektor generalny mógł wnieść zastrzeżenia w stosunku do 31 agencji płatniczych, a nie całego działania ABB.

W 2014 r. w oparciu o lepszą wewnętrzną współpracę i analizę w służbach Komisji oraz intensywny dialog z państwami członkowskimi Komisja jeszcze bardziej udoskonaliła istniejące plany działania, które mają pomóc zająć się wspomnianymi zastrzeżeniami. Kierując się tym podejściem doraźna grupa zadaniowa AGRI utworzona w 2012 r. w toku dalszych spotkań kontynuowała wewnętrzne analizy i prace nad strategią, a jednocześnie wprowadzony został udoskonalony system sprawozdawczości na temat krajowych planów działania, który jest przeznaczony dla wszystkich państw członkowskich i ma przyczynić się do obniżenia wskaźników błędów. W sprawozdawczości większy nacisk zostanie położony na regularne działania podejmowane w następstwie ustaleń pokontrolnych. Ponadto ulepszono wskaźniki i cele pośrednie na potrzeby monitorowania. W 2014 r. Komisja opracowała także nowe narzędzie informatyczne, które umożliwia jej gromadzenie i przetwarzanie informacji pochodzących z krajowych planów działania w w bardziej spójny i efektywny sposób.

Od 2013 r. odbyły się cztery seminaria na temat poziomów błędu – w tym dwa w 2014 r. Zorganizowano je w celu omówienia aktualnej sytuacji w zakresie realizacji planów działania, wymiany dobrych praktyk oraz przekazania wskazówek. Te odbywające się co pół roku seminaria organizowane są wspólnie w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich i Komitetu ds. Funduszy Rolniczych, aby zapewnić zaangażowanie zarówno instytucji zarządzających, jak i agencji płatniczych. W związku z tym w każdym półroczu podsumowuje się ściśle monitorowany proces działań następczych. W tym samym czasie zespoły ds. poszczególnych obszarów geograficznych zadbały o monitorowanie tej kwestii z państwami członkowskimi na spotkaniach organizowanych corocznie i doraźnie, w ramach prac komitetów monitorujących oraz, w razie potrzeby, przy okazji zmian programów.

Jednocześnie zwiększono odpowiednie zdolności kontrolne w Komisji. Zwiększono liczbę wizyt kontrolnych, a kontrole ukierunkowano na konkretne zagadnienia związane z poziomami błędu.

Ponadto ramy prawne dopuszczają możliwość wstrzymania i zawieszenia płatności w przypadku poważnych słabości w systemach zarządzania i kontroli w odniesieniu do wydatków, na które zaciągnięto zobowiązania w ramach EFRROW w okresie 2007-2013 lub 2014-2020. Jeżeli chodzi o nowe ramy prawne (rozporządzenie 1305/2013), art. 62 ma zagwarantować, że zarówno instytucje zarządzające, jak i agencja płatnicza przeprowadzą ocenę ex ante każdego wniosku dotyczącego programu pod kątem możliwości weryfikacji i kontroli planowanych środków. Przed zatwierdzeniem programów służby Komisji starannie analizują tę ocenę.

Poza tym Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich będzie odgrywała większą rolę w szerszeniu dobrych praktyk związanych z obniżaniem poziomów błędu. W pierwszym półroczu 2015 r. zorganizowano szkolenie dla instytucji zarządzających poświęcone następującym zagadnieniom: uproszczone opcje kosztów, racjonalność kosztów, zamówienia publiczne i płatności rolnośrodowiskowe ukierunkowane na rezultaty: wspólne podejście.

3.6.2.     Spójność

W 2014 r. Komisja skoncentrowała swoje działania kontrolne w odniesieniu do EFRR i Funduszu Spójności na lata 2007-2013 na pięciu kontrolnych postępowaniach wyjaśniających. Odbyła przy tym specjalne kontrole wyjazdowe w celu ustalenia faktów, aby potwierdzić wybrane poziomy błędów wskazane w rocznych sprawozdaniach z kontroli. Aby móc potwierdzić wyniki kontroli przeprowadzonych przez instytucje audytowe, przeprowadza się kontrole na miejscu na poziomie instytucji odpowiedzialnych za programy lub instytucji pośredniczących i zazwyczaj obejmują one sprawdzenie dowodów kontroli aż do źródła, na miejscu, na poziomie beneficjentów/projektów. W wyniku tych prac kontrolnych stwierdzono, że Komisja może zasadniczo polegać na pracy 42 spośród 47 skontrolowanych instytucji audytowych odpowiedzialnych za kontrolę 91 % środków przydzielonych w ramach EFRR/FS na okres programowania 2007-2013.

Prace kontrolne przeprowadzone od 2010 do 2014 r. potwierdzają, że kontrole zarządcze (kontrole pierwszego stopnia) prowadzone przez państwa członkowskie nadal pozostają kwestią budzącą poważne obawy. W praktyce działania kontrolne Komisji przeprowadzone w 2014 r. w odniesieniu do kontroli zarządczych potwierdziły, że słabości w ich przeprowadzaniu stwierdzono w 66 % odbytych wizyt, szczególnie w obszarze zamówień publicznych (kwestie budzące obawy stwierdzono w 58 % wizyt).

Pozostałe kwestie dotyczyły kwalifikowalności operacji (kontrole przeprowadzono na wybranych operacjach na Węgrzech, w Rumunii, Grecji, we Włoszech i w Słowenii) oraz pomocy państwa (będącej przedmiotem kontroli dotyczących programów na rzecz konkurencyjności w Słowenii, na Węgrzech, w Grecji, Rumunii, we Włoszech oraz kontroli w Hiszpanii przeprowadzonej na poziomie dwóch instytucji pośredniczących). W następstwie prowadzonych przez siebie kontroli ETO także wskazał na problemy w tych trzech obszarach (zamówienia publiczne, kwalifikowalność, pomoc państwa).

Roczne sprawozdanie z działalności za 2014 r. DG REGIO zawiera szczegółową analizę zastrzeżeń zgłoszonych przez dyrektora generalnego oraz związanych z nimi planów działania na poziomie programów.

W odniesieniu do EFS główne ustalenia przyjęte w wyniku kontroli systemów dotyczą: wyboru operacji, nieodpowiednich kontroli zarządczych, braku ścieżki audytu, zawodnych systemów informatycznych, wad w procesie certyfikacji, niewystarczającej wiarygodności sprawozdań z kontroli systemów krajowych, naruszeń przepisów dotyczących zamówień publicznych oraz niekwalifikowalności wydatków.

Kontrole zarządcze prowadzone przez państwa członkowskie nadal pozostają kwestią budzącą poważne obawy. Działania kontrolne Komisji przeprowadzone w 2014 r. potwierdziły następujące główne słabości w przeprowadzaniu tych kontroli (wskazana zresztą już w 2013 r.): formalny charakter kontroli zarządczych, niewystarczające kontrole w zakresie udzielania zamówień publicznych, nieodpowiednia struktura/organizacja instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej, brak szkolenia i nadzoru w przypadku delegowania obowiązków, przeprowadzanie kontroli zarządczych po poświadczeniu wydatków oraz niewystarczające wskazówki i szkolenia dla beneficjentów.

W 2014 r. w rocznym sprawozdaniu z działalności zgłoszono zastrzeżenia ze względu na słabości w systemach zarządzania i kontroli stosowanych w przypadku następujących programów operacyjnych w ramach EFF: Niemcy (Meklemburgia-Pomorze Przednie), Włochy, Niderlandy, Polska i Rumunia. W rocznych sprawozdaniach z kontroli wskazano, że w 5 programach operacyjnych wystąpiły istotne błędy. Do wszystkich państw członkowskich, których to dotyczy, wysłano pisma, w których jasno określono plany działania oraz niezbędne działania naprawcze, jakie należy podjąć, aby możliwe było wznowienie płatności.

4.‎‎‎‎‎‎‎SKUMULOWANE KOREKTY FINANSOWE I ODZYSKANIE ŚRODKÓW DO KOŃCA 2014 r.

4.1.Przegląd

Skumulowane dane liczbowe stanowią cenne źródło informacji na temat znaczenia mechanizmów korygujących stosowanych przez Komisję, w szczególności ponieważ bierze się w nich pod uwagę wieloletni charakter programów i projektów oraz neutralizuje skutki zdarzeń jednorazowych.

4.1.1.    Okres 2009-2014

Poniższe wykresy obrazują zmiany w zakresie korekt finansowych i odzyskań środków potwierdzonych i wykonanych w ciągu ostatnich 6 lat:

Wykres 4.1: Korekty finansowe i odzyskanie środków w latach 2009–2014 (w mld EUR)

Korekty finansowe i odzyskanie środków potwierdzone w latach 2009–2014 (w mld EUR)

Korekty finansowe i odzyskanie środków wykonane w latach 2009–2014 (w mld EUR)

Średnia kwota korekt finansowych i odzyskań środków potwierdzanych przez Komisję rocznie w latach 2009-2014 wynosiła 3,2 mld EUR, czyli 2,4 % średniej kwoty płatności z budżetu UE wynoszącego 133 mld EUR (zarządzanie dzielone: 2,8 mld EUR, czyli 2,8 % średniej kwoty płatności wynoszącej 102 mld EUR; wszystkie inne rodzaje zarządzania: 366 mln EUR, czyli 1,2 % średniej kwoty płatności wynoszącej 30,5 mld EUR). Obserwuje się nieznaczny wzrost kwot potwierdzonych, co świadczy o tym, że wieloletnie ramy kontroli skutecznie chronią budżet UE.

Średnia kwota korekt finansowych i odzyskań środków wykonanych w odniesieniu do okresu 2009-2014 wynosiła 2,8 mld EUR, czyli 2,1 % średniej kwoty płatności z budżetu UE w tym okresie (zarządzanie dzielone: 2,5 mld EUR, czyli 2,4 % średniej kwoty płatności; wszystkie inne rodzaje zarządzania: 356 mld EUR, czyli 1,2 % średniej kwoty płatności). Przedstawioną powyżej tendencję wzrostową można wytłumaczyć zamknięciem okresu programowania 2000-2006, jako że korekty finansowe i odzyskanie środków wykonuje się w znaczącej liczbie przypadków dopiero na tym etapie (zob. poniżej). W przypadku rolnictwa efektem wykonania niektórych korekt finansowych netto w trzech rocznych ratach jest niższy wzrost kwot korekt faktycznie wykonanych w stosunku do kwot będących przedmiotem decyzji Komisji.

4.1.2.    Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości dotyczące korekt finansowych związanych z wydatkami na politykę regionalną

W 2015 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenia unieważniające kilka decyzji w sprawie korekt finansowych związanych z wydatkami na politykę regionalną podjętych w latach 2008–2010. Korekty te opiewały na niemal 0,5 mld EUR i dotyczyły okresu programowania 1994-1999. Orzeczenia odzwierciedlają kwestie proceduralne, które wynikały z rozporządzenia 1083/2006. Komisja analizuje obecnie ich wpływ.

4.2.Korekty finansowe

4.2.1.    Przegląd

Tabela 4.2.1: ‎‎‎‎‎‎‎Skumulowane potwierdzone korekty finansowe i procent wykonania do końca 2014 r.

* W 2015 r. Trybunał Sprawiedliwości orzekł na korzyść państw członkowskich będących beneficjentami w kilku w wniesionych sprawach (0,5 mld EUR), których przedmiotem były korekty finansowe dotyczące EFRR wykonane w latach 2008/10 (zob. sekcja 4.1.2.).

Różne okresy programowania w polityce spójności wyraźnie pokazują wieloletni charakter cyklu budżetowego UE. Ponieważ zbliża się koniec procesu zamknięcia okresu programowania 2000-2006, kwota korekt finansowych jest znacznie wyższa, szczególnie w porównaniu z okresem 2007-2013. Oczekuje się, że w nadchodzących latach korekty finansowe dla tego ostatniego okresu będą nadal rosły, gdyż rozpocznie się zamykanie programów z tego okresu (w przypadku niektórych z nich poziom płatności zbliża się do 95 %). Korekty te powinny być jednak mniejsze niż w poprzednim okresie programowania dzięki skutecznym środkom zapobiegawczym.

4.2.2.    Rolnictwo – EFRG: korekty finansowe w ramach procedury kontroli zgodności rozliczeń

W odniesieniu do EFRG kwota korekt finansowych nałożonych przez Komisję od 1999 r. wynosi 10 808 mln EUR (z 47 przyjętych decyzji). Średni wskaźnik korekty na rok budżetowy w okresie 1999-2014 wyniósł 1,7 % wydatków. Po podjęciu decyzji przez Komisję odnośne korekty są zazwyczaj wykonywane automatycznie, chyba że państwu członkowskiemu przyznano możliwość spłaty w trzech rocznych ratach.

Tabela 4.2.2: EFRG: Skumulowane korekty finansowe, o których zadecydowano w ramach kontroli zgodności rozliczeń od 1999 r. do końca 2014 r.; podział według państw członkowskich

Wykres 4.2.2: EFRG: skumulowane korekty finansowe państw członkowskich w ramach kontroli zgodności rozliczeń od 1999 r. do końca 2014 r. w stosunku do płatności otrzymanych z budżetu UE

4.2.3.    Polityka spójności: EFRR i EFS w latach 2000-2006

Ponieważ dobiega końca zamknięcie okresu 2000-2006, można dokonać przydatnego porównania ogólnych wyników działań naprawczych z ogółem wydatkowanych środków i uzyskać dzięki temu bardziej całościowy obraz efektów mechanizmów naprawczych 13 . W przypadku środków z EFRR i EFS na koniec 2014 r. łączna kwota korekt finansowych, wynikających jedynie z nadzoru Komisji, wyniosła 8,2 mld EUR. Odpowiada to około 4,1 % przydzielonych środków (196,9 mld EUR) na koniec 2014 r. Wskaźnik korekty wzrasta do ponad 4,6 %, jeśli uwzględnia się dodatkowe korekty finansowe zgłoszone przez państwa członkowskie i dotyczące ich własnej działalności kontrolnej.

Na koniec 2014 r. Komisja zamknęła 338 programów EFRR (w porównaniu z 316 na koniec 2013 r.) spośród łącznej liczby 379. Pozostałe 41 programów to przypadki, w których państwa członkowskie zakwestionowały korekty finansowe proponowane przez Komisję, przestawiły dodatkowe informacje do przeanalizowania lub wystąpiły o zwrot kwot niemożliwych do odzyskania. W takich sytuacjach wszczyna się procedury korekty finansowej (spotkania wyjaśniające) i podejmuje decyzje w sprawie kwot niemożliwych do odzyskania.

W przypadku EFRR korekty finansowe nałożone przez Komisję na wszystkie państwa członkowskie do końca 2014 r. w ujęciu łącznym wynoszą 5,8 mld EUR, czyli ok. 4,5 % łącznego przydziału środków na programy na lata 2000-2006. Proces ten można rozbić na korekty finansowe na kwotę 4,1 mld EUR dokonywane w toku realizacji programów oraz korekty finansowe na kolejne 1,6 mld EUR stosowane przy zamknięciu programów. Dotyczą one głównie następujących państw: Hiszpanii (2,6 mld EUR), Włoch (1,2 mld EUR) i Grecji (1,2 mld EUR).

W odniesieniu do EFS procedurę zamykania programów zakończono pod koniec 2014 r. Według szacunków służb Komisji na dzień 30 czerwca 2015 r. korekty finansowe ogółem za okres programowania 2000-2006 - z uwzględnieniem kwoty korekt finansowych w toku - wyniosą 2,4 mld EUR w stosunku do programów EFS, co odpowiada 3,6 % przydziału środków na EFS. Proces ten można rozbić na korekty finansowe na kwotę 1,2 mld EUR dokonywane w toku realizacji programów oraz korekty finansowe na dalsze 1,2 mld EUR stosowane przy zamknięciu programów.

Przy zamykaniu hiszpańskich programów w ramach EFS władze hiszpańskie odrzuciły 3 spośród 38 wniosków dotyczących zamknięcia pomimo analizy wszystkich argumentów i informacji przedstawionej przez Komisję przy zamknięciu. Na koniec 2014 r. korekty finansowe w toku w odniesieniu do Hiszpanii wyniosły 59 mln EUR i odpowiadały zablokowanym zobowiązaniom pozostającym do spłaty na kwotę 34 mln EUR. W 2015 r. władze lokalne zaakceptowały 1 wniosek dotyczący zamknięcia. W stosunku do innych programów wszczęto procedurę poprzedzającą procedurę korekty.

Wykres 4.2.3: Skumulowane korekty finansowe państw członkowskich potwierdzone i będące w toku na dzień 31 grudnia 2014 r. dla okresu programowania EFRR i EFS 2000-2006 w stosunku do otrzymanych wkładów

4.2.4.    Polityka spójności: EFRR/FS i EFS w latach 2007-2013

Na obecnym etapie okresu programowania skumulowane kwoty objęte korektami wynoszą 0,9 % środków przydzielonych z budżetu. Wprawdzie w nadchodzących latach w związku z rozpoczęciem zamykania programów spodziewany jest dalszy wzrost korekt finansowych dotyczących okresu 2007-2013, jednak dotychczasowe dane wskazują na niższy ogólny poziom korekt finansowych w porównaniu z poprzednim okresem programowania. Świadczy to o większej zdolności systemów zarządzania i kontroli do wykrywania i korygowania błędów przed zgłoszeniem wydatków Komisji, co ma swoje odzwierciedlenie w niższych poziomach błędów w polityce spójności w okresie 2007-2013 w porównaniu z okresem 2000-2006. Wspomniano również korekty dokonywane w tym okresie przez państwa członkowskie – zob. sekcja 7.

Ponieważ programy z lat 2007-2013 są finansowane z wielu funduszy, w powyższej tabeli nie dokonano podziału na EFRR i FS.

Wykres 4.2.4: Łączne korekty finansowe państw członkowskich potwierdzone i będące w toku na dzień 31 grudnia 2014 r. dla okresu programowania EFRR/FS i EFS 2007-2013 w stosunku do otrzymanych wkładów

W przypadku programów w ramach EFRR/FS od początku okresu programowania 2007–2013 Komisja nałożyła korekty finansowe na łączną kwotę 2 mld EUR (która obejmuje kwoty finansowe w wysokości 782 mln EUR zastosowane przez państwa członkowskie przed zgłoszeniem Komisji wydatków w wyniku żądanych działań naprawczych lub przy ich zgłaszaniu, zob. także korekty u źródła powyżej), a korekty na kwotę 237 mln EUR są w toku. Dotyczą one głównie następujących państw: Republiki Czeskiej (719 mln EUR), Węgier (298 mln EUR), Grecji (257 mln EUR), Hiszpanii (237 mln EUR), Słowacji (152 mln EUR), Rumunii (146 mln EUR) i Włoch (105 mln EUR).

Jeżeli chodzi o EFRR i Fundusz Spójności, w 2014 r. Komisja w dalszym ciągu rygorystycznie pełniła swoją rolę nadzorczą, wstrzymując lub zawieszając płatności możliwie jak najszybciej po wykryciu słabości i dbając o to, by państwa członkowskie usunęły słabości stwierdzone w ich systemach zarządzania i kontroli. Miało to na celu ustalenie ewentualnego istnienia jakiegokolwiek poważnego pozostałego ryzyka materialnego i podjęcie w związku z nim działań, aby zapewnić odpowiednią ochronę budżetu UE oraz uzyskać akceptowany poziom ryzyka rezydualnego przy zamknięciu programów. Dzięki temu w okresie 2007-2013 nastąpiła ogólna poprawa w stosunku do okresu 2000-2006 i z biegiem lat, dzięki działaniom Komisji podejmowanym we współpracy z państwami członkowskimi, zaobserwowano pozytywne zmiany jeżeli chodzi o występowanie błędów w przypadku wydatków w ramach polityki spójności.

W przypadku EFS najwyższe poziomy skumulowanych korekt finansowych odnotowano w Rumunii (355 mln EUR), Hiszpanii (213 mln EUR) i Polsce (152 mln EUR).

W stosunku do programów w ramach EFRR/FS i EFS na lata 2007-2013 wprowadzono następujące ulepszenia:

(A) Zaostrzenie kontroli krajowych

W ramach krajowych systemów zarządzania i kontroli zapewniono lepszą zdolność do zapobiegania błędom, ich wykrywania i korygowania przed zgłoszeniem wydatków Komisji. Z jednej strony służby Komisji włożyły wiele wysiłku w działania w zakresie zarządzania i kontroli, aby usprawnić weryfikację pierwszego stopnia w państwach członkowskich. Z drugiej strony w rozporządzeniach dotyczących okresu 2007-2013 na instytucje audytowe nałożono ogólny obowiązek korzystania z prób statystycznych przy kontroli operacji. Jednocześnie Komisja zapewniła gruntowny nadzór kontrolny oraz przekazała liczne wskazówki, w efekcie czego podjęto znaczące wysiłki w zakresie budowania zdolności. Wszystko to łącznie bardzo przyczyniło się do poprawy wiarygodności poziomów błędów wykazywanych w rocznych sprawozdaniach z kontroli przekazywanych co roku Komisji przez państwa członkowskie i wykorzystywanych jako wskaźniki skuteczności systemów zarządzania i kontroli w procesie poświadczania wiarygodności stosowanym w Komisji. Komisja mogła zatem ukierunkować swoje prace kontrolne na uzyskiwanie pewności co do pracy instytucji audytowych, koncentrując się na najsłabszych z nich lub tych, które swoim zasięgiem prac obejmują najwięcej środków z funduszy unijnych. Ponadto Komisja nieustannie prowadzi działania następcze w odniesieniu do stwierdzonych słabości, a także monitoruje, czy jakość pracy instytucji audytowej jest zadowalająca, gdy któremuś z programów przyznano status uprawniający do stosowania modelu jednorazowej kontroli. Ścisła współpraca z instytucjami audytowymi umożliwia odpowiednio wczesne wykrywanie i rozwiązanie problemów już na poziomie krajowym. Przyczynia się także do usprawnienia procesu poświadczania wiarygodności na poziomie Komisji.

(B) Kontrole na miejscu przeprowadzane przez Komisję

Na podstawie oceny ryzyka Komisja przeprowadza także własne kontrole na miejscu, w tym kontrole na poziomie beneficjentów, jeżeli uważa, że pewne słabości (dotyczące w szczególności tak złożonych kwestii, jak zamówienia publiczne czy pomoc państwa w związku z EFRR/FS) mogłyby pozostać niewykryte lub nie zostać wykryte odpowiednio wcześnie. Obejmuje to weryfikację wdrażania planów działań naprawczych w przypadku wstrzymań płatności i korekt finansowych. Kontrole te przyczyniają się do usprawnienia systemów zarządzania i kontroli w przypadku programów objętych zastrzeżeniem, a jednocześnie pozwalają zapewnić legalność i prawidłowość już dokonanych wydatków oraz tych, które będą zgłaszane Komisji w przyszłości. Dla Komisji stanowi to dodatkowe, bardziej bezpośrednie źródło uzyskiwania pewności.

(C) Lepsza zdolność wykrywania problemów

Lepszą zdolność wykrywania problemów wykorzystano proaktywnie, aby usprawnić funkcjonowanie systemów zarządzania państw członkowskich, wykonując przy tym niezbędne korekty finansowe. Systematyczne i konsekwentne korzystanie przez Komisję od 2008 r. ze wstrzymania lub zawieszenia płatności na rzecz programów obarczonych znacznymi słabościami w zakresie zarządzania oraz decyzje dyrektorów generalnych o wysyłaniu pisemnych ostrzeżeń, gdy nie ma płatności oczekujących na realizację, pozwoliły UE uniknąć zwrotów wydatków obarczonych wysokim ryzykiem błędu, a jednocześnie dały państwom członkowskim silny impuls do szybkiego usprawnienia systemów zarządzania i kontroli. Jednocześnie wspólne działania instytucji kontrolnych państw członkowskich i UE pozwoliły osiągnąć lepsze porozumienie w kwestii niezbędnych korekt finansowych oraz ich wykonywania, aby należycie chronić budżet UE i eliminować nieprawidłowe wydatki, m.in przez korekty ryczałtowe. Państwa członkowskie miały natomiast możliwość ponownie wykorzystać zasoby unijne objęte tymi korektami na inne projekty. Takie korekty mają jednak nadal znaczący wpływ finansowy i polityczny w państwach członkowskich, których dotyczą, ponieważ nieprawidłowe wydatki trzeba sfinansować z zasobów krajowych, chyba że odzyska się je od beneficjentów.

(D) Działania w zakresie budowania zdolności

Aby ograniczyć pozostałe ryzyko i słabości stwierdzone w państwach członkowskich i programach na poziomie instytucji zarządzających, Komisja podjęła także dodatkowe inicjatywy, aby pobudzić działania w zakresie budowania zdolności w odniesieniu do programów z lat 2007-2013. Na początku 2013 r. utworzono nowe centrum kompetencji, które ma się zająć budowaniem zdolności administracyjnych, aby wspierać organy administracji publicznej w poszczególnych krajach zajmujące się zarządzaniem środkami z EFRR i Funduszu Spójności. Jeżeli chodzi o zamówienia publiczne, centrum kompetencji opracowało plan działania w dziedzinie zamówień publicznych. Podjęto także działania na rzecz usprawnienia wdrażania zasad pomocy państwa, a jednocześnie opracowuje się platformę, która umożliwi wymianę doświadczeń między organami administracji zarządzającymi środkami, aby jak najlepiej wykorzystać istniejące dobre praktyki.

(E) Uproszczone opcje kosztów

W 2014 r. Komisja będzie nadal aktywnie wspierać stosowanie uproszczonych opcji kosztów. Na seminariach, które odbyły się we Włoszech, Francji, w Irlandii i na Malcie, propagowano stosowanie uproszczonych opcji kosztów jako metody dalszego ograniczania ryzyka błędów i nieprawidłowości transakcji, szczególnie w związku z przygotowywaniem następnego okresu programowania 2014-2020. Ponadto we wrześniu 2014 r. dopracowano notę ze wskazówkami dla państw członkowskich na temat uproszczonych opcji kosztów. W 2014 r. opublikowano także analizę włoskiego przypadku dotyczącego wprowadzania w życie uproszczonych opcji kosztów w okresie programowania 2007-2013.

4.3.Odzyskanie środków

W poniższej tabeli przedstawiono odzyskane kwoty (odzyskanie potwierdzone i wykonane) za okres 2009-2014. Wpływ na budżet UE przedstawiono w tabeli 5.2 poniżej.

Tabela 4.3.1: Odzyskanie środków potwierdzone - lata 2009-2014

Tabela 4.3.2: Odzyskanie środków wykonane - lata 2009-2014

5.KOREKTY NETTO

Wpływ poszczególnych mechanizmów korekty na budżet UE zależy od takich czynników, jak metoda wykonania budżetu, zarządzanie sektorowe oraz przepisy finansowe obowiązujące w danym obszarze polityki. Jednak we wszystkich przypadkach mechanizmy korekty zapewniają ochronę budżetu UE przez eliminowanie wydatków ponoszonych z naruszeniem prawa.

5.1.Korekty finansowe netto w 2014 r. 

Korekty finansowe netto to korekty, które mają wpływ na budżet UE (tzn. kwoty skorygowane lub odzyskane są zwracane do budżetu UE). To prowadzi do zmniejszenia środków UE dla danego państwa członkowskiego.

Jak wyjaśniono powyżej korekty netto w odniesieniu do okresów programowania 2000-2006 i 2007-2013 dotyczyły głównie polityki rolnej.

Do sklasyfikowania pozostaje łączna kwota 113 mln EUR, którą w powyższej tabeli traktuje się jako korekty niebędące korektami netto.

Jak wynika z powyższego, korekty w przypadku rolnictwa (EFRG, EFRROW, EFOGR) są zawsze korektami netto, natomiast w przypadku polityki spójności z uwagi na obowiązujące ramy prawne korekty finansowe netto prowadzące do zwrotu do budżetu UE wcześniej wypłaconych kwot stanowiły zasadniczo wyjątek – bardziej szczegółowe wyjaśnienia na temat kwot znajdują się w sekcji 3.1.

Zgodnie z ramami prawnymi dotyczącymi polityki spójności do okresu programowania 2007-2013 faktyczny przepływ środków pieniężnych z powrotem do budżetu UE występuje wyłącznie:

-jeżeli państwa członkowskie nie są w stanie przedstawić wystarczających wydatków kwalifikowalnych,

-po zamknięciu programów, kiedy nie jest już możliwe zastąpienie wydatków niekwalifikowalnych wydatkami kwalifikowalnymi,

-w przypadku braku porozumienia z Komisją (zob. sekcja 2.4.1).

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 wprowadzono jednak istotną zmianę. Komisja ma obowiązek zastosować korektę finansową netto, kiedy w wyniku kontroli unijnych wykryte zostaną poważne słabości, których wcześniej nie wykryto, nie zgłoszono ani nie skorygowano na poziomie państwa członkowskiego. W takich przypadkach wyeliminowana zostaje obecna możliwość zaakceptowania korekty i ponownego wykorzystania określonych środków unijnych przez państwo członkowskie (zob. sekcja 2.4.2).

Wykonywanie korekt w większym zakresie przez rozłożenie płatności na raty lub jej odroczenie sprawia, że w ostatnich trzech latach (2012–2014) kwoty korekt wykonanych w obszarze rolnictwa były niższe niż kwoty, w sprawie których podjęto decyzje. Różnice powinny zniknąć po osiągnięciu normalnego tempa realizacji.

5.2.Wpływ na budżet UE

Tabela 5.2: Wpływ na budżet UE

                            mln EUR

*    Korekty dotyczyły głównie następujących rozdziałów wydatków: 0502, 0503, 0504, 1303, 1304, 0402, 1106 i 1803.

**    Odzyskanie środków dotyczyło głownie następujących rozdziałów wydatków: 0502, 0503, 1303, 1304, 0402 i 1106. Więcej informacji na temat odzyskania środków znajduje się w sekcji 4.3.

Jak wyjaśniono powyżej, dochody wynikające z korekt finansowych netto (zob. sekcja 5.1.) oraz odzyskania środków (zob. sekcja 2.2.2. i 4.3.) traktowane są jako dochody przeznaczone na określony cel 14 , przy czym Komisja odzyskuje środki także u źródła, odliczając wydatki niekwalifikowalne (stwierdzone we wcześniejszych lub bieżących zestawieniach poniesionych wydatków) od dokonywanych płatności. Rozporządzenie finansowe 15 nie zawiera, poza dwoma wyjątkami, szczegółowych przepisów określających sposób wykorzystania dochodów przeznaczonych na określony cel, których źródłem są korekty finansowe netto lub odzyskanie środków. Artykuł 7 zasad stosowania stanowi jednak, że w uwagach do budżetu wskazuje się, w których liniach budżetowych można zapisać środki odpowiadające dochodom przeznaczonym na określony cel. Ogólnie można stwierdzić, że dochody przeznaczone na określony cel wracają do linii budżetowej lub funduszu, z których pierwotnie sfinansowano wydatki, i można je ponownie wydać, o ile nie są przeznaczone dla określonych państw członkowskich.

5.3.Wpływ na budżety krajowe 

W obszarach objętych zarządzaniem dzielonym wszystkie korekty finansowe i odzyskania środków mają wpływ na budżety krajowe niezależnie od tego, w jaki sposób je wykonano. Należy podkreślić, że nawet jeśli nie dokonano zwrotu środków do budżetu UE, wpływ korekt finansowych na poziomie państwa członkowskiego jest zawsze ujemny. Aby nie stracić finansowania ze środków UE, państwa członkowskie muszą zastąpić wydatki niekwalifikowalne działaniami kwalifikowalnymi. Oznacza to, że skutki finansowe utraty współfinansowania przez UE wydatków uznanych za niekwalifikowalne na mocy przepisów UE dotyczących programów (w postaci kosztów utraconych korzyści) obciążają własne zasoby danego państwa członkowskiego (budżet krajowy), chyba że odzyska ono odnośne kwoty od poszczególnych beneficjentów. Nie zawsze jest to możliwe, na przykład w przypadku korekt ryczałtowych na poziomie programu (ze względu na słabości administracji krajowej zarządzającej programem), które nie są bezpośrednio powiązane z indywidualnymi nieprawidłowościami na poziomie projektu.

6.ŚRODKI ZAPOBIEGAWCZE

6.1.Rolnictwo

6.1.1.    Wstrzymania, zawieszenia i zmniejszenia płatności

W 2014 r. na mocy poprzedniej podstawy prawnej 16 odnotowano 17 przypadków wstrzymania płatności. Ponadto na początku 2015 r. na podstawie art. 41 ust. 1 przyjęto decyzję o zmniejszeniu płatności dla Grecji za dwa kwartały. Te przypadki wstrzymania i zmniejszenia płatności dotyczyły środków inwestycyjnych, które nie są zarządzane przy pomocy zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZIK) w ramach 6 spośród 92 programów rozwoju obszarów wiejskich.

W przypadku EFRG Komisja przyjęła decyzję o zmniejszeniu płatności bezpośrednich w Grecji od roku składania wniosków 2014. Decyzję przyjęto na podstawie art. 41 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 w celu ochrony interesów finansowych UE w związku z problemami wynikającymi z zarejestrowania niekwalifikowalnych trwałych użytków zielonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), przy czym zakres tych problemów jest ograniczony, a ich wpływ został dokładnie określony.

6.1.2.     Inne środki zapobiegawcze

Na poziomie państw członkowskich utworzono obowiązkowe struktury administracyjne (zob. sekcja 7.1):

zarządzanie wydatkami i kontrolę nad nimi powierza się specjalnym agencjom płatniczym, którym państwo członkowskie musi udzielić akredytacji na podstawie obszernego zestawu kryteriów akredytacyjnych określonych w przepisach UE, zanim agencja rozpocznie działalność. Na podstawie szczegółowego przeglądu zewnętrzna instytucja kontrolna ocenia, czy agencje płatnicze spełniają te kryteria, co także podlega stałemu nadzorowi ze strony właściwego organu krajowego. Istnieją także jasne procedury określające, jakie działania należy podjąć w przypadku problemów i jak je rozwiązywać.

Co roku szef każdej agencji płatniczej jest zobowiązany do przedstawienia rocznego poświadczenia wiarygodności, które obejmuje kompletność, dokładność i prawdziwość zestawień wydatków agencji płatniczej oraz poświadczenie wiarygodności co do legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rozliczeń. Te poświadczenia wiarygodności podlegają weryfikacji ze strony niezależnych jednostek certyfikujących, które mają obowiązek przedstawić swoją opinię na ich temat. W przypadku państw członkowskich, w których działa tylko jedna agencja płatnicza, poświadczenie wiarygodności uzyskane od dyrektora agencji płatniczej, wraz z poświadczeniem i opinią jednostki certyfikującej, stanowi z definicji „roczne podsumowanie”.

6.2.Spójność

6.2.1. Wstrzymania i zawieszenia

Tabela 6.2.1: Wstrzymania płatności

W tabeli powyżej przedstawiono zmiany liczby spraw związanych ze wstrzymaniem płatności oraz kwot, jakie się z tym wiążą, w odniesieniu do EFRR, Funduszu Spójności, EFS i EFF. Saldo otwarcia obejmuje wszystkie sprawy otwarte na koniec 2013 r., bez względu na rok, w którym państwo członkowskie powiadomiono o wstrzymaniu. Nowe sprawy odnoszą się jedynie do przypadków wstrzymania płatności, o których powiadomiono w 2014 r. Sprawy zamknięte to przypadki, w których płatności z tytułu zestawień poniesionych wydatków wznowiono w 2014 r., bez względu na rok, w którym nastąpiło wstrzymanie. Sprawy otwarte na koniec 2014 r. to sprawy, w przypadku których wstrzymanie nadal obowiązywało na dzień 31 grudnia 2014 r., co oznacza, że termin płatności z tytułu zestawień poniesionych kosztów jest nadal wstrzymany w oczekiwaniu na podjęcie przez państwo członkowskie środków naprawczych.

W 2014 r. liczba pisemnych ostrzeżeń, przypadków wstrzymania płatności oraz zawiadomień o możliwości wstrzymania płatności w odniesieniu do programów EFRR/FS nadal utrzymywała się na bardzo wysokim poziomie. W tym roku wysłano 16 nowych pisemnych ostrzeżeń, a w 36 nowych przypadkach podjęto decyzje o wstrzymaniu płatności, które zakomunikowano państwom członkowskim. Komisja wszczęła 28 procedur poprzedzających wstrzymanie płatności. Ostrzeżenie lub wstrzymanie płatności zastosowano w odniesieniu do 121 programów. Około dwie trzecie przypadków wstrzymania płatności i wszczęcia procedur poprzedzających wstrzymanie płatności opiera się na wynikach kontroli przekazanych Komisji przez instytucje audytowe w ciągu roku lub na koniec roku.

Jeżeli chodzi o EFS, na koniec 2013 r. otwartych pozostawało 20 spraw dotyczących wstrzymania płatności. W 2014 r. podjęto 31 decyzji o wstrzymaniu płatności, a w 19 przypadkach wstrzymanie zniesiono. Oznacza to, że na koniec 2014 r. w 32 przypadkach płatności były wstrzymane (Republika Czeska (1), Hiszpania (18), Francja (3) Włochy (8) i Zjednoczone Królestwo (2)), z czego w 13 były one już wstrzymane na koniec 2013 r.

Jeżeli chodzi o EFF, większość przypadków wstrzymania płatności odnosi się do kwestii wynikających z analizy rocznych sprawozdań z kontroli przekazywanych przez państwa członkowskie na początku każdego roku (nieprzedstawienie sprawozdania lub przedstawienie sprawozdania, które jest niewiarygodne lub wskazuje na wysokie poziomy błędu). Znaczące zmniejszenie kwot wstrzymanych płatności w okresie między tymi dwoma latami wynika ze zniesienia wstrzymania płatności w przypadku Hiszpanii.

Zawieszenia

Jeżeli chodzi o EFRR i Fundusz Spójności, na koniec 2013 r. wciąż obowiązywało pięć 17  decyzji o zawieszeniu. W 2014 r. podjęto decyzje o zniesieniu zawieszeń w odniesieniu do takich instytucji pośredniczących, jak AENA w Hiszpanii i Urząd Spraw Społecznych w Estonii. Na koniec 2014 r. wciąż pozostawały w mocy trzy decyzje o zawieszeniu w stosunku do Hiszpanii i Włoch. W 2014 r. przyjęto cztery nowe decyzje o zawieszeniu: trzy dotyczące Hiszpanii i jedną dotyczącą programu współpracy transgranicznej w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (Adriatyk – priorytet dotyczący pomocy technicznej). Dwie spośród decyzji o zawieszeniu dotyczących Hiszpanii nadal były w mocy, a jedna została zniesiona przed końcem roku.

W przypadku EFS na dzień 31 grudnia 2014 r. wciąż obowiązywała jedna decyzja przyjęta w 2011 r. w stosunku do Francji. Na dzień 31 grudnia 2014 r. nadal obowiązywało siedem decyzji o zawieszeniu przyjętych w 2013 r.: dotyczyły one Belgii, Republiki Czeskiej, Hiszpanii (3), Włoch i Słowacji. W 2014 r. przyjęto jedenaście decyzji o zawieszeniu (w stosunku do Republiki Czeskiej, Hiszpanii (9) i Włoch) i na dzień 31 grudnia 2014 r. wszystkie te decyzje nadal obowiązywały.

W maju 2014 r. wstrzymano płatności okresowe dla Estonii w ramach programu operacyjnego finansowanego z EFF. Po decyzji o zawieszeniu doszło do wymiany informacji między Estonią a służbami Komisji, aby Komisja mogła przeanalizować środki podjęte przez Estonię, które pozwoliły na zniesienie zawieszenia w kwietniu 2015 r., oraz odnieść się do nich.    

6.2.2.    Środki zapobiegania nadużyciom finansowym

Każde nadużycie finansowe przyciąga wiele uwagi i szkodzi wizerunkowi UE. W tym względzie Komisja podjęła ważną inicjatywę, w ramach której najpierw, w grudniu 2013 r., zorganizowała konferencję dla wszystkich państw członkowskich na temat środków zwalczania nadużyć finansowych. Następnie, w latach 2014-2015, odbyły się konferencje w Grecji, Słowacji, Republice Czeskiej, Bułgarii, Chorwacji, Rumunii, we Włoszech, w Słowenii i Hiszpanii oraz w Polsce i na Łotwie (dla 3 państw bałtyckich). Ponadto Komisja opracowała szczegółowe wskazówki mające wspomóc państwa członkowskie w analizie ryzyka nadużyć finansowych oraz opracowała specjalne narzędzia informatyczne, aby ułatwić im ukierunkowanie działań w zakresie zwalczania nadużyć na projekty wysokiego ryzyka. Działania te są zgodne z większym zakresem odpowiedzialności na poziomie państw członkowskich, który wynika z nowego rozporządzenia w sprawie polityki spójności (art. 125 ust. 4 lit. c)). Stanowi ono, że państwo członkowskie „wprowadza skuteczne i proporcjonalne środki zwalczania nadużyć finansowych, uwzględniając stwierdzone rodzaje ryzyka”.

Wspomniane wyżej działania służące podnoszeniu świadomości przyniosły pozytywne efekty; na przykład Andaluzja (Hiszpania) postanowiła zacząć korzystać z narzędzia do oceny ryzyka nadużyć finansowych ARACHNE już w odniesieniu do okresu programowania 2007-2013. Komisja zapewnia niezbędne wsparcie, aby ułatwić wdrożenie systemu, oraz pomaga władzom regionalnym stworzyć wymagane odpowiednie zbiory danych. Władze andaluzyjskie zobowiązały się także (informacja pisemna z grudnia 2014 r.), że do działań w zakresie wykrywania nadużyć finansowych i zapobiegania im wyznaczą specjalną agencję.

ARACHNE zaprezentowano 22 państwom członkowskim. Jak dotąd szesnaście z nich przesłało dane do programu i pracuje nad wdrożeniem systemu. Osiem państw członkowskich już korzysta z ARACHNE, a Komisja w dalszym ciągu monitoruje jego stosowanie. Od pierwszego kwartału 2015 r. dostęp do narzędzia ma też osiem innych państw członkowskich. W 2015 r. zorganizowane zostaną dalsze prezentacje dla pozostałych sześciu państw. ARACHNE ma służyć stworzeniu kompleksowej bazy danych, w której zgromadzone będą dane finansowe i operacyjne dotyczące projektów i beneficjentów. Na ich podstawie będzie można przeprowadzić, w oparciu o obiektywne kryteria, ocenę ryzyka, która umożliwi zidentyfikowanie projektów i programów operacyjnych obarczonych największym ryzykiem.

7.DZIAŁANIA NAPRAWCZE PODJĘTE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE Z ICH WŁASNEJ INICJATYWY

W ramach zarządzania dzielonego odpowiedzialność za zapobieganie nieprawidłowościom i ich wykrywanie spoczywa przede wszystkim na państwach członkowskich. W związku z tym dokładają one znaczących starań i angażują swoje zasoby w dokonywanie korekt finansowych i odzyskiwanie nienależnych kwot od beneficjentów. Ponadto państwa członkowskie w pierwszej kolejności przeprowadzają kontrole zarządcze oraz inne kontrole i audyty, które mają charakter uzupełniający w stosunku do opisanych powyżej kontroli Komisji. Kwoty wykazane poniżej stanowią uzupełnienie korekt podanych przez Komisję powyżej.

7.1.Rolnictwo

Państwa członkowskie zobowiązane są wprowadzić w życie systemy kontroli ex ante oraz sankcje odstraszające:

w przypadku każdego programu pomocy/wsparcia finansowanego z EFRG lub EFRROW przeprowadza się kontrole administracyjne ex ante i kontrole na miejscu, oraz stosuje się sankcje odstraszające, jeżeli beneficjent nie przestrzega przepisów. Te systemy kontroli mają być stosowane przez agencje płatnicze i obejmują zarówno wspólne elementy, jak i szczególne zasady dostosowane do specyfiki każdego programu pomocy. Opracowano je, by umożliwić gruntowną kontrolę administracyjną ex ante 100 % wniosków o pomoc, kontrole krzyżowe z innymi bazami danych w stosownych przypadkach, a także kontrole na miejscu płatności zaliczkowych na wybranej próbie transakcji obejmującej od 1 % do 100 % populacji w zależności od ryzyka związanego z danym programem. Jeżeli kontrole na miejscu wskazują na wysoki poziom nieprawidłowości, należy przeprowadzić dodatkowe kontrole.

W tym kontekście najistotniejszym systemem jest ZSZIK, który obejmował 94 % wydatków z EFRG w roku budżetowym 2014 (92 % w 2013 r.). W miarę możliwości ZSZIK wykorzystuje się również do zarządzania środkami w odniesieniu do działek rolnych i zwierząt gospodarskich, wchodzącymi w zakres rozwoju obszarów wiejskich, oraz do kontroli tych środków, na które przeznaczone było 40 % płatności w ramach EFRROW w 2014 r. W przypadku obu funduszy ZSZIK objął 83 % łącznych wydatków w 2014 r.

W przepisach przewidziano obowiązek składania przez państwa członkowskie szczegółowych sprawozdań na temat przeprowadzonych przez nie kontroli oraz zastosowanych sankcji. System sprawozdawczości umożliwia obliczenie – w odniesieniu do głównych programów pomocy – poziomu błędu stwierdzonego przez państwa członkowskie na poziomie beneficjentów końcowych. Dokładność zgłoszonych informacji statystycznych oraz jakość kontroli na miejscu, które są ich podstawą, jest także weryfikowania i zatwierdzana przez jednostki certyfikujące w przypadku pomocy bezpośredniej oraz środków w ramach rozwoju obszarów wiejskich.

Te ostatnie sprawozdania państw członkowskich świadczą o skutkach zapobiegawczych przeprowadzonych kontroli administracyjnych ex ante i kontroli na miejscu.

Tabela 7.1: Korekty własne państw członkowskich zastosowane przed dokonaniem płatności na rzecz beneficjentów w 2014 r. (w uzupełnieniu danych ze sprawozdań Komisji)

7.2.Spójność

Na mocy przepisów w odniesieniu do okresu programowania 2007-2013 państwa członkowskie muszą co roku składać Komisji sprawozdania dotyczące korekt wynikających z wszystkich przeprowadzonych kontroli. Komisja przeprowadza kontrole oparte na analizie ryzyka w celu zbadania rzetelności tych danych liczbowych w ramach procedury poświadczenia wiarygodności.

Podkreśla się, że z uwagi na pewne niedoskonałości w danych liczbowych państw członkowskich Komisja przyjęła ostrożne podejście i zadbała o to, aby kwoty nie zostały zawyżone – w efekcie niektóre z nich mogą w rzeczywistości być wyższe. Nie ma to jednak wpływu na wiarygodność danych liczbowych Komisji. Kwoty, o których tutaj mowa, są bardzo znaczące, a dodane do wyników pracy Komisji wyraźnie świadczą o sukcesie kontroli prowadzonych po obydwu stronach.

Tabela 7.2: Łączne korekty na koniec 2014 r. zgłoszone przez państwa członkowskie w odniesieniu do polityki spójności za okres 2007-2013