This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0244
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT The Review of export control policy: ensuring security and competitiveness in a changing world
KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Przegląd polityki kontroli wywozu: zapewnienie bezpieczeństwa i konkurencyjności w zmieniającym się świecie
KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Przegląd polityki kontroli wywozu: zapewnienie bezpieczeństwa i konkurencyjności w zmieniającym się świecie
/* COM/2014/0244 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Przegląd polityki kontroli wywozu: zapewnienie bezpieczeństwa i konkurencyjności w zmieniającym się świecie /* COM/2014/0244 final */
KOMUNIKAT
KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Przegląd polityki kontroli wywozu:
zapewnienie bezpieczeństwa i konkurencyjności w zmieniającym
się świecie
1.
Wprowadzenie
UE jest głównym producentem i eksporterem
produktów podwójnego zastosowania i w związku z tym odgrywa istotną
rolę w odniesieniu do kontroli wywozu mających na celu
przeciwdziałanie proliferacji. Unijny system kontroli wywozu powstał
pod koniec lat 90. XX w. i w ciągu ostatniej dekady był stopniowo
wzmacniany, w szczególności w odpowiedzi na strategię UE przeciw
rozprzestrzenianiu broni masowego rażenia (BMR) z grudnia 2003 r.
Rozporządzeniem (WE) nr 428/2009[1]
(zwanym dalej „rozporządzeniem”) wdrożono zobowiązania
międzynarodowe podjęte na podstawie rezolucji Rady
Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych (rezolucji RB ONZ) nr 1540
(z 2004 r.), a także stosowne porozumienia międzynarodowe i
wielostronne systemy kontroli wywozu. Rozporządzenie umożliwia
swobodny obrót produktami podwójnego zastosowania – z pewnymi wyjątkami –
wewnątrz UE i ustanawia podstawowe zasady i wspólne reguły kontroli
wywozu, pośrednictwa, tranzytu i transferu w odniesieniu do produktów
podwójnego zastosowania. W art. 25 rozporządzenia wezwano Komisję
do dokonania przeglądu wykonania tego rozporządzenia i do
przedstawienia propozycji zmian. Ponadto dziesięć lat po
przyjęciu strategii UE przeciw rozprzestrzenianiu broni masowego
rażenia Rada wezwała ostatnio do kontynuacji polityki UE w zakresie
skutecznego przeciwdziałania proliferacji BMR oraz do przeprowadzenia
przeglądu i wzmocnienia kontroli wywozu[2]. Pierwszym krokiem
Komisji na drodze do przygotowania przeglądu było wydanie zielonej
księgi[3], w ramach której
zainicjowano szeroko zakrojoną debatę publiczną na temat
unijnego systemu kontroli wywozu, oraz opublikowanie w styczniu 2013 r.
dokumentu roboczego służb Komisji[4], w którym określono
główne kwestie podniesione przez ponad 100 zainteresowanych stron, w tym
poglądy tych stron na temat możliwych zmian w kierunku bardziej
zintegrowanego unijnego systemu kontroli wywozu zapewniającego
bezpieczeństwo i równiejsze warunki działania. Sprawozdanie dla
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wykonania rozporządzenia
zostało przyjęte w dniu 16 października 2013 r.[5]; stanowiło to drugi
krok w ramach procesu przeglądu. Celem niniejszego komunikatu jest
wyznaczenie kierunku, w jakim powinny zmierzać unijne kontrole wywozu,
oraz zidentyfikowanie konkretnych wariantów strategicznych, które należy
zaktualizować i dostosować do szybko zmieniających się
okoliczności technologicznych, gospodarczych i politycznych. Niniejszy komunikat uznano za inicjatywę w
ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT).
2.
Kontrole
wywozu w zmieniającym się środowisku bezpieczeństwa,
technologii i środowiska gospodarczego: potrzeba przeprowadzenia
przeglądu polityki kontroli wywozu
Od przełomu wieków globalny
system przeciwdziałania proliferacji został znacznie rozwinięty;
wprowadzono ponadto solidne bariery przeciwko proliferacji. Kontrole wywozu
stanowią podstawowy instrument w zestawie narzędzi
służących przeciwdziałaniu proliferacji, muszą one
jednak dotrzymywać kroku zmieniającym się zagrożeniom
związanym z proliferacją, szybkiemu rozwojowi technologicznemu i
naukowemu oraz przemianom w gospodarce światowej, które tworzą nowe
wyzwania w zakresie bezpieczeństwa i wpływają na równe warunki
działania na całym świecie.
2.1. Zmieniające
się i nowe ryzyko i zagrożenia dla bezpieczeństwa
Wyzwania w
zakresie rozprzestrzeniania BMR są coraz liczniejsze, a
rozprzestrzenianie BMR nadal stanowi jedno z największych
zagrożeń dla bezpieczeństwa UE, w szczególności ze
względu na fakt, że coraz większa liczba państw
rozwija zdolności sprzyjające proliferacji. W związku z tym
handel produktami wrażliwymi pozostanie prawdopodobnie głównym
sposobem zaopatrywania tajnych programów proliferacji w
przyszłości.
Globalizacja
i coraz bardziej intensywna działalność podmiotów
niepublicznych zaangażowanych w tajne programy proliferacji powoduje
nagromadzenie transnarodowych zagrożeń dla bezpieczeństwa,
w ramach którego dochodzi do zbiegania się nielegalnych rodzajów
działań, a handlarz narkotyków może również
działać jako terrorysta lub podmiot zajmujący się
rozprzestrzenianiem broni. Zagrożenie terrorystyczne i
narażenie na ataki niekonwencjonalne nadal wymagają szczególnej
uwagi, zwłaszcza ze względu na zmieniający się profil
terrorystów i zglobalizowany charakter terroryzmu.
Podmioty
zajmujące się rozprzestrzenianiem broni są dynamiczne i
opracowują zmieniające się strategie w zakresie proliferacji,
aby wykorzystać podatność wzajemnie powiązanych
globalnych systemów handlu i systemów informacyjnych. Podmioty te
wypracowują techniki w celu uniknięcia kontroli,
wykorzystując coraz bardziej zaawansowane sieci wsparcia
charakteryzujące się obecnością różnych podmiotów
niepublicznych (w tym działających legalnie podmiotów
gospodarczych niebędących w kręgu podejrzeń, takich
jak dostawcy, którzy nie są obznajomieni z ryzykiem proliferacji,
agencje finansowe, przewoźnicy, instytucje naukowe i akademickie) i
przewożąc produkty wrażliwe przez obszary, na których
znajdują się instytucje krajowe i węzły
przeładunkowe stanowiące słabe punkty.
2.2. Szybkie postępy
technologiczne i naukowe
Główną
rolę w pojawianiu się nowych rodzajów ryzyka proliferacji odgrywają
innowacje i rozpowszechnianie postępu technologicznego: coraz
większe znaczenie dla bezpieczeństwa rządów oraz
przedsiębiorstw i obywateli ma technologia. Nowe technologie
sprawiają, że opracowywanie i produkcja broni są w
zasięgu większej grupy osób, przez co liczba zagrożeń
ulega zwielokrotnieniu. Ponadto szybkie rozpowszechnianie technologii
informacyjnej naraża nowoczesne gospodarki na nowe ryzyko spowodowane
połączalnością związaną z handlem światowym
i globalnymi sieciami danych, w tym na powstawanie specjalnych
„cybernarzędzi” przeznaczonych do masowego nadzoru, monitorowania,
śledzenia i przechwytywania. Bezpieczeństwo cybernetyczne ma
obecnie zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa UE, a
„cyberproliferacja” stała się ważnym aspektem kontroli wywozu.
Wywóz coraz
częściej polega na przesyłaniu, a nie przewożeniu. W
czasach przetwarzania w chmurze przepływy informacji zawierające
wrażliwą technologię można wykorzystywać do
produkcji nieograniczonych ilości towarów wrażliwych; stanowi to
istotne wyzwanie dla kontroli wywozu, w szczególności ze względu
na nieodpowiedniość kontroli granicznych oraz trudności
przedsiębiorstw w zapewnieniu zgodności (np. w odniesieniu do
struktury IT, współpracy w zakresie inżynierii, podróży
ekspertów itp.). Kontrole wywozu muszą zatem funkcjonować
„online” w kontekście globalnie powiązanego świata, w
którym niematerialne transfery technologii (ITT)[6]
mają coraz większe znaczenie względem fizycznego
przemieszczenia towarów.
Badania
naukowe prowadzą do nadzwyczajnych postępów, które są
korzystne dla społeczeństwa, ale ryzyko niewłaściwego
wykorzystywania badań wywołuje rosnące napięcie
między zasadą otwartości w nauce a kwestiami
bezpieczeństwa. W debatach podkreślono potrzebę
uwzględnienia globalnego charakteru nauki oraz swobodnego
przepływu informacji naukowych[7],
ale zwrócono też uwagę na konieczność odniesienia
się do ryzyka związanego z potencjalnym nadużyciem
badań naukowych i zapewnienia niezależnej oceny wpływu na
kwestie bezpieczeństwa.
2.3. Globalne
łańcuchy dostaw i równe warunki działania
Bezpieczeństwo
stało się głównym elementem odpowiedzialnych
łańcuchów dostaw. Kontrole wywozu muszą
zapewniać ochronę legalnego handlu przed ryzykiem związanym
z nielegalnymi transakcjami ze względu na rosnącą
złożoność i podatność przepływów
handlowych, w miarę jak coraz większa liczba transgranicznych
przepływów towarów, inwestycji, usług, know-how i ludzi
związanych z międzynarodowymi sieciami produkcji prowadzi do
powstawania szybszego i zdematerializowanego handlu światowego.
Wykorzystywanie pośredników w obrocie handlowym, firm-przykrywek,
przesunięć handlu i punktów przeładunkowych
zwiększyło liczbę i rodzaje podmiotów uczestniczących
we wrażliwych na proliferację transferach oraz liczbę i
rodzaje działań prowadzonych w ramach tych transferów. Rozwój
usług internetowych i handlu elektronicznego rodzi nowe wyzwania,
gdyż handel cyfrowy musi pozostać otwarty i bezpieczny.
Powstanie
globalnych łańcuchów wartości i powiększenie
międzynarodowych zdolności produkcyjnych prowadzi do
większej dostępności zagranicznych produktów podwójnego
zastosowania. Własność i obsługa przedsiębiorstw
sektora produktów podwójnego zastosowania mają w coraz większym
stopniu wymiar międzynarodowy, a obecnie zaangażowanych jest
wiele różnych podmiotów. W zasadniczy sposób wpływa to na
pojęcie „dostawcy”, które leży u podstaw kontroli wywozu i
ilustruje potrzebę zapewnienia elastycznych kontroli wywozu, które
będą dostosowywane do zmieniającej się rzeczywistości
gospodarczej.
Profil
sektorów zaawansowanej technologii również ulega zmianie. Zacieranie
się granic między technologią cywilną i obronną a
bazami przemysłowymi oraz rosnąca liczba produktów o
nieokreślonych cechach podwójnego zastosowania sprawiają,
że rozróżnienie między transferami o charakterze
wyłącznie cywilnym a transferami produktów podwójnego
zastosowania jest coraz trudniejsze. W rezultacie przez lata handel
produktami podwójnego zastosowania stopniowo rósł i obecnie stanowi
znaczną część handlu zagranicznego[8].
Konsekwencją szerokiego zakresu sektora i produktów w ramach tego
handlu są wyzwania operacyjne wynikające z rosnącej liczby
zastosowań i coraz większego ich zróżnicowania.
Kontrole
wywozu stanowią istotny czynnik konkurencyjny ze względu na
fakt, iż europejska gospodarka przechodzi na innowacyjną
produkcję o wysokiej wartości dodanej, a europejskie
łańcuchy wartości są integralną
częścią globalnych łańcuchów wartości. W tym
kontekście zróżnicowane poziomy kontroli w państwach
trzecich powodują zakłócenia konkurencji ze szkodą dla
przedsiębiorstw z UE prowadzących działalność na
całym świecie. Ponadto niektóre pozostałe rozbieżne
parametry kontroli i przypadki „asymetrycznego wdrażania” kontroli
mogą czasami wpływać na konsekwentne wprowadzanie kontroli
i równych warunków działania w UE.
3. Poza
materialnością i granicami: w kierunku zintegrowanego systemu
strategicznej kontroli handlu opartego na analizie ryzyka
W
ramach obecnego systemu kontroli wywozu UE dążyła do zapewnienia
równowagi między bezpieczeństwem a handlem. Wspomniany
system jest na ogół uznawany za solidny i skuteczny oraz zapewniający
mocne podstawy prawne i instytucjonalne. Jednak system ten nie może
pozostać bez zmian: należy go poddać ponownej ocenie i
zaktualizować w celu sprostania nowym wyzwaniom i wytworzenia
zdolności w zakresie nowoczesnej kontroli, które są UE niezbędne
w nadchodzącej dekadzie i w późniejszym czasie. Można to
osiągnąć poprzez nadanie nowego impulsu opracowaniu
zintegrowanego modelu strategicznej kontroli handlu opartego na analizie ryzyka
na podstawie następujących wytycznych:
oparty na
analizie ryzyka przegląd w zakresie równowagi między
koniecznością regulacji handlu a redukcją
obciążeń regulacyjnych, aby zapewnić
czytelność i proporcjonalność przepisów. Można
również przewidzieć działania nieregulacyjne – wytyczne,
łączenie zasobów itp. – aby wyposażyć unijny system
kontroli w elastyczne narzędzia w celu reagowania na nowe wyzwania
przy jednoczesnym zapewnianiu równych warunków działania na unijnym
rynku wewnętrznym,
podejście
zintegrowane mające na celu zwiększenie spójności
wszystkich „filarów” kontroli wywozu (przepisów, wcześniejszego
wydawania zezwoleń, realizacji, egzekwowania, działań
informacyjnych) poprzez opracowanie wspólnej unijnej sieci kontroli, która
wspiera zwiększenie ukierunkowania na jednolitą realizację
i egzekwowanie w celu ograniczenia zakłóceń konkurencji i
zwiększenia bezpieczeństwa,
przejrzystość
i zaangażowanie zainteresowanych stron oraz większa rola sektora
prywatnego stanowią podstawowy element podejścia zintegrowanego
umożliwiającego podmiotom gospodarczym w pełni odgrywanie
ich funkcji uzupełniających, co prowadzi do optymalizacji
wykorzystywania zasobów i wsparcia skutecznej zgodności,
proliferacja
jest prowadzona w kontekście międzynarodowym, dlatego polityka
kontroli wywozu musi uwzględniać wymiar międzynarodowy.
Opracowanie zintegrowanego systemu pozwoli na bardziej aktywne
działania zewnętrzne UE, wzmocnienie procesów wielostronnych,
które stanowią podstawę globalnego systemu kontroli wywozu, a jednocześnie
stworzy podstawy dla korzystnych dla wszystkich stron stosunków z
głównymi podmiotami. To z kolei wzmocni bezpieczeństwo samej UE.
3.1. Priorytet 1:
Dostosowanie do zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa
i zwiększenie wkładu UE w bezpieczeństwo międzynarodowe
Unijny system kontroli wywozu
musi odpowiadać na zmieniające się założenia polityki
zagranicznej i dotrzymywać kroku nowym podejściom do
bezpieczeństwa. System ten musi integrować skutki, jakie ma dla
bezpieczeństwa nieustannie rosnąca liczba powstających
technologii i szerszy zakres produktów podwójnego zastosowania, aby
zapewnić ich pokojowe wykorzystanie. W ramach tego systemu należy
wyjść poza w coraz większym stopniu sztuczny podział na
bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne oraz stawić
czoła zmieniającym się zagrożeniom dotyczącym
proliferacji, które występują ponad granicami i jurysdykcjami. ·
Komisja
rozważy rozwój w kierunku podejścia „bezpieczeństwa ludzkiego”[9],
uznając, że bezpieczeństwo i prawa człowieka są ze
sobą nierozerwalnie związane. Rozwój taki może obejmować
rozwój w kierunku pojęcia produktów „strategicznych”, obejmując nie
tylko i wyłącznie produkty, których potencjalne końcowe
przeznaczenie ma charakter wojskowy lub związany z rozprzestrzenianiem
BMR, ale również zastosowanie szerszego podejścia do
bezpieczeństwa. Może to również oznaczać
konieczność doprecyzowania kryteriów kontroli, aby
uwzględnić szersze skutki dla bezpieczeństwa, w tym potencjalny
wpływ np. terroryzmu lub naruszenia praw człowieka na
bezpieczeństwo osób. Takie podejście wzmocniłoby również
spójność z innymi kontrolami bezpieczeństwa handlu i
zbieżność z tendencjami międzynarodowymi, np. traktatem o
handlu bronią[10]
i protokołem ONZ o handlu bronią. ·
Komisja
rozważy opracowanie podejścia „inteligentnego bezpieczeństwa”,
aby zapewnić dostosowanie do przemian w odniesieniu do produktów
podwójnego zastosowania i do rozprzestrzeniania nowych technologii oraz aby
zapobiec rosnącej złożoności międzynarodowego łańcucha
dostaw. Może to obejmować rozważenie następujących
wariantów:
rozwoju
„zdolności reagowania UE za pomocą technologii” w celu aktywnego
uczestnictwa w złożonych pod względem technicznym
dyskusjach dotyczących wykazów kontrolnych oraz w celu zapewnienia
szybkiego reagowania na wyzwania związane z powstającymi
technologiami (takimi jak przetwarzanie w chmurze, metoda addytywna (druk
przestrzenny), nanotechnologia), a także wyłączenia z
zakresu kontroli produktów, które stały się przestarzałe
lub są szeroko dostępne w ogólnej sprzedaży. Mechanizm ten
może opierać się wiedzy fachowej dostępnej organom
kontroli wywozu i na usystematyzowanej współpracy z przemysłem.
Może to również oznaczać opracowanie wytycznych, w których
technologie stanowią najistotniejszy element rozwoju w odniesieniu do
przedsiębiorstw, przedstawiających rodzaje ryzyka i
wzywających do przejrzystości, jasności prawa oraz
wspólnego podejścia,
opracowania
skutecznego reagowania UE na wykorzystywanie cyberprzestrzeni w celu
prowadzenia działań proliferacyjnych i wyjaśnienia kontroli
cybernarzędzi[11].
Może to oznaczać działania UE wspierające wielostronne
decyzje dotyczące cybernarzędzi lub warianty alternatywne, takie
jak wprowadzenie autonomicznych wykazów UE lub specjalnego mechanizmu
„catch-all” bez ograniczania konkurencyjności unijnego przemysłu
technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT) i włączenia go w
globalne łańcuchy dostaw,
unowocześnionego
podejścia do kontroli ukierunkowanego na kwestię przenikania
się legalnego i nielegalnego handlu, co
może obejmować warianty służące wzmocnieniu
podstawy prawnej i aktualizacji określonych modeli kontroli w celu
uwzględnienia wszystkich aspektów i podmiotów łańcucha
kontroli oraz odniesienia się do odmiennych zastosowań kontroli
i powiązanej podatności. Może to obejmować
wyjaśnienie pojęć wywozu i eksportera w celu uchwycenia
różnorodności działań prowadzonych w ramach globalnych
łańcuchów dostaw i różnorodności podmiotów
uczestniczących w tych łańcuchach, prowadzenie przeglądu
określania właściwego organu (w szczególności w
przypadku przedsiębiorstw spoza UE), aktualizowanie kontroli pomocy
technicznej, zwiększanie spójności oraz egzekwowania kontroli
pośrednictwa i tranzytu, a także wprowadzanie szczególnych
przepisów prawnych mających na celu przeciwdziałanie
obejściu tych kontroli i uwzględnienie transakcji, w których
uczestniczą osoby z UE, niezależnie od ich lokalizacji. Ponadto
warianty dotyczące wprowadzenia nowych modeli kontroli i partnerstwa
z sektorem prywatnym mogłyby przyczynić się do przeniesienia
nacisku na monitorowanie końcowego przeznaczenia oraz ułatwienie
prowadzenia legalnego wywozu i wykrywania nielegalnego handlu.
·
Komisja
mogłaby zbadać warianty promowania konkretnej strategii w celu
zapewnienia „kontroli niematerialnej” i sprostania wyzwaniom związanym z
niematerialnymi transferami technologii (ITT), w tym odniesienia się do
konieczności wyjaśnienia kontroli „badania produktów podwójnego
zastosowania”, unikając jednocześnie tworzenia nadmiernych przeszkód
dla swobodnego przepływu wiedzy i konkurencyjności nauki i
technologii UE na rynkach światowych.
Wyjaśnienie
ram prawnych mających zastosowanie do ITT może obejmować
przeprowadzenie przeglądu przepisów prawnych lub zapewnienie
wytycznych dotyczących podstawowych pojęć, które mają
zastosowanie do transferów elektronicznych kontrolowanych technologii.
Może ono również uwzględniać modele kontroli i
wprowadzenie szczególnych narzędzi w celu ułatwienia swobodnego
przepływu technologii (np. generalne unijne zezwolenia na wywóz (EUGEA)
w odniesieniu do badań i rozwoju wewnątrz przedsiębiorstwa)
przy jednoczesnym zwiększaniu identyfikowalności ITT i
egzekwowania dzięki podejściu, w ramach którego nacisk przenosi
się na przepisy dotyczące kontroli poprzedzającej transfer
– np. rejestracji, audytu wewnętrznego – i monitorowanie po
transferze – np. audytu zgodności – zamiast koncentrowania się
na samej transmisji.
Ukierunkowane
i skoordynowane działania informacyjne skierowane do społeczności naukowo-badawczych w
całej UE mogłyby podnieść poziom wiedzy na
temat mających zastosowanie zasad i promować skuteczną
realizację kontroli przez naukowców
i pracowników laboratoryjnych. Można również
uwzględnić inne warianty, takie jak przygotowanie kodeksu
postępowania dla naukowców zaangażowanych w prowadzenie
badań produktów podwójnego zastosowania.
3.2. Priorytet 2: Promowanie
konwergencji kontroli wywozu i równych warunków działania na świecie
Mimo rosnącego międzynarodowego
uznania kontroli wywozu zróżnicowane normy kontroli w państwach
trzecich powodują zakłócenie konkurencji i tworzą słabe
ogniwa w globalnym łańcuchu dostaw, co mogą wykorzystywać
podmioty zajmujące się rozprzestrzenianiem broni. Polityka UE powinna
zatem promować konwergencję w kierunku światowych i skutecznych
kontroli w odniesieniu do globalnych łańcuchów dostaw w celu
sprostania wyzwaniu, jakim jest dla przemysłu jednoczesne zachowanie
zgodności z różnymi przepisami i wspieranie równych warunków
działania.
Komisja
mogłaby rozważyć utworzenie skutecznego mechanizmu
regularnej aktualizacji wykazów kontrolnych UE w oparciu o
doświadczenie organów krajowych, aby zapewnić uwzględnienie
w wykazach kontrolnych rozwoju technologicznego i handlowego i
ograniczyć zakłócenia konkurencji związane z
przestarzałymi kontrolami.
Chociaż
strukturę UE w zakresie udzielania zezwoleń ogólnie uznaje
się za zadowalającą, proces udzielania zezwoleń nadal
wpływa na konkurencyjność. W związku z tym Komisja
będzie szukała sposobów na zoptymalizowanie struktury udzielania
zezwoleń i procesów udzielania zezwoleń, aby uniknąć
uciążliwych procedur udzielania zezwoleń oraz
ograniczyć opóźnienia i zakłócenia konkurencji. Mogą
one obejmować warianty:
o
wprowadzenia
systemu regularnych przeglądów krajowych generalnych zezwoleń na
wywóz (NGEA) oraz dyskusji dotyczących ich ewentualnego
przekształcenia w generalne unijne zezwolenia na wywóz (EUGEA) i
rozszerzenia ich obowiązywania na całą UE, o
przejścia
na otwarte udzielanie zezwoleń poprzez wprowadzenie dodatkowych EUGEA,
przeprowadzanie przeglądu w zakresie równowagi między skutecznym
podejmowaniem działań na rzecz przeciwdziałania proliferacji a
ograniczeniem obciążeń dla organów udzielających
zezwoleń i eksporterów przez proporcjonalny poziom kontroli, np.: § „przesyłki
o niskiej wartości” w celu ułatwienia wywozu niewielkiej liczby
produktów charakteryzujących się niskim ryzykiem proliferacji, § „szyfrowanie”
w celu umożliwienia wywozu produktów ICT powszechnie wykorzystywanych w
procesach przemysłowych i funkcjonujących w bardzo konkurencyjnym
środowisku, § „transfery
technologii wewnątrz przedsiębiorstwa” do celów badań i rozwoju, § „transfery
wewnątrzunijne” w odniesieniu do produktów określonych w
załączniku IV[12],
dopuszczając istnienie modeli kontroli, które nie utrudniają
swobodnego przepływu towarów i technologii w ramach jednolitego rynku, § „duże
projekty” zapewniające organom bardziej ogólny ogląd sytuacji zamiast
zbioru indywidualnych wniosków o udzielenie zezwolenia, o
przeprowadzenia
przeglądu parametrów (przeznaczenia, produktów) istniejących EUGEA,
aby zapewnić ich aktualność, i harmonizacji określonych
warunków udzielania zezwoleń i wymogów w odniesieniu do tego udzielania
zezwoleń w celu promowania spójnej realizacji kontroli w całej UE, w
tym okresu ważności poszczególnych zezwoleń i odmów udzielenia
zezwolenia. Można rozważyć również przygotowanie wytycznych
dotyczących spójnych praktyk udzielania zezwoleń, w tym najlepszych
praktyk, np. w zakresie czasu rozpatrywania wniosków.
Komisja oceni warianty
promowania globalnej konwergencji kontroli wywozu pod kątem
ułatwienia handlu produktami podwójnego zastosowania. Ocena taka mogłaby obejmować
działania służące promowaniu spójnego,
kompleksowego i jednolitego przedstawienia UE w systemach[13] jako odzwierciedlenie roli UE w przeciwdziałaniu proliferacji i w handlu. Ocena mogłaby również wiązać
się z aktywną realizacją zewnętrznych
działań informacyjnych i współpracą na rzecz
wspierania krajów partnerskich w opracowywaniu zbieżnych przepisów
oraz z rozwijaniem dialogu w zakresie kontroli wywozu z głównymi
partnerami handlowymi w celu uniknięcia sprzecznych wymogów
regulacyjnych i ograniczenia obciążenia administracyjnego w
odniesieniu do sektorów ukierunkowanych na wywóz.
3.3. Priorytet 3: Opracowanie skutecznego i
konkurencyjnego unijnego systemu kontroli wywozu
Wielopoziomowa struktura unijnych
kontroli wywozu zapewnia wyjątkowy i elastyczny system, ale przypadki
rozbieżnego stosowania tych kontroli mogą niekiedy niwelować ich
ogólną skuteczność. W związku z tym Komisja powinna
dokonać oceny wariantów mających na celu rozwiązanie kwestii
„asymetrycznego wdrażania” kontroli, aby ograniczyć zakłócenia
konkurencji i koszty transakcji związane z kontrolami w UE. ·
Rozbieżności
w decyzjach w sprawie kontroli często przypisuje się
zauważalnemu brakowi zharmonizowanej unijnej polityki kontroli wywozu, a
zwłaszcza odmiennej ocenie ryzyka leżącej u podstaw decyzji w
sprawie kontroli. Podejście oparte na analizie ryzyka polegające na
opracowaniu wspólnych ram zarządzania ryzykiem mogłoby zapewnić
większą spójność w identyfikowaniu transakcji wysokiego
ryzyka przy jednoczesnej optymalizacji wykorzystania zasobów skalę
całej UE i ograniczeniu zakłóceń konkurencji wynikających z
rozbieżnych decyzji w sprawie kontroli. ·
Kontrole
„catch-all”[14] nadal
stanowią istotne narzędzie służące zapobieganiu
wykorzystywania produktów niewymienionych w wykazie w celu proliferacji, jednak
niejednolita realizacja kontroli wywołała wątpliwości co do
jasności prawnej, zakłóceń konkurencji i potencjalnych
słabych ogniw w łańcuchu kontroli. Osiągnięcie
większej konwergencji byłoby możliwe dzięki harmonizacji
pojęcia kontroli „catch-all” i wsparcia procesu konsultacji w celu
zapewnienia stosowania tych kontroli w całej UE i wzmocnienia polityki
niepodcinania cen. Działania te można wesprzeć przez
regularną wymianę informacji i ustanowienie unijnej bazy danych
dotyczących kontroli „catch-all”. Niektóre informacje mogłyby
być przedmiotem wymiany z organami celnymi i innymi agencjami w celu
zwiększenia egzekwowania przepisów lub mogłyby być
udostępniane publicznie. Dzięki przejrzystości można
wspierać należytą staranność podmiotów gospodarczych w
zapewnianiu bezpieczeństwa łańcucha dostaw. ·
Komisja
mogłaby przeprowadzić ocenę wariantów ponownej krytycznej oceny
kontroli transferów wewnątrzunijnych w celu zminimalizowania
pozostałych barier na jednolitym rynku, przy jednoczesnym utrzymaniu
ścisłych kontroli najbardziej wrażliwych produktów podwójnego
zastosowania. Ocena ta mogłaby obejmować przegląd
załącznika IV, aby uwzględnić w szczególności
zaktualizowany wykaz produktów najbardziej wrażliwych lub wprowadzenie
EUGEA w odniesieniu do transferów wewnątrzunijnych, w tym transferów
technologii. Można opracować odpowiednie warunki i wymogi,
obejmujące warianty weryfikacji po dostawie w UE i służące
zrekompensowaniu zaprzestania udzielania zezwoleń poprzedzających
transfer i zapewnieniu bezpieczeństwa transferów oraz
dostępności informacji.
3.4.
Priorytet 4: Wspieranie skutecznej i spójnej realizacji kontroli wywozu oraz
skutecznego i spójnego egzekwowania takiej kontroli
W ramach polityki kontroli wywozu
należy skoncentrować się nie tylko na ustanowieniu zasad w
odniesieniu do kontroli handlu legalnego, ale również uwzględnić
kwestię udaremnienia i powstrzymania handlu nielegalnego. Spójne
realizacja i egzekwowanie kontroli w całej UE są koniczne, aby
wyeliminować ryzyko unikania procesu kontroli, jednak brak rzetelnych
ogólnounijnych statystyk i danych wywiadowczych nadal utrudnia skuteczną
politykę i działania operacyjne. Komisja dokona przeglądu
następujących wariantów w celu opracowania bardziej zintegrowanych
ram realizacji i egzekwowania: ·
Przy
ponad 40 000 wnioskach rocznie kontrole wywozu stanowią duże wyzwanie
pod względem zasobów administracyjnych w organach kontrolnych. Opracowanie
unijnej sieci kontroli wywozu mogłoby wzmocnić ogólną
wydajność systemu przy jednoczesnej optymalizacji wykorzystywania
zasobów i utrzymywaniu kosztów administracyjnych pod kontrolą dzięki zastosowaniu
następujących wariantów:
bardziej
intensywnej, ustrukturyzowanej wymiany informacji na temat danych
dotyczących udzielania zezwoleń i innych istotnych informacji
(np. miejsca przeznaczenia, użytkowników końcowych, zdarzeń
i naruszeń) między organami kontroli wywozu; taka wymiana
mogłaby umożliwić dostęp do najistotniejszych
informacji wszystkim właściwym organom na podstawie jasno
określonych potrzeb w celu uniknięcia nadmiaru informacji.
Zabezpieczona infrastruktura IT „DUeS”[15]
mogłaby zostać rozwinięta, aby wspierać bardziej
intensywną wymianę informacji,
wzmocnienie
współpracy strategicznej i operacyjnej z organami ścigania, np.
organami celnymi, można osiągnąć poprzez zapewnienie
włączenia priorytetów kontroli wywozu w odpowiednie cykle polityki[16],
poprzez wymianę informacji za pomocą ogólnounijnego systemu
wymiany, poprzez opracowanie wspólnych narzędzi zarządzania
ryzykiem i realizację wspólnych operacji. Ukierunkowana wymiana
informacji na temat działalności w zakresie egzekwowania
umożliwiłaby lepszy strategiczny przegląd skuteczności
kontroli w całej UE i wymianę najlepszych praktyk oraz
mogłaby zapewnić informacje zwrotne do celów kształtowania
polityki, np. w odniesieniu do wykrywania nielegalnego handlu,
większa
spójność między poszczególnymi instytucjami UE a
państwami członkowskimi i identyfikacja synergii między
instrumentami kontroli handlu związanymi z bezpieczeństwem, np.
poprzez utworzenie wspólnej infrastruktury IT w formie wspólnej platformy
wsparcia wymiany informacji w całej UE, mogłyby
zwiększyć ogólny wpływ działań UE mających
na celu przeciwdziałanie proliferacji. Należy również
zapewnić spójność z innymi ściśle
powiązanymi strategiami i przepisami UE, np. zgodnie z planem
działania UE w zakresie bezpieczeństwa chemicznego,
biologicznego, radiologicznego i jądrowego, rozporządzeniem (UE)
nr 98/2013 w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych i
rozporządzeniem (UE) nr 258/2012 dotyczącym broni palnej,
w ostatniej
dekadzie miało miejsce kompleksowe budowanie zdolności w zakresie
kwestii związanych z BMR, obejmujące istotne programy pomocowe w
zakresie kontroli wywozu skierowane do państw trzecich, podczas gdy
inicjatywy wewnątrz UE są nadal na wczesnym etapie
wdrożenia. Opracowanie ukierunkowanego, ogólnounijnego programu budowania
zdolności i szkolenia dla właściwych urzędników, w tym
dla funkcjonariuszy celnych i organów granicznych, mogłoby
zwiększyć zdolność zapobiegania transgranicznemu
handlowi produktami o znaczeniu strategicznym i wykrywania takiego handlu.
Gromadzenie wiedzy fachowej, np. poprzez dalszy rozwój „zespołu
ekspertów”, również mogłoby wzmocnić unijny
łańcuch kontroli.
·
W
nowoczesnych gospodarkach sektor prywatny odgrywa najbardziej istotną
rolę w łańcuchu kontroli. W związku z tym partnerstwa z
sektorem prywatnym mogłyby w znacznym stopniu przyczynić się do
zwiększenia bezpieczeństwa i odporności globalnego
łańcucha dostaw. Podmioty gospodarcze mają odpowiednie
kompetencje, aby wykrywać nielegalny handel i chronić
technologię wrażliwą, podczas gdy niejednolite przestrzeganie
przepisów dotyczących handlu prowadzi do zakłóceń handlu i
stwarza okazje do wykorzystywania słabych punktów w łańcuchach
dostaw. Stworzenie tych warunków zależy od lepszej koordynacji i
porozumienia między rządami a sektorem prywatnym oraz może
pociągać za sobą szereg działań, takich jak:
starania na rzecz zgodności można
uznać poprzez uproszczenie
procesów kontroli i przyspieszonego wywozu dzięki
określeniu jasnych norm w
zakresie zgodności dla sektora prywatnego do celów stosowania uproszczonych
mechanizmów (takich jak EUGEA, NGEA i
zezwolenia globalne) jako istotnego przywileju nadawanego
wiarygodnym eksporterom. Działania te mogą obejmować wymogi prawne lub wytyczne
dla podmiotów gospodarczych dotyczące identyfikowania ryzyka
narażenia na proliferację, zarządzania tym ryzykiem i
łagodzenia tego ryzyka poprzez zwiększenie czujności w
odniesieniu do produktów, które w znacznym stopniu sprzyjają
proliferacji, dzięki wprowadzeniu wymogów dotyczących
należytej staranności i ujawniania informacji, w tym
zgłaszania podejrzanych transakcji. Należy ograniczyć
koszty dla przedsiębiorstw i zachęcać do samoregulacji,
natomiast w standardowych wymogach dotyczących wewnętrznych
programów zgodności (ICP) można by zapewnić wsparcie
równych warunków działania w UE. Spójność i
konkurencyjność to aspekty wzajemnie się wzmacniające,
ponieważ spójność ogranicza ryzyko niezamierzonego
dostarczania produktów podwójnego zastosowania do programów, które budzą
zastrzeżenia i narażają firmy na kary i utratę reputacji.
Ponadto warianty wspierania spójności z programem zaufanego przedsiębiorcy
(upoważnionego przedsiębiorcy) organów celnych mogłyby
ograniczyć powielanie kontroli i oferować racjonalne pod
względem kosztów możliwości zarówno dla podmiotów
gospodarczych, jak i administracji,
przejrzystość
i skoordynowane działania informacyjne mogłyby stanowić istotny krok w kierunku
zapewnienia jasności wymogów,
wspierania starań podmiotów gospodarczych w zakresie
zgodności oraz poprawienia ich
zdolności do realizowania kontroli, tym samym tworząc
warunki, w których każdy z elementów łańcucha dostaw
jest odporny na „skażenie” nielegalnym handlem. Mogłoby to
obejmować publikacje sprawozdań
i danych na temat kontroli, które nie są szczególnie chronione, w
tym wytycznych promujących
dobre praktyki w zakresie zgodności,
opracowanie
wspólnych unijnych instrumentów wsparcia dla podmiotów gospodarczych, np. ujednoliconych narzędzi informatycznych
i elektronicznych systemów udzielania zezwoleń, mogłoby także wspierać
podejmowane przez przedsiębiorstwa starania na rzecz zgodności.
·
Kontrole wywozu odzwierciedlają zobowiązania
międzynarodowe i stanowią podstawową gwarancję w
odniesieniu do integralności handlu międzynarodowego, dlatego
też konieczne jest zwiększenie ich skuteczności na poziomie
globalnym. Można zbadać warianty realizacji kontroli wspólnie z
partnerami zewnętrznymi w celu ułatwienia prowadzenia bezpiecznego
handlu produktami strategicznymi, np. przez opracowanie monitorowania w
zakresie końcowego przeznaczenia w przedsiębiorstwach z państw
trzecich oraz wzajemne uznawanie oceny.
4. Wniosek
Skuteczne kontrole wywozu
leżą w interesie zarówno podmiotów gospodarczych, państw
członkowskich, jak i obywateli UE, zapewniając bezpieczeństwo
poprzez zwalczanie nielegalnego handlu przy jednoczesnym ułatwianiu
prowadzenia handlu legalnego. Uaktualnione podeście UE i ramy regulacyjne
wzmocnią bezpieczeństwo i integralność łańcucha
dostaw. Będzie to wymagało bardziej systematycznej wymiany informacji
na temat ryzyka i koordynacji między organami udzielającymi
zezwolenia a innymi organami oraz zaangażowania z sektorem prywatnym, a
także ściślejszej współpracy międzynarodowej. Przed podjęciem konkretnych
inicjatyw Komisja zwraca się do Rady i Parlamentu Europejskiego o
rozważenie podejścia przedstawionego w niniejszym komunikacie.
Komisja przeprowadzi jednocześnie ocenę wpływu wariantów
przeglądu określonych w niniejszym komunikacie, aby
zidentyfikować najbardziej odpowiednie działania regulacyjne i
nieregulacyjne do celów ich realizacji. W odniesieniu do REFIT Komisja oceni
koszty i korzyści związane z różnymi wariantami, w
szczególności pod względem potencjalnego uproszenia regulacji i
ograniczenia obciążeń. _______________ Wykaz
skrótów ATT || traktat o handlu bronią DUeS || elektroniczny system dotyczący produktów podwójnego zastosowania UE || Unia Europejska EUGEA || generalne unijne zezwolenia na wywóz ICP || wewnętrzny program zgodności ICT / IT || technologie informacyjno-komunikacyjne ITT || niematerialny transfer technologii NGEA || krajowe generalne zezwolenie na wywóz REFIT || program sprawności i wydajności regulacyjnej BMR || broń masowego rażenia rezolucja RB ONZ || rezolucja Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych [1] Dz.U. L 134 z 29.5.2009,
s. 1. [2] Konkluzje
Rady w sprawie zapewnienia kontynuacji skutecznej polityki UE w odpowiedzi na
nowe wyzwania związane z rozprzestrzenianiem broni masowego rażenia
(BMR) i systemów jej przenoszenia z dnia 21 października 2013 r. [3] COM(2011)
393 z 30.6.2011. [4] SWD(2013) 7 z 17.1.2013. [5] COM(2013) 710 z 16.10.2013. [6]
Niematerialny transfer technologii obejmuje zarówno transfer informacji
technicznych za pośrednictwem środków elektronicznych, jak i transfer
wiedzy i umiejętności przez osoby. [7] C(2012) 4890 final w sprawie dostępu do informacji naukowej oraz jej ochrony. [8] Wartość
unijnego wywozu produktów podwójnego zastosowania podlegającego kontroli
szacuje się na około 2,5 % całkowitego wywozu UE. Więcej
informacji na temat unijnego handlu produktami podwójnego zastosowania
można znaleźć w dokumencie COM(2013) 710 final. [9] „Podejście
uwzględniające bezpieczeństwo ludzkie” ma na celu umieszczenie
ludzi w centrum unijnej polityki kontroli wywozu, w szczególności poprzez
uznawanie wzajemnych powiązań między prawami człowieka,
pokojem i bezpieczeństwem. [10] Celem traktatu o handlu
bronią jest ograniczenie nielegalnego handlu bronią poprzez
określenie przejrzystych zasad i wspólnych norm etycznych w odniesieniu do
międzynarodowego handlu bronią konwencjonalną. [11] Zob. również
wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: „Strategia Unii Europejskiej
w zakresie bezpieczeństwa cybernetycznego: otwarta, bezpieczna i chroniona
cyberprzestrzeń”, JOIN(2013) 1 final z 7.2.2013. [12] W załączniku
IV do rozporządzenia (WE) nr 428/2009 wymieniono w szczególności
produkty wrażliwe podwójnego zastosowania podlegające również
kontroli transferu wewnątrzunijnego. [13] Zob. np. zasady ogólne
dotyczące oświadczeń UE na forum organizacji wielostronnych,
dok. 15901/11 z dnia 24 października 2011 r. [14] Tak zwane kontrole
„catch-all” mają zastosowanie do produktów podwójnego zastosowania
niewymienionych w wykazie, których potencjalne końcowe przeznaczenie ma
charakter wojskowy lub związany z proliferacją. [15] Elektroniczny system
dotyczący produktów podwójnego zastosowania. [16] W szczególności w
odniesieniu do organów celnych opracowanie nowej „Strategii i planu
działania w zakresie zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwa
łańcucha dostaw”, o które dniu 18 czerwca 2013 r. wystąpiła
Rada, stanowi istotną szansę na rozważenie jak najlepszego
wykorzystania ulepszonych „Ram wspólnego zarządzania ryzykiem” w
odniesieniu do kontroli celnych w celu wspierania współpracy w zakresie
udzielania zezwoleń, egzekwowania przepisów i ułatwienia handlu w
przyszłości.