This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0373
REPORT FROM THE COMMISSION ON SUBSIDIARITY AND PROPORTIONALITY (19th report on Better Lawmaking covering the year 2011)
SPRAWOZDANIE KOMISJI W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I PROPORCJONALNOŚCI (19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.)
SPRAWOZDANIE KOMISJI W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I PROPORCJONALNOŚCI (19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.)
/* COM/2012/0373 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I PROPORCJONALNOŚCI (19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.) /* COM/2012/0373 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I
PROPORCJONALNOŚCI
(19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.) 1. WPROWADZENIE Niniejszy dokument stanowi dziewiętnaste
sprawozdanie roczne w sprawie stosowania zasad pomocniczości i
proporcjonalności w odniesieniu do stanowienia prawa UE. Jest ono
składane zgodnie z art. 9 protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad
pomocniczości i proporcjonalności (zwanego dalej protokołem),
załączonego do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Podobnie jak w poprzednich latach,
sprawozdanie dotyczy tego, w jaki sposób zasady te wdrażane są przez
różne instytucje i organy UE, Komisję, Parlament Europejski i
Radę, a także Komitet Regionów. W sprawozdaniu przedstawiono
również szczegółowo niektóre inicjatywy Komisji oraz wnioski
ustawodawcze, które wiązały się z kwestiami pomocniczości w
2011 r. W sprawozdaniu przeanalizowano również rozwój, od momentu
wejścia w życie traktatu lizbońskiego, mechanizmu kontroli
zasady pomocniczości, który na mocy art. 12 TUE oraz protokołu
powierza parlamentom narodowym szczególną rolę w kontrolowaniu zasady
pomocniczości. Biorąc pod uwagę ścisłe powiązania
mechanizmu kontroli zasady pomocniczości oraz dialogu politycznego
między parlamentami narodowymi a Komisją, niniejsze sprawozdanie
należy uznać za uzupełnienie sprawozdania rocznego Komisji za
rok 2011 w sprawie stosunków z parlamentami narodowymi[1]. 2. W jaki sposób instytucje
stosują zasady pomocniczości i proporcjonalności Decyzje takie jak: czy proponować
działania na szczeblu UE (pomocniczość), a jeśli tak, to w
jakim zakresie i jakiej formie (proporcjonalność) mają
podstawowe znaczenie dla inteligentnych uregulowań prawnych[2]. Wszystkie instytucje i organy
UE muszą przestrzegać obu omawianych zasad. Dokładna ocena zasad pomocniczości i
proporcjonalności na etapie przedlegislacyjnym ma olbrzymie znaczenie dla
zapewnienia odpowiedniego opracowania wniosków. Po ustanowieniu prawa
wnioski o sprawdzenie legalności przyjętego prawodawstwa można
kierować do Trybunału Sprawiedliwości. Jak dotąd Trybunał
nie uchylił żadnego aktu z powodu naruszenia zasady
pomocniczości. Niezbędne jest przejrzyste
przedłożenie argumentów dotyczących pomocniczości i proporcjonalności,
ponieważ umożliwia to różnym podmiotom instytucjonalnym oraz
ogółowi społeczeństwa konstruktywne przedyskutowanie
zasadności wniosku. Dlatego zgodnie z art. 5 protokołu oraz
niezależnie od tego, kto zgłasza dany wniosek ustawodawczy,
każdy projekt powinien zawierać szczegółowe oświadczenie,
które umożliwi zainteresowanym stronom ocenienie, czy jest on zgodny z
przedmiotowymi zasadami. Chociaż pomocniczości nie da się
ocenić w mechaniczny sposób poprzez odwołanie się do
bieżących kryteriów, Komisja nadal uważa badanie, czy wniosek
jest „niezbędny” i czy przynosi UE „wartość dodaną” za
część składową swojej analizy i zaleca innym instytucjom
podobne postępowanie. 2.1. Komisja Komisja, jako autor wniosków ustawodawczych na
mocy prawa inicjatywy ustawodawczej, stara się dopilnować, aby
już na wczesnym etapie formułowania polityki podejmowano
prawidłowe wybory dotyczące tego, czy i jak wystąpić o
podjęcie działania na szczeblu unijnym. W planach działań[3], które są publikowane w
odniesieniu do wszystkich znaczących inicjatyw, zawarte są intencje
Komisji, w tym wstępne uzasadnienie pomocniczości i
proporcjonalności aktu. Koncepcje te są następnie weryfikowane
podczas konsultacji z zainteresowanymi stronami i w ramach oceny skutków.
Oświadczenie o pomocniczości znajduje się w uzasadnieniu
każdego wniosku ustawodawczego, tak jak to przewiduje art. 5
protokołu, i jest przywoływane w motywach. Oceny skutków, które
towarzyszą wnioskom o znaczących skutkach, zawierają najbardziej
szczegółową analizę kwestii pomocniczości i proporcjonalności.
Jakość tej analizy podlega regularnej kontroli Rady ds. Ocen Skutków. W 2011 r. Rada ds. Ocen Skutków
kontynuowała oceny wartości dodanej dla UE podczas kontrolowania
jakości ocen skutków. Chociaż liczba zaleceń Rady
dotyczących pomocniczości i proporcjonalności nieco spadła
w porównaniu z 2010 r., nadal były one zawarte w znaczącej liczbie
pinii (43%). Rada często prosiła o bardziej przekonujące
uzasadnienie potrzeby działania na szczeblu UE, w szczególności: — przedstawienie szerszych dowodów na
to, że istnieją problemy, które wymagają podjęcia
działań na szczeblu UE. Jeśli chodzi o inicjatywę
dotyczącą alternatywnych metod rozwiązywania sporów, Rada
zażądała lepszego udowodnienia, że na rynku istnieje
niewydolność, a także wykazania zakresu tej niewydolności
oraz jej znaczenia dla funkcjonowania rynku wewnętrznego. Podobnie w
przypadku strategii UE na rzecz ochrony i dobrostanu zwierząt Rada
poprosiła, aby problemy związane z kompetencjami UE, takie jak
zakłócenie konkurencji na rynku wewnętrznym, zostały lepiej
wyodrębnione od innych problemów, w przypadku których właściwsze
byłoby działanie na szczeblu państw członkowskich. — przy
niektórych okazjach Rada stwierdziła, że baza dowodowa wykorzystana
do wykazania, że istnieje potrzeba inicjatywy ustawodawczej UE oraz
że będzie ona proporcjonalna, była niewystarczająca, np. w
przypadku wymienionej wyżej inicjatywy dotyczącej alternatywnych
metod rozwiązywania sporów Rada oceniła, że „nie było
wystarczającej jasności co do kosztów i korzyści pełnego
objęcia UE alternatywnymi metodami rozwiązywania sporów na szczeblu
europejskim i państw członkowskich”. Podobnie, jeśli chodzi o
inicjatywę w zakresie dostępu do podstawowego rachunku
płatniczego, w opinii Rady nadal istniała potrzeba wykazania w bardziej
przekonujący sposób, że konieczne jest wprowadzenie
wiążącego instrumentu UE oraz że będzie on
proporcjonalny. Służby Komisji wprowadziły uwagi Rady do
końcowego sprawozdania z oceny skutków. 2.2. Parlamenty narodowe Mechanizm kontroli zasady pomocniczości
daje parlamentom narodowym prawo do wyrażenia opinii, czy projekt aktu
ustawodawczego, który nie wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji UE,
jest zgodny z zasadą pomocniczości. W zależności od liczby
uzasadnionych opinii stwierdzających, że projekt narusza zasadę
pomocniczości[4],
tj. w przypadku przekroczenia w terminie ośmiu tygodniu progów
określonych w art. 7 protokołu, może zostać uruchomiony
mechanizm tzw. „żółtej kartki” lub „pomarańczowej kartki”.
Mechanizmy te wiążą się z przeglądem aktu
ustawodawczego i mogą prowadzić do zmiany odpowiedniego wniosku
ustawodawczego lub do jego wycofania. W 2011 r. Komisja otrzymała 64
uzasadnione opinie od parlamentów narodowych, co stanowi wzrost o prawie 75% w
porównaniu z 2010 r., pierwszym rokiem funkcjonowania mechanizmu kontroli
zasady pomocniczości. Pomimo tego wzrostu, 64 uzasadnione opinie nadal
stanowią tylko około 10% łącznej liczby 622 opinii otrzymanych
przez Komisję w 2011 r. w ramach jej szerszego politycznego dialogu z
parlamentami narodowymi. Tak jak w pierwszym roku stosowania nowego mechanizmu
kontroli zasady pomocniczości, tematyka uzasadnionych opinii parlamentów
narodowych pozostaje dość różnorodna: 64 uzasadnione opinie
otrzymane w 2011 r. odnosiły się do 28 różnych wniosków Komisji.
Większość uzasadnionych opinii koncentrowała się na
wnioskach ustawodawczych z dziedziny opodatkowania, rolnictwa, rynku
wewnętrznego oraz sprawiedliwości. Wnioski, które spowodowały
napływ największej liczby uzasadnionych opinii, dotyczyły
wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych (dziewięć),
tymczasowego przywrócenia w wyjątkowych okolicznościach kontroli
granicznej na granicach wewnętrznych (sześć), wspólnych
europejskich przepisów dotyczących sprzedaży (pięć) oraz
rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku (pięć).
Parlamenty narodowe, które najbardziej aktywnie wydawały uzasadnione
opinie, to szwedzki Riksdag, luksemburska Chambre des Députés (niższa
izba) oraz polski Sejm i Senat (niższa i wyższa izba). W 2011 r. w
żadnym przypadku nie osiągnięto progu niezbędnego do uruchomienia
mechanizmu tzw. żółtej lub pomarańczowej kartki. Oprócz
wyżej wymienionych aktów, znaczna większość z 28 wniosków
ustawodawczych, co do których parlamenty narodowe wydały uzasadnione
opinie w 2011 r., doczekała się najwyżej trzech uzasadnionych
opinii. Ze względu na swoje polityczne zobowiązania wobec
parlamentów narodowych, Komisja odpowiedziała lub pracuje nad
przygotowaniem odpowiedzi na każdą uzasadnioną opinię
w kontekście dialogu politycznego oraz uwzględnia je w
następczych międzyinstytucjonalnych dyskusjach i negocjacjach. Każdy parlament narodowy wybiera
swoją własną wewnętrzną procedurę do
przyjęcia uzasadnionych opinii oraz formę, w jakiej są one
przesyłane Komisji. Powoduje to dużą różnorodność
formy, długości oraz szczegółowości opinii oraz tego, jakie
podmioty są zaangażowane w proces ich przyjmowania. Biorąc pod
uwagę, że mechanizm dialogu politycznego oraz mechanizm kontroli
zasady pomocniczości w nieunikniony sposób do pewnego stopnia się nakładają,
jedyna prośba skierowana przez przewodniczącego Komisji José Manuela
Barroso do parlamentów narodowych w jego piśmie z dnia 1 grudnia 2009 r.[5] dotyczyła
„rozróżniania w ich opiniach w jak największym możliwym stopniu
pomiędzy aspektem pomocniczości oraz uwagami co do istoty wniosku, oraz
możliwie jak najwyraźniejszego stwierdzenia, jaka jest ich ocena
zgodności wniosku z zasadą pomocniczości”. Komisja nadal
będzie kładła nacisk na tę ostatnią kwestię
podczas swoich kontaktów z parlamentami narodowymi. Oprócz bardziej formalnych aspektów,
treść oraz argumentacja w uzasadnionych opiniach przekazanych Komisji
w 2011 r. także się różniły. W niektórych przypadkach
parlamenty narodowe wysuwały rzeczowe argumenty, aby uzasadnić
naruszenie zasady pomocniczości, takie jak potencjalny negatywny wpływ
proponowanego środka na ogólną sytuację gospodarczą,
podczas gdy inne opierały swoje wnioski na argumentach dotyczących
pomocniczości lub proporcjonalności lub rzekomo
niewłaściwej lub nieokreślonej podstawy prawnej. Ponadto
parlamenty narodowe w niektórych przypadkach wykorzystywały uzasadnione
opinie do wyrażenia swojego sprzeciwu wobec proponowanego wykorzystania
aktów delegowanych w danej dziedzinie lub wobec braku uzasadnienia
dotyczącego pomocniczości w uzasadnieniu (zob. pkt 3.1). Jak
stwierdzono we wspomnianym wyżej piśmie przewodniczącego
Barroso, Komisja będzie „brała pod uwagę wszystkie uzasadnione
opinie zawierające zastrzeżenia wobec zgodności wniosku
ustawodawczego z zasadą pomocniczości (...), nawet jeśli
różne uzasadnione opinie będą zawierały różne
uzasadnienia co do niezgodności z zasadą pomocniczości.” Zgodnie
ze swoją wykładnią mechanizmu kontroli zasady
pomocniczości, Komisja uważa, że wydanie uzasadnionej opinii w
sprawie wniosku Komisji oraz argumenty w niej zawarte pozostają w
wyłącznej kompetencji każdego parlamentu narodowego. Ponieważ w niektórych uzasadnionych
opiniach w 2011 r. podkreślono niewystarczające uzasadnienie
dotyczące pomocniczości lub jego brak, a w niektórych opiniach
stwierdzono, że stanowi to formalne naruszenie zasady pomocniczości,
Komisja ponownie podtrzymuje swoje zobowiązanie do zagwarantowania
odpowiedniego uzasadnienia w zakresie pomocniczości w uzasadnieniach
wszystkich wniosków ustawodawczych objętych zakresem mechanizmu kontroli
zasady pomocniczości. 2.3. Parlament Europejski i Rada Prawodawcy również ponoszą
odpowiedzialność za zapewnienie zgodności wniosku z zasadami
pomocniczości i proporcjonalności oraz za przedstawienie
uzasadnienia, jeśli proponowane przez nich zmiany mają wpływ na
zakres działania UE[6]. W Radzie za zapewnienie
zgodności z tymi zasadami odpowiada Komitet Stałych Przedstawicieli
(Coreper)[7].
W Parlamencie Europejskim regulamin wewnętrzny zawiera szczególny przepis
dotyczący „badania przestrzegania zasady pomocniczości”[8], w którym stwierdzono, że
zgodność jest sprawdzana przez komisję odpowiedzialną za
dany projekt ustawodawczy wraz z Komisją Prawną, oraz że
odpowiedzialna komisja nie może przeprowadzić swojego ostatecznego
głosowania przed upływem terminu ośmiu tygodni. Należy również zauważyć,
że w 2011 r. Komisja otrzymała niewiele pytań parlamentarnych (32
spośród 12 000), które dotyczyły kwestii związanych z
przestrzeganiem zasady pomocniczości i proporcjonalności.
Obejmowały one głównie prośby o uzasadnienie zgodności
określonych wniosków Komisji z tymi zasadami i częściowo
odzwierciedlały wątpliwości zgłaszane przez inne instytucje
lub podmioty. 2.4. Komitet Regionów Komitet Regionów
wyraża opinie w ramach konsultacji lub z własnej inicjatywy. Zgodnie
z art. 8 protokołu ma on również prawo zakwestionować na
mocy art. 263 TFUE ważność prawodawstwa, jeśli chodzi o
zgodność z zasadą pomocniczości, ale tylko w obszarach, w których
na mocy TFUE należy się z nim skonsultować. Monitorowanie
zasady pomocniczości przez Komitet wyraża się w jego opiniach,
w działaniach Sieci Monitorującej Stosowanie Zasady
Pomocniczości lub poprzez uwagi wnoszone w ramach mechanizmu kontroli
zasady pomocniczości przez parlamenty regionalne posiadające
uprawnienia prawodawcze do parlamentów narodowych. Sposoby konsultowania
się przez parlamenty narodowe z parlamentami regionalnym
posiadającymi uprawnienia prawodawcze są bardzo różne i w tym
kontekście termin ośmiu tygodni stanowi prawdziwe wyzwanie. Kilka
parlamentów regionalnych zaczęło przesyłać swoje opinie w sprawie
pomocniczości bezpośrednio do Komisji, do celów informacyjnych. Chociaż w 2011
r. nie odnotowano żadnego przypadku naruszenia zasady pomocniczości,
Komitet częściej odwoływał się do tej zasady w swoich
opiniach i zamierza zwiększyć liczbę ocen pomocniczości
zawartych w swoich ostatecznych opiniach. Komitet nadal posługuje się
swoim schematem do analizy pomocniczości i proporcjonalności. W ramach Sieci
Monitorującej Stosowanie Zasady Pomocniczości (SMN) Komitetu
działało pod koniec 2011 r. 134 partnerów. Stanowi to znaczący
wzrost, zwłaszcza w odniesieniu do parlamentów i rządów regionalnych.
W 2011 r. sieć SMN przeprowadziła ukierunkowane konsultacje w sprawie
pięciu wniosków Komisji (instrument „Łącząc Europę”,
ograniczenie formalności administracyjnych w stosunku do obywateli,
przegląd polityki UE dotyczącej jakości powietrza i emisji,
efektywność energetyczna oraz integracja Romów[9]). Uruchomiła również
drugi plan działań skoncentrowany na polityce TEN-T w celu
określenia najlepszych praktyk w zakresie stosowania zasady
pomocniczości w europejskich regionach i miastach. W 2011 r.
trwały również przygotowania do uruchomiania strony internetowej
REGPEX, która ma pomóc regionom z uprawnieniami prawodawczymi w odgrywaniu roli
w mechanizmie kontroli zasady pomocniczości oraz zapewnić
wymianę informacji między parlamentami regionalnymi i rządami
podczas przygotowywania analiz pomocniczości. Strona została
uruchomiona w marcu 2012 r.[10]. Gotowość
do wzmocnienia dalszej współpracy i wymian w zakresie wdrażania protokołu
odzwierciedla ponadto zmieniona umowa o współpracy między
Komisją Europejską i Komitetem Regionów. Negocjacje w sprawie
umowy rozpoczęły się w 2011 r. i została ona podpisana dnia
16 lutego 2012 r.[11]. 2.5. Trybunał
Sprawiedliwości Zgodnie z art. 263 TFUE Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów
ustawodawczych w odniesieniu do ich zgodności z zasadą
pomocniczości. W protokole stwierdza się, że skargi do
Trybunału mogą być wnoszone przez Komitet Regionów lub
państwa członkowskie – działające samodzielnie lub w
imieniu swoich parlamentów narodowych. Wyrok w sprawie Luksemburg przeciwko
Parlamentowi i Komisji[12]
potwierdził, co zostało już zauważone w wyroku w sprawie
rozporządzenia UE dotyczącego roamingu[13], objętego sprawozdaniem z
2009 r. Podczas analizowania zgodności z zasadami pomocniczości
i proporcjonalności Trybunał będzie się odwoływał
do oceny skutków Komisji. 3. Najważniejsze przypadki
wniosków budzących zastrzeżenia co do zgodności z zasadami
pomocniczości i proporcjonalności W tym punkcie przedstawiony zostanie
przegląd wniosków Komisji, które wywołały największe
dyskusje dotyczące pomocniczości i proporcjonalności. 3.1. Działania następcze
dotyczące przypadków wspomnianych w poprzednich sprawozdaniach W niektórych przypadkach wspomnianych w
poprzednich sprawozdaniach, np. dyrektywy w sprawie opłat za
ochronę lotnictwa[14],
dyrektywy ustanawiającej ramy dla ochrony gleby[15], dyrektywy w sprawie
równego traktowania w obszarach innych niż zatrudnienie[16] oraz dyrektywy w sprawie
upraw organizmów zmodyfikowanych genetycznie, trwające procedury
legislacyjne nie poskutkowały ważniejszymi wydarzeniami w 2011 r..
Debata w PE i w Radzie na temat dyrektywy w sprawie pracowników sezonowych
była kontynuowana, nie pojawiły się jednak kwestie związane
z pomocniczością ani proporcjonalnością. Prawodawcy nadal nie osiągnęli
porozumienia w zakresie wspomnianej w sprawozdaniu za 2008 r. dyrektywy w
sprawie urlopu macierzyńskiego[17].
Podczas posiedzenia Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i
Ochrony Konsumentów w czerwcu 2011 r. Rada przyjęła do
wiadomości sprawozdanie z postępów, w którym odnotowano obawy niektórych
delegacji wzywających do właściwego rozważenia zasady
pomocniczości oraz różnorodnych sytuacji w różnych
państwach członkowskich. Niektóre delegacje na posiedzeniu
przypomniały zaprotokołowane oświadczenie ośmiu delegacji
podczas posiedzenia Rady w grudniu 2010 r., proponujące, aby każde
państwo członkowskie miało swobodę decydowania co do
stopnia ochrony, równocześnie respektując pewne minimalne wymogi,
zgodnie z zasadą pomocniczości. Były pewne głosy
nawołujące do zaprzestania prac w Radzie nad tą kwestią. Podczas międzyinstytucjonalnych dyskusji
w grudniu 2011 r. osiągnięto porozumienie co do wniosku
dotyczącego dystrybucji żywności wśród osób najbardziej
potrzebujących; w sprawie tego wniosku napłynęły w 2011 r.
trzy uzasadnione opinie parlamentów narodowych. Parlament Europejski
wyraził silne poparcie dla kontynuowania programu po roku 2013. Rada
również osiągnęła porozumienie polityczne co do
kontynuowania programu po roku 2013. W swoim oświadczeniu Komisja
odnotowała opinię znacznej grupy państw członkowskich, aby
nie kontynuować programu po 2013 r. Jednak pozostaje to bez uszczerbku dla
ustanowionego w traktacie prawa Komisji do inicjatywy. Podczas sesji plenarnej Parlamentu
Europejskiego w lutym 2012 r. przyjęto sprawozdanie na temat wniosku w
sprawie systemu gwarancji depozytów, w przypadku którego niemożliwe
było osiągnięcie porozumienia w pierwszym czytaniu. Wniosek ten
skutkował przedłożeniem przez parlamenty narodowe trzech
uzasadnionych opinii w 2010 r. Jednak zarówno sprawozdawca, poseł Simon
(S&D/DE), jak i duńska prezydencja w Radzie wyrazili
gotowość kontynuowania negocjacji w celu zawarcia wczesnego
porozumienia w drugim czytaniu. Ponadto dyrektywa w sprawie praw konsumentów
została formalnie przyjęta przez Radę w październiku 2011 r. 3.2. Inne przypadki dyskusji na
temat pomocniczości Wspólna skonsolidowana podstawa
opodatkowania osób prawnych[18] W marciu 2011 r. Komisja zaproponowała
wspólny system obliczania podstawy opodatkowania osób prawnych
prowadzących działalność gospodarczą w UE. Celem tego
wniosku jest znaczące obniżenie obciążeń
administracyjnych, kosztów przestrzegania przepisów związanych z
przeliczeniem cen, umożliwienie transgranicznego rozliczania strat oraz
rozwiązanie problemu niepewności prawnej, z którym stykają
się obecnie przedsiębiorstwa w UE mając do czynienia z 27
różnymi systemami krajowymi określającymi ich zyski
podlegające opodatkowaniu. W 2011 r. największa liczba opinii od
parlamentów narodowych napłynęła w sprawie wspomnianego wniosku,
łącznie było to 17 opinii, z czego dziewięć
stanowiły uzasadnione opinie w rozumieniu protokołu,
stwierdzające, że wniosek narusza zasadę pomocniczości.
Ponieważ otrzymane uzasadnione opinie stanowiły tylko 13 głosów,
tzw. procedura żółtej kartki, która wymaga przynajmniej 18
głosów, nie mogła zostać uruchomiona. Ponadto oprócz stwierdzenia
niedociągnięć w uzasadnieniu pomocniczości wniosku,
niektóre parlamenty wyraziły również obawy, że wniosek zawiera
regulacje w dziedzinie należącej do obszaru kompetencji państw
członkowskich. Twierdziły, że wniosek wpłynąłby
negatywnie na państwa członkowskie, ponieważ nie byłyby one
uprawnione do wykorzystywania podatku od przedsiębiorstw jako
narzędzia pobudzającego wzrost gospodarczy i zatrudnienie.
Uważały, że pozbawiłoby to państwa członkowskie
ich indywidualnej przewagi konkurencyjnej i spowodowałoby
pośrednią presję na krajowe stawki opodatkowania, co
doprowadziłoby do pogorszenia sytuacji budżetowej oraz spadku
dochodów z podatków. Ponadto w dwóch uzasadnionych opiniach podniesiono kwestię
proporcjonalności, twierdząc, że wniosek idzie dalej niż to
konieczne i prowadzi do powstania dwóch różnych systemów podatku od
przedsiębiorstw, co spowoduje niepotrzebne obciążenia
administracyjne. Odpowiadając parlamentom narodowym,
Komisja stwierdziła, że obecnie dziedzina podatków wchodzi w zakres
kompetencji dzielonych oraz że art. 115 TFUE stanowi podstawę
prawną dla środków w tej dziedzinie. To na tej podstawie Komisja
przyjęła projekt aktu ustawodawczego w celu wyeliminowania
utrudnień i dysproporcji podatkowych, wynikających głównie z
rozdrobnienia wewnętrznego rynku unijnego na 27 oddzielnych systemów
podatkowych. Przedsiębiorstwa stykają się z tymi przeszkodami,
prowadząc działalność na rynku wewnętrznym. Wspólna
skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych ma przynieść
przedsiębiorstwom oszczędności, a tym samym zachęcać
je do rozszerzania działalności poza granice państw, nie tylko w
przypadku istniejących międzynarodowych grup, ale także w
przypadku przedsiębiorstw krajowych, w tym MŚP, które obecnie nie
mogą sobie pozwolić na założenie siedziby za granicą.
Dlatego wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych powinna
przynieść pozytywne efekty skali oraz pobudzić inwestycje
transgraniczne przedsiębiorstw. Ponadto Komisja podkreśla, że
wniosek nie ma wpływu na suwerenność państw
członkowskich w określaniu indywidualnie stawek podatkowych,
ponieważ ta kwestia jest uregulowana przepisami krajowymi. Wniosek podlega specjalnej procedurze
ustawodawczej i jest obecnie omawiany w Radzie. Parlament Europejski wydał
pozytywną opinię w sprawie wniosku dnia 19 kwietnia 2012 r. Tymczasowe przywrócenie w wyjątkowych
okolicznościach kontroli granicznej na granicach wewnętrznych[19] Wniosek w sprawie rozporządzenia
przyjęty we wrześniu 2011 r., opierający się na konkluzjach
Rady Europejskiej z czerwca 2011 r., ma na celu wzmocnienie zarządzania
obszarem bez kontroli na granicach wewnętrznych (strefą Schengen).
Dzięki wnioskowi możliwe będzie skuteczne reagowanie w
wyjątkowych okolicznościach, które mogłyby stwarzać
zagrożenie dla całościowego funkcjonowania współpracy w
ramach systemu Schengen, bez narażania na szwank zasady swobodnego
przepływu osób. Komisja otrzymała 11 opinii od
parlamentów narodowych w sprawie tego wniosku, z czego 6 stanowiły
uzasadnione opinie. Parlamenty narodowe twierdziły, że wniosek
narusza sferę suwerenności narodowej państw członkowskich,
które mają lepsze możliwości ocenienia, czy potrzebne jest
ewentualne przywrócenie kontroli granicznych, oraz podjęcia takiej decyzji.
Ponadto niektóre parlamenty narodowe uznały, że zgodność z
zasadą pomocniczości nie została właściwie
uzasadniona. Argumenty przytoczone przez parlamenty narodowe powróciły
również podczas dyskusji nad tym wnioskiem w Radzie. Odpowiadając parlamentom narodowym, które
zgłosiły zastrzeżenia co do pomocniczości, Komisja
skupiła się na tym, że strefa Schengen to atut wspólny dla
całej UE, dlatego też każda decyzja mająca na nią
wpływ powinna być podejmowana na szczeblu UE, a nie indywidualnie.
Przepisy regulujące tworzenie i utrzymanie takiego obszaru bez granic
wewnętrznych podlegają prawodawstwu UE, a wszelkie wyjątki od
zasady swobodnego przepływu osób powinny być przyjmowane na tym
szczeblu. Komisja stwierdziła również, że wniosek w pełni
respektuje suwerenną odpowiedzialność państw
członkowskich w odniesieniu do utrzymania porządku publicznego i
ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Dane dotyczące przelotu pasażera[20] Komisja otrzymała dziesięć
opinii od parlamentów narodowych na temat tego wniosku, w większości
z nich stwierdzono, że wniosek Komisji jest zgodny z zasadą
pomocniczości. Jednak pięć izb uznało, że wniosek nie
jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ przewiduje
nieproporcjonalnie długi okres proponowanego przechowywania danych. 4. Podsumowanie Podobnie jak w latach poprzednich
większość wniosków Komisji została przyjęta przez
współprawodawców bez większych dyskusji na temat pomocniczości i
proporcjonalności. W 2011 r. progi dla tzw. „żółtej kartki” i
„pomarańczowej kartki” nie zostały osiągnięte, a
uzasadnione opinie w rozumieniu protokołu, tj. stwierdzające
naruszenie zasady pomocniczości, stanowiły jedynie niewielki odsetek
(ok. 10%) opinii parlamentów narodowych przesłanych Komisji w
kontekście dialogu politycznego. Równocześnie w przypadkach, w
których zgodność z zasadą pomocniczości oraz
proporcjonalności została zakwestionowana, opinie instytucji i innych
zaangażowanych podmiotów są czasem bardzo rozbieżne. Zasady pomocniczości i
proporcjonalności są fundamentalnymi elementami procesu
formułowania polityki przez instytucje UE; a oceny skutków przeprowadzane
przez Komisje pozostają głównym narzędziem do analizowania
kwestii pomocniczości i proporcjonalności podczas etapu
przedlegislacyjnego i gdzie Rada ds. Oceny Skutków odgrywa znaczącą
rolę. Jednak praktyka instytucjonalna pokazuje, że sposób, w jaki te
zasady są interpretowane i stosowane na etapie legislacyjnym,
często zależy od kontekstu politycznego, podkreślając tym
samym ich wymiar polityczny. Sposób, w jaki większość parlamentów
narodowych wdraża protokół oraz wykorzystuje mechanizm kontroli
zasady pomocniczości, uwydatnił, że to nowe narządzie ma
głównie charakter polityczny. Fakt ten Komisja podkreśliła
już w piśmie przewodniczącego Barroso z dnia 1 grudnia 2009 r. Mechanizm
kontroli zasady pomocniczości posłużył do uczynienia
procesu bardziej przejrzystym i wyraźnie pomógł poddać
politykę UE pod publiczną debatę w państwach
członkowskich, a tym samym zwiększyć świadomość
ogółu społeczeństwa co do tych zagadnień. ZAŁĄCZNIK Wykaz
inicjatyw Komisji,
w przypadku których parlamenty narodowe przedstawiły w 2011 r.
uzasadnione opinie dotyczące poszanowania zasady pomocniczości || Tytuł || Izby narodowe, które przedstawiły uzasadnione opinie 1. || Wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych, COM(2011)121 || UK House of Commons BG Narodno Sabranie SE Riksdag NL Tweede Kamer PL Sejm ML Kamra tad-Deputati IE Dail Eireann RO Camera Deputaţilor SK Národná Rada 2. || Tymczasowe przywrócenie w wyjątkowych okolicznościach kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, COM(2011)560 || FR Assemblée nationale Obie izby NL PO Assembleia da República SE Riksdag RO Senatul SK Národná Rada 3. || Rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku, COM(2010)799 || PL Sejm PL Senat DK Folketing LU Chambre des Députés SE Riksdag 4. || Wspólne europejskie przepisy dotyczące sprzedaży, COM(2011)635 || AT Bundesrat DE Bundestag UK House of Commons BE Sénat BE Chambre des Représentants 5. || Jurysdykcja, prawo właściwe, uznawanie i wykonywanie orzeczeń sądowych w zakresie skutków majątkowych zarejestrowanych związków partnerskich, COM(2011)127 || PL Senat PL Sejm RO Senatul IT Senato della Repubblica 6. || Wymogi ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, COM(2011)452 || UK House of Commons SE Riksdag FR Sénat 7. || Wspólny system podatku od transakcji finansowych COM(2011)594 || CY Vouli ton Antiprosopon SE Riksdag MT Kamra tad-Deputati 8. || Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (2014-2020), COM(2011)608 || Obie izby NL SE Riksdag DK Folketing 9. || Szczegółowe wymogi dotyczące ustawowych badań sprawozdań finansowych jednostek interesu publicznego – COM(2011)779 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag 10. || Normy handlowe, COM(2010)738 || LU Chambre des Députés PL Senat 11. || Restrukturyzacja wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej, COM(2011)169 || BG Narodno Sabranie Obie izby ES 12. || Wzmocniona współpraca w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej, COM(2011)215 oraz wzmocniona współpraca w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej w odniesieniu do odpowiednich ustaleń dotyczących tłumaczeń, COM(2011)216 || IT Camera dei Deputati Obie izby ES 13. || Dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej, COM(2011)370 || FI Eduskunta SE Riksdag 14. || Warunki podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, COM(2011)453 || SE Riksdag RO Camera Deputaţilor 15. || Przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, COM(2011)652 || DE Bundesrat LU Chambre des Députés 16. || Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), COM(2011)627 || DE Bundesrat (wraz z uzasadnioną opinią dotyczącą COM(2011)625) LU Chambre des Députés 17. || Rozporządzenie w odniesieniu do dystrybucji produktów żywnościowych wśród osób najbardziej potrzebujących w Unii, COM(2011)634 || SE Riksdag UK House of Lords 18. || Stosunki umowne w sektorze mleka i przetworów mlecznych, COM(2010)728 || PL Sejm 19. || Finansowanie wspólnej polityki rolnej, COM(2010)745 || PL Senat 20. || Jurysdykcja i uznawanie orzeczeń sądowych oraz ich wykonywanie w sprawach cywilnych i handlowych, COM(2010)748 || Obie izby NL 21. || Integracja rejestrów centralnych, rejestrów handlowych i rejestrów spółek, COM(2011)79 || PL Sejm 22. || Jurysdykcja, prawo właściwe, uznawanie i wykonywanie orzeczeń sądowych w zakresie małżeńskich ustrojów majątkowych, COM(2011)126 || IT Senato della Repubblica 23. || Żywność przeznaczona dla niemowląt i małych dzieci oraz żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, COM(2011)353 || IT Senato della Repubblica 24. || Opis, prezentacja, etykietowanie i ochrona oznaczeń geograficznych aromatyzowanych produktów sektora wina, COM(2011)530 || LU Chambre des Députés 25. || Mechanizm wymiany informacji w odniesieniu do umów międzyrządowych w dziedzinie energii między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, COM(2011)540 || LU Chambre des Députés 26. || Program Unii Europejskiej na rzecz przemian i innowacji społecznych, COM(2011)609 || SE Riksdag 27. || Przepisy szczegółowe dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” oraz uchylenie rozporządzenia (WE) nr 1080/2006, COM(2011)614 || LU Chambre des Députés 28. || Wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, COM(2011)615 || IT Camera dei Deputati [1] COM(2012) 375 [2] Zagadnienie inteligentnych regulacji zostało
szerzej omówione w komunikacie Komisji (COM(2010) 543). [3] Plany
działania są udostępnione na stronach internetowych Komisji
dotyczących oceny skutków: http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm. [4] Uzasadniona opinia to opinia przesłana przez
parlament narodowy do Komisji (lub Parlamentu Europejskiego, Rady, Trybunału
Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego lub Europejskiego Banku
Inwestycyjnego - w zależności od tego, która instytucja
zaproponowała dany akt prawodawczy) w terminie ośmiu tygodniu
określonym w protokole i stwierdzająca naruszenie zasady pomocniczości. [5] http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/index_pl.htm [6] Zob.
porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie pomocniczości (Dz.U. C 329
z 6.12.1993, s. 132). [7] Decyzja
Rady 2009/937/WE (Dz.U. L 325 z 11.12.2009, s. 35). [8] Artykuł 38a. [9] Odpowiednio: COM(2011)665, COM(2010)747, SEC(2011)342,
COM(2011)370 oraz 173. [10] http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx [11] http://cor.europa.eu/en/about/interinstitutional/Documents/EN.pdf [12] Sprawa C-176/09. [13] Sprawa C-58/8 Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc,
T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd
przeciwko Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform
dotycząca rozporządzenia WE nr 717/2007. [14] COM(2009)
217. W odniesieniu do tego przypisu i dalszych odnośników szczegółowe
informacje na temat dyskusji międzyinstytucjonalnych są
udostępnione w bazie danych PreLex: http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm [15] COM(2006)
232 [16] COM(2008)
426 [17] COM(2008) 637 [18] COM (2011) 121 [19] COM(2011)560 [20] COM(2011)32