This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0532
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Better protection of the Union's financial interests: Setting up the European Public Prosecutor's Office and reforming Eurojust
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Lepsza ochrona interesów finansowych Unii: ustanowienie Prokuratury Europejskiej i reforma Eurojustu
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Lepsza ochrona interesów finansowych Unii: ustanowienie Prokuratury Europejskiej i reforma Eurojustu
/* COM/2013/0532 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Lepsza ochrona interesów finansowych Unii: ustanowienie Prokuratury Europejskiej i reforma Eurojustu /* COM/2013/0532 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I
KOMITETU REGIONÓW Lepsza ochrona interesów finansowych Unii:
ustanowienie Prokuratury Europejskiej i reforma Eurojustu W niniejszym komunikacie
Komisja przedstawia pakiet środków legislacyjnych mających na celu poprawę
instytucjonalnych aspektów ochrony interesów finansowych Unii ‑ a zatem
również pieniędzy podatników ‑ zgodnie z polityką Komisji
wprowadzoną w 2011 r.[1]. Pakiet ten składa się z wniosku dotyczącego
rozporządzenia w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej oraz
wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie ustanowienia Agencji
Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach
Karnych („Eurojust”). Ponadto pakiet ten zawiera komunikat w sprawie
zarządzania OLAF oraz wzmocnienia gwarancji proceduralnych w dochodzeniach
w związku z ustanowieniem Prokuratury Europejskiej. 1. Główne cele, które mają
zostać osiągnięte poprzez ustanowienie Prokuratury Europejskiej
i reformę Eurojustu Zwalczanie nadużyć finansowych: priorytet
w czasach konsolidacji budżetowej W czasach, gdy wiele
państw członkowskich wprowadza korekty budżetowe, których skutkiem
jest znaczne obciążenie wielu obywateli, ważniejsze niż
kiedykolwiek jest zapewnienie skutecznego ochrony interesów finansowych Unii
Europejskiej – na które łożą podatnicy. Dzięki ustanowieniu
Prokuratury Europejskiej, jak zaproponowano w przedmiotowym pakiecie, po raz
pierwszy będzie można wprowadzić podmiot, który będzie
miał uprawnienia i zasoby niezbędne do prowadzenia dochodzeń i
postępowań karnych w sprawie nadużyć finansowych i innych
nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii –
zarówno krajowych, jak i transgranicznych – oraz wnoszenia takich spraw do
sądu. Podmiot ten
przezwycięży ograniczenia funkcjonalne istniejących organów i
agencji Unii, ponieważ będzie to prawdziwy organ dochodzeniowo-śledczy,
który będzie miał możliwość działania w
całej Unii w jednakowy sposób. Zwiększenie rozliczalności w zakresie prowadzenia
postępowań na szczeblu UE We wnioskach zawartych w
przedmiotowym pakiecie wykorzystane zostaną postanowienia Traktatu z
Lizbony, który poprzez art. 86 TFUE dał Unii wyjątkowe kompetencje do
utworzenia europejskiego systemu prowadzenia postępowań w celu
ochrony swoich interesów finansowych, a poprzez art. 85 TFUE ‑ do
zwiększenia skuteczności Eurojustu i wzmocnienia demokratycznego nadzoru
nad jego działalnością. Wnioski te mają w
istocie na celu zwiększenie rozliczalności na dwa sposoby. Po pierwsze,
chociaż Prokuratura Europejska będzie w pełni niezależna,
będzie odpowiedzialna przed instytucjami unijnymi, ponieważ
będzie na niej spoczywał obowiązek składania rocznego
sprawozdania ze swojej działalności. Po drugie, w wyniku Traktatu z Lizbony Parlament Europejski
i parlamenty narodowe będą w przyszłości uczestniczyły
w ocenie działalności Eurojustu. Ta poprawa demokratycznej
rozliczalności Eurojustu jest uwzględniona we wniosku dotyczącym
rozporządzenia w sprawie Eurojustu. Przyszła Prokuratura Europejska
będzie składać roczne sprawozdanie ze swojej
działalności Parlamentowi Europejskiemu i parlamentom narodowym, jak
również Radzie i Komisji.
Należy podnieść
poziom ochrony osób objętych dochodzeniami Prokuratura Europejska ma
zostać ustanowiona w sposób, który zapewnia utrzymanie
praworządności na wszystkich etapach dochodzeń i
postępowań karnych. W tym celu we wniosku zagwarantowano poszanowanie
zasad uznanych w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii
Europejskiej, zatem przedmiotowy wniosek służy zapewnieniu wysokiego
poziomu ochrony praw osób fizycznych i przedsiębiorstw, których
dotyczą dochodzenia lub postępowania karne w sprawie
nadużyć finansowych. Dlatego też w treści wniosku zawarto
szereg gwarancji proceduralnych na poziomie unijnym, takich jak dostęp do
adwokata oraz konieczność uzyskania zezwolenia sądowego w
przypadku szczególnie inwazyjnych środków dochodzeniowych. 2. Dlaczego te reformy są
niezbędne do przezwyciężenia status quo? Obecny system nie chroni
dostatecznie interesów finansowych Unii Działania obecnie
podejmowane na szczeblu krajowym i unijnym nie rozwiązują
należycie problemu nadużyć finansowych naruszających
interesy finansowe Unii. Unia i państwa członkowskie mają
obowiązek, by „zwalczać nadużycia finansowe i wszelkie inne
działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii” oraz „zapewniać
skuteczną ochronę” tych interesów[2]. Obowiązek
ten jest szczególnie istotny w czasach konsolidacji budżetowej, gdy liczy
się każde euro. Pomimo tego wyraźnego obowiązku, nałożonego
na mocy traktatów UE i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości[3], interesy finansowe Unii nadal są niedostatecznie
chronione w państwach członkowskich: liczba przypadków nadużyć
finansowych, korupcji i innych przestępstw mających wpływ na
budżet Unii jest znaczna, a przypadki te w dużej mierze nie są
objęte postępowaniem karnym. W każdym z ostatnich trzech lat
Komisja stwierdziła podejrzenie nadużyć finansowych na
kwotę średnio około 500 mln EUR, lecz rzeczywista
wielkość nadużyć może być znacznie wyższa. Brak
kompleksowego i równoważnego systemu egzekwowania prawa obejmującego
całą Unię pozwolił oszustom na pewne poczucie
bezkarności. Dziś Unia nie ma
praktycznie żadnych uprawnień do interweniowania w przypadkach
nadużyć o charakterze kryminalnym dotyczących jej środków
finansowych. Dochodzenia lub postępowania karne w sprawie przestępstw
dotyczących wspomnianych funduszy nadal wchodzą w zakres
wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Badania[4] i statystyki[5] wskazują, że dochodzenia w sprawie
nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii
są często utrudnione przez rozbieżne przepisy i niespójne
egzekwowanie prawa w państwach członkowskich. Odsetek udanych postępowań
dotyczących przestępstw przeciwko budżetowi UE jest bardzo
zróżnicowany w obrębie UE (od ok. 20 % do ponad 90 %)[6], co częściowo wynika ze
złożoności spraw, braku wystarczających zasobów krajowych i
częstej konieczności gromadzenia dowodów poza terytorium państwa.
Wskazuje to na istnienie znaczącej różnicy w skuteczności
krajowych systemów egzekwowania prawa w dziedzinie nadużyć
finansowych naruszających interesy finansowe Unii. Problemu tych braków nie
można rozwiązać w ramach istniejących struktur krajowych i
europejskich. Krajowe organy ścigania i prokuratury mogą
działać jedynie w granicach państwa. To ogranicza ich
zdolność do zajmowania się przestępstwami transgranicznymi.
Z kolei chociaż agencje unijne mają kompetencje obejmujące
terytorium całej Unii, brak im uprawnień do prowadzenia
dochodzeń i postępowań w państwach członkowskich. Organy
europejskie, takie jak: Eurojust, Europol i OLAF, mogą działać
jedynie w granicach swoich odpowiednich kompetencji i funkcji przewidzianych w
Traktacie, które nie ulegną zmianie w ramach nadchodzących reform. Żaden
z tych organów nie ma uprawnień do prowadzenia dochodzeń lub do
ścigania przestępców ani nie może takich uprawnień
otrzymać. Ponadto na szczeblu
krajowym zwalczanie nadużyć finansowych naruszających interesy
finansowe Unii nie jest uznawane za priorytet. Problem ten jest szczególnie
dotkliwy w sprawach nadużyć finansowych na poziomie transgranicznym. Nawet
w sprawach o charakterze czysto krajowym mogą istnieć czynniki
zniechęcające ‑ priorytety ustalane są na szczeblu
krajowym lub regionalnym, na których dostępne zasoby lub wiedza fachowa
organów ścigania są ukierunkowane na inne rodzaje przestępczości.
W rezultacie brak większego nacisku na zajmowanie się
nadużyciami finansowymi naruszającymi interesy finansowe Unii a cykl
postępowania karnego ulega przerwaniu. W sprawie wykrytych
przestępstw nie prowadzi się dochodzeń lub – jeżeli
dochodzenia są prowadzone – zaprzestaje się ich, gdy tylko pojawią
się trudności. Eurojust potrzebuje reformy Eurojust potrzebuje
reformy w celu zniwelowania niedociągnięć w realizacji jego obecnych
ram, aby poprawić jego ogólne funkcjonowanie i usprawnić
operacyjność. W przedmiotowej reformie zadania operacyjne kolegium
Eurojustu[7] zostaną wyraźnie odróżnione od
obowiązków administracyjnych, co pozwoli mu skupić się na
zadaniach operacyjnych bez konieczności zajmowania się licznymi kwestiami
administracyjnymi. W celu wspomagania kolegium w jego zadaniach
administracyjnych przewiduje się ustanowienie zarządu. Przekształcenie
decyzji ustanawiającej Eurojust w rozporządzenie zgodnie z TFUE daje
również okazję do zagwarantowania większej harmonizacji
uprawnień przedstawicieli krajowych i dostosowania struktury Eurojustu do
standardów ustanowionych we wspólnym podejściu w sprawie agencji
zdecentralizowanych UE, zatwierdzonym przez Parlament, Radę i Komisję
w lipcu 2012 r. Ustanowienie Prokuratury Europejskiej oraz reforma
Eurojustu muszą opierać się na Traktacie z Lizbony We wnioskach zawartych w
przedmiotowym pakiecie wykorzystane zostaną możliwości, jakie
oferuje Traktat z Lizbony, w szczególności w art. 86 i 85 TFUE. Istotną
nowością Traktatu z Lizbony jest udział Parlamentu Europejskiego
i parlamentów narodowych w ocenie działalności Eurojustu. Wspomniana poprawa
demokratycznej rozliczalności Eurojustu jest uwzględniona we wniosku
dotyczącym rozporządzenia w sprawie Eurojustu. Wykorzystanie obu
wspomnianych artykułów jednocześnie oznacza, że konieczne jest
osiągnięcie jak najlepszej synergii między Prokuraturą
Europejską a zreformowanym Eurojustem. Jest to niezbędne nie tylko
dlatego, że art. 86 TFUE stanowi, iż Prokuratura Europejska powinna
zostać ustanowiona „w oparciu o Eurojust”, ale także dlatego, że
obie te organizacje będą musiały ściśle ze sobą
współpracować w sprawach wchodzących w zakres ich kompetencji. Ponieważ celem
przedmiotowego pakietu jest poprawa ochrony interesów finansowych Unii, za
optymalne rozwiązanie uważa się wdrożenie art. 86 TFUE w
połączeniu ze sprawnie funkcjonującym Eurojustem. Tylko
możliwość ustanowienia Prokuratury Europejskiej na mocy art. 86
TFUE zapewnia pełny zakres środków niezbędnych do
właściwego prowadzenia dochodzeń i postępowań karnych w
sprawach nadużyć finansowych w UE. Przykładowo Prokuratura
Europejska będzie miała prawo nie tylko do wszczynania
dochodzeń, lecz także do tego, by były one prowadzone pod jej nadzorem
i na jej odpowiedzialność. Uprawnienia Prokuratury Europejskiej
wykraczają poza możliwości, jakie byłyby kiedykolwiek
dostępne Eurojustowi, nawet gdyby maksymalnie wykorzystano postanowienia art.
85 TFUE. Pakiet ten stanowi
uzupełnienie i wzmocnienie środków już zaproponowanych przez
Komisję w celu umożliwienia Unii zapobiegania nadużyciom
finansowym i innym przestępstwom naruszającym jej interesy finansowe
(„nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Unii”) i
zwalczania takiej przestępczości. Środki te obejmują wniosek
ustawodawczy dotyczący dyrektywy w sprawie harmonizacji przepisów w
odniesieniu do określonych przestępstw i kar minimalnych[8] oraz strategię Komisji w zakresie zwalczania
nadużyć finansowych[9]. Pakiet ten dotyczy w szczególności kwestii zidentyfikowanych
w komunikacie[10] z 2011 r. w dziedzinie postępowania karnego. Dwa
lata po wydaniu tego istotnego komunikatu podjęcie działania w przedmiotowych
kwestiach, takiego jak przedmiotowy pakiet, jest jeszcze pilniejsze. 3. Korzyści płynące z ustanowienia
Prokuratury Europejskiej Najważniejsze cechy Prokuratury Europejskiej Wniosek ustawodawczy Komisji Europejskiej ma na celu ustanowienie Prokuratury Europejskiej w oparciu o Eurojust jako urzędu Unii, który jest niezależny, odpowiedzialny i skuteczny. Prokuratura Europejska będzie miała zdecentralizowaną strukturę składającą się z Prokuratora Europejskiego i delegowanych prokuratorów europejskich w państwach członkowskich. Aby Prokuratura Europejska funkcjonowała skutecznie, Prokurator Europejski będzie na poziomie centralnym kierował delegowanymi prokuratorami europejskimi i wydawał im polecenia. Będą oni pracowali z bezpośrednio dla Prokuratora w sprawach przestępstw wchodzących w zakres kompetencji Prokuratury Europejskiej, a jednocześnie pozostaną zintegrowani z systemami sądowymi państw członkowskich („podwójna funkcja”). Zapewni to spójność i koordynację trwających dochodzeń i postępowań karnych, szybkość ich prowadzenia oraz ciągły nadzór nad nimi. Prokuratura Europejska będzie działała w sposób zdecentralizowany: sprawy będą rozpatrywane na najodpowiedniejszym szczeblu ‑ w większości przypadków będą się nimi zajmowali delegowani prokuratorzy europejscy w państwach członkowskich. Wybór zdecentralizowanej struktury, która będzie zintegrowana z systemami sądowymi państw członkowskich, zapewni szybkie, spójne i skuteczne działanie Prokuratury Europejskiej w celu ochrony interesów podatników, sprawnej integracji z krajowymi systemami sądowymi oraz wykorzystywania wiedzy fachowej i zasobów dostępnych w ramach tych systemów. Prokuratura Europejska będzie funkcjonowała w oparciu o niewielką liczbę ogólnounijnych przepisów ‑ dotyczących przestępstw wchodzących w zakres jej kompetencji[11], jednolitych uprawnień i ochrony praw procesowych – oraz o przepisy krajowe w odniesieniu do realizacji jej zadań. Jako niezależna struktura Prokuratura Europejska zagwarantuje, że nikt nie będzie w nieuzasadniony sposób ingerował w jej dochodzenia i postępowania karne. Prokuratura Europejska jako organ rozliczalny będzie odpowiedzialna przed instytucjami unijnymi, ponieważ będzie na niej spoczywał obowiązek składania rocznego sprawozdania ze swojej działalności. Ustanowienie Prokuratury Europejskiej „w oparciu o Eurojust” oznacza, że stworzona zostanie optymalna synergia między tym nowo powstałym urzędem a zreformowanym Eurojustem. Usuwanie braków instytucjonalnych
na szczeblu krajowym i unijnym Prokuratura Europejska
będzie miała uprawnienia i zasoby niezbędne do prowadzenia
dochodzeń i śledztw w sprawach zarówno krajowych, jak i
transgranicznych oraz do wnoszenia takich spraw do sądu. Przyczyni
się to do przezwyciężenia funkcjonalnych ograniczeń w istniejących
agencjach Unii: będzie to prawdziwy organ dochodzeniowo-śledczy,
który będzie miał możliwość działania w
całej Unii w jednakowy sposób. Mimo że nadal będą
miały zastosowanie krajowe procedury dochodzeniowe, Unia będzie
traktowana jako jedna przestrzeń prawna, w której Prokuratura Europejska
będzie mogła działać bez konieczności uciekania
się do instrumentów wzajemnej pomocy prawnej. Spowoduje to znaczny wzrost
tempa i skuteczności prowadzenia dochodzeń i postępowań karnych
w porównaniu z sytuacją obecną. Poprawa prowadzenia postępowań karnych Prokuratura Europejska
zapewni jednolitość i spójność w całym cyklu
egzekwowania prawa: po wykryciu przestępstwa Prokuratura Europejska
będzie systematycznie monitorować sprawę w granicach swoich
kompetencji aż do wniesienia jej do sądu. W ten sposób przywrócony
zostanie cykl egzekwowania prawa i zagwarantuje się, że etapy będą
następowały kolejno po sobie, dopóki sprawa nie zakończy
się procesem sądowym. W swoich dochodzeniach Prokuratura Europejska
będzie mogła korzystać z analiz i danych wywiadowczych Europolu,
a jej postępowania karne będą oparte na wspólnej europejskiej
polityce ścigania w oparciu o kompetencje obejmujące całą
Unię. Takie ogólnounijne kompetencje zapewnią skuteczniejsze
działanie w sprawach transgranicznych poprzez kierowanie działaniami
w zakresie egzekwowania prawa, koordynowanie tych działań i zapewnienie
optymalnego wykorzystania dostępnych zasobów[12]. Wzmocnienie odstraszającego efektu
postępowań Prokuratura Europejska
dopilnuje, by organy dochodzeniowe i śledcze zajmowały się
każdym przypadkiem podejrzenia przestępstwa naruszającego
interesy finansowe Unii w sposób systematyczny i skuteczny. Efekt
odstraszający będzie skuteczniejszy dzięki systematycznemu
ściganiu oszustów, co zwiększy prawdopodobieństwo skazania i
odzyskania dochodów z przestępstw poprzez konfiskatę. Co więcej,
postępowania prowadzone przez Prokuraturę Europejską powinny
również mieć efekt prewencyjny i stopniowo zmniejszać
wielkość szkód wyrządzanych interesom finansowym Unii w wyniku
takich przestępstw. Prowadzenie dochodzeń i postępowań w
sprawach nadużyć finansowych zgodnie z zasadą
praworządności We wniosku w sprawie Prokuratury
Europejskiej zagwarantowano poszanowanie zasad uznanych w szczególności w
Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, zatem przedmiotowy wniosek ma na
celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony praw osób fizycznych i
przedsiębiorstw, których dotyczą dochodzenia lub postępowania
karne w sprawie nadużyć finansowych w Unii. Zawiera on szereg
gwarancji proceduralnych na poziomie unijnym, takich jak dostęp do
adwokata, prawo do domniemania niewinności i prawo do pomocy prawnej.
Wymaga się w nim również, aby zastosowanie środków
dochodzeniowych uzależnione było od uzyskania zezwolenia sądowego
od właściwego krajowego organu sądowego. System ochrony danych w
Prokuraturze Europejskiej zapewni wysoki poziom ochrony danych osobowych –
podobnie jak system ochrony danych Eurojustu. Wszystkie te gwarancje
zapewnią łącznie bezprecedensowy poziom ochrony prawnej
podejrzanych i innych osób objętych unijnymi działaniami na rzecz
zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe
Unii i umożliwią utworzenie systemu prowadzenia dochodzeń i
postępowań w oparciu o zasadę praworządności. 4. Główne elementy wniosku w sprawie Prokuratury
Europejskiej Kompetencja
skoncentrowana na nadużyciach
finansowych naruszających interesy finansowe Unii: zgodnie z art. 86 ust.
1 TFUE Prokuratura Europejska zajmowałaby się wyłącznie
„przestępstwami przeciwko interesom finansowym Unii”. W tym obszarze Prokuratura
Europejska miałaby wyłączną kompetencję, aby
mogła zapewnić spójność i nadzór nad dochodzeniami na poziomie
Unii. Biorąc pod uwagę wspomnianą wyłączną
kompetencję, takie sprawy nie mogą już podlegać
dochodzeniom administracyjnym OLAF, a w przypadku objęcia ich takim
dochodzeniem będą musiały zostać przekazane, jeżeli
zaistnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa. Niezależność
i rozliczalność:
niezależność Prokuratury Europejskiej będzie chroniona za
pomocą różnych zabezpieczeń, zwłaszcza poprzez procedury
dotyczące mianowania i odwoływania oraz zasady dotyczące
kadencji i konfliktów interesów. Jej rozliczalność zostanie
uregulowana w taki sposób, że organy powołujące (instytucje
unijne) będą na bieżąco informowane o pracy Prokuratury
Europejskiej i będą mogły zwrócić się do
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o odwołanie
Prokuratora Europejskiego w przypadku poważnego uchybienia z jego strony. Uchylanie immunitetów: w przypadku gdy będzie to konieczne do celów dochodzenia,
Prokuratura Europejska będzie miała prawo do wnioskowania o uchylenie
immunitetu na poziomie krajowym lub unijnym, zgodnie z mającymi
zastosowanie przepisami. Zdecentralizowana i
zintegrowana architektura: Prokuratura
Europejska będzie zorganizowana jako urząd zdecentralizowany, a tym
samym będzie obecna i będzie mogła działać we
wszystkich państwach członkowskich. Delegowani prokuratorzy
europejscy, zintegrowani z systemami sądowymi państw
członkowskich, będą mogli przekazywać, koordynować i
realizować na miejscu polecenia Prokuratora Europejskiego. Prokuratura
Europejska będzie ściśle współpracowała z krajowymi
organami ścigania, prokuraturą i organami sądowymi. Ta
zdecentralizowana struktura ma wiele zalet, w szczególności pod
względem integracji z krajowymi systemami sądowymi
(znajomość krajowego systemu sądowego, znajomość
języka miejscowego, rozpoznawalność w strukturze miejscowej
prokuratury i integracja z nią, praktyka w prowadzeniu spraw w miejscowych
sądach itd.). Zdecentralizowana architektura zostanie również odzwierciedlona
w sposobie przyjmowania przepisów wewnętrznych przez Prokuraturę
Europejską, a mianowicie poprzez zapewnienie udziału delegowanych
prokuratorów europejskich w procesie przyjmowania takich przepisów. Silne powiązanie
między Prokuratorem Europejskim a delegowanymi prokuratorami europejskimi: Prokuratura Europejska jako pojedynczy urząd będzie
wspomagana strukturą hierarchiczną. Będzie kierowana przez
Prokuratora Europejskiego, uprawnionego do wydawania poleceń
„pełniącym podwójną funkcję” delegowanym prokuratorom
europejskim w państwach członkowskich, gdy zajmują się
sprawami przestępstw wchodzących w zakres kompetencji Prokuratury
Europejskiej. Skuteczność: Prokuratur Europejski, przy wsparciu ze strony jego
zastępców i delegowanych prokuratorów europejskich, wydaje orzeczenie
kończące postępowanie w sprawie. Wyraźna hierarchia
gwarantuje szybkie podejmowanie decyzji i zaradzi obecnemu traktowaniu
nadużyć finansowych w UE jako mało istotnych. Prokuratura
Europejska będzie mogła tworzyć pule zasobów dochodzeniowych i śledczych,
aby zaspokoić potrzeby w danej sytuacji, a tym samym przyczyni się do
zwiększenia skuteczności egzekwowania prawa na szczeblu europejskim i
krajowym. Jednolite uprawnienia
dochodzeniowe: Prokuratura
Europejska będzie mogła stosować szeroki wachlarz środków
dochodzeniowych w celu prowadzenia dochodzeń w sprawach nadużyć
finansowych. Można nakazać wprowadzenie tych środków we
wszystkich państwach członkowskich, aby w całej Unii
zapewnić jednakowe zwalczanie nadużyć finansowych. Szczegółowe
warunki i wykonywanie tych środków nadal będą regulowane
przepisami krajowymi. Ponieważ różnice w przepisach krajowych dotyczących
gromadzenia dowodów często prowadzą do problemów związanych z
dopuszczalnością dowodów zgromadzonych w innym państwie
członkowskim, zostanie ustalone, że dowody zgromadzone zgodnie z
prawem w jednym państwie członkowskim będą dopuszczalne we
wszystkich państwach członkowskich, chyba że dojdzie do
naruszenia rzetelności postępowania lub prawa do obrony. Gwarancje i przegląd
sądowy: korzystaniu z
uprawnień dochodzeniowych musi towarzyszyć system przeglądu
sądowego oraz środki chroniące prawa podejrzanych, świadków
i ofiar. W odniesieniu do najbardziej inwazyjnych środków dochodzeniowych
(takich jak przeszukania i zajęcia, przechwytywanie przekazów telekomunikacyjnych,
dochodzenia niejawne) na poziomie UE będą istniały
zharmonizowane wymogi dla uzyskiwania przez Prokuraturę Europejską
wcześniejszego zezwolenia organu sądowego na podjęcie
środka inwazyjnego. Prawa osób objętych dochodzeniami Prokuratury
Europejskiej zostaną zagwarantowane poprzez stosowanie prawodawstwa Unii i
prawa krajowego oraz w oparciu o sądy krajowe. Również w tym
przypadku zaletą wspomnianego rozwiązania jest to, że zarówno
delegowani prokuratorzy europejscy, jak i przedstawiciele prawni osób, których
dotyczy dochodzenie, będą działać w znanym sobie krajowym
systemie sądowym, co zagwarantuje, że prawa tych osób będą
chronione w sposób, do którego osoby te są przyzwyczajone. Wykorzystywanie
istniejących zasobów: Prokuratura
Europejska nie będzie generować znacznych nowych kosztów dla Unii ani
dla państw członkowskich, ponieważ usługi administracyjne
na jej potrzeby będzie świadczył Eurojust, a jej zasoby ludzkie
będą pochodziły z istniejących podmiotów takich jak OLAF,
gdyż urząd ten nie będzie już prowadził dochodzeń
administracyjnych w sprawach karnych dotyczących interesów finansowych
Unii. Zmiana ta wpłynie również na liczbę pracowników
potrzebnych do wykonywania zadań OLAF: przewiduje się, że znaczna
liczba pracowników OLAF zostanie przeniesiona do Prokuratury Europejskiej,
zmniejszając tym samym koszty jej utworzenia. Mimo tej redukcji liczby
pracowników w OLAF pozostanie odpowiednio liczny personel, aby
umożliwić mu wykonywanie jego pozostałych kompetencji[13].
Ogólny koszt egzekwowania prawa będzie bardziej zrównoważony ze
względu na przyrost wydajności (można uniknąć
powielania działań, skrócić czas prowadzenia dochodzeń i
wyeliminować problemy związane z wzajemną pomocą). 5. Synergia między Prokuraturą
Europejską a Eurojustem Artykuł 86 TFUE
stanowi, że Prokuratura Europejska musi zostać ustanowiona „w oparciu
o Eurojust”. Istnieją uzasadnione powody dla utworzenia pomiędzy tymi
organami uprzywilejowanego partnerstwa: przekazanie Prokuraturze Europejskiej
prowadzonych przez Eurojust spraw dotyczących nadużyć
finansowych naruszających interesy finansowe Unii. Jako że Prokuratura
Europejska będzie miała wyłączną kompetencję w
obszarze nadużyć finansowych i innych przestępstw
naruszających interesy finansowe Unii, w celu zapewnienia spójności przekazane
zostaną kompetencje Eurojustu w tej dziedzinie (koordynacja
współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach transgranicznych); zajmowanie się sprawami o
charakterze mieszanym wymaga codziennej koordynacji operacyjnej. Istnieją
i zawsze będą istnieć sprawy, w których muszą
uczestniczyć zarówno Prokuratura Europejska, jak i Eurojust, w szczególności
sprawy, w których podejrzani są zaangażowani w przestępstwa przeciwko
interesom finansowym Unii, jak i w inne formy przestępczości. Oznacza
to, że konieczna będzie nieustanna, ścisła współpraca
między tymi organami. Aby zapewnić tę współpracę,
zarówno w rozporządzeniu w sprawie Prokuratury Europejskiej, jak i w
rozporządzeniu w sprawie Eurojustu zawarto przepisy, zgodnie z którymi Prokuratura
może wystąpić do Eurojustu lub jego przedstawicieli krajowych o
interwencję, koordynowanie lub inny sposób wykorzystania jego uprawnień
w danej sprawie. Ponadto w przypadku nakładania się kompetencji w
sprawach o charakterze mieszanym Eurojust może udzielić pomoc w
rozstrzygnięciu kwestii jurysdykcji; oszczędność kosztowa wymaga
dzielenia się zasobami. Przewiduje się, że Eurojust będzie
świadczył na rzecz Prokuratury Europejskiej praktyczne usługi
wsparcia w kwestiach administracyjnych, takich jak personel, finanse i technologie
informacyjne. Takie podejście zapewnia znaczne oszczędności
kosztów i pozwala uniknąć zbędnego powielania funkcji. Jednym z
przykładów takich oszczędności jest fakt, że Prokuratura
Europejska będzie mogła korzystać z infrastruktury informatycznej
Eurojustu, w tym ze zautomatyzowanego systemu zarządzania sprawami, akt
tymczasowych i indeksu. Szczegóły dotyczące tych uzgodnień
zostaną określone w porozumieniu zawartym między Prokuraturą
Europejską a Eurojustem. 6. Wpływ Prokuratury Europejskiej na
OLAF Ze względu na
wyłączną kompetencję Prokuratury Europejskiej do zajmowania
się przestępstwami naruszającymi interesy finansowe Unii, OLAF
nie będzie prowadził administracyjnych dochodzeń w sprawach
nadużyć finansowych w przypadku zaistnienia podejrzenia zachowania
przestępczego. Wynika z tego również, że w przyszłości
OLAF będzie zgłaszał Prokuraturze Europejskiej na możliwie
wczesnym etapie podejrzenia popełnienia takich przestępstw po
wstępnej ocenie zgłoszonych mu zarzutów zgodnie z aktualnymi ramami
prawnymi. Zmiana ta ułatwi szybsze prowadzenie dochodzeń i
pomoże unikać powielania dochodzeń administracyjnych i karnych
dotyczących tych samych faktów. W ten sposób zapewniona zostanie
oszczędność zasobów, a szanse na pomyślne zakończenie
postępowania karnego wzrosną. Aby uwzględnić ustanowienie Prokuratury
Europejskiej, zaproponowane zostaną dalsze zmiany ram prawnych OLAF, które
powinny wejść w życie równocześnie z rozporządzeniem
ustanawiającym Prokuraturę. Tymczasem istotne
korzyści zostaną osiągnięte dzięki zmienionemu rozporządzeniu
w sprawie OLAF, które w najbliższym czasie wejdzie w życie. Ponadto,
biorąc pod uwagę znaczne wzmocnienie gwarancji procesowych, które
będzie efektem ustanowienia Prokuratury Europejskiej, Komisja zamierza
zaproponować wprowadzenie dalszych systemowych ulepszeń rozporządzenia
w sprawie OLAF nawet zanim zostanie utworzona Prokuratura Europejska. Te
możliwe środki, w szczególności gwarancje proceduralne w
dochodzeniach, przedstawiono bardziej szczegółowo w komunikacie w sprawie
zarządzania OLAF. 7. Procedura przyjęcia wniosku w
sprawie Prokuratury Europejskiej W art. 86 TFUE
przewidziano specjalną procedurę ustawodawczą w odniesieniu do
ustanowienia Prokuratury Europejskiej, wymagającą
jednomyślności Rady i zgody Parlamentu Europejskiego. Ponadto zgodnie
z protokołami nr 1 i nr 2 do Traktatu z Lizbony przeprowadzone
zostaną konsultacje z parlamentami narodowymi. Komisja uwzględni te
opinie w jak najszerszym stopniu. W procedurze na mocy art.
86 TFUE przewidziano również drugi krok, oparty na „wzmocnionej
współpracy”, w przypadku gdy Rada nie zgodzi się jednomyślnie w
odniesieniu do pierwotnego wniosku Komisji. Zasadniczo procedura ta pozwala
grupie co najmniej 9 państw członkowskich skierować dany wniosek
do Rady Europejskiej. Rada albo osiągnie konsensus w odniesieniu do jego treści,
albo po 4 miesiącach uznaje się, że udzieliła grupie 9
państw członkowskich upoważnienia do podjęcia wzmocnionej
współpracy. Procedura ta różni się od „zwykłej” wzmocnionej
współpracy tym, że nie jest wymagane formalne upoważnienie ze
strony Rady. W innym wypadku zastosowanie mają odpowiednie przepisy
Traktatu (art. 326–334 TFUE). Uczestniczące państwa członkowskie
muszą jednogłośnie zgodzić się na przyjęcie
wniosku. 8. Wniosek Pakiet prawodawczy
przedłożony przez Komisję wraz z niniejszym komunikatem jest
ambitny i przyszłościowy. Zmieni obecną sytuację organów
ścigania i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych w Unii i w
państwach członkowskich. Po przyjęciu pakiet ten będzie
miał istotny i długotrwały wpływ na ramy prawne i strukturę
instytucjonalną unijnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i
sprawiedliwości. We właściwym czasie Komisja dokona dokładnej
analizy stopnia zrealizowania celów przedmiotowych środków. W
przeglądzie tym zbadany zostanie również mandat Prokuratury
Europejskiej oraz system prawny mający zastosowanie do jej
działań. [1] Komunikat w sprawie ochrony
interesów finansowych Unii Europejskiej przez prawo karne i w drodze dochodzeń
administracyjnych, z dnia 26 maja 2011 r., COM(2011) 293. [2] Art. 325 TFUE. [3] Wyrok z dnia 21 września 1989
r. w sprawie 68/88, Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. 2965. [4] Badanie Euroneeds. Wstępne
sprawozdanie z tego badania można pobrać ze strony internetowej
Instytutu Zagranicznego i Międzynarodowego Prawa Karnego Maxa Plancka
(http://mpicc.de). [5] Sprawozdanie z
działalności OLAF za okres 10 lat. [6] Sprawozdanie roczne z
działalności OLAF za 2011 r. – dane nie obejmują państw
członkowskich, w przypadku których odsetek ten wynosi 0 % i 100 %.
Średnia unijna: 43 %. [7] Kolegium kładas się z
przedstawicieli krajowych, po jednym z każdego państwa
członkowskiego Unii Europejskiej. Kolegium Eurojustu jest odpowiedzialne za organizację
i działanie Eurojustu. Eurojust może
wykonywać swoje zadania za pośrednictwem co najmniej jednego
przedstawiciela krajowego lub jako kolegium. [8] Wniosek dotyczący dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwalczania nadużyć na
szkodę interesów finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego, z
dnia 11 lipca 2012 r., COM(2012) 363. [9] COM (2011) 376. [10] Komunikat Komisji w sprawie ochrony
interesów finansowych Unii Europejskiej przez prawo karne i w drodze
dochodzeń administracyjnych, COM(2011) 293 z 16.5.2011. [11] Wniosek Komisji dotyczący
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwalczania
nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii za
pośrednictwem prawa karnego ‑ 11.7.2012 – COM(2012)363 z 11.7.2012. [12] W rezolucji z dnia 11 czerwca 2013 r.
„w sprawie przestępczości zorganizowanej, korupcji i prania
pieniędzy: zalecenia dotyczące potrzebnych działań i
inicjatyw” Parlament Europejski wzywa do ustanowienia Prokuratury Europejskiej,
zalecając, „by przyszła Prokuratura Europejska miała
sprawną i prostą strukturę”. [13] Wniosek dotyczący
rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999
dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds.
Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i uchylającego
rozporządzenie (Euratom) nr 1074/1999, z dnia 17 marca 2011 r., COM(2011) 135.