This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0033
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Addressing the consequences of disenfranchisement of Union citizens exercising their right to free movement
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Zapobieganie konsekwencjom pozbawiania praw wyborczych obywateli Unii korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Zapobieganie konsekwencjom pozbawiania praw wyborczych obywateli Unii korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się
/* COM/2014/033 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Zapobieganie konsekwencjom pozbawiania praw wyborczych obywateli Unii korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się /* COM/2014/033 final */
1. Wprowadzenie Możliwość wyrażania
politycznych przekonań przez obywateli w drodze wykonywania
przysługujących im podstawowych praw politycznych, związanych z
obywatelstwem, stanowi osnowę demokracji. Sama Unia Europejska opiera
się na szacunku dla demokracji[1].
Każdy obywatel Unii Europejskiej ma prawo uczestniczyć w życiu
demokratycznym Unii[2]. Komisja uznaje za priorytet zachęcanie obywateli UE do
udziału w życiu demokratycznym Unii[3].
Prawa polityczne obywateli UE były szeroko dyskutowane w trakcie Europejskiego
Roku Obywateli w 2013 r. poświęconego upowszechnianiu debaty i
podnoszeniu świadomości na temat praw i obowiązków
wynikających z obywatelstwa. Jedną z przeszkód, którą
napotykają obywatele UE z pewnych państw członkowskich jako
uczestnicy życia politycznego, określoną w sprawozdaniu na temat
obywatelstwa z 2010 r.[4], jest utrata prawa do głosowania (pozbawienie praw wyborczych) w
wyborach krajowych w rodzimym kraju po pobycie za granicą przez
określony okres, włącznie z pobytem w innym państwie członkowskim.
W konsekwencji tacy obywatele nie mogą uczestniczyć w żadnych
wyborach krajowych: ani w rodzimym państwie członkowskim, ani w
państwie członkowskim, w którym przebywają. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii
Europejskiej Unia jest zobowiązana do poszanowania tożsamości
narodowej państw członkowskich, nierozerwalnie związanej z ich
podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. Każde
państwo członkowskie decyduje więc samodzielnie o składzie
elektoratu w wyborach krajowych, przy jednoczesnym poszanowaniu wspólnej dla
wszystkich państw członkowskich wartości, jaką jest
demokracja. Należy jednak wziąć pod
uwagę, że polityki krajowe, które prowadzą do pozbawiania praw
wyborczych obywateli mogą zostać uznane za ograniczające
wykonywanie praw powiązanych z obywatelstwem UE, takich jak prawo do
swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium UE, które jest
podstawowym prawem każdego obywatela UE. Stoi to w
sprzeczności z podstawowymi założeniami obywatelstwa Unii,
zgodnie z którymi ma ono charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa
krajowego i ma zapewniać dodatkowe prawa, podczas gdy w danym przypadku
korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się może
prowadzić do utraty prawa do udziału w życiu politycznym. Taka polityka jest niespójna z globalną
tendencją, by zezwalać obywatelom, którzy nie przebywają w
rodzimym kraju, na głosowanie[5].
Ponadto obywatele Unii mieszkający w innym państwie członkowskim
mogą przez całe życie utrzymywać bliskie więzi ze
swoim państwem pochodzenia, a akty prawne przyjmowane przez wybieranego
tam prawodawcę mogą mieć na nich bezpośredni wpływ
(np. uregulowania dotyczące podatków, uprawnienia emerytalne). W
szczególności powszechny ponadgraniczny dostęp do programów
telewizyjnych[6] i do internetu oraz innych technologii komunikacji mobilnej i
sieciowej, w tym mediów społecznościowych, sprawia że
uważne śledzenie wydarzeń społecznych i politycznych w
państwie członkowskim pochodzenia i udział w nich jest
łatwiejszy niż kiedykolwiek dotąd. Powtarzające się petycje, pytania ze
strony członków Parlamentu Europejskiego i zdanie wyrażane przez
opinię publiczną wskazują na obawy obywateli UE związane z
tym, co postrzegają jako lukę w ich prawach politycznych. Ogólnie
Europejczycy uważają, że obywatele UE nie powinni tracić
prawa do głosowania w wyborach krajowych w ich rodzimym kraju tylko
dlatego, że przenieśli się do innego państwa
członkowskiego UE[7]. Z tych właśnie powodów w
sprawozdaniu na temat obywatelstwa UE z 2010 r. Komisja ogłosiła, –
że zainicjuje debatę mającą na celu określenie
wariantów politycznych, by obywatele UE nie byli pozbawiani praw politycznych w
konsekwencji skorzystania z przysługującego im prawa do swobodnego
przemieszczenia się (działanie 20). Jako działania następcze Komisja
wystosowała pisma do niektórych państw członkowskich,
wyjaśniając swoje stanowisko dotyczące negatywnego wpływu,
jaki ma pozbawianie praw wyborczych na prawa UE. Jednocześnie
zaprosiła te państwa do wspólnej refleksji na ten temat. Odpowiedzi
zawierały wyjaśnienia dotyczące obowiązujących
przepisów prawnych oraz polityki i debat na szczeblu krajowym. W dniu 19 lutego 2013 r. Parlament Europejski
i Komisja przeprowadziły wspólne przesłuchanie na temat obywatelstwa
UE. Uczestnicy, w tym zainteresowani obywatele UE, przedstawiciele
społeczeństwa obywatelskiego, członkowie Parlamentu
Europejskiego i eksperci, podkreślili potrzebę ponownej oceny
funkcjonujących polityk, które leżą u podstaw pozbawiania praw
wyborczych obywateli, oraz uzasadnienia tych polityk w świetle bieżących
tendencji ku zachęcaniu szerszych kręgów społeczeństwa do
udziału w życiu demokratycznym w UE. W sprawozdaniu na temat obywatelstwa UE z 2013
r. „Obywatele UE: Twoje prawa – Twoja przyszłość”[8] Komisja podkreśliła, że pełny udział
obywateli Unii w jej życiu demokratycznym na wszystkich szczeblach stanowi
trzon tego obywatelstwa. Zapowiedziała zatem, że zaproponuje
konstruktywne sposoby umożliwiania obywatelom UE mieszkającym w innym
państwie członkowskim pełnego uczestnictwa w demokratycznym
życiu UE poprzez utrzymanie prawa do głosowania w wyborach krajowych
w państwie pochodzenia (działanie 12). Niniejszy komunikat ucieleśnia
zobowiązanie Komisji. Opiera się on na wynikach trwającej
jeszcze debaty na szczeblu krajowym i unijnym obejmującej społeczeństwo
obywatelskie, środowisko akademickie i samych obywateli UE. Ma na celu
przedstawienie propozycji konstruktywnych sposobów wzmocnienia prawa obywateli
UE do udziału w życiu demokratycznym Unii i ich prawa do swobodnego
przemieszczania się poprzez ograniczenie skutków polityk, środków i
praktyk administracyjnych prowadzących do pozbawienia praw wyborczych.
Propozycje te powinny zostać przeanalizowane we współpracy z
państwami członkowskimi. Do komunikatu załączono zalecenie,
w którym proponuje się proporcjonalne rozwiązania o charakterze
integracyjnym. 2. Sytuacja w państwach
członkowskich W
większości państw członkowskich obowiązujące
przepisy pozbawiają obywateli prawa do głosowania z powodu wyroków
skazujących za poważne przestępstwa lub utraty zdolności
prawnej związanej z problemami ze zdrowiem psychicznym lub
niepełnosprawnością intelektualną. Zgodnie z informacjami dostępnymi Komisji
w pięciu państwach członkowskich obowiązujące obecnie
systemy prawne mogą doprowadzić do sytuacji, w której obywatele Unii
przebywający w innym państwie członkowskim mogą
stracić prawo do głosowania tylko dlatego, że przebywają za
granicą przez określony czas[9].
Główne cechy tych systemów zostały opisane poniżej w zarysie. W Danii z rejestru wyborców nie wykreśla
się obywateli duńskich opuszczających kraj, jeżeli
zgłoszą zamiar powrotu w ciągu dwóch lat[10] –
przepis ten odzwierciedla zasadę zapisaną w konstytucji, zgodnie z
którą warunkiem wstępnym prawa do głosowania w wyborach
krajowych jest stały pobyt[11].
Niektórych głosujących[12]
uznaje się za osoby mające miejsce stałego pobytu w Danii
niezależnie od tego, czy przebywają za granicą. Podobnie obywatele irlandzcy opuszczający
Irlandię nie są wykreślani z rejestru wyborców, jedynie
jeżeli zgłoszą zamiar powrotu w ciągu 18 miesięcy[13]. W perspektywie planowanej reformy konstytucyjnej irlandzki konwent
ds. konstytucji zbadał jednak w 2013 r. kwestię usunięcia
ograniczeń i zasugerował w swoim sprawozdaniu dla rządu
irlandzkiego z dnia 25 listopada 2013 r.[14]przyznanie
obywatelom irlandzkim prawa do głosowania w wyborach prezydenckich w
ambasadach irlandzkich bez tego ograniczenia. Rząd irlandzki ma
przedstawić odpowiedź na sprawozdanie w marcu 2014 r. Obywatele cypryjscy tracą prawo do
głosowania w wyborach krajowych, jeżeli nie przebywali na Cyprze
przez sześć miesięcy poprzedzających bezpośrednio
takie wybory, chyba że przebywają za granicą z powodu studiów,
pracy tymczasowej czy też z powodów zdrowotnych[15]. Na podstawie maltańskiej konstytucji
obywatele maltańscy tracą prawo do głosowania, jeżeli nie
przebywali w kraju przez okres co najmniej sześciu miesięcy w okresie
osiemnastu miesięcy bezpośrednio poprzedzającym wpis do rejestru
wyborców w wyborach krajowych[16]. Obywatele brytyjscy tracą prawo do
głosowania w wyborach parlamentarnych w Zjednoczonym Królestwie,
jeżeli nie byli wpisani do rejestru wyborców jako mający miejsce
zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie w dowolnym momencie w ciągu
ostatnich 15 lat[17]. W ostatnich latach następujące po sobie rządy i
kolejne kadencje parlamentu uznawały to ograniczenia, co do zasady, za
niezbędne i zasadne. Ograniczenie to zostało zaskarżone przed
Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, który – zgodnie z
utrwaloną linią orzeczniczą – nie uznał go za sprzeczne z
art. 3 protokołu nr 1 do europejskiej konwencji praw człowieka[18]. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie
stwierdził jak dotąd zgodności tej zasady z prawem UE[19]. Kilka państw członkowskich
wprowadziło pewne dodatkowe warunki utrzymania prawa do głosowania w
wyborach krajowych. Obywatele niemieccy
przebywający za granicą mogą głosować w wyborach
krajowych, jeśli zostanie spełniony jeden z poniższych warunków:
i) przebywali w Niemczech przez nieprzerwany okres przynajmniej trzech
miesięcy po osiągnięciu wieku czternastu lat i okres ten miał
miejsce nie więcej niż 25 lat temu lub ii) są zaznajomieni z
sytuacją polityczną w Niemczech, osobiście i bezpośrednio,
a sytuacja ta ma na nich wpływ[20]. Zgodnie z prawem austriackim[21] obywatele przed opuszczeniem kraju są zobowiązani do
złożenia wniosku o pozostawienie w rejestrze wyborców i do
składania ponownych wniosków co dziesięć lat – ponowny wniosek
można składać drogą elektroniczną. Organy są
zobowiązane do poinformowania obywateli przebywających za
granicą o usunięciu ich z rejestru wyborców oraz zapewniają
rozpowszechnianie informacji o prawie obywateli przebywających za
granicą do wpisania się do rejestru wyborców. 3. Z perspektywy Rady Europy Państwa mają suwerenne prawo do
określenia, zgodnie z normami międzynarodowymi, którymi są
związane, warunków wykonywania przez ich obywateli prawa do
głosowania w wyborach krajowych, w tym warunków dotyczących wymogu
pobytu w kraju. Europejski Trybunał Praw Człowieka zbadał takie
warunki dotyczące pobytu w świetle art. 3 protokołu nr 1 do
europejskiej konwencji praw człowieka[22] i
uznał, we wszystkich sprawach, które jak dotąd przeanalizował,
że nie są one co do zasady arbitralnym ograniczeniem prawa do
głosowania[23]. Trybunał przedstawił czynniki, które mogą
uzasadniać takie warunki:[24] ·
założenie, że obywatel, który nie
przebywa w kraju, jest mniej bezpośrednio lub nieprzerwanie zainteresowany
bieżącymi problemami kraju i ma mniejszą wiedzę na ten
temat; ·
fakt, że dla kandydatów przedstawianie
zagadnień obywatelom przebywającym za granicą jest niewykonalne
w praktyce, zaś ci ostatni nie mają wpływu na wybór kandydatów
lub też na przygotowanie ich programów wyborczych; ·
ścisły związek między prawem do
głosowania w wyborach parlamentarnych i tym, że akty przyjmowane
przez organy polityczne wybrane w ten sposób mogą mieć na dane osoby
bezpośredni wpływ; oraz ·
uzasadniony interes, by ograniczyć w wyborach
wpływ obywateli przebywających za granicą w sprawach, które,
jakkolwiek istotne, dotyczą głównie osób mieszkających w kraju. Takie czynniki uzasadniające należy
analizować pod kątem zasad leżących u podstaw uczestnictwa
w życiu politycznym. Jak podkreślił Europejski Trybunał
Praw Człowieka, „prawo do głosowania nie jest przywilejem. W XXI
wieku w państwie demokratycznym musi istnieć domniemanie
przemawiające za objęciem takim prawem [...] Każde ogólne,
automatyczne i bezkrytyczne odejście od zasady powszechnego
głosowania rodzi ryzyko osłabienia demokratycznego mandatu wybranego
w ten sposób ciała ustawodawczego oraz uchwalanych przez nie praw” [25]. Zdaniem Europejskiej Komisji na rzecz
Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka), jeżeli ustalony jest termin
zachowania prawa do głosowania po tym, jak obywatel wyemigrował,
pożądane jest raczej, by taką sytuację „ponownie
rozważyć” w chwili wygaśnięcia okresu, a nie by prawo do głosowania
zostało po prostu utracone. Państwa mogłyby
nałożyć określone formalne ograniczenia dotyczące
prawa do głosowania obywateli mieszkających za granicą, takie
jak wymóg złożenia wniosku o wpisanie do rejestru wyborców, który
zwykle zachowuje ważność jedynie przez ograniczony okres.
Pozwoliłoby to wykluczyć osoby niemające związków z krajem
pochodzenia i jednocześnie uszanować zasadę
proporcjonalności.[26] Ponadto Europejski Trybunał Praw
Człowieka zwrócił uwagę na obecną tendencję
polegającą na tym, że obywatelom niebędącym
rezydentami zezwala się na udział w głosowaniu. Po dokonaniu
przeglądu ustawodawstwa państw będących członkami Rady
Europy, Trybunał stwierdził, że „pojawienie się nowych
technologii i tańszego transportu umożliwia migrantom utrzymanie
wyższego stopnia kontaktu z państwem, którego są obywatelami
niż byłoby to możliwe dla większości migrantów
czterdzieści czy nawet trzydzieści lat temu. W rezultacie wiele
państw [...] zmieniło swoje przepisy prawne, by po raz pierwszy
umożliwić nierezydentom udział w wyborach krajowych.”
Trybunał stwierdził w związku z powyższym, że istnieje
wyraźna tendencja do zezwalania obywatelom niebędącym
rezydentami na głosowanie, chociaż nie wypracowano jeszcze wspólnego
podejścia w Europie[27]. 4. Kontekst UE Zgodnie z orzeczeniem Trybunału
Sprawiedliwości, jeśli dana kwestia – taka jak określenie
składu elektoratu w wyborach krajowych – wchodzi w zakres kompetencji
państw członkowskich państwa członkowskie są tym
niemniej zobowiązane do wykonywania tych kompetencji z poszanowaniem prawa
UE, w szczególności postanowień Traktatu dotyczących przyznanego
każdemu obywatelowi UE prawa do swobodnego przemieszczania się i
przebywania na terytorium państw członkowskich, a w związku z
tym do unikania wszelkich ukrytych lub jawnych form dyskryminacji ze
względu na przynależność państwową[28]. W tym samym duchu Trybunał uznał na
przykład, w odniesieniu do wyborów do Parlamentu Europejskiego, że
kryterium związane z miejscem zamieszkania nie jest co do zasady
niewłaściwe do określenia, kto ma prawo do głosowania i
kandydowania w wyborach, jednocześnie stwierdzając ponad wszelką
wątpliwość, że takie kryterium nie powinno prowadzić
do naruszenia ogólnych zasad prawa UE, w szczególności zasady
niedyskryminacji[29]. Krajowe przepisy w zakresie składu
elektoratu w wyborach krajowych się różnią. Jako że obecnie
żadne państwo członkowskie nie ma ogólnej polityki przyznawania
obywatelom innych państw członkowskich zamieszkujących na jego
terytorium prawa do głosowania w wyborach krajowych[30],
obywatele UE pozbawieni praw wyborczych nie mają najczęściej
prawa do głosowania w wyborach krajowych w żadnym z państw
członkowskich. W związku z tym, że Unia nie skorzystała
jeszcze z przewidzianej w art. 25 TFUE możliwości
uzupełnienia wykazu praw, z których korzystają obywatele Unii, prawo
UE nie może zagwarantować żadnemu obywatelowi UE, że
przeniesienie jego miejsca zamieszkania do innego państwa
członkowskiego będzie całkowicie neutralne wobec jego prawa do
głosowania w wyborach krajowych.[31] Sytuacja ta może jednak sprawić,
że pełne korzystanie z praw i korzyści, jakie przynosi im
obywatelstwo UE na co dzień, będzie utrudnione. Po pierwsze, obecną sytuację
można postrzegać jako niezgodną z fundamentalnym
założeniem obywatelstwa UE. Na mocy art. 20 TFUE obywatelstwo Unii ma
charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie
zastępując go jednak. Podstawowe prawa związane z obywatelstwem
UE mają być przyznane obywatelom UE dodatkowo do praw
wynikających z ich obywatelstwa krajowego. Nie zakłada się,
że korzystanie z praw związanych z obywatelstwem Unii skutkuje
utratą prawa do głosowania w wyborach krajowych, które jest zwykle
związane z obywatelstwem krajowym. Po drugie, krajowe polityki, w ramach
których obywatele pozbawiani są prawa wyborczego, mogą
wpływać na to, jak obywatele UE korzystają ze swojego prawa do
swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw
członkowskich. Na przykład tacy obywatele mogą
podjąć decyzję o niezgłoszeniu organom administracyjnym
faktu przemieszczenia się, tak aby mieć pewność, że
nie utracą swoich praw politycznych w kraju pochodzenia. Po trzecie, polityka, w ramach której
obywatele pozbawiani są prawa wyborczego, prowadzi do powstania luki w
prawach politycznych obywateli UE, których ona dotyczy, co stoi w
sprzeczności z działaniami na rzecz zwiększenia uczestnictwa
obywateli w życiu demokratycznym Unii. Chociaż obywatele UE pozbawieni praw
wyborczych zachowują prawo wyboru posłów do Parlamentu Europejskiego,
nie mają oni prawa uczestniczyć w krajowych procesach wyborczych
prowadzących do formowania rządów krajowych, których członkowie
wchodzą w skład Rady, innego współprawodawcy UE, co jest
sprzeczne z obecnymi działaniami mającymi na celu poprawę
warunków, na jakich obywatele biorą udział w krajowym i europejskim
życiu publicznym. Z tych powodów Komisja sugeruje pewne
rozwiązania, które pomogłyby zmniejszyć ryzyko pozbawienia praw
wyborczych obywateli UE, którzy po prostu korzystają z
przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się. Rozwiązania te pozostają bez
uszczerbku dla roli Komisji jako strażnika traktatów i dla przepisów
Traktatu dotyczących prawa obywateli UE do swobodnego przemieszczania
się, interpretowanych zgodnie z wykładnią Trybunału
Sprawiedliwości. 5. Rozwiązania mające
zaradzić konsekwencjom pozbawiania praw wyborczych 5.1. Rozwiązania
niewłaściwe z punktu widzenia UE Jednym z zaproponowanych w ostatnich latach
rozwiązań mających zaradzić utracie praw politycznych w
kraju pochodzenia jest naturalizacja w kraju zamieszkania, która prowadzi do
nabycia praw politycznych w tym kraju. Promowanie naturalizacji w kraju
przyjmującym jako sposobu na zwiększenie praw politycznych
byłoby sprzeczne z ideą obywatelstwa UE jako głównego
narzędzia szerzenia szacunku dla tożsamości narodowej i
różnorodności oraz zapewnienia równego traktowania bez względu
na obywatelstwo. Ponadto w przypadku takiego rozwiązania lekceważona
jest złożoność mobilności wewnątrz UE. Osoby
fizyczne mogą przebywać w kilku krajach przez dłuższy lub
krótszy okres, a ostatecznie mogą nawet powrócić do kraju
pochodzenia. Nie można oczekiwać od nich, że będą
ubiegać się o więcej obywatelstw – równocześnie lub
sukcesywnie – wyłącznie w celu zachowania praw politycznych. Innym rozwiązaniem, popieranym
zwłaszcza w kręgach akademickich[32],
byłoby ustanowienie usystematyzowanego dialogu lub otwartej metody
koordynacji, by zachęcić państwa członkowskie do
zapewnienia wzajemnego uznawania — na zasadzie dwustronnej lub wielostronnej —
praw do głosowania dla swoich obywateli zamieszkałych w innych
państwach członkowskich (chodzi tu przede wszystkim o bliskie
państwa sąsiedzkie lub państwa, które łączą silne
więzi). Takie podejście prowadziłoby jednak do rozdrobnienia
praw do głosowania i asymetrii w przypadku obywateli w całej UE.[33] 5.2. Rozwiązania
właściwe w ramach uregulowań UE 5.2.1. Krótkoterminowe proporcjonalne
rozwiązania Przepisy obowiązujące obecnie w
niektórych państwach członkowskich opierają się na
założeniu, że posiadanie miejsca zamieszkania za granicą
przez określony czas oznacza utratę kontaktu z procesem politycznym w
kraju pochodzenia. Założenie to nie jest jednak słuszne we
wszystkich indywidualnych przypadkach. W związku z tym stosowne
byłoby umożliwienie obywatelom, w przypadku których powstaje ryzyko
utracenia praw wyborczych, wykazania, że w dalszym ciągu są
zainteresowani życiem politycznym w państwie członkowskim,
którego są obywatelami. Obecnie obywatele UE mają możliwość
stałego kontaktu z życiem politycznym swojego kraju pochodzenia, a
ponadto utrzymuje się tendencja, by w życie polityczne
włączać jak najwięcej osób. Mając na uwadze zasadnicze
znaczenie prawa do swobodnego przemieszczania się w UE, oznaczałoby
to konieczność wprowadzenia krótkoterminowych i proporcjonalnych
rozwiązań. Powinny one wzmocnić pozycję obywateli UE, tak
by mogli samodzielnie zadecydować o sile więzi z ich krajem
pochodzenia. Jeśli chodzi o odpowiednie kryteria
przekazywania dowodów na istnienie takich więzi, aktywnym działaniem
ze strony obywateli byłoby złożenie wniosku o pozostawienie w
rejestrze wyborców; takie rozwiązanie należy uznać za
wystarczające i wydaje się, że jest ono najprostsze i najmniej
uciążliwe dla samych obywateli. Państwa
członkowskie, które ograniczają prawa swoich obywateli do
głosowania w wyborach krajowych wyłącznie na podstawie warunku
zamieszkania, powinny umożliwić swoim obywatelom korzystającym z
przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się i
zamieszkania na terytorium Unii Europejskiej zachowanie prawa do
głosowania, jeśli okazują oni dalsze zainteresowanie życiem
politycznym w państwie członkowskim, którego są obywatelami, w
tym poprzez złożenie wniosku o pozostawienie w rejestrze wyborców. Możliwość zobowiązania
obywateli do złożenia wniosku o pozostawienie w rejestrze wyborców
powinna pozostać bez uszczerbku dla możliwości polegającej
na tym, że państwa członkowskie zobowiązują swoich
obywateli do ponowienia takiego wniosku w odpowiednich odstępach czasu, co
stanowi potwierdzenie, że obywatele podtrzymują swoje zainteresowanie[34]. W
przypadku, gdy państwa członkowskie zezwalają swoim obywatelom
mieszkającym w innym państwie członkowskim na zachowanie prawa
do głosowania w wyborach krajowych poprzez
złożenie wniosku o pozostawienie w rejestrze wyborców, takie
państwa członkowskie mogą wprowadzić dodatkowe
proporcjonalne uregulowania, na przykład dotyczące ponawiania wniosku
w odpowiednich odstępach czasu. By zminimalizować ciężar po
stronie obywateli mieszkających za granicą, należałoby
umożliwić składanie wniosków o wpis do rejestru wyborców lub o
pozostawienie w rejestrze drogą elektroniczną. Państwa
członkowskie, które zezwalają swoim obywatelom zamieszkującym w
innym państwie członkowskim na zachowanie prawa do głosowania w
wyborach krajowych poprzez złożenie wniosku lub powtórnego wniosku o
pozostawienie w rejestrze wyborców, powinny zadbać o to, aby wszystkie
odpowiednie wnioski można było składać drogą
elektroniczną. Ponadto ważne jest, aby zapewnić
odpowiednie informacje obywatelom przemieszczającym się lub
zamieszkałym w innym państwie członkowskim na temat warunków, na
jakich mogą oni zachować swoje prawo do głosowania. Informacje
te mogłyby być rozpowszechnianie za pomocą ulotek, audycji lub ukierunkowanych
kampanii informacyjnych prowadzonych przez konsulaty, ambasady i organizacje
ekspatriantów. Państwa
członkowskie, które przewidują utratę prawa do głosowania w
wyborach krajowych przez swoich obywateli zamieszkujących w innym
państwie członkowskim, powinny ich w odpowiedni sposób i w
odpowiednim czasie informować o warunkach i praktycznych ustaleniach
dotyczących zachowania prawa do głosowania w wyborach krajowych. Długoterminowa
wizja Powyższe przemyślenia na temat
wzmocnienia politycznego uczestnictwa obywateli UE poprzez zaradzenie skutkom
pozbawienia praw wyborczych nie powinny uniemożliwiać
długofalowej refleksji na temat sposobów usunięcia luki, jaką da
się zauważyć w uczestnictwie obywateli UE mieszkających w
innym państwie członkowskim w odniesieniu do krajowego, i w
stosownych przypadkach, regionalnego życia politycznego. W toczących
się obecnie debatach faktycznie proponuje się nadawanie praw
wyborczych w kraju przyjmującym jako rozwiązanie mające pomóc
wzmocnić udział w życiu politycznym obywateli UE pozbawionych
takich praw, którzy są pozostawieni bez żadnego prawa do
głosowania w wyborach krajowych w całej UE. Nie ulega wątpliwości, że jest
to o wiele szersza kwestia, która mogłaby przyczynić się do
nadania pełnej skuteczności prawu każdego obywatela do
udziału w życiu demokratycznym Unii, umożliwić mobilnym
obywatelom UE lepszą integrację w państwie przyjmującym i
wzmocnić obywatelstwo UE. Jak zapowiedziano w sprawozdaniu na temat
obywatelstwa UE z 2013 r., należy zbadać tę kwestię w
kontekście zbliżającej się szerszej debaty na temat
przyszłości Unii Europejskiej. 6. Wniosek Biorąc pod uwagę dialog polityczny
dotyczący pozbawiania praw wyborczych prowadzony ze wszystkimi
zainteresowanymi stronami, podmiotami instytucjonalnymi i społeczeństwem
obywatelskim oraz w reakcji na oczekiwania samych obywateli UE, wyrażone w
trakcie konsultacji społecznych i w dialogach z obywatelami na temat
przyszłości UE, Komisja proponuje odpowiednie rozwiązania. Założenia
polityki, w ramach której obywatele pozbawiani są praw wyborczych, powinny
być poddane ponownej ocenie w świetle bieżących realiów
społeczno-gospodarczych i technologicznych, obecnego stanu integracji
europejskiej i utrzymującej się tendencji, by w życie polityczne
włączać jak najwięcej osób. Znaczenie w tym względzie
ma zasadnicza rola, jaką obywatelstwo UE odgrywa w kontekście
traktowania obywateli UE jako równorzędnych i wartościowych
członków wspólnoty, zarówno w ich kraju pochodzenia, jak i kraju zamieszkania. W niniejszym komunikacie przedstawione
zostały ewentualne konstruktywne rozwiązania, jakie zainteresowane
państwa członkowskie mogą rozważyć. W
załączonym zaleceniu Komisja proponuje proporcjonalne i integracyjne
podejście do praw politycznych obywateli, którzy korzystają ze swojego
prawa do swobodnego przemieszczania się, na podstawie założenia,
że tacy obywatele powinni mieć prawo do samodzielnego decydowania o
tym, czy utrzymują silne zainteresowanie życiem politycznym swojego
kraju pochodzenia. Przy okazji sprawozdania w sprawie
postępów w skutecznym korzystaniu z obywatelstwa UE Komisja oceni
postępy w zakresie zapobiegania konsekwencjom pozbawiania praw wyborczych
obywateli UE, którzy korzystają ze swojego prawa do swobodnego
przemieszczania się. [1] Artykuł
2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). [2] Artykuł
10 ust. 3 TUE. [3] Komunikat Komisji z dnia 12 marca 2013 r. „Przygotowanie
do wyborów europejskich w 2014 r.: dalsze usprawnienie demokratycznego i
skutecznego sposobu przeprowadzania wyborów” (COM(2013) 126) i zalecenie z
dnia 12 marca 2013 r. dotyczące usprawnienia demokratycznego i skutecznego
przeprowadzenia wyborów do Parlamentu Europejskiego (C(2013) 1303). [4] COM(2010) 603. [5] Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z
dnia 7 maja 2013 r. w sprawie Shindler przeciwko Zjednoczonemu Królestwu,
pkt 110 i 115. [6] Ułatwione dzięki dyrektywie Parlamentu
Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r.
w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych
i administracyjnych państw członkowskich dotyczących
świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa
o audiowizualnych usługach medialnych). [7] Prawie dwie trzecie (65 %) Europejczyków uważa
pozbawianie prawa do głosowania w wyborach krajowych obywateli UE
mieszkających w innym kraju niż kraj pochodzenia za niezasadne:
Badanie Eurobarometru z 2012 r. nr 364 na temat praw wyborczych: http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_364_en.pdf.
To zdanie było podtrzymane przez podobnie wysoki odsetek respondentów (62 %)
w publicznych konsultacjach w trybie online na temat obywatelstwa UE: Badanie
Eurobarometru z 2012 r. „Obywatele UE — twoje prawa, twoja
przyszłość”: http://ec.europa.eu/justice/citizen/files/report_eucitizenship_consultation_en.pdf. [8] COM(2013)
269. [9] Cypr, Dania, Irlandia, Malta i Zjednoczone Królestwo. [10] Artykuł 2 ust. 3 rozdziału I,
część I, ustawy o wyborach do parlamentu nr 271 z dnia 13 maja 1987
r., ostatnio zmienionej w 2009 r. [11] § 29 części IV ustawy zasadniczej z dnia 5
czerwca 1953 r. [12] Są to głównie dyplomaci, pracownicy organów
publicznych lub przedsiębiorstw prywatnych, organizacji
międzynarodowych lub duńskich organizacji udzielających pomocy,
studenci studiujący za granicą lub osoby przebywające za
granicą ze względów zdrowotnych. [13] Artykuł 11 ust. 3 lit a) część II
ustawy o wyborach nr 23 z 1992 r. [14] Piąte sprawozdanie przedstawione Oireachtas jest
dostępne na stronie internetowej https://www.constitution.ie/Default.aspx [15] Artykuł 5 ustawy 72/1979 i art. 11 ustawy 40/1980
ostatnio zmienionej ustawą 4(i)/2003. [16] §57 konstytucji zmienionej ustawą LVIII.1974.23. [17] Sekcja 1(3) lit. c) ustawy o przedstawicielstwie narodu z 1985
r. zmienionej ustawą o partiach politycznych i referendum z 2000 r. [18] Sprawa Shindler, cytowana powyżej. [19] Zasada ta została zaskarżona przez obywateli w
sądach krajowych; skargi te nie zakończyły się powodzeniem.
Jak dotąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie
zostało jednak skierowane żadne pytanie prejudycjalne. [20] Artykuł 1, 21. ustawa zmieniająca ustawę o
wyborach federalnych z 27 kwietnia 2013 r., federalny dziennik ustaw I, s. 962.
Ustawa ta została przyjęta po wydaniu wyroku przez niemiecki
Trybunał Konstytucyjny, który, badając wcześniej
obowiązującą ustawę, uznał, że stosowanie
wyłącznego kryterium, jakim jest wcześniejszy
trzymiesięczny pobyt w Niemczech, jako warunku utrzymania prawa do
głosowania przez obywateli nieprzebywających w kraju jest samo w
sobie nieodpowiednie, by wykazać, że dane osoby są zaznajomione
z krajową sytuacją polityczną i że ma ona na nich wpływ.
Trybunał odniósł się szczególności do znajomości
systemu politycznego tych osób nie tylko za pośrednictwem nowoczesnych
mediów, ale także bezpośrednio, na przykład poprzez
członkostwo w stowarzyszeniach lub partiach, oraz do tego, czy
państwo może nakładać na nie podatki; wyrok z 4 lipca 2012
r. (2 BvC 1/11 i 2 BvC 2/11), pkt 44, 45, 47, 50, 52, 56. [21] Artykuły 2 ust. 3 i 2a ust. 1 ustawy o rejestrach
wyborców z 1973 r. [22] Artykuł 3 protokołu nr 1 przyznaje prawo do
wolnych wyborów poprzez nałożenie na umawiające się strony
zobowiązania do organizowania w rozsądnych odstępach czasu
wolnych wyborów, opartych na tajnym głosowaniu, w warunkach
zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze
ciała ustawodawczego. [23] Ostatnio w sprawie Shindler, cytowanej
powyżej. [24] Zob. w szczególności wyrok z 7 września 1999 r.,
Hilbe przeciwko Liechtensteinowi, oraz sprawa Shindler, cytowana
powyżej, pkt 105. [25] Sprawa Shindler, cytowana powyżej, pkt 103. [26] Sprawozdanie na temat głosowania poza granicami
kraju, 24 czerwca 2011 r. (CDL-AD (2011) 022), pkt 72 i 76. [27] Sprawa Shindler,
cytowana powyżej, pkt 110 i 115. [28] Sprawa C-403/03, Schempp, pkt 19. [29] Sprawa C-300/04, Eman i Sevinger, pkt 55 i 61. [30] Jedynym wyjątkiem jest umożliwienie obywatelom
Irlandii oraz obywatelom Cypru i Malty (traktowanym jako obywatele Wspólnoty
Narodów spełniający określone kryteria) głosowanie w
krajowych wyborach parlamentarnych w Zjednoczonym Królestwie oraz
umożliwienie obywatelom Zjednoczonego Królestwa głosowanie w
krajowych wyborach parlamentarnych w Irlandii. [31] Zgodnie z art. 25 ust. 2 TFUE Rada,
stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą
ustawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może
uchwalać przepisy w celu wzmocnienia lub dodania praw, z których obywatele
Unii korzystają na mocy art. 20 ust. 2 TFUE. Postanowienia te
wchodzą w życie po ich zatwierdzeniu przez państwa
członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. [32] J. Shaw, „E.U. citizenship and political rights
in an evolving European Union”, Fordham L. Rev., Vol. 75 2549, 2567
(2007). [33] Obywatele państw członkowskich, które
pozbawiają praw wyborczych, mogą nabyć prawo do głosowania
w niektórych lub wszystkich innych państwach członkowskich, ale nie
byłoby gwarancji uzyskania takiego prawa przez obywateli 23 państw
członkowskich, które nie pozbawiają praw wyborczych. [34] Taki system funkcjonuje w Austrii: co dziesięć
lat obywatel ma obowiązek ponawiać wniosek.