This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013PC0415
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT pursuant to Article 294(6) of the Treaty on the Functioning of the European Union concerning the Position of the Council on the adoption of a Directive of the European Parliament and of the Council laying down standards for the reception of asylum seekers
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO na podstawie art. 294 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczący stanowiska Rady w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO na podstawie art. 294 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczący stanowiska Rady w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl
/* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO na podstawie art. 294 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczący stanowiska Rady w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl /* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */
2008/0244 (COD) KOMUNIKAT KOMISJI
DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
na podstawie art. 294 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
dotyczący stanowiska Rady w sprawie przyjęcia
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej normy dotyczące
przyjmowania osób ubiegających się o azyl 1. Przebieg
procedury Data przekazania wniosku Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (dokument COM(2008) 815 final/2 - 2008/0244 (COD) || 9 grudnia 2008 r. Data wydania opinii przez Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny: || 16 lipca 2009 r. Data uchwalenia stanowiska Parlamentu Europejskiego w pierwszym czytaniu: || 7 maja 2009 r. Data przekazania zmienionego wniosku: || 6 czerwca 2011 r. Przewidywana data przyjęcia stanowiska Rady: (dokument COM(2011) 320 final -2008/0244 COD) || 7 czerwca 2013 r. 2. Przedmiot
wniosku komisji Wniosek dotyczy zmiany
dyrektywy z 2003 r. w sprawie warunków przyjmowania, ustanawiającej
minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o
azyl. Zmierza on do zapewnienia lepszych i bardziej zharmonizowanych norm
traktowania takich osób. Odnosi się on w szczególności do kwestii
podstaw zatrzymania, a także zawiera obszerną listę zasad i
gwarancji. Ustanawia lepszy dostęp do zatrudnienia, wsparcia materialnego,
opieki zdrowotnej i pomocy prawnej, lepsze zapewnianie reprezentacji
małoletnim bez opieki i lepszą identyfikację szczególnych
potrzeb, a także ułatwia Komisji wykonywanie zadań w zakresie
monitorowania wykonania przepisów. 3. Uwagi
dotyczące stanowiska rady W następstwie przedstawienia
przez Komisję w czerwcu 2011 r. zmienionego wniosku, który miał w
założeniu uwzględniać postęp dokonany w negocjacjach
do tego czasu, współprawodawcy osiągnęli wspólne stanowisko na
szczeblu politycznym w dniu 28 czerwca 2012 r. COREPER jednogłośnie
poparł wspólne stanowisko w dniu 11 lipca 2012 r. Komisja LIBE w
głosowaniu orientacyjnym w dniu 19 września 2012 r. również
nieformalnie poparła stanowisko [51 głosów za, 4 przeciw, 3
wstrzymujące się]. W dniu 20 września przewodniczący
komisji LIBE wystosował pismo do przewodniczącego Rady,
oznajmiając, że jeśli Rada przyjmie wspólne stanowisko bez
zmian, to zarekomenduje on komisji LIBE, a następnie członkom
Parlamentu Europejskiego na sesji plenarnej, przyjęcie wspólnego
stanowiska bez poprawek. Poniżej przedstawiono
główne różnice między wspólnym stanowiskiem a zmienionym
wnioskiem Komisji z 2011 r. Definicja członków rodziny – art. 2 lit.
c) We wniosku Komisji definicja
członków rodziny została rozszerzona w odniesieniu do
małoletnich. W szczególności obejmuje ona pozostające w
związku małżeńskim małoletnie dzieci wnioskodawcy,
małoletnie rodzeństwo małoletniego wnioskodawcy, a także
rodziców lub inną osobę dorosłą odpowiedzialną za
małoletniego We wszystkich przypadkach definicja obejmuje małoletnich
zarówno pozostających, jak i niepozostających w związkach
małżeńskich. We wspólnym stanowisku nie
przyjęto takiej definicji, lecz bardziej restrykcyjną definicję
uzgodnioną w zmienionym wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie
kwalifikowania. Definicja członków rodziny
w dyrektywie w sprawie warunków przyjmowania dotyczy jednak tylko
zakwaterowania, a w szczególności prawa członków rodziny do wspólnego
zakwaterowania. Ponieważ wspólne stanowisko zawiera również w innych
przepisach gwarancje dotyczące praw małoletnich – pozostających
lub niepozostających w związkach małżeńskich – w
zakresie zakwaterowania, cele wniosku Komisji są w pełni
osiągnięte. Identyfikacja szczególnych
potrzeb osób szczególnej troski w zakresie przyjmowania – art. 22 i motyw 14 We wspólnym stanowisku
utrzymano cele zawarte we wniosku Komisji dotyczące traktowania tej
kategorii wnioskodawców. W toku negocjacji znacznie zmieniono brzmienie,
jednakże utrzymano obowiązek oceny indywidualnych potrzeb wszystkich
wnioskodawców w celu ustalenia, kto jest osobą szczególnej troski i
może w związku z tym wymagać szczególnych gwarancji w zakresie
przyjmowania. Poprawki wprowadzone do wniosku
Komisji wynikały głównie z obaw, że procedura identyfikacji
może pociągać za sobą nadmierne koszty i zbędne
procedury administracyjne. Zakres stosowania procesu identyfikacji został
zatem w poprawkach doprecyzowany, ale nie ograniczony. Materialne warunki
przyjmowania – art. 17 ust. 5, motyw 20 We wspólnym stanowisku
utrzymano przewidziany we wniosku Komisji przepis zobowiązujący
państwa członkowskie do stosowania krajowego punktu odniesienia przy
obliczaniu wymaganego poziomu pomocy materialnej dla osób ubiegających
się o azyl. Jako przykład takiego punktu odniesienia we wniosku
Komisji podano minimalny poziom pomocy społecznej przyznawanej obywatelom
danego państwa członkowskiego. Tego przykładu nie zachowano we
wspólnym stanowisku z obawy, że mogłoby to automatycznie
prowadzić do równego traktowania pod tym względem osób
ubiegających się o azyl i obywateli danego państwa.
Ponieważ ten punkt odniesienia był w odnośnym przepisie podany
tylko jako przykład, jego usunięcie nie wpływa na obowiązek
przewidziany w przepisie. Opieka zdrowotna – art. 19 We wspólnym stanowisku
utrzymano cel przewidziany w tym względzie we wniosku Komisji,
ponieważ zapewnia ono lepszy standard opieki zdrowotnej dla wszystkich
wnioskodawców, w tym osób szczególnej troski. We wspólnym stanowisku
zastąpiono tylko odniesienie do „pourazowych zaburzeń stresowych” odniesieniem
do „poważnych zaburzeń umysłowych”; zmiana ta nie powoduje
ograniczenia stosowania tego przepisu. Ograniczenie lub
cofnięcie materialnych warunków przyjmowania: art. 20, motyw 21 Wspólne stanowisko jest w tej
kwestii bardziej restrykcyjne niż wniosek Komisji, pod jednym
względem; w szczególności ponownie wprowadzono w nim ustanowioną
w obecnej dyrektywie możliwość ograniczenia lub cofnięcia
wsparcia z wszelkich względów przewidzianych w art. 20 dyrektywy, w
przypadku gdy wniosek o udzielenie azylu został złożony z nieuzasadnionym
opóźnieniem. Zmieniono jednak brzmienie tego
ponownie wprowadzonego przepisu, aby był on mniej rygorystyczny niż
obowiązujący obecnie. W szczególności wprowadzany przepis
pozwala tylko na ograniczenie wsparcia, a nie jego pełne cofnięcie, a
także zobowiązuje państwa członkowskie do uprzedniego
„stwierdzenia”, że opóźnienie nastąpiło „bez uzasadnionego
powodu”. Stwierdza się także, że we wszystkich przypadkach
wnioskodawcom należy zapewnić „godną stopę bytową”. We
wspólnym stanowisku utrzymano wreszcie przewidziane we wniosku Komisji
obowiązki zapewnienia możliwości odwołania od decyzji o
cofnięciu lub ograniczeniu wsparcia oraz zapewnienia na żądanie
dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej. Dostęp do rynku pracy –
art. 15, motyw 19 Wspólne stanowisko jest
bardziej restrykcyjne niż wniosek Komisji w kwestii maksymalnego okresu,
po którym należy zapewnić dostęp do zatrudnienia [9
miesięcy zamiast 6 proponowanych we wniosku Komisji, i to jedynie
jeśli w tym okresie nie podjęto decyzji w pierwszej instancji]. We
wspólnym stanowisku ponownie wprowadza się również przepis o
teście rynku pracy, skreślony we wniosku Komisji. Niemniej wspólne stanowisko
zapewnia wyższy standard ochrony niż obowiązująca
dyrektywa, która umożliwia dostęp dopiero po 12 miesiącach.
Ponadto we wspólnym stanowisku utrzymano przepis wprowadzony we wniosku
Komisji, w myśl którego ewentualne warunki dostępu do zatrudnienia,
wprowadzane przez państwa członkowskie, nie mogą być tak
restrykcyjne, aby w praktyce uniemożliwiać dostęp do
zatrudnienia. Zatrzymanie Należy zauważyć,
że z wyjątkiem kilku ogólnych zasad obowiązująca dyrektywa
nie zawiera przepisów dotyczących zatrzymania. W związku z tym
wspólne stanowisko, w którym zasadniczo utrzymano cele określone we
wniosku Komisji, wprowadza wysoką wartość dodaną w
porównaniu z obecnymi normami. a. Podstawy zatrzymania –
art. 8 ust. 3 We wspólnym stanowisku do
czterech podstaw do zatrzymania, przewidzianych we wniosku Komisji, dodano
kolejną. Pozwala ona na zatrzymanie osoby ubiegającej się o
azyl, jeśli władze krajowe są w stanie na podstawie obiektywnych
kryteriów (w tym informacji, że wnioskodawca miał już
wcześniej możliwość ubiegania się o azyl, lecz nie
skorzystał z niej) wykazać, że intencją wnioskodawcy jest
jedynie uniemożliwienie procedury powrotowej. We wspólnym stanowisku
utrzymano brzmienie stwierdzające, że podany w nim wykaz podstaw do
zatrzymania jest wyczerpujący. Wspólne stanowisko zawiera również
wszystkie ogólne środki zabezpieczające wprowadzone we wniosku Komisji
[zatrzymanie możliwe tylko jeśli jest proporcjonalne, konieczne,
rozważono alternatywne środki itp.]. b. Gwarancje dla osób
zatrzymanych – art. 9 We wspólnym stanowisku w
znacznym stopniu utrzymano gwarancje zaproponowane przez Komisję,
mianowicie dotyczące nieodpłatnej pomocy prawnej oraz informacji o
powodach zatrzymania i o możliwości odwołania. Wspólne
stanowisko nie przewiduje jednak automatycznej kontroli sądowej nakazu
zatrzymania, jeśli został on wydany przez organy administracyjne.
Jednocześnie zobowiązuje ono w takich przypadkach państwa
członkowskie do tego, aby przynajmniej poinformować wnioskodawcę
na piśmie o jego prawie do odwołania od nakazu zatrzymania, a w
wypadku wniesienia takiego odwołania – do zapewnienia jego szybkiego rozpatrzenia. c. Zatrzymanie osób o szczególnych
potrzebach w zakresie przyjmowania – art. 11 We wspólnym stanowisku
usunięto art. 11 ust. 1 zmienionego wniosku Komisji, który zakazywał
państwom członkowskim zatrzymywania osób wymagających
szczególnej troski, chyba że zostałoby ustalone, że ich stan
zdrowia, w tym stan zdrowia psychicznego, i samopoczucie nie pogorszą
się znacząco na skutek zatrzymania. W zamian we wspólnym stanowisku
stwierdza się, że „organy krajowe biorą pod uwagę przede
wszystkim stan zdrowia, w tym stan zdrowia psychicznego, zatrzymanych
wnioskodawców, którzy wymagają szczególnej troski”, a także, że
państwa członkowskie zapewniają regularne monitorowanie oraz
odpowiednią pomoc z uwzględnieniem szczególnej sytuacji takich osób,
w tym stanu ich zdrowia. Artykuł 11 ust. 1 należy
rozpatrywać w powiązaniu z art. 22, zgodnie z którym państwa
członkowskie mają obowiązek bez zwłoki ocenić
sytuację wszystkich wnioskodawców przybywających na ich terytorium w
celu określenia ich szczególnych potrzeb, co obejmuje ich stan zdrowia i
stan psychiczny. W tym względzie art. 22 może być również
pomocny w zapewnieniu osiągnięcia celów art. 11 ust. 1. W art. 11 nie ma już
również obowiązku zapewnienia, aby nie stosować zatrzymania, o
ile nie ustalono, że zatrzymanie jest zgodne z zasadą najlepszego
zabezpieczenia interesów dziecka. Niemniej w art. 23 dyrektywy stwierdza
się, że jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka jest jednym z
priorytetów branych pod uwagę przez państwa członkowskie podczas
wprowadzania w życie przepisów prawnych dotyczących małoletnich,
jak określono również w Konwencji ONZ o prawach dziecka. W ten sposób
zachowano w dyrektywie obowiązek zapewnienia poszanowania zasady
najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka we wszystkich przypadkach, w tym w
przypadkach zatrzymania. W tekście wspólnego
stanowiska usunięto podkreślenie szczególnie wyjątkowego
charakteru zatrzymania małoletnich (w angielskiej wersji usunięto
słowo particularly w
wyrażeniu particularly exceptional). Utrzymano jednak zasadę mówiącą, że
małoletnich zatrzymuje się tylko w wyjątkowych
okolicznościach. d. Warunki zatrzymania –
art. 10 W treści wspólnego
stanowiska wymóg, aby osoby ubiegające się o azyl w czasie trwania
zatrzymania umieszczać oddzielnie od innych obywateli krajów trzecich, nie
obowiązuje zawsze, jak we wniosku Komisji, lecz „jeżeli tylko to
możliwe”. Zapewnia się jednak, aby w takich przypadkach wnioskodawcy
podlegali innemu traktowaniu niż pozostali obywatele państw trzecich
i mogli nadal korzystać ze szczególnych warunków przyjmowania określonych
w dyrektywie. Ponadto we wspólnym stanowisku
zezwala się państwom członkowskim na zakwaterowanie
wnioskodawców w więzieniu, jeśli „muszą” one
posiłkować się takim środkiem, ponieważ „nie
mogą” zapewnić zakwaterowania w specjalnym ośrodku zatrzymań;
we wniosku Komisji możliwość wykorzystywania więzień
była dopuszczona tylko w przypadkach braku miejsc w specjalnych
ośrodkach. We wspólnym stanowisku zapewnia się jednak, aby w takich
przypadkach wnioskodawców kwaterować oddzielnie od zwykłych
więźniów. Zachowano pozostałe
gwarancje przewidziane we wniosku Komisji, a więc zapewnienie dostępu
do zajęć rekreacyjnych, w tym na świeżym powietrzu,
możliwość kontaktowania się z wnioskodawcami i odwiedzania
ich przez przedstawicieli UNHCR i organizacji pozarządowych oraz
członków rodzin i doradców prawnych, a także zapewnienie informacji o
zasadach działania ośrodka zatrzymań. Odwołania
(bezpłatna pomoc i reprezentacja prawna) – art. 26 Wspólne stanowisko jest
bardziej restrykcyjne niż wniosek Komisji pod dwoma względami. Po
pierwsze – na podstawie Karty Praw Podstawowych wprowadzono drugą
okoliczność, w której należy zapewnić dostęp do
bezpłatnej pomocy prawnej, mianowicie jeśli „taka pomoc jest
konieczna do zapewnienia […] skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości”.
Po drugie – na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka wprowadzono „ocenę istoty sprawy”, która pozwala sądom
odmówić dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej, jeśli ich
zdaniem odwołanie nie ma szans powodzenia. Jednocześnie oba dodane
elementy są w pełni zgodne z orzecznictwem oraz z obowiązkami
ciążącymi obecnie na państwach członkowskich w
zakresie skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Sądy we
wszystkich przypadkach będą musiały najpierw ocenić
stopień trudności procedur prawnych i zdolność danej osoby
do ich przeprowadzenia, a także surowość ewentualnych sankcji,
aby ocenić, czy potrzebna jest bezpłatna pomoc prawna. Jakkolwiek w
przypadku wnioskodawców trudne byłoby udowodnienie, że taka pomoc nie
jest potrzebna (brak znajomości języka, krajowych procedur prawnych
itp.), możliwe są przypadki, w których dostęp do pomocy prawnej
może być uznany przez sąd za nieproporcjonalny (np. nieznaczne
obniżenie kieszonkowego, niewpływające na prawa podstawowe
wnioskodawcy). 4. Podsumowanie Wspólne stanowisko jest w
pełni zgodne z głównym celem wniosków Komisji. Wnosi ono
wartość dodaną w porównaniu z obecnymi standardami traktowania,
a także prowadzi do większej harmonizacji warunków przyjmowania osób
ubiegających się o azyl. Wprowadza również przepisy
dotyczące zatrzymania i dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej, a
więc kwestii, które nie są regulowane obecnymi instrumentami prawnymi
dotyczącymi azylu. Treść stanowiska Rady jest zatem zasadniczo
zgodna z wnioskiem Komisji i Komisja może je poprzeć.