This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0123
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on single-member private limited liablity companies
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie jednoosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie jednoosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością
/* SWD/2014/0123 final */
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie jednoosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością /* SWD/2014/0123 final
Określenie
problemu
Jedynie 2 % małych i
średnich przedsiębiorstw (MŚP) inwestuje za granicą, zakładając
spółki w innych państwach. Ten niski poziom
inwestycji można wyjaśnić wieloma czynnikami, w tym
rozbieżnością przepisów w poszczególnych krajach i brakiem
zaufania do spółek zagranicznych wśród potencjalnych klientów i
partnerów handlowych. MŚP i inne
przedsiębiorstwa często decydują się na prowadzenie
działalności za pośrednictwem spółek zależnych, w
których posiadają wszystkie udziały, aby zdobyć zaufanie
zagranicznych klientów i być bliżej rynku lokalnego, na którym
prowadzą działalność[1].
Zakładanie spółek zależnych za granicą jest jednak często
uciążliwe. Z
powodu różnic językowych, administracyjnych i prawnych między
państwami członkowskimi założenie i prowadzenie spółek
zależnych za granicą może być kosztowne. Po pierwsze,
koszty bezpośrednie (ponoszone w związku z obowiązkowymi
wymogami w zakresie założenia spółki[2])
mogą być wyższe niż w kraju pochodzenia spółki. Po drugie, różnice między
przepisami krajowymi[3]
często skutkują zwiększonym zapotrzebowaniem na korzystanie z
doradztwa prawnego, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. Korzystanie z takiego doradztwa prawnego nie
byłoby konieczne, gdyby w całej UE obowiązywały bardziej
zbliżone wymogi. Wszystkie tego rodzaju
koszty są zwykle szczególnie wysokie dla grup kapitałowych,
ponieważ spółka dominująca musi obecnie spełniać
różne wymogi w odniesieniu do każdego państwa, w którym pragnie założyć
spółkę zależną. Komisja
Europejska podjęła próbę usunięcia przeszkód, które
napotykają spółki zainteresowane prowadzeniem działalności
transgranicznej, w swoim wniosku z 2008 r. w sprawie statutu europejskiej
spółki prywatnej (SPE). Do przyjęcia tego wniosku konieczna była
jednak jednomyślna zgoda wszystkich państw członkowskich i w
związku z brakiem postępów w trakcie negocjacji Komisja podjęła
decyzję o wycofaniu wniosku (decyzja podjęta w kontekście
programu REFIT[4]).
Komisja zapowiedziała, że w miejsce wycofanego wniosku przedstawi
alternatywne środki mające na celu rozwiązanie niektórych problemów,
z którymi borykają się MŚP i inne spółki, które
próbują prowadzić działalność za granicą. Podejście
to jest spójne z Planem działania: Europejskie prawo spółek i
ład korporacyjny[5]
z 2012 r., w którym Komisja potwierdziła swoje zobowiązanie do rozpoczęcia
innych inicjatyw, dodatkowych w stosunku do wniosku w sprawie statutu SPE, w
celu zwiększenia możliwości MŚP w zakresie prowadzenia
działalności poza granicami swojego rodzimego państwa. Niniejsza
ocena skutków wpisuje się w ten kontekst i dotyczy przede wszystkim trudności
napotykanych przy zakładaniu spółek zależnych za granicą.
Zapotrzebowanie na
inicjatywę UE
Rozwiązania
przyjęte dotychczas przez państwa członkowskie w celu
uproszczenia procesu zakładania spółki i ograniczenia kosztów założenia
spółki są dostosowane do specyfiki krajowej (tj.
obowiązujących przepisów krajowych) i nie są koordynowane z rozwiązaniami
innych państw członkowskich. Dlatego też nadal utrzymują
się różnice między przepisami krajowymi i mało prawdopodobne
jest, aby w niedalekiej przyszłości państwa członkowskie z
własnej inicjatywy dążyły do wprowadzenia w krajowych
systemach prawnych identycznych wymogów w odniesieniu do określonej formy
spółki przewidzianej w prawie spółek.
Nie można natomiast wykluczyć, że działania podejmowane
przez poszczególne państwa członkowskie będą nadal prowadzić
do powstawania rozbieżnych zbiorów podejść krajowych.
Konieczność dostosowania się do tych różnych systemów w
dalszym ciągu wiązałaby się zatem z dodatkowymi kosztami
dla MŚP i zniechęcałaby je do podejmowania większej
aktywności za granicą. W takiej sytuacji jedynym możliwym
sposobem pokonania przeszkód napotykanych obecnie przez spółki jest podjęcie
działania na szczeblu unijnym.
Cele inicjatywy UE
Celem ogólnym
przedmiotowej inicjatywy UE byłoby wspieranie przedsiębiorczości
dzięki ułatwieniu przedsiębiorstwom, w szczególności
MŚP, zakładania spółek za granicą, tak aby pobudzić
wzrost gospodarczy, tworzenie miejsc pracy i innowacyjność w UE. Celem
szczegółowym byłoby ograniczenie niektórych kosztów, które zwykle
wiążą się z założeniem i funkcjonowaniem spółek
zależnych za granicą. Celem operacyjnym byłoby
ujednolicenie niektórych istotnych aspektów przepisów krajowych, tak aby
ułatwić zakładanie spółek za granicą.
Warianty
strategiczne
Ponieważ
celem przedmiotowej inicjatywy byłoby usunięcie przeszkód napotykanych
przez przedsiębiorstwa, w szczególności MŚP, podobnie jak w
ramach wniosku z 2008 r. w sprawie statutu SPE, w niniejszej ocenie skutków
rozważa się podobne warianty strategiczne, odrzucając jednak na samym
początku wszelkie warianty, które wydają się nierealistyczne,
które nie są bezpośrednio związane z tworzeniem spółek zależnych
lub które spowodowałyby nieuzasadnioną dyskryminację jednych spółek
w stosunku do innych. W związku z powyższym odrzucono wariant
zakładający ustanowienie przepisów mających zastosowanie
wyłącznie do MŚP, ponieważ przepisy takie byłoby trudno
wdrożyć i powodowałyby one niepotrzebne ograniczenie zakresu
inicjatywy. Celem inicjatywy byłoby natomiast ustanowienie przepisów ukierunkowanych
przede wszystkim na MŚP i grupy kapitałowe należące do
MŚP, z których mogłyby jednak korzystać także większe
przedsiębiorstwa. Ponadto w ocenie skutków odrzucono
możliwość utworzenia nowej europejskiej formy prawnej sensu
stricto lub harmonizacji obszaru prawa spółek dotyczącego procesu
zakładania spółek zależnych zarówno w formie spółek
akcyjnych, jak i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Rozważane
warianty strategiczne dotyczą jednoosobowych spółek z
ograniczoną odpowiedzialnością, ponieważ jest to forma
spółki najczęściej stosowana przy zakładaniu spółek zależnych.
Proponowana harmonizacja przedmiotowego obszaru prawa spółek wymagałaby
od państw członkowskich uwzględnienia w ich prawie krajowym
przepisów w zakresie krajowej formy spółki, która we wszystkich
państwach członkowskich posiadałaby taką samą
definicję prawną i wspólny skrót – SUP (Societas Unius Personae).
Bardziej szczegółowe warianty strategiczne rozważono w odniesieniu do
następujących kwestii: 1)
rejestracji, 2)
minimalnego wymogu kapitałowego. Dokonano
przeglądu różnych modeli procesu rejestracji, rozważając możliwe
warianty konkretnych aspektów modelu i wzajemne oddziaływanie między
takimi aspektami, na przykład między rejestracją online
(rejestracja możliwa wyłącznie online lub
możliwość rejestracji zarówno online, jak i z wykorzystaniem
dokumentów w formie papierowej) a stosowaniem wzoru umowy spółki
(obowiązkowe w przypadku rejestracji online). Dokonano
również przeglądu różnych modeli minimalnego wymogu
kapitałowego, ponownie analizując wzajemne oddziaływanie
między różnymi aspektami, na przykład między minimalnym wymogiem
kapitałowym (ustanowienie minimalnego wymogu kapitałowego równego
średniemu minimalnemu wymogowi kapitałowemu w państwach UE lub
wynoszącego 1 EUR) a stosowaniem instrumentów ochrony wierzycieli
(ustanowienie minimalnego wymogu kapitałowego na poziomie 1 EUR, uzupełnionego
jednak o dodatkowy wymóg uzyskania pozytywnego wyniku testu bilansowego i wydania
oświadczenia o wypłacalności). 5. Warianty
preferowane i ich skutki Rejestracja
Wariant
„brak działania” nie pozwoliłby zrealizować celów inicjatywy UE,
ponieważ koszty związane z zakładaniem jednoosobowych
spółek z ograniczoną odpowiedzialnością nie zostałyby
ograniczone. Ponadto ewentualne zmiany w krajowym prawie spółek
nieskoordynowane na szczeblu unijnym nie przyniosłyby wystarczającej
spójności lub zgodności przepisów krajowych państw
członkowskich z zakresu prawa spółek. Najlepszym
sposobem zrealizowania tych celów byłoby stworzenie możliwości rejestracji
online z zastosowaniem jednolitego wzoru umowy spółki. Spośród wszystkich
rozważanych wariantów powyższe rozwiązanie doprowadziłoby
do największego ograniczenia kosztów, przy czym oszczędności wynikałyby
zarówno z procedury bezpośredniej rejestracji online, jak i ze stosowania
przez spółki dokonujące rejestracji online jednego ogólnounijnego
wzoru. Wariant ten byłby spójny z innymi strategiami UE[6]. Zapewniłby
dostępność procedury rejestracji online, na potrzeby której
określono by ogólnounijny wzór, nie zmuszając jednak państw
członkowskich i spółek do zaakceptowania jej jako jedynej procedury
rejestracji SUP. Omawiany wariant przyniósłby największe pozytywne skutki
dla założycieli spółek, nie wywierając przy tym
większego negatywnego wpływu na inne zainteresowane strony niż inne
rozpatrywane warianty. Aby szacunkowo określić zakres
potencjalnych oszczędności kosztów dla założycieli
jednoosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością,
dokonano obliczeń w ramach scenariuszy zakładających duże i
małe oszczędności. Oszczędności kosztów dla założycieli
SUP w UE mogłyby wynieść w ciągu jednego roku od 21 mln EUR
w przypadku scenariusza pesymistycznego do 58 mln EUR w przypadku scenariusza
optymistycznego. Spośród
środków zaproponowanych w ramach różnych wariantów największy
wpływ na państwa członkowskie i inne zainteresowane strony
wywarłoby wprowadzenie procedury rejestracji online. Poziom wpływu
byłby jednak różny w poszczególnych państwach
członkowskich, w zależności od aktualnego stopnia digitalizacji
procesu rejestracji na szczeblu krajowym, a także od dostępności
zasobów ludzkich oraz od tego, w jaki sposób państwo członkowskie zamierza
dostosować się do standardu wyznaczonego w ramach inicjatywy,
ponieważ państwom członkowskim nie narzucono by żadnej konkretnej
metody ani sposobu osiągnięcia pożądanego „efektu
końcowego”. Państwa członkowskie nadal ponosiłyby
pełną odpowiedzialność za jakość niezbędnych
kontroli, którymi objęci są wnioskodawcy, a w ramach inicjatywy nie
obniżono by żadnych istniejących standardów dotyczących takich
kontroli. Takie rozwiązanie powinno rozwiać obawy niektórych grup
zainteresowanych stron, takich jak notariusze, że poziom kontroli
sprawowanej w państwach członkowskich ulegnie zmniejszeniu. Tak jak
ma to już miejsce w wielu państwach członkowskich,
procedurę rejestracji można skutecznie kontrolować nawet bez
wymogu osobistego stawienia się założyciela spółki przed
notariuszem w tych państwach członkowskich, w których taki wymóg
istnieje. Większość państw członkowskich musiałaby
raczej dostosować swoje obecne krajowe systemy rejestracji online, a nie tworzyć
nowe, zaś jedynym kosztem związanym z jednolitym wzorem umowy
spółki byłby koszt udostępnienia go online.
Ponadto koszty poniesione przez państwa członkowskie byłyby jednorazowe,
natomiast korzyści dla założycieli spółek miałyby trwały
charakter. Minimalny
wymóg kapitałowy Wariant
„brak działania” nie pozwoliłby na skuteczną realizację celów
inicjatywy UE, ponieważ środki krajowe mogą prowadzić
państwa członkowskie w różnych kierunkach, co widać na
przykładzie reform przeprowadzonych na Węgrzech, w Republice Czeskiej
i na Słowacji[7].
Ponadto tego rodzaju reformy przyjmowane na szczeblu krajowym dotyczą zazwyczaj
sytuacji krajowej i nie byłyby wystarczająco skoordynowane w całej
UE. Najlepszym
sposobem zrealizowania tych celów byłoby ustanowienie minimalnego wymogu
kapitałowego wynoszącego 1 EUR, bez żadnych dodatkowych
środków służących ochronie wierzycieli.
Obniżyłoby to koszty związane ze spełnieniem minimalnego
wymogu kapitałowego, które ponoszą spółki w wielu państwach
członkowskich, bez nakładania żadnych kosztów dodatkowych. Wariant
ten nie jest jednak równie skuteczny pod względem realizacji celów i nie
zapewnia tego samego poziomu spójności z innymi strategiami UE co wariant
zakładający zmniejszenie minimalnego wymogu kapitałowego i
jednoczesne nałożenie na spółki wymogu uzyskania pozytywnego wyniku
testu bilansowego i wydania oświadczenia o wypłacalności. Ten
drugi wariant nadal przynosiłby korzyści spółkom, choć w
mniejszym stopniu, a zarazem leżałby w interesie wierzycieli. Wpływ
obu wariantów na państwa członkowskie nie różniłby się
znacznie, jeżeli chodzi o wprowadzenie nowych przepisów do ich krajowych
systemów prawnych. Wariant preferowany (minimalny wymóg kapitałowy
wynoszący 1 EUR i wymóg uzyskania pozytywnego wyniku testu bilansowego i
wydania oświadczenia o wypłacalności) mógłby przynieść
założycielom spółek w UE oszczędności rzędu 215–595
mln EUR w ciągu jednego roku[8]
(odliczając wszelkie koszty wydania oświadczeń o
wypłacalności w przypadku dokonania wypłaty zysku),
jednocześnie gwarantując odpowiedni poziom ochrony wierzycieli. Wariant
ten miałby wpływ na te państwa członkowskie, które obecnie
nie posiadają minimalnego wymogu kapitałowego równego 1 EUR lub nie
stosują oświadczeń o wypłacalności do celów regulacji
wypłaty zysku w swoim prawie krajowym.
Z tego względu te państwa członkowskie mogą nie
popierać przedmiotowej inicjatywy. Kwestia minimalnego wymogu
kapitałowego wynoszącego 1 EUR byłaby jednak omawiana w innym
kontekście instytucjonalnym niż wycofany wniosek w sprawie statutu
SPE i nie wiązałaby się z innymi delikatnymi kwestiami, takimi
jak partycypacja pracowników i przenoszenie siedziby statutowej spółki. Powyższe
rozwiązanie oraz wprowadzenie solidniejszej ochrony wierzycieli w
porównaniu z ochroną przewidzianą we wniosku w sprawie statutu SPE powinny
zwiększyć szanse na osiągnięcie porozumienia między
państwami członkowskimi, zwłaszcza że brak
obowiązkowych środków służących ochronie wierzycieli
jest jedną z przyczyn, dla których wiele państw członkowskich
jest raczej przeciwnych obniżeniu minimalnego wymogu kapitałowego. W zamian
za niski minimalny wymóg kapitałowy spółki musiałyby zwrócić
większą uwagę na zapewnienie odpowiedniego poziomu
płynności przed wypłatą zysku (tj. przed wypłatą
dywidend lub zysków na rzecz jedynego wspólnika). Preferowane
połączenie wariantów Połączenie
wariantów preferowanych w odniesieniu do każdego z powyższych punktów
– rejestracji online SUP, jednolitego ogólnounijnego wzoru umowy spółki,
minimalnego wymogu kapitałowego wynoszącego 1 EUR i wymogu uzyskania
pozytywnego wyniku testu bilansowego i wydania oświadczenia o
wypłacalności – wywarłoby pozytywny wpływ na korzystanie z praw
podstawowych, w szczególności wzmocniłoby zasadę wolności
prowadzenia działalności gospodarczej, zapewniając inny sposób korzystania
z tego prawa i dając założycielom spółek większy wybór
sposobów prowadzenia działalności gospodarczej. Warianty
preferowane wywarłyby również pozytywne skutki gospodarcze i
społeczne. Dzięki wspieraniu przedsiębiorczości omawiane
warianty powinny doprowadzić do zwiększenia oferty towarów i usług
dla konsumentów, stworzenia większej liczby nowych miejsc pracy i ustanowienia
systemu ochrony wierzycieli, który byłby lepiej dostosowany do dzisiejszego
otoczenia biznesu. Ponieważ warianty preferowane nie miałyby
żadnego wpływu na kwestię przenoszenia siedziby statutowej lub
partycypacji pracowników, wprowadzenie środków służących
ograniczeniu potencjalnego obchodzenia mających zastosowanie praw socjalnych
i innych praw nie byłoby konieczne, ponieważ w stosownych przypadkach
środki zapobiegające nadużyciom są ustanawiane w prawie
krajowym. Połączenie
wariantów preferowanych mogłoby przynieść założycielom
spółek w UE oszczędności rzędu 236–653 mln EUR w
ciągu jednego roku. Trudno jest przewidzieć względny
udział w tych oszczędnościach w przypadku zagranicznych i
krajowych założycieli spółek, ogólne oszczędności
powinny jednak pozwolić w szczególności MŚP na skorzystanie w
większym stopniu z możliwości prowadzenia działalności
gospodarczej poza granicami rodzimego kraju. Chociaż przedsiębiorstwa
nadal miałyby obowiązek przestrzegać innych (niż w zakresie
prawa spółek) przepisów w państwach członkowskich, w których
prowadziłyby działalność, uproszczenie otoczenia
regulacyjnego pod względem różnych kwestii, których dotyczą
preferowane warianty strategiczne, powinno stworzyć korzystniejsze niż
obecnie warunki prowadzenia działalności. 6. Monitorowanie
i ocena Komisja
Europejska dokonywałaby oceny postępów poczynionych w zakresie osiągnięcia
wyznaczonych celów. Na początku monitorowanie koncentrowałoby się
na wdrożeniu wniosku, po czym gromadzono by bardziej szczegółowe
informacje dotyczące jego skutków, na przykład monitorując
liczbę utworzonych spółek jednoosobowych (w tym SUP), tendencje w
zakresie działalności transgranicznej takich spółek, koszty
założenia i koszty operacyjne oraz dostępność
rejestracji online. Następnie przeprowadzono by ocenę sposobów
wdrożenia wniosku w przepisach krajowych oraz wpływu, jaki wniosek
wywarł na typowe koszty założenia i prowadzenia spółki za
granicą, jak również zgłoszono by wszystkie nierozwiązane dotychczas
problemy praktyczne. [1] Spółki
zależne posiadają odrębną osobowość prawną i
stosują się do przepisów państwa rejestracji. Dlatego też
oferując klientom markę i reputację spółki
dominującej, spółki zależne jednocześnie zapewniają im
bezpieczeństwo, jakie daje prowadzenie interesów z przedsiębiorstwem
posiadającym status prawny przedsiębiorstwa krajowego, a nie
zagranicznego. [2] Np.
minimalne wymogi kapitałowe, koszty rejestracji lub opłaty
notarialne. [3] Np. różnice
występujące w umowie spółki, organizacji i strukturze
spółek lub pod względem wymogów w zakresie sprawozdawczości. [4] Wycofanie wniosku w sprawie statutu SPE zostało zapowiedziane w
załączniku do komunikatu „Sprawność i wydajność
regulacyjna (REFIT): Wyniki
oraz dalsze kroki”, COM(2013) 685 z 2.10.2013. [5] COM(2012)
740. [6] W
przypadku wszystkich rozważanych wariantów osiągnięcie celów
zawsze wiązałoby się z pewnymi dodatkowymi wydatkami dla
państw członkowskich, których zakres byłby uzależniony od
obecnie stosowanych rozwiązań krajowych w zakresie rejestracji
spółki. Warianty przewidujące zarówno rejestrację online, jak i
z wykorzystaniem dokumentów w formie papierowej byłyby zgodne z
Europejską agendą cyfrową, ponieważ wprowadzają one
możliwość, a nie obowiązek, rejestracji spółki online. [7] Zob. pełny tekst oceny skutków. [8] Zob. obliczenia zawarte w załączniku do oceny skutków.