52010DC0465

[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 8.9.2010

KOM(2010) 465 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

NA TEMAT STOSOWANIA DYREKTYWY 2005/85/WE Z DNIA 1 GRUDNIA 2005 R. W SPRAWIE USTANOWIENIA MINIMALNYCH NORM DOTYCZąCYCH PROCEDUR NADAWANIA I COFANIA STATUSU UCHODźCY W PAńSTWACH CZłONKOWSKICH

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

NA TEMAT STOSOWANIA DYREKTYWY 2005/85/WE Z DNIA 1 GRUDNIA 2005 R. W SPRAWIE USTANOWIENIA MINIMALNYCH NORM DOTYCZąCYCH PROCEDUR NADAWANIA I COFANIA STATUSU UCHODźCY W PAńSTWACH CZłONKOWSKICH

WPROWADZENIE

Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich („dyrektywa” lub „APD” – ang. Asylum Procedures Directive)[1] jest jednym z pięciu aktów prawnych w dziedzinie azylu tworzących podstawę wspólnego europejskiego systemu azylowego (CEAS), w oparciu o wnioski z posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere w 1999 r. oraz zgodnie z programem haskim. Wyżej wymieniona dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Danii[2].

Niniejsze sprawozdanie zostało przygotowane zgodnie z art. 42 APD i przedstawia ogólny zarys transpozycji i wdrożenia dyrektywy w państwach członkowskich, w tym ewentualne kwestie problematyczne. Sprawozdanie oparto na analizie zgłoszonych Komisji środków transpozycji, konsultacjach z ekspertami rządowymi, organizacjami pozarządowymi, prawnikami specjalizującymi się w prawie azylowym i Wysokim Komisarzem Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), odpowiedziach państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu Komisji, badaniach dotyczących wdrożenia dyrektywy[3], sprawozdaniach w sprawie projektów współfinansowanych przez Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców, sprawozdaniu dotyczącym procedur udzielania azylu w państwach biorących udział w konferencji międzyrządowej[4] oraz badaniu ECRE/ELENA dotyczącym udzielania pomocy prawnej osobom ubiegającym się o azyl. Niniejsze sprawozdanie należy analizować łącznie z oceną skutków uzupełniającą przekształcenie dyrektywy[5].

W przypadku tych państw członkowskich, które nie zgłosiły pełnej transpozycji do momentu sporządzenia niniejszego sprawozdania, odpowiednie informacje zebrano na podstawie obowiązującego prawodawstwa oraz, w stosownych przypadkach, projektów przepisów.

KONTEKST HISTORYCZNY I POLITYCZNY

Rada przyjęła dyrektywę jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego. Dyrektywa ma na celu ustanowienie minimalnych norm dotyczących sprawiedliwych i skutecznych procedur azylowych. W programie haskim wezwano Komisję do oceny norm w pierwszej fazie i do zaproponowania aktów prawnych drugiej generacji celem ich przyjęcia do końca 2010 r. W planie polityki azylowej[6] Komisja zaproponowała zakończenie drugiej fazy tworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego poprzez ograniczenie rozbieżnych rozwiązań proceduralnych, zaostrzenie norm ochrony oraz zapewnienie ich spójnego stosowania w całej UE. Europejski pakt o imigracji i azylu z dnia 16 października 2008 r. stanowił kolejny wyraz politycznego poparcia dla tego celu, gdyż wezwano w nim Komisję do przedstawienia wniosków dotyczących ustanowienia między innymi – o ile to możliwe w 2010 r., a najpóźniej w 2012 r. – jednolitej procedury azylowej zawierającej wspólne gwarancje; zaś w programie sztokholmskim potwierdzono to zobowiązanie.

W dniu 21 października 2009 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zmiany dyrektywy. Ma on w szczególności na celu usprawnienie i konsolidację procedur oraz poprawę jakości decyzji podjętych w pierwszej instancji w całej UE. Przewidziane normy są oparte między innymi na najlepszych praktykach określonych przez Komisję w kilku państwach członkowskich.

MONITOROWANIE I STAN TRANSPOZYCJI

Termin transponowania większej części dyrektywy wyznaczono na 1 grudnia 2007 r., natomiast art. 15, dotyczący pomocy prawnej, miał być transponowany do dnia 1 grudnia 2008 r. Po upływie tych terminów przeciwko wszystkim państwom członkowskim, które nie przekazały informacji lub przekazały niepełne informacje o środkach transpozycji, wszczęto postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Następnie zgodnie z art. 226 Traktatu Komisja wystosowała 17 wezwań do usunięcia uchybienia oraz 5 uzasadnionych opinii. Dotychczas wszystkie państwa członkowskie zgłosiły pełne środki transpozycji z wyjątkiem BE i IE. Komisja podjęła decyzję o skierowaniu spraw przeciwko BE i IE do Trybunału Sprawiedliwości i wystosowała wezwanie do usunięcia uchybienia do EL w odniesieniu do niewłaściwego wdrożenia szeregu przepisów odnośnej dyrektywy, szczególnie tych, które dotyczą dostępu do procedury i traktowania małoletnich bez opieki.

W okresie od 1 stycznia 2008 r.[7] do 31 grudnia 2009 r. liczba wniosków o azyl zarejestrowanych w 26 państwach członkowskich, w których obowiązuje APD, wyniosła 492 995. W tym samym czasie odnośne państwa członkowskie wydały 444 165 decyzji podjętych w pierwszej instancji i 125 785 decyzji w drugiej instancji[8].

POSTANOWIENIA OGÓLNE

Definicje (Artykuł 2)

Ogólnie rzecz biorąc, prawodawstwo krajowe odzwierciedla definicje zawarte w dyrektywie. W kilku państwach członkowskich (np. BE, IE, LT, PL, SK, SI i UK) krajowa definicja osoby ubiegającej się o azyl nie uwzględnia jednak wyraźnie wprowadzonego dyrektywą wymogu uznawania osoby za ubiegającą się o azyl do momentu podjęcia ostatecznej decyzji, a prawodawstwo IE nie odzwierciedla zawartej w dyrektywie definicji małoletnich bez opieki.

Zakres i organy odpowiedzialne (Artykuły 3 i 4)

Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem IE wprowadziły jednolitą procedurę, stosując w ten sposób dyrektywę w kwestii określenia zarówno statusu uchodźcy, jak i statusu ochrony uzupełniającej. Zdecydowana większość państw członkowskich wyznaczyła jeden organ rozpatrujący, z reguły wyspecjalizowany organ administracyjny. W kilku państwach członkowskich inne organy są włączone w pewne szczególne procedury lub sprawy, mianowicie procedurę graniczną (EE, FR), procedurę wstępną dotyczącą kolejnych wniosków (BE), sprawy z zakresu bezpieczeństwa narodowego (BE) i sprawy dotyczące europejskiego bezpiecznego państwa trzeciego (DE).

PRZEPISY SZCZEGÓłOWE

Podstawowe zasady i gwarancje

Dostęp do procedury (Artykuł 6)

Wymaga się, aby państwa członkowskie zapewniły prawo do ubiegania się o azyl, a także zagwarantowały, że odpowiednie organy umożliwią dostęp do procedury osobom, które chcą złożyć wniosek. Pozostałe aspekty procedur dostępu pozostawia się decyzji państw członkowskich.

Podczas gdy wszystkie państwa członkowskie pod względem formalnym zapewniają prawo do ubiegania się o azyl, krajowe systemy dostępu, w swoim obecnym kształcie, znacznie się od siebie różnią. W niektórych państwach członkowskich organy ścigania, w szczególności policja lub straż graniczna, mają uprawnienia do przyjmowania wniosków o azyl (np. BE, CY, FI, FR, LT, EE, EL, IT, LV, PL, PT, RO i SK). W przypadku innych państw wniosek należy złożyć w wyznaczonym miejscu, takim jak ośrodek przyjmowania wniosków lub siedziba organu rozpatrującego (np. AT, BG, DE, CZ, HU, FR, NL, MT, SI, SE i UK). W kilku państwach członkowskich system ten zapewnia możliwość wstępnego powiadomienia pozostałych organów o zamiarze ubiegania się o azyl (np. AT, DE, BG, SI). We FR osoby przebywające nielegalnie na terytorium kraju powinny najpierw złożyć wniosek o prawo pobytu w prefekturze, a następnie złożyć wniosek do organu rozpatrującego.

Wnioski złożone przez rodziców z reguły obejmują pozostających pod ich opieką małoletnich, a CY, FR, EL, HU, MT, PL oraz PT zapewniają także możliwość złożenia wniosku w imieniu osób dorosłych znajdujących się pod opieką wnioskodawcy. W niektórych państwach członkowskich (np. EL, NL, DE) uznaje się prawo do złożenia wniosku w przypadku nieletnich powyżej pewnej granicy wiekowej. W BE, DE, FR, EL, LT, NL i SK opiekun prawny lub inny przedstawiciel posiada uprawnienia, aby złożyć wniosek w imieniu osoby nieletniej pozostającej bez opieki.

Państwa członkowskie wymagają, aby pewne organy[9] lub, ogólnie rzecz biorąc, władze publiczne[10] kierowały osoby faktycznie ubiegające się o azyl do właściwych organów (np. EL, LV, NL, MT, SK) lub powiadamiały te organy o wnioskach o azyl (np. AT, BE, CZ, EL, HU, LV, MT i SE). Okresy przewidziane na dopełnienie formalności związanych ze złożeniem wniosku są różne. Może to trwać 3–5 miesięcy (MT), 36 dni (FR[11]), 1 miesiąc (NL[12]) lub 2 tygodnie (CY), a BE, CZ, FI, HU, LT i SE poinformowały o przedziałach czasowych nie dłuższych niż 3 dni. W kwestii dostępu do procedury poinformowano o długich opóźnieniach i innych trudnościach praktycznych występujących w EL.

Prawo do pozostania w państwie członkowskim (Artykuł 7)

W prawodawstwie krajowym powszechnie uznaje się prawo do pozostania w państwie członkowskim w oczekiwaniu na wynik procedur w pierwszej instancji. Państwa członkowskie stosują jednak niejednolite podejście w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych związanych z wydawaniem osób czy ekstradycją. W kilku państwach członkowskich ekstradycja osoby ubiegającej się o azyl do kraju pochodzenia jest możliwa jedynie po podjęciu negatywnej decyzji w sprawie wniosku o azyl (np. EE, EL, ES, FI, HU, LT, LV, NL, PT, SI, SK i UK). Wyjątki dozwolone są w AT, CY, CZ, DE, FR[13], IE, IT, LU, MT, PL i SE. W RO dopuszcza się taki wyjątek jedynie w przypadkach powiązanych z terroryzmem.

Wymogi co do podejmowania decyzji i gwarancje dla wnioskodawców (Artykuły 8, 9 i 10)

Państwa członkowskie z reguły stosują się do zasady, zgodnie z którą wniosku o udzielenie azylu nie można odrzucić ani pozostawić bez rozpatrzenia wyłącznie dlatego, że nie został on złożony w najkrótszym możliwym terminie. Mimo to FI i MT[14] dopuszczają złożenie wniosku na późniejszym etapie pod pewnymi warunkami, a we FR i CZ osoby zatrzymane muszą złożyć wniosek w ciągu odpowiednio 5 i 7 dni od chwili, gdy poinformowano ich o tym prawie[15].

Zgodnie z dyrektywą wnioski muszą być rozpatrywane indywidualnie, obiektywnie i bezstronnie przez właściwy personel zajmujący się sprawami azylu oraz w oparciu o dokładne i aktualne informacje z kraju pochodzenia. AT, CY, DE, EL[16], FI, HU, IT, LU, RO, SI i UK transponowały te normy z wystarczającą przejrzystością i dokładnością[17], natomiast w innych państwach członkowskich przepisy krajowe odzwierciedlają je tylko w sposób pośredni. Rozwiązania instytucjonalne dotyczące szkoleń, w tym szkoleń specjalistycznych, są dostępne w AT, BE, FI, DE, SE, HU, NL i UK. Pozostałe państwa członkowskie polegają z reguły na szkoleniach organizowanych ad hoc , przy czym długość, intensywność i program szkoleń znacznie się różnią.

Państwa członkowskie z reguły wymagają, by właściwe organy podejmowały decyzje dotyczące złożonych wniosków na piśmie, a także aby w przypadku odrzucenia wniosku decyzja zawierała pisemne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz informację o sposobach odwołania się od decyzji[18]. W odniesieniu jednak do struktury i treści decyzji istnieją duże rozbieżności, pojawiają się również braki w odniesieniu do sposobu uzasadnienia[19]. CY i NL korzystają z klauzuli nieobowiązkowej, umożliwiając niepodawanie uzasadnienia, w przypadku gdy osobie, której odmówiono przyznania statusu uchodźcy, przyznaje się status nadający takie same prawa.

Prawodawstwo krajowe z reguły odzwierciedla gwarancje wymienione w art. 10 ust. 1 APD. Zdecydowana większość państw członkowskich udziela informacji osobom ubiegającym się o azyl w języku, co do którego istnieją przypuszczenia, że zostanie on przez nie zrozumiany. Niektóre jednak uprawniają osoby ubiegające się o azyl do otrzymywania informacji w języku, który rozumieją (AT, CZ, HU, LT, PL, BG), wykraczając tym samym poza normy ustanowione w dyrektywie. Aby poinformować osoby o procedurze, państwa członkowskie powszechnie korzystają z materiałów drukowanych w różnych językach (AT, BE, ES, CY, CZ, EE, FI, FR, IE, HU, LT, LV, MT, NL, PL, SE, SK, RO), a niektóre państwa członkowskie załączają odpowiednie informacje w dokumentach proceduralnych kierowanych w sposób szczególny do tych osób (BG, CY, CZ, SK) lub informują osobę ubiegającą się o azyl ustnie (FI, LT, MT, SK).

W zdecydowanej większości państw członkowskich przepisy krajowe gwarantują nieodpłatne usługi tłumacza ustnego co najmniej na przesłuchaniu zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. b). Transpozycja tego przepisu nie jest ukończona w BE i IE[20], a w EL, zgodnie z otrzymanymi informacjami, usługi tłumaczy są dostępne tylko w stolicy. Wobec braku tłumaczy ustnych niektórych języków lub w określonych lokalizacjach niektóre państwa członkowskie (np. FI, FR, LT) korzystają z wideokonferencji lub telekonferencji; z tego względu również przeprowadzono ważne inicjatywy dotyczące współpracy w praktyce, zwłaszcza projekt rezerwy tłumaczy ustnych. Oczekuje się, że Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu nada kolejny impuls podobnym inicjatywom dotyczącym współpracy.

W odniesieniu do obowiązku zawiadamiania o decyzji grupa państw członkowskich informuje osobę ubiegającą się o azyl o decyzji osobiście podczas spotkania (np. BG, EE, CZ, IT, LT, ES[21]), a inne wysyłają decyzje pocztą (np. FR, DE, EE). Niektóre państwa członkowskie informują zarówno osobę ubiegającą się o azyl, jak i jej pełnomocnika prawnego (np. BE, BG, CZ, LT, NL[22], SI), a DE i NL[23] korzystają z klauzuli pozwalającej na poinformowanie o decyzji jedynie pełnomocnika prawnego. UK korzysta z wszystkich form wymienionych powyżej w zależności od procedury.

Władze informują osoby ubiegające się o azyl o wyniku decyzji i o przysługujących im prawach do odwołania w formie ustnej, w tym w obecności tłumacza (BG, CZ, EE, EL, IT, FI, IT, LT, ES), lub w formie tłumaczenia pisemnego (AT, CY, EE, DE, FR, PL, RO, SI) podczas doręczenia orzeczenia. BE, ES i NL stosują nieodpłatną pomoc prawną[24]. W IE prawodawstwo nie zawiera jednoznacznych przepisów wdrażających tę gwarancję, a w EL osoby ubiegające się o azyl, zgodnie z otrzymanymi informacjami, nie są właściwie informowane o decyzji i przysługujących im prawach do odwołania. W EE, LT, BG i SI całość decyzji jest odczytywana osobie ubiegającej się o azyl poprzez tłumacza ustnego lub tłumaczona na piśmie, co stanowi dobrą praktykę.

Przesłuchanie (Artykuły 12, 13 i 14)

Podczas gdy wszystkie państwa członkowskie zapewniają prawo do przesłuchania, niektóre z nich korzystają z dopuszczalnych wyjątków. Przesłuchanie można pominąć, gdy władze już odbyły spotkanie z osobą, aby pomóc jej w wypełnieniu wniosku (CY, EL, SI, UK), osoba ubiegająca się o azyl poruszyła kwestie pozostające bez znaczenia (CY, EL, SI i UK), oświadczenia takiej osoby są niespójne, sprzeczne, nieprawdopodobne lub niewystarczające (CY, EL, SI i UK), osoba ubiegająca się o azyl pochodzi z bezpiecznego kraju pochodzenia (EL i SI) lub bezpiecznego państwa trzeciego (EL, FI, SI i UK), składa wniosek ponownie (CY, CZ, DE, FI, EL, IT, LU, SI i UK) bądź składa wniosek w celu opóźnienia wydalenia (CY, EL, SI i UK). W kilku przypadkach krajowe wyjątki odstępują od brzmienia tekstu dyrektywy[25].

Zawarty w dyrektywie wymóg, aby przesłuchanie było przeprowadzone bez obecności członków rodziny, ma swoje odzwierciedlenie w przepisach krajowych. We FR, NL, SI i IE prawodawstwo nie jest jednak wystarczająco jednoznaczne pod tym względem. W niektórych państwach członkowskich (np. BG, CZ, ES, FI, DE, NL i SI) prawodawstwo nie odnosi się w sposób jednoznaczny do przewidzianego dyrektywą wymogu dotyczącego zapewnienia odpowiedniej poufności podczas przesłuchań, zgodnie z otrzymanymi informacjami problemy w praktyce pojawiają się w EL i ES.

Dyrektywa wymaga, aby państwa członkowskie przeprowadzały przesłuchania w warunkach, które pozwalają wnioskodawcom na wyczerpujące przedstawienie powodów złożenia wniosku. Podczas gdy norma ta jest przydatna tym osobom ubiegającym się o azyl, które ze względu na płeć, wiek lub konsekwencje przebytej traumy mogą potrzebować dodatkowego wsparcia, dyrektywa nie ustanawia w sposób jednoznaczny gwarancji dla wnioskodawców o szczególnych potrzebach, takiej jak przesłuchania uwzględniające różnice płci. Niektóre państwa członkowskie zapewniły jednak odpowiednie rozwiązania, takie jak zapewnienie tłumacza ustnego lub osoby przeprowadzającej przesłuchanie tej samej płci (AT, BE, BG, CZ, DE, ES, NL, LT, IT, HU, SK, SI i UK), a także zapewnienie informacji związanych z aspektem różnic płci przy określaniu statusu uchodźcy (AT, DE, SE).

Dyrektywa wymaga, by rozmowa podczas przesłuchania odbywała się w takim języku, co do którego „istnieją rozsądne przypuszczenia, że zostanie on przez niego (tj. wnioskodawcę) zrozumiany”, a przepisy krajowe w kilku państwach członkowskich (AT, BG, CZ, BE, HU, LT, IT, EL) wychodzą poza te normy, odnosząc się do języka, który osoba rozumie; pozostałe kraje stosują się do brzmienia tekstu dyrektywy. Zgodnie z otrzymanymi informacjami przepisy ustawowe nie zawsze są przestrzegane w praktyce, szczególnie ze względu na brak tłumaczy ustnych[26], a w niektórych państwach członkowskich (np. BG, ES, FI, DE, NL, IE) przepisy krajowe nie odnoszą się w sposób jednoznaczny do określonej w dyrektywie normy dotyczącej kwalifikacji osób przeprowadzających przesłuchania.

Ogólnie rzecz biorąc, wymóg sporządzenia sprawozdania z przesłuchania i udostępnienia go wnioskodawcy ma swoje odzwierciedlenie w prawie. Jednak praktyka w poszczególnych krajach okazuje się różnorodna: w niektórych państwach członkowskich sporządza się sprawozdanie (np. EL, IT, NL, DE, CY, HU, IE, MT, PT, RO, SE), w innych sporządza się transkrypcję (np. BE, BG, FR, CZ, FI, LT, SI, UK, SK, PL), a w niektórych – zapis audio lub audiowizualny (AT, FI, ES, HU, LU, LV, PL i UK). Podczas gdy niektóre państwa członkowskie dają wnioskodawcy możliwość umieszczenia komentarzy w dokumencie z przesłuchania (np. CY, FI, HU, DE, BG, NL, PT, MT, PL, RO i SK), nie jest to standardowa praktyka we wszystkich państwach członkowskich. Dokładność zapisów jest więc różna. Odmienne praktyki zgłasza się także w odniesieniu do dostępu do sprawozdania. W niektórych państwach członkowskich (np. FI, DE, HU, IT, NL, CZ, SK, PL i UK) dostęp taki jest zapewniony procedurą w pierwszej instancji, a w innych (np. CY, EL, BE, BG, RO i FR) zezwala się na dostęp dopiero po podjęciu decyzji.

Pomoc i reprezentacja prawna (Artykuły 15 i 16)

Prawo do konsultacji z radcą prawnym lub innym doradcą jest oficjalnie uznane w całej UE, ale państwa członkowskie są podzielone co do zapewnienia nieodpłatnej pomocy prawnej. CY, EE, EL, FR, DE, IT, LV, MT, PL, RO, SK, SI stosują się do brzmienia tekstu dyrektywy, udostępniając tę możliwość jednak tylko na etapie apelacji. Inne zaś wychodzą poza normy dyrektywy, udzielając pomocy prawnej (BE, ES, BG, FI, HU, IE, NL, LT, LU, SE, PT i UK)[27] albo nieodpłatnej porady prawnej (AT, CZ[28]) już w procedurach w pierwszej instancji. W odniesieniu do etapu odwołania większość państw członkowskich udziela pomocy prawnej zarówno na pierwszym etapie, jak i w dalszych odwołaniach. Zaś AT i CY udostępniają pomoc prawną w formie reprezentacji prawnej jedynie w postępowaniu przed wyższymi instancjami sądowymi. Mimo że BE, BG, CZ, FI, HU, LT, RO, SI i SE nie stosują badania zasadności wniosku przed udzieleniem pomocy prawnej, pozostałe państwa członkowskie stosują wymienione badanie, a systemy krajowe różnią się znacznie co do stosowanego progu, etapów odwołania i odpowiedzialnych organów. Brak wystarczających zasobów jest formalnym warunkiem wstępnym skorzystania z pomocy prawnej w większości państw członkowskich[29].

Wymaga się, aby państwa członkowskie, w zależności od kilku warunków, przyznały doradcy prawnemu lub innemu doradcy dostęp do akt wnioskodawcy oraz udostępniły je organom apelacyjnym. Większość państw członkowskich przyznaje taki dostęp doradom prawnym bez wprowadzania ograniczeń. Ograniczenia, w większości mające na uwadze względy bezpieczeństwa narodowego, są stosowane w EL, CY, LT, IE, ES, NL i UK. W niektórych państwach członkowskich (FR, IT) doradcy prawni, zgodnie z otrzymanymi informacjami, mogą nie mieć dostępu do informacji o kraju pochodzenia będących podstawą decyzji organu rozpatrującego. Ogólnie rzecz biorąc, organy apelacyjne mają dostęp do pełnych informacji zawartych w aktach wnioskodawcy[30]. We wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem FR doradca prawny może wziąć udział w przesłuchaniu w pierwszej instancji.

Gwarancje dla małoletnich bez opieki (Artykuły 2 lit. i) oraz 17)

Wszystkie państwa członkowskie zapewniają reprezentację małoletnich bez opieki podczas procedury, przy czym przeważającą tendencją jest wyznaczenie osoby lub instytucji w charakterze opiekuna prawnego. Takie systemy funkcjonują w AT, BE, BG, CY, ES, CZ, DE, EL, EE, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, SE, SK i SI, aczkolwiek różnią się one znacznie pod względem rozwiązań instytucjonalnych, zaangażowanych organów oraz roli i kwalifikacji opiekuna. W niektórych państwach członkowskich funkcjonują systemy, w których na poszczególnych etapach lub w toku całej procedury występują różne rodzaje reprezentacji, łącznie z reprezentacją przez doradcę prawnego (AT, PL), organizacje pozarządowe (CZ, FR[31], PT) lub organy opieki społecznej (ES). W IE i UK małoletni są reprezentowani przez organizację odpowiedzialną za ochronę i opiekę nad małoletnimi.

Jedynie kilka państw członkowskich stosuje wyjątki od obowiązku wyznaczenia przedstawiciela. EL dozwala wyjątek, gdy oczekuje się, że dziecko ukończy 18 lat przed podjęciem decyzji w pierwszej instancji lub zawrze związek małżeński, lub też ukończy 16 lat i będzie w stanie prowadzić sprawy związane ze swoim wnioskiem. Ostatni wyjątek stosuje się także w DE.

W SK, LU, LT, AT, IT, CY, BG, HU, DE, CZ, BE, SE, MT, PL, RO, SI i UK można wykonywać badania lekarskie w celu ustalenia wieku małoletnich bez opieki, a małoletni są informowani o procedurze oceny wieku w formie ustnej lub pisemnej. Te państwa członkowskie wymagają również zgody małoletniego lub jego przedstawiciela na przejście badań lekarskich. W sytuacji gdy taka osoba odmówi zgody, traktowana jest jak dorosły (CZ, HU, NL, RO, PL i SK), fakt ten ma wpływ na wiarygodność jej oświadczeń (AT i LU) lub też taka osoba nie może opierać się na zasadzie rozstrzygania wątpliwości na jej korzyść (LT). Ostatnia praktyka odbiega od zapisów dyrektywy.

Wycofanie wniosku (Artykuły 19 i 20)

W przypadku gdy wniosek zostaje wyraźnie wycofany , procedura zostaje najczęściej przerwana poprzez podjęcie decyzji (np. BE, BG, CZ, FI, DE, HU, PL i SI) lub wprowadzenie uwagi do akt (np. ES, FR, NL i UK). W CY, IT[32] i UK wniosek zostaje odrzucony, a w EL i MT prawodawstwo jest zgodne z brzmieniem tekstu dyrektywy, zezwalając tym samym na przerwanie procedury lub odrzucenie wniosku.

W zdecydowanej większości państw członkowskich używa się pojęcia domniemanego wycofania wniosku. Nie jest to formalnie transponowane we FR i IT. Sytuacje, które dają podstawy do założenia, że wniosek jest wycofany, poza przykładami opisanymi w dyrektywie, obejmują próbę nielegalnego wjazdu na terytorium innego państwa (CZ) lub dobrowolny powrót do kraju pochodzenia (AT, BE, BG). Przepisy krajowe zezwalają na przerwanie procedury, z reguły jako pierwszy krok (np. AT, BG, CY, ES, FI, FR, CZ, HU, LT, MT, NL, PL, PT, SI) lub odrzucenie wniosku (np. AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, MT, RO, UK).

Procedury w pierwszej instancji

Procedura rozpatrywania wniosku i wnioski bezzasadne (Artykuły 23 i 28)

Dyrektywa wymaga, aby państwa członkowskie dopełniły procedury w najkrótszym możliwym terminie. Podejście do problemu w państwach członkowskich jest różnorakie. W CY, EE, FR, FI, DE, EL, IE, LU, MT, SI, SE i UK przepisy krajowe są zgodne z brzmieniem tekstu dyrektywy (np. EL, EE, CY, UK) albo wprowadzają zasadę należytej staranności i prawo do otrzymywania informacji o postępie w procedurach administracyjnych (FI, SE). Ponadto niektóre organy rozpatrujące (np. DE, SE i UK) wyznaczają cele co do terminu zamknięcia spraw. W pozostałych państwach członkowskich prawodawstwo nakłada ograniczenia czasowe na podjęcie takiej decyzji. Wynoszą one: 1 miesiąc (RO), 2,5 miesiąca (HU), 2,6 miesiąca (PT), 3 miesiące (BG, CZ, LT, LV, SK) i 6 miesięcy (AT, ES, NL[33], PL). Ograniczenie czasowe może być rozszerzone o 1 miesiąc (HU, RO), 3 miesiące (BG, LT) lub 9 miesięcy (LV). W PT może ono zostać rozszerzone do 6 miesięcy. W AT, CZ i PL rozszerzenie nie podlega ograniczeniom czasowym. We IT ustalono szczególne ramy czasowe dla niektórych etapów w procedurze.

Państwa członkowskie mają swobodę, aby traktować priorytetowo lub przyspieszać każde rozpatrzenie; ponadto procedurę można przyspieszyć w 16 określonych przypadkach. Okoliczności ujęte w wymienionych przypadkach mogą być także wzięte pod uwagę przy odrzuceniu wniosku jako całkowicie bezzasadnego[34]. W rezultacie stosowne ustalenia krajowe są bardzo różne.

W AT, BE, CZ, FI, EE, EL, FR, LT, LV, LU, MT, PL, RO, SK, SI i UK rozpatrzenie może zostać przyspieszone, gdy zastosowanie mają określone przypadki. Liczba przypadków ustanowiona w prawie krajowym różni się znacznie[35], a niektóre stanowią odstępstwo od brzmienia dyrektywy. We FR, SI i UK każdy wniosek jest analizowany w celu ustanowienia stosownej procedury, a pozostałe państwa członkowskie pozostawiają swobodę organowi rozpatrującemu. W BG, PT i ES[36] wszystkie wnioski są najpierw rozpatrywane w procedurze wstępnej, która może zakończyć się dopuszczeniem osoby do zwykłej procedury albo odrzuceniem wniosku w oparciu o przesłanki niedopuszczalności lub też z powodów wymienionych w art. 23 ust. 4 APD. W NL wszystkie wnioski są najpierw rozpatrywane w procedurze, która może doprowadzić do odrzucenia wniosku, przyznania ochrony lub odesłania sprawy do procedury rozszerzonej. SE przyspiesza przypadki całkowicie bezzasadne, a w IE pewne wnioski mogą być potraktowane priorytetowo. HU i DE nie poczyniły żadnych ustaleń w sprawie procedur przyspieszonych.

Różne ograniczenia czasowe stosowane do ukończenia procedury przyspieszonej wynoszą: 48 godz. (LT), 3 dni (BG, MT, RO i UK[37]), 4 dni (ES[38] i FR[39]), 10 dni roboczych (LV), 15 dni (BE[40] i FR), 1 miesiąc (EL, CZ i PL), 2 miesięcy (SK, LU i BE), 3 miesiące (AT i ES). W EE, IE[41], SE i SI nie ustanowiono żadnych oficjalnych ograniczeń czasowych, a w FI, PT i IT zostały one ustalone w odniesieniu do zakończenia pewnych etapów procedury[42]. Procedury w trybie przyspieszonym mogą być przeprowadzone bez oferowania osobie możliwości przesłuchania (CY, EE, EL, FR, MT, PL, PT, SI i UK), wiązać się z krótszymi terminami składania odwołań (BG, CZ, IE, IT, NL, PL, SI, SK, RO i UK) lub pozbawiać odwołania automatycznego skutku zawieszającego (AT, CZ, ES, NL, FI, FR, IT, SE, SK i UK).

Zezwala się państwom członkowskim na odrzucenie wniosku jako bezzasadnego lub całkowicie bezzasadnego tylko wtedy, gdy osoba nie kwalifikuje się do ochrony międzynarodowej. W CZ, FI, EL, IT, LV, LT, MT, PL, PT, SK i SI wnioski można jednak odrzucać jako bezzasadne lub całkowicie bezzasadne, gdy organ rozpatrujący ustanawia okoliczności objęte przepisami art. 23 ust. 4 APD, a ponadto w BG, CZ, FI, FR, DE, HU, LT, MT i SI odpowiednie przepisy krajowe często odbiegają od brzmienia tekstu dyrektywy.

Wnioski niedopuszczalne (Artykuł 25 ust. 2)

Możliwość odstąpienia od rozpatrywania wniosku, jeżeli inne państwo członkowskie przyznało już status uchodźcy, została transponowana w BG, CZ, CY, FI, HU, SK, EL, ES, IT, LV, MT, PL, PT, SI i UK. W BG, CZ, CY, HU, EE, EL, ES, FI, DE, IE, IT, LU, LV, MT, NL, PT, RO, SI, SE, SK i UK wniosek można uznać za niedopuszczalny, jeżeli osoba pochodzi z „pierwszego kraju azylu”. Koncepcja bezpiecznego państwa trzeciego ma zastosowanie w odniesieniu do etapu dopuszczalności w AT, BG[43], RO, SK, CY, EE, EL, ES, FI, LT, LV, MT, NL, PT, LU, SI i UK. W BG, NL, CY, MT, SI i PT wniosek można uznać za niedopuszczalny, jeżeli osobie przyznano status o równoważnych prawach co status uchodźcy lub jeżeli osoba ta złożyła odpowiedni wniosek. Identyczne kolejne wnioski są uznawane za niedopuszczalne w AT, CZ, CY, HU, EL, ES, IT, NL, RO, LV, LT, PL, MT, SI i UK, a CY, EL, PL, MT i PT stosują to pojęcie do wniosków osób dorosłych pozostających pod opieką innej osoby, poprzednio objętych wnioskami złożonymi w ich imieniu i gdy nie ma żadnych nowych faktów, które byłyby szczególne w ich sytuacji.

BE i FR nie transponowały art. 25 ust. 2, a w kilku państwach członkowskich, które stosują ten artykuł, nie ma żadnej szczególnej procedury dopuszczalności (np. EE, FI, IE, IT, NL), natomiast pozostałe kraje (np. AT, BG, ES i PT) zapewniły procedurę wstępną, w której rozpatruje się dopuszczalność i kryteria merytoryczne. W kilku przypadkach prawodawstwo krajowe określa podstawy niedopuszczalności, które nie odpowiadają art. 25 ust. 2[44].

Koncepcja pierwszego kraju azylu (Artykuł 26)

Państwa członkowskie mogą uznać państwo trzecie za pierwszy kraj azylu dla konkretnej osoby ubiegającej się o azyl tylko wtedy, gdy została ona uznana w tym państwie za uchodźcę i nadal może korzystać z ochrony gwarantowanej jej w związku z nadanym statusem lub w inny sposób korzysta z wystarczającej ochrony w tym państwie i będzie ona podlegać readmisji do tego państwa. AT, BE, FR, LT i PL nie transponowały tego nieobowiązkowego pojęcia. W BG, CY, CZ, EE, ES, DE, EL, HU, IE, IT, LV, LU, PT, RO, SK, SI i UK przepis ten może być stosowany do uchodźców o uznanym statusie, a CY, DE, EE, EL, ES, FI, LV, LU, MT, NL, PT, SI, SE i UK przewidziały także możliwość zastosowania tego pojęcia wobec osób, które w inny sposób korzystają z wystarczającej ochrony. Pojęcie wystarczającej ochrony jest tłumaczone w różny sposób, w tym jako inny rodzaj ochrony międzynarodowej (EE), skuteczna ochrona na podstawie konwencji genewskiej (PT) i prawo do pobytu lub otrzymania skutecznej ochrony międzynarodowej (ES). DE stosują domniemanie bezpieczeństwa, jeżeli osoba mieszkała ponad 3 miesiące w innym państwie trzecim, gdzie nie groziło jej prześladowanie polityczne, a NL używają pojęcia kraju poprzedniego miejsca zamieszkania[45] . SI i EL stosują brzmienie tekstu dyrektywy dosłownie, odnosząc się tym samym do wystarczającej ochrony . W EE, DE, SE i FI wymóg, zgodnie z którym pojęcie to ma zastosowanie tylko wtedy, gdy państwo trzecie ponownie przyjmie taką osobę na swoje terytorium, jest pomijany w normach transpozycji.

Pojęcie bezpiecznego państwa trzeciego (Artykuł 27)

Pojęcie bezpiecznego państwa trzeciego ma zastosowanie, gdy osoba starała się o ochronę w państwie trzecim, które jest bezpieczne i może zapewnić ochronę zgodnie z konwencją z 1951 r. i z którym osoba ma związek. BE, DE, FR, IT, PL i SE nie transponowały tego pojęcia, a pozostałe państwa członkowskie rzadko stosują je w praktyce[46]. Co do kryteriów materialnych zastosowania tego pojęcia wobec państwa trzeciego przepisy krajowe, ogólnie rzecz biorąc, są zgodne z brzmieniem tekstu dyrektywy lub zasadniczo go odzwierciedlają. Zgłoszono kilka problemów. W CZ i UK zgodnie z obowiązującym prawodawstwem państwo trzecie nie musi przestrzegać zasady non-refoulement [47], a w RO i UK kryteria krajowe nie odnoszą się do możliwości ubiegania się o status uchodźcy i otrzymania ochrony. W FI, IE i LT nacisk kładzie się raczej na uczestnictwo państwa trzeciego i przestrzeganie traktatów dotyczących uchodźców oraz praw człowieka niż na traktowanie osoby zgodnie ze szczegółowymi kryteriami dyrektywy.

Pojęcie bezpiecznego państwa trzeciego ma zastosowanie, jedynie gdy został ustanowiony związek z państwem trzecim, który sprawia, że udanie się do tego państwa byłoby rozsądne dla tej osoby. Środkom krajowym brakuje szczegółowych przepisów w tym kontekście i odnoszą się one jedynie do osoby, która „była obecna”(SI), „przejeżdżała tranzytem i miała możliwość skontaktowania się z organami na granicy lub na terytorium” (RO i UK), „pozostała lub przejeżdżała tranzytem i istnieje związek, na podstawie którego osoba może, co do zasady, zwrócić się do tego kraju” (PT), „przebywała” (CZ) lub „zamieszkiwała” (BG, EL[48] i MT[49]) w danym państwie trzecim. W AT, FI[50], LT i SK nie ustanowiono żadnych odpowiednich przepisów. W EE, ES, LU, CY przepisy krajowe wymagają, aby organy ustanowiły związek bez wyszczególniania stosowanych kryteriów. W NL mają zastosowanie odpowiednie przepisy i między innymi wymagają one, aby organy oceniły charakter, długość i okoliczności pobytu osoby w państwie trzecim.

Państwa członkowskie mogą określić bezpieczne państwo trzecie lub stosować to pojęcie w poszczególnych przypadkach. BG, CZ, RO, SK, SI i PT wybrały pierwsze podejście, a AT, EE, ES[51], FI, EL, LT, LV, MT, NL i SE stosują je w poszczególnych przypadkach. W UK przewidziano zarówno określenie kwestii bezpieczeństwa, jak i jej rozważanie w poszczególnych przypadkach[52]. Podejścia państw członkowskich różnią się i z reguły brak im niezbędnych szczegółów w odniesieniu do indywidualnego rozpatrywania bezpieczeństwa konkretnych osób. W kilku państwach członkowskich wnioskodawca jest upoważniony do obalenia domniemania odnoszącego się do bezpieczeństwa już w procedurze pierwszej instancji (np. BG, CZ, EE, FI, NL, SI, SK); w innych taka możliwość jest dostępna poprzez skorzystanie z prawa do odwołania (np. CY, RO, LT, MT, EL[53], ES, UK). Podczas gdy ogólna tendencja jest taka, że wnioskodawca może odwołać się od domniemania odnoszącego się do bezpieczeństwa z różnych powodów, kilka państw członkowskich ogranicza to jedynie do podstaw zawartych w art. 3 europejskiej konwencji praw człowieka (MT, NL, PT) lub ogólnie do podstaw objętych konwencją (UK). W FI i EL podstawy te nie są wyszczególnione w prawodawstwie. Zdaniem Komisji osoby zainteresowane muszą być poinformowane i mieć możliwość skutecznego obalenia zastosowanego pojęcia, zanim zostanie podjęta decyzja w pierwszej instancji[54].

Bezpieczne kraje pochodzenia (Artykuły 29–31)

Trybunał Sprawiedliwości uchylił przepisy dyrektywy dotyczące procedur przyjęcia i zmiany minimalnego wspólnego wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia („SCO” – ang. safe country of origin)[55]. W odniesieniu do określenia kraju pojęcie SCO nie istnieje w BE, IT, PL i SE[56]. Istnieją duże różnice pomiędzy państwami członkowskimi stosującymi procedury w zakresie SCO. W CY, EE, HU i EL pojęcie to jest stosowane w części kraju. Kilka państw członkowskich (DE, FI, FR, NL i UK) może polegać na klauzulach zawieszających, stosując mniej restrykcyjne kryteria dla określenia kraju, a UK korzysta z możliwości określenia części kraju jako bezpiecznej lub kraju albo części kraju jako bezpiecznych dla określonej grupy osób. Podczas gdy przepisy krajowe z reguły zapewniają wykaz SCO, zostały one faktycznie przyjęte jedynie w kilku państwach członkowskich (AT, DE, FR, LU, RO, SK i UK), a zawartość tych wykazów znacznie się różni[57]. W EE, CZ, FI, NL i PT nie przewidziano wykazów i pojęcie to może być stosowane w poszczególnych przypadkach, a w BG, FR, PT, MT i RO przepisy krajowe nie odzwierciedlają w pełni i wyraźnie kryteriów dyrektywy dotyczących uznania kraju za SCO.

Wymóg indywidualnego rozpatrzenia jest z reguły uznawany za ogólną zasadę lub w sposób szczególny w kontekście pojęcia SCO. Podczas gdy ta sama zasada obowiązuje w przypadku możliwości obalenia domniemania bezpieczeństwa, zgodnie z otrzymanymi informacjami wnioskodawcy nie zawsze są informowani o zamiarach organów co do zastosowania tego pojęcia[58], a w EE, EL i SI w procedurach SCO można pominąć przesłuchanie.

Procedura wstępna w przypadku kolejnych wniosków (Artykuły 32–34)

Dyrektywa umożliwia państwom członkowskim poddawanie kolejnych wniosków procedurze wstępnej, aby ocenić czy zawierają one nowe elementy lub ustalenia, które znacznie podnoszą prawdopodobieństwo zakwalifikowania do statusu uchodźcy. Ta procedura ma miejsce w BE, DE, EL, LU, MT, NL, PT, RO, SE i SI. W CZ, ES, HU, LV podobne kryteria zawierają się w procedurze badania dopuszczalności, a we FR są one częścią procedury przyspieszonej. Interpretacja wspomnianego w dyrektywie testu dotyczącego tego, co stanowi nowe elementy, jest bardzo różnorodna. W EL i LU dyrektywę stosuje się dosłownie, DE opierają się na ogólnych zasadach przeglądu aktów administracyjnych, NL wymagają nowych okoliczności, które mogą nie być w ramach powierzchownej analizy wykluczone jako powody rewizji ostatniej decyzji, BE rozpatruje, czy nowe okoliczności zawierają istotne przesłanki potwierdzające zasadność obawy prześladowania lub rzeczywiste ryzyko czy poważną szkodę, CZ wymagają związku z powodami udzielenia ochrony, a SI, HU, LV i SK kładą nacisk na zmianę okoliczności. SE wymaga nowych okoliczności, które stanowią trwałą przeszkodę dla wydalenia. Państwa członkowskie z reguły wymagają, aby wnioskodawcy poinformowali, które elementy nie były znane lub mogły nie być znane w czasie poprzedniego rozpatrzenia.

BE, CZ, PT, RO, SE stosują procedurę wstępną jedynie w przypadku wniosków złożonych po podjęciu decyzji co do poprzedniego wniosku, a SI – w przypadku wniosków złożonych po wyraźnym wycofaniu wniosku. DE, ES, EL, HU, LU, MT i NL stosują przepisy dyrektywy dotyczące procedury wstępnej w przypadku wniosków złożonych po podjęciu decyzji albo po wyraźnym lub domniemanym wycofaniu poprzedniego wniosku. Zgodnie z art. 33 APD jedynie DE stosują procedurę wstępną wobec osób, które nie pojawiły się w ośrodku przyjmowania wniosków lub nie stawiły się przed organami w wyznaczonym czasie.

W CZ, DE, EL, LU, MT i RO zasady obejmujące kolejne wnioski pozwalają na pominięcie przesłuchania, a w DE, LU, NL, MT i RO wymaga się, aby osoby zainteresowane wskazywały fakty i przedkładały dowody uzasadniające wszczęcie nowej procedury. DE, LU, PT[59] i MT wymagają, aby wnioskodawcy przedłożyli nowe informacje w określonym terminie.

Przepisy dyrektywy w sprawie kolejnych wniosków nie zostały transponowane w IE, a UK stosuje system nowych wniosków, który różni się od norm dyrektywy. Prawodawstwo w SK wymaga jedynie, aby organy kończyły procedurę, jeżeli fakty dotyczące sprawy nie uległy zmianie w sposób zasadniczy po podjęciu decyzji w odpowiedzi na ostatni wniosek.

Procedury graniczne (Artykuł 35)

Procedury graniczne przewidziano w AT, BE, CZ, EE, ES, FR, DE, EL, HU, NL, PT, RO, SK i SI, i różnią się one znacznie, jeśli chodzi o zakres personalny, podstawy i rodzaje decyzji oraz ograniczenia czasowe w ramach procedury i gwarancje. Procedury mają zastosowanie do wnioskodawców, którzy nie posiadają dokumentu wjazdu (BE, DE, FR, NL, PT), są z bezpiecznego kraju pochodzenia (DE), przedstawią podrobione dokumenty (CZ), stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego (CZ), lub których tożsamość nie została ustalona (CZ). AT, EE, ES, EL, HU, PT, RO, SI[60] stosują procedurę graniczną wobec wszystkich wnioskodawców, którzy składają wniosek o azyl na granicy lub w miejscach szczególnych (np. na lotniskach).

Powody odrzucenia wniosku o azyl obejmują pojęcie bezpiecznego kraju pochodzenia (AT, DE, EE), powody dotyczące dopuszczalności (EE, ES, HU, SI, PT), niedostatecznie uzasadnione wnioski (AT), wnioski całkowicie bezzasadne (DE, ES, FR, RO, PT, SI) i wnioski zawierające fałszywe informacje dotyczące tożsamości, obywatelstwa lub autentyczności dokumentów (AT). W EL, NL i CZ decyzje dotyczące wniosków podejmuje się na granicy z powodów ogólnych. Terminy na podjęcie decyzji są różne i wynoszą: 2 dni (DE), 3 dni (RO), 4 dni (ES, FR), 7 dni (PT), 8 dni (HU), 15 dni (BE), 30 dni (EL, CZ) oraz 42 dni (NL). Przepisy krajowe dotyczące procedur granicznych z reguły odzwierciedlają podstawowe zasady i gwarancje lub, w przypadku procedur granicznych opartych o klauzule zawieszające[61], minimalne gwarancje wymienione w art. 35 ust. 3. W szczególności osoby, które podlegają procedurze granicznej, mają zazwyczaj możliwość skorzystania z przesłuchania. Przepisy krajowe pozwalają na pominięcie przesłuchania w procedurze granicznej jedynie w EE.

Cofnięcie statusu uchodźcy (Artykuły 37 i 38)

Przepisy dyrektywy dotyczące wycofania statusu uchodźcy są z reguły odzwierciedlone w prawie krajowym. DE korzystają z klauzuli zawieszającej umożliwiającej podjęcie decyzji, że status uchodźcy ustaje z mocy prawa w przypadku zaniechania. W 2008 r. i 2009 r. w EE, EL, ES, LT, LV, MT, PT i RO nie cofnięto żadnego statusu uchodźcy, choć niektóre państwa członkowskie (IE, LU, HU, PL, SI, SK i SE) zgłosiły maksymalnie do 25 takich przypadków rocznie. W 2008 r. i 2009 r. pojęcie to było stosowane częściej w AT (105 przypadków), DE (10 755), FR (220) i IT (95).

Procedury odwoławcze

Dostęp do skutecznego środka odwoławczego (Artykuł 39)

Dyrektywa wymaga, aby państwa członkowskie zapewniły dostęp do skutecznego środka odwoławczego przed sądem lub trybunałem, do ustanowienia stosownych przepisów proceduralnych i terminów oraz do wprowadzenia ustaleń dotyczących prawa do pozostania w oczekiwaniu na wynik odwołania. W większości państw członkowskich sąd występuje jako pierwszy poziom organu apelacyjnego. Mogą być to sądy specjalistyczne (AT, FR i SE), sądy administracyjne (BG, EE, EL, ES, FI, FR[62], DE, LV, LT, LU, SI) oraz sądy powszechne (CZ, IT, HU, NL, RO, SK i UK[63]). Wyspecjalizowane trybunały funkcjonują w BE, CY, IE, MT, PL i UK. W UK Specjalna Komisja Odwoławcza ds. Imigracyjnych (ang. Special Immigration Appeals Commission) przyjmuje odwołania w przypadkach związanych z bezpieczeństwem narodowym. EL jest jedynym państwem członkowskim, w którym Naczelny Sąd Administracyjny (Rada Państwa) działa jako jedyna instancja odwoławcza w sprawach decyzji azylowych podejmowanych przez organ rozpatrujący.

Terminy składania odwołań znacznie się między sobą różnią, a wiele państw członkowskich ograniczyło je do decyzji objętych art. 23 ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 32 lub 35 APD oraz decyzji dotyczących wnioskodawców zatrzymanych. Termin ogólny wynosi: 8 dni (PT), 10 dni (EE, LV i UK), 14 dni (AT, BG, DE, LT, PL), 15 dni (CZ, HU, IE[64], SI), 20 dni (CY), 21 dni (SE), 28 dni (NL[65]), 30 dni (BE, FI, FR, EL, IT, SK) i 60 dni (EL, ES). Terminy skrócone wynoszą: 2 dni (FR, RO, UK), 3 dni (SI, DE[66], PT), 5 dni (PL, UK[67]), 7 dni (BG, CZ, DE, NL[68]), 10 dni (CY), 15 dni (BE, IT) i 20 dni (SK). Te same ograniczenia czasowe mają zastosowanie do wszystkich decyzji azylowych w EE, FI, EL, LT, LV, PL i SE.

Zasada automatycznego skutku zawieszającego ma zastosowanie do wszystkich odwołań złożonych na pierwszym poziomie organu apelacyjnego w BG, HU, IE, LT, LU i PT. W pozostałych państwach członkowskich stosowane wyjątki różnią się i dotyczą decyzji o zaniechaniu analizowania kolejnych wniosków (BE, DE, ES, LV, MT, NL, SI, RO i UK), odmowy ponownego otwarcia rozpatrzenia (CZ, DE, SI), decyzji podejmowanych w procedurach granicznych (CZ, DE), decyzji o niedopuszczalności (AT, CZ, FI, DE, IT, PL, SK, UK), decyzji objętych art. 23 ust. 4 lub art. 28 ust. 2 APD (AT, CY, CZ, FI, FR, DE, IT, SE, SI, SK, UK), decyzji objętych art. 23 ust. 3 APD (NL) i decyzji dotyczących wnioskodawców zatrzymanych (IT, NL). W EL i ES odwołanie nie zawiesza automatycznie wydalenia. Jeżeli odwołanie nie ma skutku zawieszającego, ogólnie dostępne są środki tymczasowe. Jednakże prawo do pozostania w oczekiwaniu na wynik procedury dotyczącej środków tymczasowych nie jest zagwarantowane prawem w CZ, EL i SK. W kilku innych państwach członkowskich można natychmiast przeprowadzić wydalenie w przypadku decyzji dotyczących kolejnych wniosków (FI, NL) lub gdy osoba stwarza zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego (NL). W UK, gdzie prawo do odwołania w kraju nie ma zastosowania, od decyzji można się jedynie odwołać w drodze weryfikacji sądowej lub odwołania z zagranicy.

W większości państw członkowskich organ odwoławczy pierwszego poziomu ma właściwość rewizji zarówno faktów, jak i kwestii prawnych. Pomimo to, w EL i SI sąd dokonuje rewizji legalności jedynie decyzji podjętych w pierwszej instancji. W UK weryfikacja sądowa nie obejmuje pełnej kontroli merytorycznej decyzji, a w NL stosuje się jedynie ograniczoną kontrolę w odniesieniu do faktów ustalonych przez organ rozpatrujący. Podczas gdy w BE[69], BG, ES, FI, FR, DE[70], IT i UK uprawnienia do oceny ex nunc sprawy ma sąd lub trybunał, pozostałe kraje (np. CZ, SI i NL) często wprowadzają ograniczenia co do możliwości rozpatrzenia nowych dowodów.

W odniesieniu do niniejszej dyrektywy[71] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozpatrzył tylko jeden wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Sytuacja ta może się zmienić, biorąc pod uwagę wejście w życie traktatu lizbońskiego, który umożliwia sądom krajowym wszystkich instancji zwracanie się do Trybunału o wskazówki dotyczące wykładni, przyczyniając się w ten sposób do bardziej spójnego stosowania dyrektywy.

WNIOSEK

Niniejsza ocena potwierdza, że niektóre fakultatywne przepisy dyrektywy i klauzule odstępstwa przyczyniły się do rozprzestrzeniania różnorodnych rozwiązań w UE, a gwarancje proceduralne znacznie się różnią pomiędzy państwami członkowskimi. Jest tak szczególnie w przypadku przepisów dotyczących procedur przyspieszonych, „bezpiecznego kraju pochodzenia”, „bezpiecznego państwa trzeciego”, przesłuchań, pomocy prawnej i dostępu do skutecznego środka. Istnieją zatem istotne dysproporcje. W kilku przypadkach zidentyfikowano także niepełną lub niepoprawną transpozycję i niedoskonałości we wdrożeniu dyrektywy. Łączny skutek tych uchybień może sprawić, iż procedury będą podatne na błędy administracyjne. Warto zauważyć w tym względzie, że znaczna część decyzji podjętych w pierwszej instancji została później unieważniona w drodze odwołania.

Niniejsze sprawozdanie udowadnia, że cel, którym jest stworzenie równych szans w odniesieniu do przejrzystych i skutecznych procedur azylowych, nie został w pełni osiągnięty. Komisja będzie kontynuowała badania i będzie monitorowała wszystkie przypadki, w których stwierdzono problemy w transpozycji lub wdrożeniu, aby ułatwić poprawne i spójne stosowanie dyrektywy oraz zapewnić pełne poszanowanie dla zasady non-refoulement i innych praw zapisanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Rozbieżności proceduralne spowodowane przez często niesprecyzowane i niejednoznaczne normy można wyeliminować jedynie poprzez zmianę prawodawstwa. W związku z tym na podstawie całościowej oceny wdrożenia dyrektywy Komisja przyjęła w dniu 21 października 2009 r. wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy w celu uzupełnienia stwierdzonych niedociągnięć.

[1] Dz.U. L 326 z 13.12.2005, s. 13.

[2] W niniejszym sprawozdaniu „państwa członkowskie” oznaczają państwa członkowskie związane odnośną dyrektywą.

[3] Zob.: Uniwerstytet w Nijmegen, „The Procedures Directive: Central themes, Problem issues, and Implementation in selected Member States”, K. Zwaan (red.), marzec 2008 r.; UNHCR, „Improving Asylum Procedures. Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice”, marzec 2010 r.

[4] Konferencja międzyrządowa, „Asylum Procedures. Report on Policies and Practices in IGC Participating States”, maj 2009 r.

[5] Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie minimalnych norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich z dnia 21 października 2009 r., COM(2009)554.

[6] Plan polityki azylowej: zintegrowana strategia ochrony na całym obszarze UE z dnia 17 czerwca 2008 r., COM(2008)360.

[7] APD nie obejmowała ujętych w niniejszym punkcie decyzji dotyczących wniosków złożonych przed 1.12.2007 r.

[8] Dane co do decyzji w drugiej instancji nie są jednak kompletne, ponieważ 3 państwa członkowskie nie dostarczyły takich danych za 2008 r., a 9 państw członkowskich – za 2009 r.

[9] Dotyczy BE, CZ, EL, HU, FR, MT, SK.

[10] Dotyczy AT, BG, FI, LV, NL, SE.

[11] Termin ten obejmuje okres 15 dni na wydanie przez prefekturę pozwolenia na pobyt i 21 dni dla wnioskodawcy na złożenie wniosku. W praktyce postępowanie zajmuje średnio 20 dni.

[12] Dotyczy czasu oczekiwania w ośrodku przejściowym.

[13] Mimo że obie procedury prowadzone są równolegle, FR nie dokonuje ekstradycji osób ubiegających się o azyl do ich kraju pochodzenia.

[14] MT zobowiązuje do złożenia wniosku w ciągu 60 dni po przyjeździe. Na złożenie wniosków w późniejszym terminie zezwala się jedynie w szczególnych i wyjątkowych sytuacjach.

[15] Po upływie tego terminu, we FR wniosek uważa się za niedopuszczalny, a w CZ „wygasa prawo do ubiegania się o azyl”.

[16] Pojawiają się jednak problemy w stosowaniu tych norm w praktyce.

[17] W niektórych państwach członkowskich (np. DE, FI i HU) prawodawstwo nie zawiera jednoznacznych zasad co do kwalifikacji personelu zajmującego się sprawami azylu. W praktyce zapewniane jest jednak szkolenie.

[18] Niektóre państwa członkowskie (np. NL czy FI) polegają na administracyjnym prawie zwyczajowym (ang. common administrative law ) w szczególności w zakresie wymogu uzasadnienia decyzji.

[19] Szczególne obawy wyrażano w odniesieniu do uzasadniania decyzji w EL.

[20] W IE prawodawstwo wymaga obecności tłumacza ustnego na przesłuchaniu tylko „jeśli jest to możliwe”. W BE przesłuchanie można pominąć, w sytuacji gdy tłumacz nie jest dostępny.

[21] Dotyczy przeważających praktyk administracyjnych.

[22] Dotyczy procedury w ośrodku przyjmowania wniosków.

[23] Dotyczy procedury rozszerzonej.

[24] Artykuł 10 ust. 1 lit. e) APD pozwala państwom członkowskim na odstąpienie od wspomnianego obowiązku gdy nieodpłatna pomoc prawna jest dostępna.

[25] Przesłuchanie można pominąć, gdy tłumacz ustny nie jest dostępny (BE) lub gdy wniosek jest całkowicie bezzasadny (FR). W SI przesłuchanie nie jest obowiązkowe w przypadku trybu przyspieszonego i zgodnie z otrzymanymi informacjami w praktyce jest często pomijane.

[26] Zgłasza się poważne problemy szczególnie w odniesieniu do EL.

[27] W FI, ES, HU, LT, IE i UK prawo to jednak podlega badaniu środków finansowych wnioskodawcy.

[28] W odniesieniu do usług organizacji pozarządowych współfinansowanych z funduszy publicznych.

[29] Warunku tego nie stosuje się w BE, CZ i RO.

[30] Ograniczenia związane z bezpieczeństwem narodowym możliwe są w LT i ES.

[31] Dotyczy systemu administrowania ad hoc.

[32] We IT zasada ta ma zastosowanie, jeśli przesłuchanie miało już miejsce.

[33] Dotyczy procedury rozszerzonej.

[34] Artykuł 28 ust. 2 APD.

[35] Wymienionych jest 5 przypadków na LT; 8 w FI; 9 w CZ; 10 w RO; 11 na MT; 14 w EL i 16 w SI.

[36] W ES po przyjęciu nowego prawa azylowego zastosowanie mają dwie różne procedury przyspieszone na granicy i na terenie kraju. Procedura graniczna jest podobna do modelu BG, podczas gdy procedura obowiązująca na terytorium kraju jest połączona ze szczególnymi przypadkami.

[37] Dotyczy to zatrzymanej procedury przyspieszonej, a dane odnoszą się do dni roboczych. W trakcie zatrzymanej procedury odwołania bez skutku zawieszającego ramy czasowe wynoszą 6 lub 10 dni.

[38] Powyższe dotyczy osób zatrzymanych i odnosi się do dni roboczych. Może to zostać rozszerzone do 8 dni.

[39] Dotyczy wnioskodawców zatrzymanych.

[40] Dotyczy wnioskodawców zatrzymanych.

[41] W IE procedura priorytetowa trwa w praktyce od 17 do 20 dni roboczych.

[42] W FI i PT przeciętne ograniczenia czasowe wynoszą w praktyce odpowiednio 67 i 30 dni.

[43] W BG ta okoliczność może być stosowana w procedurze przyspieszonej jak określono w sekcji 5.2.1.

[44] W tym możliwość nierozpatrywania wniosku zasadniczo opartego o pojęcie bezpiecznego kraju pochodzenia (MT), brak uzasadnionego zainteresowania (BG), złożenie nowego wniosku zawierającego inne dane osobowe (ES), lub gdy osoba posiada dokument pobytowy (EE).

[45] Odnosi się to do kraju, gdzie osoba otrzymała lub może otrzymać dokument pobytowy, który oferuje długoterminową ochronę przed powrotem.

[46] Zgodnie z otrzymanymi informacjami jedynie AT, ES, HU, PT i UK stosują je w praktyce i tylko w ograniczonej liczbie przypadków.

[47] W przypadku CZ dotyczy to art. 27 ust. 1 lit. b) i c). W odniesieniu do UK dotyczy to jedynie art. 27 ust. 1 lit. c).

[48] W EL w prawodawstwie mowa jest o zezwoleniu na pobyt.

[49] Na MT przepisy krajowe odnoszą się do „znaczącego okresu” i związku z państwem, którego dotyczy postępowanie.

[50] Jedynym wymogiem jest, aby osoba „miała możliwość skorzystania z ochrony” w danym kraju.

[51] Dotyczy praktyki.

[52] W praktyce stosuje jedynie podejście polegające na rozpatrywaniu poszczególnych przypadków, ze względu na to, że nie przyjęto żadnego wykazu bezpiecznych państw trzecich.

[53] Dotyczy praktyki. Prawodawstwo nie zawiera żadnych wyraźnych przepisów.

[54] Wynika to z zasady poszanowania prawa do złożenia wyjaśnień. Zob. w szczególności sprawa C-349/07, TS.

[55] Sprawa 133/06, wyrok z dnia 6 maja 2008 r.

[56] Wymienione państwa członkowskie transponowały jednak pojęcie SCO w połączeniu ze wspólnym wykazem.

[57] DE określiły 2 państwa spoza UE, FR – 18, a UK – 26.

[58] Dotyczy badania Wysokiego Komisarza Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) dotyczącego zastosowania dyrektywy w sprawie procedur azylowych.

[59] W PT zastosowanie ograniczenia czasowego pozostawiono decyzji organu rozpatrującego.

[60] W SI przepisy dotyczące procedur granicznych nie zostały zastosowane w praktyce.

[61] Zgodnie z art. 35 ust. 2 APD państwo członkowskie może utrzymać, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu 1 grudnia 2005 r., procedury stanowiące odstępstwo od podstawowych zasad i gwarancji.

[62] Dotyczy decyzji odmowy wjazdu i decyzji o zastosowaniu procedury przyspieszonej.

[63] Dotyczy decyzji, które podlegają jedynie weryfikacji sądowej.

[64] W IE ograniczenie czasowe wynosi 15 dni roboczych .

[65] W odniesieniu do procedury rozszerzonej. Ustawodawstwo wyznacza czterotygodniowe ograniczenie czasowe.

[66] Dotyczy procedury granicznej.

[67] Dotyczy wnioskodawców zatrzymanych. W procedurze przyspieszonej ograniczenie czasowe wynosi 2 dni.

[68] Dotyczy procedury w ośrodku przyjmowania wniosków.

[69] W BE przedstawienie nowych elementów podlega jednak pewnym warunkom.

[70] Z wyjątkiem przypadków odrzuconych jako całkowicie bezzasadne.

[71] Sprawa C – 69/10. Luksemburski Trybunał Administracyjny postawił zasadniczo pytanie, czy dyrektywa wymaga środka odwoławczego przeciwko decyzji w odniesieniu do wniosku w procedurze przyspieszonej.