This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0061
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Regulation (EU) No 472/2013
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie stosowania rozporządzenia (UE) nr 472/2013
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie stosowania rozporządzenia (UE) nr 472/2013
/* COM/2014/061 final - 2014/ () */
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie stosowania rozporządzenia (UE) nr 472/2013 /* COM/2014/061 final - 2014/ () */
KOMUNIKAT
KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w
sprawie stosowania rozporządzenia (UE) nr 472/2013 1.
WPROWADZENIE Kryzys
gospodarczy i finansowy ujawnił szereg słabości zarządzania
gospodarczego i nadzoru w UE. Większość
niedociągnięć w zakresie nadzoru zostało skutecznie
usuniętych dzięki wprowadzeniu europejskiego semestru na rzecz
koordynacji polityki gospodarczej oraz przyjęciu sześciu aktów
ustawodawczych powszechnie znanych jako „sześciopak”. Z uwagi na to, że
prowadzenie polityki gospodarczej i budżetowej w strefie euro może
wywołać istotne skutki uboczne, zaistniała potrzeba wprowadzenia
silniejszych mechanizmów. W tym celu przyjęto rozporządzenia (UE) nr 472/2013
i nr 473/2013[1].
Rozporządzenie (UE) nr 472/2013 określa szczególne procesy związane
ze wzmocnionym nadzorem, nadzorem podczas realizacji programu dostosowań
makroekonomicznych i po jego zakończeniu w państwach
członkowskich strefy euro, formalizując stosowane uprzednio
doraźnie podejścia i tworząc powiązanie pomiędzy
pomocą finansową a określonymi w Traktacie ramami
dotyczącymi koordynacji polityki gospodarczej państw
członkowskich. Te dwa rozporządzenia, czyli tzw. „dwupak”,
weszły w życie w dniu 30 maja 2013 r. Rozporządzenie
(UE) nr 472/2013 (zwane dalej „rozporządzeniem”) zawiera przepisy
dotyczące wzmocnionego nadzoru, programów dostosowań
makroekonomicznych i nadzoru po zakończeniu programu. Na mocy
rozporządzenia, stanowiącego uzupełnienie innych
istniejących procesów wielostronnego nadzoru, Komisja i Rada mogą
dostosować zakres nadzoru w zależności od przypadku. W wyniku
sprawowania nadzoru Komisja i Rada mogą stwierdzić, że
państwo członkowskie musi podjąć dalsze środki w
odniesieniu do ryzyka, jakie sytuacja w tym państwie członkowskim
stanowi dla stabilności finansowej w strefie euro. Celem tych środków
musi być przywrócenie stabilnej sytuacji gospodarczej i finansowej oraz, w
razie potrzeby, przywrócenie zdolności danego państwa do pełnego
samofinansowania na rynkach finansowych. Rozporządzenie
zostało ustanowione w celu dostosowania – do określonych w Traktacie
ram instytucjonalnych – praktyk stosowanych obecnie podczas realizacji
programów pomocy finansowej w państwach członkowskich strefy euro, a
jednocześnie w celu zapewnienia poprawy stosowania tych przepisów w
państwach członkowskich. Zakres ingerencji w ramach monitorowania i
nadzoru będą zależały od tego, jak poważna jest
sytuacja finansowa danego państwa członkowskiego. Rozporządzenie
dopuszcza także uproszczenie nakładających się
obowiązków w zakresie sprawozdawczości w określonych przypadkach
państw członkowskich otrzymujących pomoc finansową. Zgodnie
z art. 19 rozporządzenia do stycznia 2014 r., a następnie co
pięć lat, Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie
sprawozdanie dotyczące stosowania tego rozporządzenia, w stosownych
przypadkach wraz z wnioskiem dotyczącym jego zmiany. Sprawozdanie powinno
zawierać między innymi ocenę: a) skuteczności
rozporządzenia; b) postępów w zapewnianiu ściślejszej
koordynacji polityk gospodarczych i trwałej konwergencji wyników
gospodarczych państw członkowskich zgodnie z TFUE; c) wkładu
rozporządzenia w realizację unijnej strategii wzrostu i zatrudnienia.
Należy
zauważyć, że przegląd rozporządzenia ma na celu
przedstawienie postępów w jego wdrażaniu od jego wejścia w
życie. Przedstawione w ramach przeglądu informacje na temat
postępów gospodarczych poczynionych przez państwa członkowskie w
ramach programu nie mają na celu powielić ani zastąpić
regularnych misji kontrolnych przeprowadzonych w ramach tych programów. Z powodu
bardzo krótkiego okresu obowiązywania rozporządzenia ocena, której
można dokonać, jest bardzo ograniczona co do jej zakresu i stopnia
szczegółowości. Przegląd przepisów „sześcio-” i „dwupaku”
pod koniec 2014 r. umożliwi natomiast dokonanie bardziej kompleksowej i
szczegółowej oceny skuteczności rozporządzenia. 2. STOSOWANIE
ROZPORZĄDZENIA (UE) nr 472/2013 2.1.
Wykonanie rozporządzenia Artykuł
2 ust. 5 i art. 7 ust. 12 rozporządzenia nakładają na
Komisję obowiązek opublikowania w celach informacyjnych dwóch wykazów
instrumentów pomocy finansowej, a mianowicie: (i) wykazu instrumentów
ostrożnościowej pomocy finansowej oraz, odrębnie, (ii) wykazu
instrumentów pomocy finansowej, w przypadku których zasady Europejskiego
Mechanizmu Stabilności (EMS) nie przewidują programu dostosowań
makroekonomicznych W październiku 2013 r. Komisja przyjęła
stosowny komunikat[2].
Od dnia
wejścia w życie rozporządzenia żadne państwo
członkowskie strefy euro nie zostało jeszcze objęte wzmocnionym
nadzorem zgodnie z art. 2 ani nie zawarło nowego programu dostosowań
makroekonomicznych. Jednakże
zgodnie z art. 16 rozporządzenia państwa członkowskie
otrzymujące pomoc finansową na dzień jego wejścia w
życie podlegają przepisom rozporządzenia. W związku z tym
rozporządzenie ma zastosowanie do tych państw członkowskich
strefy euro, które były objęte instrumentem pomocy finansowej na
dzień 30 maja 2013 r. W
dzień wejścia w życie rozporządzenia Grecja, Irlandia,
Portugalia, Hiszpania i Cypr były beneficjentami pomocy finansowej udzielonej
przez przynajmniej jedno inne państwo członkowskie, bądź
pomocy z europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej, Europejskiego
Mechanizmu Stabilności, Europejskiego Instrumentu Stabilności
Finansowej lub innej właściwej międzynarodowej instytucji
finansowej, takiej jak MFW. Na mocy tego rozporządzenia zostały
przyjęte nowe decyzje, które zmieniły obowiązujące programy
dostosowań makroekonomicznych. Cztery
państwa członkowskie otrzymują pomoc finansową
związaną z programem dostosowań makroekonomicznych, w
związku z czym zastosowanie ma art. 7 rozporządzenia: Grecja Grecja
została objęta dwoma programami dostosowań gospodarczych.
Pierwszy z nich został określony w decyzji Rady 2010/320/UE w dniu 26
maja 2010 r., po czym został kilkakrotnie zmieniony. Drugi program
dostosowań gospodarczych został wprowadzony w życie decyzją
Rady 2011/734/UE z dnia 12 lipca 2011 r., ostatnio zmienioną decyzją
Rady 2013/6/UE[3].
Irlandia Program
dostosowań gospodarczych Irlandii został wprowadzony w życie
decyzją Rady 2011/77/UE w lutym 2011 r. Aktualizacja programu
dostosowań makroekonomicznych została przyjęta na podstawie
art. 7 ust. 5 rozporządzenia decyzją wykonawczą Rady 2013/373/UE[4]
z dnia 9 lipca 2013 r. Portugalia Program
dostosowań gospodarczych Portugalii został wprowadzony w życie
decyzją Rady 2011/344/UE w dniu 20 maja 2011 r. Aktualizacja programu
dostosowań makroekonomicznych została przyjęta na podstawie
art. 7 ust. 5 rozporządzenia decyzją wykonawczą Rady 2013/375/UE[5]
z dnia 9 lipca 2013 r. Cypr Program dostosowań
gospodarczych Cypru został wprowadzony w życie decyzją Rady 2013/236/UE
z dnia 23 kwietnia 2013 r., tuż przed wejściem w życie
rozporządzenia. W celu zapewnienia jasności i pewności prawnej
program dostosowań makroekonomicznych został zatwierdzony na mocy
art. 7 ust. 2 rozporządzenia decyzją Rady 2013/463/UE[6]
z dnia 13 września 2013 r. Hiszpania
otrzymywała pomoc finansową na dokapitalizowanie instytucji
finansowych. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia dotyczące
programu dostosowań makroekonomicznych nie mają zastosowania do
Hiszpanii. Hiszpania zostanie jednak objęta nadzorem po zakończeniu
programu zgodnie z art. 14 rozporządzenia niezwłocznie po
zakończeniu obecnego programu pomocy finansowej. 2.2.
Skuteczność rozporządzenia Głównym
celem rozporządzenia jest wzmocnienie monitorowania i nadzoru państw
członkowskich dotkniętych lub zagrożonych poważnymi
trudnościach w odniesieniu do ich stabilności finansowej. Celem
rozporządzenia jest ustanowienie przejrzystych, skutecznych, usprawnionych
i przewidywalnych procedur nadzoru państw członkowskich objętych
wzmocnionym nadzorem, programem dostosowań makroekonomicznych i nadzorem
po zakończeniu programu. Rozporządzenie
weszło w życie dnia 30 maja 2013 r. Tak krótki okres
obowiązywania rozporządzenia sprawia, że ocena jego
skuteczności jest szczególnie trudna, ponieważ dotychczasowe
doświadczenie w jego stosowaniu jest ograniczone. W
szczególności wiele przepisów rozporządzenia dotyczy okresu, w którym
programy są opracowywane i negocjowane. W przypadku obecnych programów
okresy te miały miejsce przed wejściem w życie
rozporządzenia. Skuteczność rozporządzenia zgodnie z art. 19
nie może zatem być oceniana w odniesieniu do tych wcześniejszych
etapów. Ponadto
ocena skuteczności rozporządzenia w odniesieniu do wzmocnionego
nadzoru nie jest możliwa, ponieważ żadne państwo
członkowskie strefy euro nie zostało objęte wzmocnionym
nadzorem. Z tych samych powodów nie można jeszcze ocenić
skuteczności rozporządzenia, jeśli chodzi o stosowanie nadzoru
po zakończeniu programu. W chwili
obecnej skuteczność rozporządzenia może być oceniona
jedynie w odniesieniu do obecnych programów dostosowań makroekonomicznych.
Celem tych programów jest szybkie przywrócenie solidnej i zrównoważonej
sytuacji gospodarczej i finansowej oraz przywrócenie zdolności
państwa członkowskiego do pełnego samofinansowania na rynkach
finansowych. Do tej pory obowiązujące programy dostosowań
makroekonomicznych spełniały cele rozporządzenia. Obecnie
realizowane programy Grecji, Portugalii i Cypru pozwolą jednak na
uzyskanie ważnych parametrów i informacji na temat sposobu oceny
skuteczności rozporządzenia na potrzeby następnego
przeglądu. Na późniejszym etapie, kiedy Irlandia i Hiszpania nie
będą już objęte programami pomocy finansowej, uzyskane
zostaną również nowe informacje na temat sposobu dokonania bardziej
szczegółowej oceny skuteczności nadzoru po zakończeniu programu.
Ścisłe
monitorowanie wszystkich państw członkowskich strefy euro pozwoli na
niezwłoczne zaradzenie wszelkim potencjalnym oznakom destabilizacji, tak
by zapobiec wystąpieniu efektu domina w UGW lub całej Unii. 2.3. Postępy
w zapewnianiu ściślejszej koordynacji polityk gospodarczych oraz
trwałej konwergencji wyników gospodarczych państw członkowskich
zgodnie z TFUE Rozporządzenie
(UE) nr 473/2013 oraz przepisy tzw. „sześciopaku” zostaną poddane
ocenie w ramach przeglądu w roku 2014. Oczekuje się, że
przegląd ten pozwoli na uzyskanie kompleksowego obrazu postępów
poczynionych w zakresie koordynacji i konwergencji. Rozporządzenie
(UE) nr 472/2013 ustanawia ramy na potrzeby wzmocnienia nadzoru gospodarczego i
budżetowego nad państwami członkowskimi należącymi do
strefy euro dotkniętymi lub zagrożonymi poważnymi
trudnościami. Rozporządzenie przewiduje między innymi ściślejszą
koordynację w przypadku państw członkowskich objętych
programami dostosowań makroekonomicznych oraz ustanawia ogólne ramy
nadzoru po zakończeniu programu. Ponadto
rozporządzenie przewiduje wzmocnienie nadzoru gospodarczego w celu
zapewnienia spójności polityki gospodarczej, w szczególności
między ustanowionymi w TFUE unijnymi ramami wielostronnego nadzoru a
ewentualnymi warunkami politycznymi związanymi z pomocą
finansową, oraz w celu unikania powielania obowiązków w zakresie
sprawozdawczości. W związku z powyższym rozporządzenie
zawiera przepisy zapewniające spójność z paktem stabilności
i wzrostu, z rozporządzeniem (UE) nr 1176/2011[7]
oraz niektórymi przepisami rozporządzenia (UE) nr 473/2013[8].
Państwa członkowskie strefy euro, z zastrzeżeniem przepisów
rozporządzenia, zostały zwolnione z niektórych obowiązków
właśnie w celu uniknięcia powielania obowiązków w zakresie
sprawozdawczości. Rozporządzenie
nie zawiera przepisów przejściowych w odniesieniu do państw
członkowskich, które nie będą już objęte programem
dostosowań makroekonomicznych i nie wymagają już pomocy
finansowej (np. Irlandia) podczas rocznego cyklu nadzoru makroekonomicznego. W
celu ułatwienia pełnej reintegracji tych państw
członkowskich w ramach mechanizmów koordynacji gospodarczej Komisja
niezwłocznie zastosuje standardowe narzędzia nadzoru wobec
państw członkowskich, które skutecznie wdrożyły programy
dostosowań gospodarczych. 3. OCENA
POSTĘPÓW W ODNIESIENIU DO WARUNKÓW GOSPODARCZYCH Ze
względu na to, że rozporządzenie (UE) nr 472/2013
weszło w życie niedawno, jest zbyt wcześnie na ocenę
wpływu jego wdrożenia na warunki gospodarcze. Wszystkie
państwa członkowskie, które są objęte zakresem stosowania
przepisów rozporządzenia, przeprowadziły reformy strukturalne w celu
przeciwdziałania źródłom podatności na zagrożenia i
niestabilności finansowej. Źródłem problemów Irlandii i Cypru
był głównie sektor bankowy. Z tego względu Irlandia
dokonała reorganizacji tego sektora, dokapitalizowała banki zdolne do
utrzymania się na rynku i zlikwidowała te nierentowne, a także
przeprowadza testy warunków skrajnych, aby właściwie wycenić
portfele aktywów. Na Cyprze dokonano również restrukturyzacji i
uporządkowanej likwidacji banków oraz niezwłocznego i szybkiego
zmniejszenia zadłużenia. Ponadto obydwa kraje podjęły i
realizują reformy rynku pracy i rynku produktowego. Reforma rynku pracy
obejmuje wdrożenie planu działania na rzecz zatrudnienia oraz
reformę programów kształcenia i szkolenia w Irlandii, a na Cyprze –
zawieszenie indeksacji płac w sektorze prywatnym do 2014 r. Reforma rynku
produktowego obejmuje między innymi programy prywatyzacji w sektorach
energetyki i transportu oraz egzekwowanie prawa konkurencji (Irlandia). Ponadto
obydwa kraje zobowiązały się do podjęcia reform służących
konsolidacji finansów publicznych i zmniejszeniu presji finansowej i nadal je
przeprowadzają. Grecja
dokonała szeroko zakrojonej konsolidacji budżetowej oraz
przeprowadziła gruntowne reformy rynku pracy i rynku produktowego,
obejmujące zmniejszenie formalności przy zakładaniu
przedsiębiorstwa i ograniczenie złożoności procedur
udzielania zezwoleń, a także reformę systemu emerytalnego,
systemu opieki zdrowotnej i opodatkowania, aby sprzyjać korekcie
budżetowej, konkurencyjności i wzrostowi gospodarczemu. Problemem pozostają:
wysoki dług publiczny, bariery strukturalne i uciążliwe
mechanizmy instytucjonalne. Portugalia
boryka się z ograniczeniami strukturalnymi oraz wysokim poziomem
długu publicznego. W celu usunięcia tych źródeł
niestabilności wdrożono kilka pakietów reform. Przykładowo
zmniejszono wysokość zasiłku dla bezrobotnych, zrealizowano
programy prywatyzacji, zwiększono konkurencję w handlu detalicznym,
zmniejszono bariery wejścia na rynek usług świadczonych w ramach
wolnych zawodów. Ponadto rozszerzono podstawę opodatkowania VAT i
zniesiono szereg odliczeń od podatku dochodowego. Szczegółowa
i dogłębna ocena sytuacji w państwach objętych programem
dostosowań makroekonomicznych znajduje się w wynikach z misji
kontrolnej opublikowanych w „European economy” i dostępnych na stronie
Komisji Europejskiej: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm. 4.
WNIOSEK W
niniejszym komunikacie przedstawiono niektóre zasadnicze aspekty „dwupaku”,
czyli rozporządzenia (UE) nr 472/2013. Ambitna konsolidacja budżetowa
w połączeniu z daleko idącymi reformami strukturalnymi i
naprawą finansów, przeprowadzane dzięki zewnętrznej pomocy
finansowej – udzielonej najczęściej za pośrednictwem programów
dostosowań makroekonomicznych – przyczyniły się do zmniejszenia
zawirowań na rynkach finansowych, a w konsekwencji do stabilizacji rynków.
W tym
kontekście Komisja jest zdania, że do tej pory rozporządzenie
(UE) nr 472/2013 stanowi odpowiednie ramy na potrzeby wzmocnionego
monitorowania i nadzoru państw członkowskich strefy euro
dotkniętych lub zagrożonych poważnymi trudnościami w
odniesieniu do ich stabilności finansowej. Wydaje
się, że przepisy „dwupaku” oraz zawarte w nich standardy proceduralne
zwiększają koordynację między państwami
członkowskimi strefy euro. Jednakże, jak wyjaśniono w niniejszym
komunikacie, krótki czas obowiązywania rozporządzenia nie pozwala na
dokonanie całościowej oceny jego skuteczności. Analizie musi
zostać poddany np. wzmocniony nadzór, ale rozporządzenie ustanawia
ramy, które powinny umożliwić ściślejsze monitorowanie
państw członkowskich strefy euro dotkniętych lub
zagrożonych trudnościami finansowymi. Nadzór po zakończeniu
programu również musi zostać poddany ocenie. Systematyczna
i dogłębna ocena, której podstawą będzie zdobyte
doświadczenie, zostanie dokonana przy okazji kolejnego przeglądu
omawianego rozporządzenia, który nastąpi równocześnie z
przeglądem rozporządzenia (UE) nr 473/2013 oraz pakietu sześciu
wniosków ustawodawczych, tzw. „sześciopaku”. [1] Dz.U. L 140 z 27.5.2013. [2] Dz.U. C 300 z 16.10.2013. [3] Dz.U. L 48 z 21.2.2013. [4] Dz.U. L 191 z 12.7.2013. [5] Dz.U. L 192 z 13.7.2013. [6] Dz.U. L 250 z 20.9.2013. [7] Rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011
r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich
korygowania, (Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25). 8 Artykuły 1–5 i 13–18
rozporządzenia (UE) nr 473/2013 nie mają jednak zastosowania.