52010DC0547

[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 8.10.2010

KOM(2010) 547 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI

W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I PROPORCJONALNOŚCI (XVII sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa 2009)

SPRAWOZDANIE KOMISJI

W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I PROPORCJONALNOŚCI (XVII sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa 2009)

WPROWADZENIE

Niniejszy dokument stanowi XVII sprawozdanie w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, które Komisja przedkłada Radzie Europejskiej, Parlamentowi Europejskiemu, Radzie oraz parlamentom krajowym zgodnie z odnośnym protokołem do Traktatu[1]. Sprawozdanie dotyczy 2009 r., kiedy traktat nicejski nadal był w mocy. W sprawozdaniu wyjaśniono pokrótce zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim, które weszły w życie w dniu 1 grudnia 2009 r. Podobnie jak w przypadku sprawozdań za 2007 r. i 2008 r., niniejsze sprawozdanie nie obejmuje bardziej obszernych kwestii dotyczących inteligentnych regulacji, które zostały omówione w ramach odrębnego komunikatu w sprawie inteligentnych regulacji[2].

RAMY PRAWNE I INSTYTUCJONALNE

Zasady pomocniczości i proporcjonalności

Pomocniczość i proporcjonalność to podstawowe zasady prawa europejskiego, określone w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

W odniesieniu do kompetencji Unii pomocniczość jest zasadą przewodnią przy określaniu granicy między obowiązkami państwa członkowskiego a obowiązkami UE – tj. określaniu, kto powinien podjąć działanie? Jeżeli Unia posiada wyłączne kompetencje w danej dziedzinie, bezsprzecznie właśnie ona powinna podjąć działanie. Jeżeli Unia i państwa członkowskie dzielą kompetencje, zasada ta wyraźnie zakłada, że zasadniczo działanie powinny podejmować państwa członkowskie. Unia powinna podejmować działania jedynie wówczas, gdy zamierzone cele nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, i ze względu na rozmiary i skutki działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.

Proporcjonalność jest zasadą przewodnią przy określaniu sposobu, w jaki Unia powinna wykonywać swoje kompetencje, zarówno wyłączne, jak i dzielone – jaką formę i charakter powinno przyjąć działanie UE? Zgodnie art. 5 ust. 4 zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. We wszelkich decyzjach należy traktować w uprzywilejowany sposób opcję najmniej restrykcyjną.

Stosowanie zasad, możliwość przedstawiania uwag i kontrola ex post

Wszystkie instytucje Unii muszą przestrzegać obu omawianych zasad. Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz porozumienie międzyinstytucjonalne z 1993 r. w sprawie pomocniczości[3] dostarczają dalszych wskazówek odnośnie do sposobu ich stosowania. Poniżej przedstawiono podstawowe elementy określone w ramach prawnych.

Komisja musi: przeprowadzić szerokie konsultacje przed zgłoszeniem wniosków ustawodawczych, przedstawić w uzasadnieniu każdego wniosku ustawodawczego przyczyny stwierdzenia, że wniosek jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności oraz uwzględniać obciążenia spoczywające na Unii, rządach krajowych, władzach lokalnych, podmiotach gospodarczych i obywatelach. Parlament Europejski i Rada muszą przedstawić uzasadnienie dotyczące pomocniczości, jeżeli wprowadzana przez nie poprawka wpływa na zakres działania Unii[4]. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów wyrażają swoje zdanie, gdy zostaną poproszone o konsultację lub w opiniach przedstawianych z własnej inicjatywy.

Również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może kontrolować zgodność z prawem aktów instytucji pod kątem zgodności z zasadą pomocniczości.

Zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim

Traktat lizboński wprowadził szereg zmian w zakresie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

W zmienionym protokole zawarto szczegółowy wymóg, aby wszystkie projekty aktów ustawodawczych zawierały stwierdzenie umożliwiające ocenę ich zgodności z omawianymi zasadami. W protokole nie wspomina się już wytycznych dotyczących oceny zgodności (nakazujących ocenę pod kątem „konieczności” oraz „wartości dodanej” wynikającej z podjęcia działań na szczeblu UE), niemniej jednak Komisja nadal będzie stosować się do tych wytycznych i zaleca, by pozostałe instytucje zrobiły podobnie.

Traktat lizboński wzmacnia rolę parlamentów narodowych, które mogą wyrazić swoje zdanie na temat zgodności projektów wniosków ustawodawczych z zasadą pomocniczości. Jeśli uznają, że dany wniosek nie jest z nią zgodny, mają prawo przesłać swoją opinię instytucji, która zainicjowała proces prawodawczy. W Traktacie ustanowiono dwa mechanizmy, określone w art. 7 protokołu, stosowane w zależności od liczby negatywnych opinii: jest to tzw. procedura „żółtej kartki” i procedura „pomarańczowej kartki”. W przypadku, gdy negatywne opinie wyrażone przez parlamenty narodowe stanowią co najmniej jedną trzecią głosów przyznanych parlamentom narodowym (lub jedną czwartą w przypadku wniosków ustawodawczych dotyczących współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej)[5], zastosowanie ma mechanizm „żółtej kartki”. Jeżeli w ramach zwykłej procedury ustawodawczej liczba negatywnych opinii odpowiada zwykłej większości głosów, zastosowanie ma mechanizm „pomarańczowej kartki”. W obu mechanizmach przewidziano poddanie projektu aktu ustawodawczego ponownej analizie, co może prowadzić do jego zmiany lub wycofania wniosku. W przypadku procedury „pomarańczowej kartki” Parlament Europejski lub Rada mają możliwość wstrzymania procedury ustawodawczej.

W zmienionym protokole zawarto również postanowienia dotyczące roli Komitetu Regionów. Obecnie, w przypadkach kiedy TFUE przewiduje konsultacje z Komitetem Regionów, może on wnieść sprawę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jeśli uzna, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Podobne prawo przysługuje również państwom członkowskim, które mogą wnieść sprawę w imieniu własnym lub swoich parlamentów narodowych.

STOSOWANIE ZASAD

Komisja

W swoich pracach legislacyjnych Komisja zawsze kierowała się potrzebą poszanowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Obecnie na trzech kluczowych etapach opracowywania strategii politycznych dokonuje się oceny zgodności z omawianymi zasadami.

- Wstępną analizę przeprowadza się na etapie przygotowania planów działania, publikowanych w przypadku najważniejszych inicjatyw, po uzgodnieniu programu prac Komisji. Plany działania zawierają wstępny opis planowanych inicjatyw Komisji i pozwalają odpowiednio wcześnie poinformować zainteresowane podmioty. Począwszy od 2010 r. Komisja publikuje również plany działania w odniesieniu do inicjatyw o dużym znaczeniu, których jednak nie ujęto w jej programie prac.

- Następnie przeprowadza się pełniejszą analizę pod kątem zgodności z zasadą pomocniczości w ramach procesu oceny skutków regulacji, uwzględniając opinie i komentarze zainteresowanych stron przedstawione w ramach konsultacji.

- Na koniec w uzasadnieniu i motywach wniosku ustawodawczego zawiera się jego uzasadnienie pod kątem zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Najbardziej szczegółowa analiza w zakresie pomocniczości i proporcjonalności przedstawiana jest w ocenie skutków regulacji. Rada ds. Ocen Skutków kontroluje jakość zawartych w nich analiz: w 2009 r. przedstawiła zalecenia w zakresie pomocniczości i proporcjonalności w przypadku 27 z 79 przedłożonych jej ocen skutków regulacji (34%). W swoim sprawozdaniu za 2009 r.[6] zaleciła służbom Komisji bardziej spójne korzystanie z ustrukturyzowanych pytań do celów analizy w zakresie pomocniczości i proporcjonalności, zawartych w zmienionych wytycznych w sprawie oceny skutków regulacji[7].

Rada ds. Ocen Skutków zwróciła się również o lepszą analizę w zakresie obu zasad w obszarach takich jak polityka azylowa, imigracyjna, zdrowie, ochrona konsumentów, transport i energia. Dla przykładu w przypadku oceny skutków dyrektyw w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania jako uchodźców i procedur w tym zakresie[8] zwróciła się do odpowiedzialnych służb o bardziej staranne przeprowadzenie dowodu, że koszty obu środków są proporcjonalne w stosunku do zamierzonych celów i nie wykraczają poza obowiązki ustanowione w Traktacie i prawie międzynarodowym. W przypadku oceny skutków dyrektywy w sprawie praw konsumentów[9] Rada ds. Ocen Skutków zwróciła się do odpowiednich służb o wyjaśnienie, dlaczego harmonizacja przepisów w zakresie sprzedaży krajowej – a nie tylko transgranicznej – byłaby zgodna z zasadą pomocniczości. W odniesieniu do dyrektywy dotyczącej transgranicznej opieki zdrowotnej[10] wskazała potrzebę rozważenia stosownego poziomu działania w przypadku posługiwania się definicją „opieki odpowiedniej do jego stanu chorobowego” oraz „bez zbędnej zwłoki”. W przypadku dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków[11] zaleciła odpowiedzialnym służbom staranniejszą analizę kosztów i korzyści, w celu udowodnienia wartości dodanej środków takich jak niższy pułap wymagań dotyczących charakterystyki energetycznej w przypadku ważniejszych renowacji oraz obowiązkowy system odniesienia dla porównywania efektywności energetycznej w przypadku nowych budynków. Zalecenia Rady ds. Ocen Skutków pomogły służbom Komisji udoskonalić kryteria analizy aktów prawnych pod kątem ich zgodności z zasadą pomocniczości, a w niektórych przypadkach przekazane przez nią wskazówki skutkowały wprowadzeniem zmian we wnioskach ustawodawczych w celu zapewnienia zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności (por. pkt 4).

Parlamenty narodowe[12]

Od 2006 r. Komisja przekazuje z własnej inicjatywy wszystkie nowe wnioski parlamentom narodowym, a także wprowadziła procedurę odpowiedzi na przedstawiane przez nie opinie[13]. W 2009 r. Komisja otrzymała 250 opinii, zaś w 2007 r. – 115 opinii. Około 10% zawierało uwagi na temat pomocniczości lub proporcjonalności; w większości przypadków tylko jedna izba krajowa przedstawiała swoją opinię[14]. Izby parlamentarne, które szczególnie interesowały się zagadnieniem pomocniczości, to francuski Sénat , austriacki Bundesrat , niemiecki Bundesrat oraz holenderski, portugalski i grecki parlament. W niektórych opiniach nie kwestionowano poszanowania zasady pomocniczości jako takiej, wskazywano natomiast, że Komisja nie przedstawiła wystarczającego uzasadnienia w tym zakresie.

Działania w zakresie pomocniczości prowadzone przez COSAC

W ostatnich trzech latach Konferencja Komisji do Spraw Europejskich (COSAC) przeprowadziła symulację mechanizmów kontrolnych w zakresie pomocniczości wprowadzonych w ramach traktatu lizbońskiego. Działania te umożliwiły parlamentom narodowym sprawdzenie i udoskonalenie swoich ustaleń instytucjonalnych. W 2009 r. COSAC przeprowadziła trzy tego typu symulacje w odniesieniu do wniosków Komisji w sprawie norm jakości i bezpieczeństwa narządów ludzkich do przeszczepów[15] , prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego w postępowaniu karnym[16] oraz instrumentów dotyczących dziedziczenia[17] . We wszystkich przypadkach znakomita większość izb parlamentarnych biorących udział w wydarzeniu potwierdziła zgodność wniosków z zasadą pomocniczości, przy czym jedynie niektóre wyrażały pewne zastrzeżenia (w przypadku omawianych wniosków przedstawiono odpowiednio jedną, trzy i jedną negatywną opinię).

Parlament Europejski i Rada

Odpowiednie komitety zajmujące się danym dossier legislacyjnym Parlamentu Europejskiego mają zapewnić zgodność projektów aktów ustawodawczych z zasadą pomocniczości; pomaga im w tym Komisja Prawna[18]. Jeśli zaś chodzi o Radę, o poszanowanie zasad legalności, pomocniczości oraz proporcjonalności dba Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich (Coreper)[19].

Komitet Regionów

Sieć Monitorująca Stosowanie Zasady Pomocniczości (SMN) Komitetu Regionów działa w oparciu o interaktywną stronę internetową[20]. Liczba uczestników biorących udział w jej działaniach wzrosła w 2009 r. o 20% i osiągnęła poziom 111 partnerów. SMN umożliwia członkom sieci uczestnictwo w konsultacjach Komitetu w sprawie nowych inicjatyw unijnych. SMN przeprowadziło dwie konsultacje, które miały na celu uwzględnienie opinii reprezentowanych na szczeblu regionalnym w dokonywanej przez Komisję ocenie skutków regulacji[21]. W 2009 r. zapoczątkowano pierwszy plan działania SMN mający na celu określenie najlepszych praktyk w zakresie stosowania zasady pomocniczości w europejskich regionach i miastach w wybranych obszarach polityki – tj. w zakresie imigracji, zmiany klimatu, spraw społecznych, opieki zdrowotnej i innowacji. Z uwagi na nową rolę, jaką w traktacie lizbońskim przypisano Komitetowi Regionów, dostosował on swój regulamin[22] i począwszy od 2010 r. we wszystkich swoich opiniach będzie wyraźnie odnosił się do zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Trybunał Sprawiedliwości

W sprawozdanie w sprawie pomocniczości z 2008 r. wspomniano o rozporządzeniu w sprawie roamingu[23] , w przypadku którego sąd krajowy High Court of Justice of England and Wales zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia, czy wspomniane rozporządzenie narusza zasady proporcjonalności lub pomocniczości poprzez ustalenie maksymalnego poziomu cen w przypadku korzystania z telefonu komórkowego w innym państwie członkowskim. W następstwie opinii rzecznika generalnego z listopada 2009 r. Trybunał wydał orzeczenie w czerwcu 2010 r. Trybunał potwierdził, że rozporządzenie jest proporcjonalne w stosunku do celu, jakim jest ochrona konsumentów przed wysokimi opłatami, oraz uzasadnione w świetle zasady pomocniczości, ponieważ jest niezbędne do sprawnego funkcjonowania wewnętrznego rynku usług roamingowych. Trybunał podkreślił również, że przed przedstawieniem wniosku w sprawie rozporządzenia Komisja rozważyła w ocenie skutków regulacji efektywność i skutki gospodarcze uregulowania rynku detalicznego, hurtowego, bądź obu.

KLUCZOWE PRZYPADKI WNIOSKÓW BUDZąCYCH ZASTRZEżENIA POD KąTEM ZGODNOśCI Z ZASADą POMOCNICZOśCI

W tym punkcie sprawozdania przedstawiony zostanie przegląd wniosków Komisji, które wywołały największe dyskusje o pomocniczości i proporcjonalności wśród współustawodawców i zainteresowanych stron. Niektóre z nich zostały wymienione w poprzednich sprawozdaniach, a dyskusje na ich temat kontynuowano również w 2009 r.

Dyrektywa w sprawie opłat za ochronę lotnictwa[24]

We wniosku ustanawia się wspólne zasady dotyczące odzyskiwania kosztów ochrony w portach lotniczych, obowiązujące państwa członkowskie i władze portów lotniczych. Ma to zapobiec zakłócaniu konkurencji. Komisja zweryfikowała proporcjonalność poszczególnych środków w ramach oceny skutków regulacji, w wyniku której to oceny niektóre elementy regulacji, takie jak „jednolity obszar ochrony” ( „one-stop” security ), zostały usunięte z ostatecznej wersji wniosku. Powstrzymano się również od uregulowania kwestii dotyczącej sposobu finansowania środków w zakresie ochrony, pozostawiając jej rozstrzygnięcie państwom członkowskim. Parlament Europejski chciał wzmocnić dyrektywę poprzez wprowadzenie wymogu, by środki bezpieczeństwa, takie jak ochrona obywateli przed aktami terroryzmu, były raczej finansowane ze środków publicznych niż przez pasażerów[25]. Jednocześnie zaproponował objęcie wszystkich komercyjnych portów lotniczych tą regulacją, podczas gry kilka państw członkowskich i Rada proponowały ograniczenie jej zakresu do portów lotniczych obsługujących powyżej określonej liczby pasażerów w ciągu roku, aby zagwarantować, że koszty przestrzegania przepisów będą proporcjonalne do celów inicjatywy[26]. Dotychczas nie osiągnięto porozumienia politycznego w tej sprawie.

Dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków 11

Komisja zaproponowała wersję przeredagowaną dyrektywy w ramach drugiego strategicznego przeglądu sytuacji energetycznej w listopadzie 2008 r. Generalnie wszystkie instytucje przyjęły tę inicjatywę przychylnie, jednakże opinie poszczególnych instytucji różniły się co do treści oraz zakresu unijnych działań.

W 2009 r. Komisja otrzymała komentarze obu izb niderlandzkiego parlamentu. Pierwsza izba wydała pozytywną opinię, natomiast druga stwierdziła, że wniosek narusza zasadę pomocniczości, ponieważ, jej zdaniem, określenie sposobu realizacji krajowych celów w zakresie klimatu oraz sektorów, których mają one dotyczyć, leży w gestii państw członkowskich.

Parlament Europejski zaproponował dodatkowe – jeszcze bardziej ambitne – zmiany, w tym wymóg, aby od 2019 r. nowe budynki były budynkami o zerowym zużyciu energii ( „zero-energy” buildings )[27]. W Radzie szereg państw członkowskich wyraziło swoje obawy odnośnie poziomu aspiracji oraz zwróciły uwagę na problemy związane z „kilkoma poprawkami zaproponowanymi przez Parlament Europejski, które na pierwszy rzut oka wydają się nazbyt ambitne i nierealistyczne”[28]. Uznały, że definicja budynków o niskiej lub zerowej emisji dwutlenku węgla jak również cele ilościowe budzą zastrzeżenia w świetle zasady pomocniczości oraz wiążą się z dalszymi kosztami i nadmiernym obciążeniem administracyjnym. W listopadzie 2009 r. osiągnięto kompromis: wszystkie nowe budynki powinny spełniać wysokie normy efektywności energetycznej, przy czym po 2020 r. znaczna część ich zapotrzebowania na energię powinna być pokrywana ze źródeł odnawialnych. Państwa członkowskie same mają zdefiniować normy pozwalające osiągnąć opisane wyżej cele.

Dyrektywa w sprawie równego traktowania w obszarach innych niż zatrudnienie[29]

W 2008 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie tej dyrektywy, aby zwiększyć ochronę przed dyskryminacją ze względu na wiek, niepełnosprawność, orientację seksualną, religię lub światopogląd poza miejscem pracy; wniosek był omawiany w sprawozdaniu w sprawie pomocniczości z 2008 r. Aby działać zgodnie z zasadą pomocniczości, Komisja dokonała wyraźnego podziału kompetencji pomiędzy państwa członkowskie i UE, co miało pozwolić wykluczyć z zakresu dyrektywy kwestie, które potencjalnie objęte są kompetencjami krajowymi. We wniosku Komisji stwierdzono m.in., że „niniejsza dyrektywa nie narusza przepisów krajowych regulujących stan cywilny lub stosunki rodzinne, w tym prawa reprodukcyjne”, niemniej jednak Komisja Prawna Parlamentu Europejskiego uznała, że granice pomiędzy prawem wspólnotowym i prawem krajowym w obszarach prawa rodzinnego, małżeństwa i prawa reprodukcyjnego powinny być określone bardziej szczegółowo[30]. Niektóre z państw członkowskich przedstawiły w ramach Rady pytania dotyczące poszanowania zasady pomocniczości, natomiast inne wyraziły obawy dotyczące kosztów administracyjnych i finansowych związanych z wprowadzeniem dyrektywy, w tym zastrzeżenie dotyczące braku proporcjonalności w stosunku do celów. Rozmowy prowadzone podczas szwedzkiej i hiszpańskiej prezydencji w 2009 i 2010 r. doprowadziły do bardziej precyzyjnego zdefiniowania zakresu działań oraz szczegółowych odniesień do podziału kompetencji pomiędzy państwa członkowskie a UE. Nie osiągnięto jednak nadal porozumienia politycznego.

Dyrektywa ustanawiająca ramy dla ochrony gleby[31]

W sprawozdaniach w sprawie pomocniczości z 2007 r. i 2008 r. sygnalizowano, że w sprawie tej dyrektywy toczy się ożywiona debata, którą kontynuowano w 2009 r. Wniosek przedstawiony przez Komisję poparł Parlament Europejski, jednak został zablokowany w Radzie przez mniejszość blokującą: niektóre z delegacji sprzeciwiały się wnioskowi w oparciu o zasadę pomocniczości, natomiast inne – z powodu spodziewanych kosztów i obciążeń administracyjnych. Inne państwa członkowskie uznają działania na szczeblu unijnym za niezbędne, nie tylko z powodu wpływu gleby na zmianę klimatu i bioróżnorodność, których skutki mają charakter transgraniczny. Nie osiągnięto porozumienia w tej sprawie, mimo że kwestia ta była priorytetem hiszpańskiej prezydencji w pierwszej połowie 2010 r.

Dyrektywa dotycząca transgranicznej opieki zdrowotnej 10

Komisja przedstawiła wniosek w tej sprawie w 2008 r. Zasadniczo państwa członkowskie są odpowiedzialne za własne systemy opieki zdrowotnej, jednakże potrzeba działania na szczeblu unijnym wyłoniła w następstwie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w tym zakresie. Komisja otrzymała siedem opinii przekazanych przez izby parlamentów narodowych; trzy z przedstawionych opinii zawierały zastrzeżenia dotyczące pomocniczości: obawiano się, że wniosek może kwestionować zdolność państw członkowskich do planowania i finansowania świadczeń zdrowotnych. Mimo iż podobne zastrzeżenia pojawiały się podczas debaty parlamentarnej, Parlament Europejski przyjął wniosek w pierwszym czytaniu w kwietniu 2009 r.

Rada osiągnęła porozumienie w tej sprawie w dniu 8 czerwca. Porozumienie popiera wprowadzenie przepisu umożliwiającego państwom członkowskim tworzenie „systemów uprzedniej zgody” dla korzystania z usług opieki zdrowotnej w innym państwie członkowskim UE i do odmowy udzielenia takiej zgody. Poza tym w przypadku środków dotyczących elektronicznych usług w dziedzinie zdrowia ( eHealth ) nie przewiduje się już komitologii, która była przewidziana w oryginalnym wniosku Komisji. Jest to wyrazem obaw państw członkowskich dotyczących konieczności kontrolowania przepływu pacjentów i zapewnienia planowania i równowagi finansowej ich systemów opieki zdrowotnej[32].

Mobilność w mieście

W 2007 r. Komisja przyjęła zieloną księgę „W kierunku nowej kultury mobilności w mieście”[33] , która miała służyć określeniu unijnych działań w tym obszarze. Parlament Europejski w swojej rezolucji w sprawie zielonej księgi uznał, że UE nie powinna podejmować działań legislacyjnych, jej zadaniem natomiast jest wspieranie wspólnego europejskiego nastawienia oraz uwzględnienie potrzeb związanych z transportem miejskim w pozostałych obszarach polityki. W 2009 r. Parlament przyjął też rezolucję z własnej inicjatywy, w której podkreślono, że władze lokalne nie są w stanie sprostać wyzwaniom związanym z mobilnością w mieście bez koordynacji działań na szczeblu europejskim. W rezolucji zaproponowano, by Komisja przygotowała opracowania analityczne i ramy prawne, finansowała badania w tym zakresie i promowała najlepsze praktyki[34]. Niemniej jednak w swojej opinii na temat sprawozdania w sprawie pomocniczości z 2009 r.[35] niemiecki Bundesrat wyraził pogląd, że niektóre środki przewidziane w zielonej księdze nie są zgodne z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, ponieważ w danych przypadkach działania na szczeblu państw członkowskich byłyby wystarczające. Stoi to w sprzeczności z przygotowaną przez niemiecką prezydencję kartą lipską[36], w której wyrażono przekonanie, że o ile polityka w zakresie rozwoju miast powinna być kształtowana na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym, działalność na szczeblu unijnym stanowi wartość dodaną poprzez gromadzenie najlepszych praktyk i wspieranie odnośnych badań.

We wrześniu 2009 r. Komisja przyjęła Plan działania na rzecz mobilności w miastach[37] . Przeprowadzenie oceny skutków regulacji pomogło skoncentrować działania na wymianie informacji oraz dobrych praktyk. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przyjął plan z zadowoleniem, wezwał jednak do bardziej precyzyjnego określenia uprawnień i odpowiedzialności UE[38]. Komitet Regionów również poparł plan działania, zauważając, że zaproponowane w nim środki nie naruszają zasady pomocniczości[39]. Rada rozważyła plan działania w świetle zasady pomocniczości, przyjęła go z zadowoleniem i zwróciła się do Komisji o uwzględnienie tego dokumentu w planowanej białej księdze w sprawie celów europejskiej polityki transportowej i polityki na rzecz mobilności w miastach[40].

Dyrektywa w sprawie norm jakości i bezpieczeństwa narządów ludzkich do przeszczepów 15

Przyjęty w 2008 r. przez Komisję wniosek miał na celu zapewnienie podstawowych norm jakości i bezpieczeństwa narządów ludzkich przeznaczonych do przeszczepów. COSAC przeprowadziła „badanie w zakresie zgodności z zasadą pomocniczości” i z otrzymanych 27 opinii, 23 były pozytywne. Austriacki Bundesrat uznał, że wniosek narusza zasadę pomocniczości. Niemiecki Bundestag , brytyjski House of Commons oraz niderlandzka Tweede Kamer der Staten-generaal zauważyły, że przeprowadzona przez Komisję analiza pod kątem pomocniczości okazała się niewystarczająca, by mogły wysunąć ostateczne wnioski. Ponadto niemiecki Bundesrat oraz włoski Senato della Repubblica uznały, że niektóre z przepisów mogą wykraczać poza kompetencje Unii. Żaden ze współustawodawców nie podniósł jednak tego typu kwestii, a państwa członkowskie udzieliły w Radzie dyrektywie poparcia politycznego, zaś Parlament Europejski przyjął dokument w pierwszym czytaniu.

Dyrektywa w sprawie praw konsumentów 9

Przedkładając wniosek w tej sprawie, Komisja chciała uprościć unijne ramy prawne w zakresie ochrony konsumentów poprzez połączenie czterech dyrektyw dotyczących praw konsumentów oraz pełną harmonizację podstawowych praw konsumenckich, co miało ograniczyć rozdrobnienie przepisów.

Pięć z sześciu opinii przedstawionych przez parlamenty krajowe zawierały wniosek, że pełna harmonizacja pewnych praw byłaby sprzeczna z zasadą pomocniczości, ponieważ uniemożliwiłaby stosowanie prawa krajowego, które w określonych przypadkach gwarantuje wyższe standardy ochrony konsumentów. Parlament Europejski wyraził obawy, czy stopień rozdrobnienia przepisów obowiązujących w państwach członkowskich usprawiedliwia działania na szczeblu unijnym oraz czy pełna harmonizacja nie byłaby zbyt restrykcyjna[41]. W Radzie większość państw członkowskich opowiedziała się za zróżnicowaną i elastyczną harmonizacją[42]. Aby przemóc opory wobec pełnej harmonizacji, Komisja zaproponowała rozwiązanie umożliwiające dalsze działania, zgodnie z którym pełna harmonizacja miałaby dotyczyć jedynie kwestii o największym znaczeniu dla rynku wewnętrznego, np. zasad dotyczących umów zawieranych na odległość i umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa[43].

WNIOSKI

Większość wniosków Komisji została przyjęta przez współustawodawców i nie towarzyszyły temu rozbudowane dyskusje na temat pomocniczości i proporcjonalności. W tych przypadkach można założyć, ze kwestia zgodności z zasadą pomocniczości i proporcjonalności nie budziła zastrzeżeń. Niemniej powyższa analiza wykazała, że w przypadkach, kiedy pojawiają się zastrzeżenia dotyczące zgodności z omawianymi zasadami, opinie uczestniczących w procesie podmiotów różnią się w znacznym stopniu. Różnice zdań dotyczą nie tylko poszczególnych instytucji, występują również w ramach danej instytucji, a czasem dotyczą różnych podmiotów w ramach danego państwa członkowskiego.

Debatę nad pomocniczością i proporcjonalnością wzbogacą również parlamenty narodowe, dzięki ich nowej roli, jaką wprowadził traktat lizboński. Komisja jest zaangażowana w działania mające na celu wzmocnienie współpracy z parlamentami narodowymi w ramach dialogu politycznego rozwijanego od 2006 r. Mechanizm kontroli zgodności z zasadą pomocniczości stanowi kluczowy element tego procesu. Przegląd działań w ramach tego mechanizmu zostanie przedstawiony w kolejnym sprawozdaniu w sprawie pomocniczości[44].

ZAŁĄCZNIK I

Wykaz inicjatyw Komisji, w przypadku których opinie przedstawione przez parlamenty narodowe zawierały uwagi dotyczące analizy pod kątem pomocniczości i proporcjonalności

1. Dyrektywa w sprawie transgranicznej opieki zdrowotnej (COM(2008) 414)

2. Dyrektywa w sprawie praw konsumentów (COM(2008) 614)

3. Dyrektywa w sprawie ochrony zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych (COM(2008) 543)

4. Decyzja w sprawie infrastruktury krytycznej (COM(2008) 676)

5. Dyrektywa ustanawiająca wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego (COM(2008) 790)

6. Dyrektywa ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (COM(2008) 815)

7. Zielona księga w sprawie dochodzenia zbiorowych roszczeń konsumentów (COM(2008) 794)

8. Dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (COM(2008) 780)

9. Komunikat w sprawie zamówień publicznych na rzecz poprawy stanu środowiska (COM(2008) 400)

10. Dyrektywa w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach (COM(2009) 126)

11. Decyzja w sprawie zwalczania seksualnego wykorzystywania oraz pornografii dziecięcej (COM(2009) 135)

12. Program sztokholmski (COM(2009) 262)

13. Komunikat w sprawie metod tworzenia statystyk UE (COM(2009) 404)

14. Zielona księga w sprawie promowania mobilności edukacyjnej (COM(2009) 329)

15. Rozporządzenie w sprawie zapobiegania wypadkom w lotnictwie cywilnym (COM(2009) 611)

16. Plan działania na rzecz mobilności w miastach (COM(2009) 490)

17. Dyrektywa w sprawie zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze opieki zdrowotnej (COM(2009) 577)

18. Komunikat w sprawie wspólnego planowania badań naukowych (COM(2008) 468)

[1] Protokół nr 30 do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, mający zastosowanie do dnia 30 listopada 2009 r. oraz protokół nr 2 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), mający zastosowanie od dnia 1 grudnia 2009 r.

[2] Komunikat Komisji w sprawie inteligentnych regulacji w Unii Europejskiej.

[3] Dz.U. C 329 z 6.12.1993, s. 132.

[4] Sekcja 2 pkt 3 międzyinstytucjonalnego porozumienia w sprawie pomocniczości z 1993 r.

[5] Każdy parlament narodowy ma dwa głosy, zaś w przypadku systemów dwuizbowych, każda z izb ma jeden głos.

[6] SEC(2009) 1728

[7] SEC(2009) 92

[8] COM(2009) 551 i COM(2009) 554

[9] COM(2008) 614

[10] COM(2008) 414

[11] COM(2008) 780

[12] Zob. też sprawozdanie na temat stosunków między Komisją Europejską a parlamentami narodowymi (COM(2010) 291)

[13] COM(2006) 211

[14] Zob. załącznik I z listą inicjatyw

[15] COM(2008) 818

[16] COM(2009) 338

[17] COM(2009) 154

[18] Regulamin Parlamentu Europejskiego: http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do?language=PL&reference=TOC

[19] Decyzja Rady 2004/338/WE, Euratom z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie przyjęcia regulaminu Rady, Dz.U. L 106 z 15.4.2004, s. 22

[20] http://subsidiarity.cor.europa.eu

[21] Zmniejszanie nierówności zdrowotnych w UE oraz przegląd dyrektywy w sprawie wody pitnej

[22] Dz.U. L 6/14 z 9.1.2010, s. 14

[23] Sprawa C-58/8 Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd przeciwko Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform dotycząca rozporządzenia WE nr 717/2007

[24] COM(2009) 217

[25] Komunikat prasowy z 1.3.2010, nr ref. 20100301IPR69737

[26] Komunikat prasowy z 18.12.2009, nr ref. PRES/09/373

[27] Stanowisko PE, pierwsze czytanie, nr ref. P6_TA(2009)0278

[28] Dokument Rady 8989/09

[29] COM(2008) 426

[30] Opinia Komisji Prawnej (13.2.2009) dla Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych na temat dyrektywy Rady w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania osób bez względu na religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną

[31] COM(2006) 232

[32] Dokument Rady 15181/09

[33] COM(2007) 551

[34] Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego, nr ref. INI/2008/2041

[35] Drucksache 745/09 (Beschluss)

[36] Karta lipska na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich i agenda terytorialna Unii Europejskiej

[37] COM(2009) 490

[38] Nota informacyjna TEN/414 - CESE 36/2010

[39] Opinia w sprawie Planu działania na rzecz mobilności w miastach, COTER-V-003

[40] Konkluzje Rady w sprawie Planu działania na rzecz mobilności w miastach, przyjęte podczas 3024. posiedzenia Rady ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii, Luksemburg, 24 czerwca 2010 r.

[41] Komunikat prasowy z 17.3.2010, nr ref. 20100317IPR70798

[42] Komunikat prasowy z 25.5.2010, nr ref. MEMO/10/212

[43] Komunikat prasowy z 15.3.2010, ref. SPEECH/10/91

[44] Do czerwca 2010 r. Komisja przedstawiła parlamentom narodowym 19 wniosków legislacyjnych i otrzymała cztery uzasadnione opinie.