52009DC0388

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 22.7.2009

KOM(2009) 388 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI

Przyszła struktura prawa konkurencji znajdującego zastosowanie w sektorze pojazdów silnikowych (Tekst mający znaczenie dla EOG)

{SEK(2009) 1052}{SEK(2009) 1053}

KOMUNIKAT KOMISJI

Przyszła struktura prawa konkurencji znajdującego zastosowanie w sektorze pojazdów silnikowych(Tekst mający znaczenie dla EOG)

1. Cel i zakres niniejszego komunikatu

1.1. Wprowadzenie

1. Producenci pojazdów silnikowych prowadzą dystrybucję swoich produktów oraz zapewniają ich naprawy i przeglądy za pośrednictwem autoryzowanych sieci dystrybutorów oraz warsztatów. Grupy podobnych porozumień wertykalnych składających się na takie sieci mogą wymagać oceny w świetle art. 81 Traktatu. Rozporządzeniami w sprawie wyłączeń grupowych tworzy się obszary bezpieczeństwa w odniesieniu do pewnych kategorii porozumień objętych zakazem wynikającym z art. 81 ust. 1, zwalniając tym samym strony tych porozumień z obowiązku przeprowadzania analizy, czy mogą one skorzystać z wyjątku przewidzianego w art. 81 ust. 3. W ten sposób wyłączenia grupowe przyczyniają się do zwiększenia pewności prawa oraz do bardziej spójnego stosowania przepisów unijnego prawa konkurencji w całej Unii Europejskiej. Co do porozumień nieobjętych wyłączeniem grupowym nie istnieje domniemanie legalności, stąd muszą one być oceniane indywidualnie.

2. Sektor pojazdów silnikowych, obejmujących samochody osobowe oraz pojazdy użytkowe, poddano regulacji przy pomocy szczegółowych rozporządzeń o wyłączeniach grupowych już od połowy lat osiemdziesiątych; ostatnie rozporządzenie Komisji (WE) nr 1400/2002 („rozporządzenie”) przyjęto w lipcu 2002 r. i weszło ono w życie w dniu 1 października 2003 r. Rozporządzenie to wygaśnie z dniem 31 maja 2010 r. Podmioty zainteresowane niemal jednogłośnie opowiedziały się za tym, że sektor powinien po tej dacie dalej korzystać z wyłączenia grupowego, o charakterze ogólnym lub dotyczącym konkretnego sektora. Niniejszy komunikat ma na celu określenie podstawowych założeń strategicznych dotyczących przyszłego otoczenia prawnego, które powinno znaleźć zastosowanie do porozumień dotyczących dystrybucji pojazdów silnikowych oraz usług po sprzedaży po wygaśnięciu rozporządzenia. Wszystkie zainteresowane podmioty wzywa się do przekazania Komisji Europejskiej uwag przed 25 września 2009 r. Komisja uwzględni je należycie w trakcie procedury legislacyjnej, która będzie następstwem niniejszego komunikatu.

1.2. Proces przeglądu prowadzący do niniejszego komunikatu

3. Na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia i po przeprowadzeniu dogłębnego badania rynku Komisja w sprawozdaniu oceniającym przyjętym w dniu 31 maja 2008 r.[1] dokonała oceny wpływu wyłączenia grupowego na praktykę przyjętą przez przemysł oraz skutków, jakie praktyka ta wywarła na konkurencję na rynkach UE. Publikacja tego sprawozdania spowodowała liczne komentarze szerokiego grona zainteresowanych podmiotów, w tym ze strony producentów, dystrybutorów pojazdów i autoryzowanych warsztatów, niezależnych podmiotów zajmujących się obrotem pojazdami silnikowymi, konsumentów, organów krajowych oraz prawników[2].

4. W oparciu o sprawozdanie oceniające oraz dotyczące go komentarze i dyskusje służby Komisji przygotowały sprawozdanie z oceny skutków, w którym rozważono potencjalne korzyści i koszty związane z poszczególnymi wariantami strategicznymi, jakie można zastosować w odniesieniu do przyszłej regulacji prawnej w sektorze pojazdów silnikowych. Niniejszy komunikat należy wobec tego odczytywać łącznie ze sprawozdaniem z oceny skutków.

5. W sprawozdaniu z oceny skutków zbadano cztery warianty: (i) przedłużenie okresu obowiązywania aktualnego rozporządzenia; (ii) dopuszczenie do upływu tego okresu, tak aby do obrotu pojazdami silnikowymi zastosowanie znalazło ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych w odniesieniu do porozumień wertykalnych („ogólne wyłączenie grupowe”)[3]; (iii) przyjęcie reguł odnoszących się do konkretnego sektora[4] w formie wytycznych uzupełniających ogólne wyłączenie grupowe oraz (vi) przyjęcie reguł odnoszących się do konkretnego sektora w formie rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych, skupiającego się na ograniczeniach konkurencji na rynku produktów i usług po sprzedaży i uzupełniającego przepisy ogólnego wyłączenia grupowego.

6. Chociaż we wnioskach sprawozdania z oceny skutków wyrażono pewną preferencję dla wariantu (iii), ogólna ocena tego wariantu nie różni się znacznie od oceny dotyczącej wariantu (iv), a to w związku z porównywalnymi wadami i zaletami obu scenariuszy. Dlatego w sprawozdaniu z oceny skutków nie wykluczono, że wariantem preferowanym może stać się połączenie najlepszych elementów wspomnianych dwóch wariantów.

7. W niniejszym komunikacie wzięto także pod uwagę fakt, że przemysł motoryzacyjny zmaga się obecnie z trudnościami wynikającymi z gwałtownego spadku popytu związanego z ogólnym kryzysem gospodarczym oraz pogorszeniem nastroju konsumentów, niechętnych nabywaniu kosztownych produktów, takich jak samochody. W odniesieniu do pojazdów użytkowych odnotowano nawet silniejszy spadek popytu i produkcji. Ogólnie rzecz biorąc, omawiana gałąź przemysłu została dotknięta wspomnianymi problemami szczególnie mocno, przede wszystkim dlatego, że już wcześniej charakteryzowała się strukturalnym nadmiarem zdolności produkcyjnych. W tym kontekście duże znaczenie dla Komisji ma utworzenie jasnej i przewidywalnej struktury polityki konkurencji w sektorze motoryzacyjnym, tak aby uniknąć niepewności, szczególnie w kontekście obecnego kryzysu, oraz właściwie uwzględnić wyzwania stające przed tym sektorem i jego rolę w gospodarce europejskiej. Niniejszy komunikat bierze pod uwagę szerszą perspektywę rozważań nad przyszłością tej gałęzi przemysłu, jej dostawców – w większości MŚP – oraz klientów i powinien być analizowany jako element ogólnych ram politycznych w tym sektorze. Zważywszy na znaczenie MŚP, szczególnie na rynku produktów i usług po sprzedaży, niniejszy komunikat jest zgodny z zasadami przyjętymi w programie Small Business Act .

1.3. Podstawowe elementy przyszłej struktury prawnej, która znajdzie zastosowanie do porozumień dotyczących dystrybucji i obsługi po sprzedaży pojazdów silnikowych

8. Ogólnym celem polityki konkurencji realizowanej przez Komisję w odniesieniu do porozumień wertykalnych jest umożliwienie określonym przedsiębiorstwom korzystania z obszarów bezpieczeństwa. Cel ten osiąga się poprzez przyjmowanie rozporządzeń w sprawie wyłączeń grupowych, zmierzających do zagwarantowania skutecznego nadzoru nad rynkami, przy jednoczesnym uproszczeniu kontroli administracyjnej oraz obniżeniu kosztów zachowania zgodności z prawem ponoszonych przez przedsiębiorstwa – zgodnie z art. 83 ust. 2 lit. b) Traktatu.

9. W odniesieniu do celu polegającego na zagwarantowaniu skutecznego nadzoru nad rynkami Komisja przyznaje, że szczególne cele strategiczne leżące u podstaw rozporządzenia (WE) nr 1400/2002 pozostają aktualne. Ich omówienie znajduje się w części 2 poniżej.

10. Jeżeli chodzi o środki prowadzące do osiągnięcia tych celów, należy przypomnieć, że przywilej wyłączenia grupowego stosuje się jedynie do tych porozumień, co do których można założyć, że cztery warunki określone w art. 81 ust. 3 zostały spełnione. Jednocześnie zakresu stosowania wyłączenia grupowego nie powinno się zawężać do tego stopnia, by koszty kontroli administracyjnej ponoszone przez organy odpowiedzialne za egzekwowanie prawa oraz koszty zachowania zgodności z prawem ponoszone przez przedsiębiorstwa zostały nadmiernie zwiększone przez konieczność przeprowadzania indywidualnej oceny porozumień, które w ujęciu netto nie powodują prawdopodobnie skutków szkodliwych dla konkurencji.

11. Wynika z tego również, że Komisja powinna powstrzymać się od nakładania ograniczeń regulacyjnych, których nie uzasadnia cel ochrony konkurencji na rynku i które zamiast tego mogą dławić wysiłki podejmowane przez przemysł z zamiarem podniesienia konkurencyjności na poziomie światowym. Z drugiej strony przyszłe regulacje prawne powinny umożliwić organom ochrony konkurencji wykorzystanie posiadanych przez nie zasobów do ścigania najpoważniejszych naruszeń reguł konkurencji, prowadząc tym samym do optymalnego egzekwowania prawa, wzmocnienia efektu powstrzymującego, wywoływanego przez art. 81, oraz do poprawy rezultatów związanych z tym obszarem polityki. W rezultacie podejście takie powinno mieć ogólnie pozytywny wpływ na dobrobyt konsumentów.

12. Mając powyższe na uwadze, w celu określenia odpowiedniego zakresu stosowania wyłączenia grupowego dotyczącego sektora pojazdów silnikowych Komisja musi uwzględnić warunki konkurencji panujące na właściwych rynkach, a także to, że należy wprowadzić podstawowe rozróżnienie między rynkami sprzedaży nowych pojazdów silnikowych oraz rynkami usług naprawy i przeglądów lub rynkami dystrybucji części zamiennych.

13. W stosunku do sprzedaży nowych pojazdów silnikowych Komisja nie odnalazła symptomów znacznych nieprawidłowości w stanie konkurencji w Unii Europejskiej. Dlatego też Komisja uznaje, że porozumienia w sprawie dystrybucji pojazdów silnikowych powinny korzystać z obszaru bezpieczeństwa przewidzianego przez ogólne wyłączenie grupowe dotyczące porozumień wertykalnych. Należy także wydać wytyczne odnoszące się do konkretnego sektora, dotyczące pewnych szczegółowych zagadnień, po to, by doprecyzować sposób stosowania ogólnych zasad oraz w szczególności warunki, na jakich może nastąpić wycofanie przywileju ogólnego wyłączenia grupowego, o czym wspomniano w pkt 2.1 poniżej.

14. W stosunku do rynków usług naprawy i przeglądów lub rynków dystrybucji części zamiennych Komisja uznaje, że konkurencja na nich jest mniej intensywna. Wynika to ze związanego z marką charakteru tych rynków, co przekłada się na wysokie udziały w rynku, które z reguły posiadają autoryzowane sieci producentów. Ogólne wyłączenie grupowe samo w sobie pozwoliłoby na skuteczne i precyzyjne egzekwowanie art. 81 w odniesieniu do takich porozumień, a to dzięki ograniczeniu zakresu obszaru bezpieczeństwa poprzez wprowadzenie w odniesieniu do wszystkich rodzajów porozumień progu 30 % udziału w rynku. Jednakże w celu podniesienia skuteczności i przewidywalności prowadzonej polityki konkurencji Komisja uzupełni ogólne wyłączenie grupowe regułami odnoszącymi się do konkretnego sektora, obliczonymi na rozwiązanie kilku problematycznych zagadnień, mających szczególne znaczenie dla sektora pojazdów silnikowych.

2. Cele i wybór strategii

2.1. Zapobieganie zamykaniu konkurującym producentom pojazdów dostępu do rynku sprzedaży detalicznej pojazdów i rynku napraw oraz zagwarantowanie ich dostępu do tych rynków

15. Komisja zamierza zabezpieczyć funkcjonowanie konkurencji, zmniejszając jak najbardziej ryzyko sytuacji, w której przedsiębiorstwa zasiedziałe zamykają konkurującym z nimi przedsiębiorstwom dostęp do rynku, wykorzystując na dużą skalę zakazy konkurowania, które uniemożliwiają lub w inny sposób ograniczają możliwość sprzedaży przez dystrybutorów konkurujących marek. Ryzyko związane z zamknięciem dostępu do rynku powinno się jednak zestawić z możliwą sytuacją, w której sprzedaż wielomarkowa prowadzi do niewłaściwej działalności rynkowej oraz inwestycji na poziomie niższym od optymalnego.

16. Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości[5] zobowiązań do jednomarkowości nie uznaje się za ograniczenia konkurencji ze względu na cel. W szczególności mogą one nie wchodzić w zakres stosowania art. 81 ust. 1, jeżeli odpowiadają warunkom określonym w obwieszczeniu de minimis [6]. Oznacza to, że wyłączenia zobowiązania do jednomarkowości z zakresu stosowania wyłączenia grupowego przyznanego rozporządzeniem nie można interpretować jako automatycznego przyznania dystrybutorom prawa do sprzedaży marek konkurujących producentów, niezależnie od kontekstu ekonomicznego, w którym stosuje się takie zobowiązania. Władza rynkowa stron oraz cechy właściwego rynku stanowią podstawowe kryteria ustalenia, czy zobowiązania do jednomarkowości wchodzą w zakres stosowania art. 81 ust. 1 i w związku z tym wymagają oceny na podstawie art. 81 ust. 3.

17. Aby odzwierciedlić potrzebę właściwego wyważania potencjalnych skutków antykonkurencyjnych oraz korzyści w postaci zwiększenia wydajności, ogólne wyłączenie grupowe obejmuje porozumienia o jednomarkowości, których stroną jest dostawca o udziałach w rynku nieprzekraczających 30 % oraz pod warunkiem, że okres obowiązywania zobowiązań do jednomarkowości nie przekroczy pięciu lat. Oznacza to, że aby można było skorzystać z ogólnego wyłączenia grupowego, dystrybutorzy muszą być w stanie skutecznie doprowadzić do rozwiązania porozumienia o jednomarkowości po upływie początkowego okresu pięciu lat, nie tracąc jednocześnie umów dystrybucyjnych ani inwestycji związanych z daną marką połączonych z tym porozumieniem. Jednak powszechną praktyką w przemyśle motoryzacyjnym jest zawieranie umów dystrybucyjnych na czas nieokreślony lub w rzadkich przypadkach umów na okres co najmniej pięciu lat podlegających przedłużeniu. Oznaczałoby to, że aktualne umowy zawarte przez producentów pojazdów nie byłyby objęte ogólnym wyłączeniem grupowym, jeżeli byłyby w nich zawarte zobowiązania do jednomarkowości wiążące przez dłużej niż pięć lat.

18. Podstawowa różnica między szczegółowymi przepisami obowiązującego rozporządzenia (WE) nr 1400/2002 i ogólnym wyłączeniem grupowym polega na definicji zakazów konkurowania. W przypadku rozporządzenia (WE) nr 1400/2002 pojęcie to oznacza każde bezpośrednie lub pośrednie zobowiązanie narzucające dystrybutorowi zakup od dostawcy powyżej 30 % całkowitych zakupów przedmiotowych towarów, pozwalając tym samym dystrybutorowi na sprzedaż maksymalnie dwóch dodatkowych marek pochodzących od konkurencyjnych dostawców, prowadzoną z wykorzystaniem innych lokali lub w tym samym salonie sprzedaży. W ramach ogólnego wyłączenia grupowego definicję ograniczono do tych zobowiązań (trwających ponad pięć lat), które nakazują dystrybutorowi nie produkować, nie nabywać, nie sprzedawać bądź nie odsprzedawać towarów konkurencyjnych w stosunku do towarów objętych umową, lub nakazują dokonywanie u dostawcy więcej niż 80 % całkowitych zakupów przedmiotowych towarów. W praktyce oznacza to, że po pięciu latach dystrybutor powinien móc rozpocząć sprzedaż jednej dodatkowej marki, ale może być zmuszony prowadzić ją z wykorzystaniem odrębnego salonu sprzedaży.

19. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że sposób dystrybucji polegający na prezentacji wielu marek w jednym salonie sprzedaży przyjął się na rynku w bardzo ograniczonym zakresie i że brak mocnych dowodów i doświadczeń, które wskazywałyby, że sposób ten ułatwił w znacznym stopniu wejście na rynki europejskie podmiotom dotychczas tam nieobecnym. Ponadto wielomarkowość praktykowano nawet przed wejściem w życie rozporządzenia (WE) nr 1400/2002 na obszarach geograficznych, na których taki format dystrybucji był ekonomicznie uzasadniony warunkami rynku lokalnego. Można więc zakładać, że będzie on w dalszym ciągu stosowany niezależnie od wprowadzenia jakichkolwiek zmian w regulacji prawnej. Należy także podkreślić, że koszty poszukiwania produktu są w przypadku pojazdów silnikowych niskie w odniesieniu do jego wartości i że w związku z tym konsumenci są zasadniczo skłonni odwiedzać różne salony sprzedaży, aby porównać konkurujące pojazdy. Odwiedzanie różnych dystrybutorów w celu porównania oraz negocjowania cen stanowi zazwyczaj normalną część procedury zakupu. Ponadto konsumenci mogą łatwo porównać produkty, korzystając z internetu. Dystrybucja wielu marek w jednym salonie może także rozmyć wizerunek marki i popchnąć producentów do podejmowania kroków zmierzających do zabezpieczenia ich tożsamości korporacyjnej poprzez odpowiednie dostosowywanie standardów dystrybucji. Ponadto producenci mogą wstrzymywać się od inwestycji u swoich dystrybutorów, obejmujących np. szkolenia, w celu uniknięcia ewentualnego ryzyka niewłaściwej działalności rynkowej. Takie działania doprowadziły w praktyce do ogólnego podwyższenia kosztów dystrybucji ponoszonych przez dystrybutorów.

20. W odniesieniu do usług naprawy zobowiązania do jednomarkowości nie korzystałyby w żadnym razie z wyłączenia grupowego dotyczącego porozumień wertykalnych, ponieważ udziały w rynku sieci producenckich zazwyczaj przekraczają próg 30 %. Tak więc w zakresie porozumień dotyczących usług po sprzedaży nie ma różnic między różnymi rozważanymi wariantami.

21. Mając powyższe na uwadze, Komisja uznaje, że zastosowanie ogólnego wyłączenia grupowego do zobowiązań do jednomarkowości w sektorze pojazdów silnikowych stanowi zrównoważone rozwiązanie. Uwzględnia ono: wysoki poziom konkurencji międzymarkowej zewnętrznej charakteryzujący rynek pierwotny; ryzyko zahamowania wzrostu wydajności dystrybucji wskutek wprowadzenia ograniczeń regulacyjnych w skali nieproporcjonalnej do celu, jaki stanowi ochrona konkurencji na rynku; oraz gwarancje na korzyść wielomarkowości tworzone przez przepisy ogólne. Ponadto utrzymany zostanie mechanizm wycofania przywileju wyłączenia grupowego jako dodatkowa gwarancja na wypadek gdyby równoległe sieci porozumień zawierających zobowiązania do jednomarkowości powodowały powstanie antykonkurencyjnych skutków polegających na zamknięciu dostępu do rynku.

22. W celu zwiększenia pewności prawa Komisja wyda szczegółowe wytyczne wyjaśniające, że w sytuacji kiedy zobowiązania do jednomarkowości zamykają dostęp do rynku nowym jego uczestnikom i rodzą skutki antykonkurencyjne, przywilej wyłączenia grupowego zostanie przez Komisję wycofany. Wytyczne zawierały będą także wyjaśnienie, że w niektórych okolicznościach wymagania dotyczące minimalnego poziomu zakupów nieprzekraczającego 80 % całkowitych zakupów dokonywanych przez dystrybutora mogą mimo wszystko odnosić skutek w postaci zwiększenia lojalności i dlatego należy je traktować jak zobowiązania do jednomarkowości.

2.2. Ochrona konkurencji międzymarkowej wewnętrznej

23. Konkurencja międzymarkowa wewnętrzna ma znaczenie na rynkach, na których konkurencja międzymarkowa zewnętrzna, na poziomie producentów lub dystrybutorów, jest słaba. Jednak na rynkach z mocną konkurencją międzymarkową zewnętrzną wzajemne oddziaływanie konkurencyjne dostawców i kupujących w sposób naturalny prowadzi kontrahentów do realizacji najbardziej efektywnych kosztowo i skutecznych transakcji oraz gwarantuje, że korzyści z tego wynikające trafiają do konsumentów. W takich warunkach interwencja regulacyjna rodzi zagrożenie nałożenia na przedsiębiorstwa zbyt dużych obciążeń, które ostatecznie mogą doprowadzić do utraty wydajności. Co się tyczy ochrony handlu równoległego Komisja zauważa jednak, że działanie to stanowi jeden z podstawowych celów wspólnego rynku i było przedmiotem długiej linii orzeczniczej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości[7].

24. Obowiązujące rozporządzenie wyłącza grupowo dystrybucję selektywną ilościową nowych pojazdów silnikowych do wysokości 40 % udziałów w rynku i łączy tak szeroko zakreślony obszar bezpieczeństwa z bardziej restrykcyjnymi przepisami dotyczącymi najpoważniejszych ograniczeń oraz warunkami szczególnymi dotyczącymi zwłaszcza ograniczania możliwości podzlecania przez dystrybutorów czynności w zakresie napraw i przeglądów oraz otwierania przez nich dodatkowych salonów sprzedaży (tzw. klauzula lokalizacji). Te bardziej restrykcyjne warunki miały spełniać zadanie pobudzania różnorodności modeli dystrybucji samochodów i być środkiem podtrzymania konkurencji międzymarkowej wewnętrznej.

25. Takie surowsze reguły nie przyniosły jednak wielu namacalnych korzyści. Badanie rynku przeprowadzone przez Komisję pokazało, że możliwość specjalizowania się przez dystrybutorów w czynnościach związanych wyłącznie ze sprzedażą i podzlecania przynoszących zyski usług naprawy i przeglądów nie przyjęła się na rynku. Ponadto dystrybutorzy otworzyli dodatkowe salony sprzedaży tylko w bardzo nielicznych przypadkach.

26. Z drugiej strony, w kontekście intensywnej konkurencji międzymarkowej zewnętrznej na rynkach sprzedaży nowych pojazdów, obowiązujące reguły wiążą się ze znacznymi niedogodnościami. W szczególności ewentualność niekontrolowanej rozbudowy dodatkowych salonów sprzedaży może prowadzić do niewłaściwej działalności rynkowej niektórych dystrybutorów kosztem inwestycji poczynionych przez innych. Taka możliwość spowodowała w praktyce podejmowanie przez producentów pojazdów kroków zmierzających do zabezpieczenia integralności ich sieci poprzez odpowiednie dostosowywanie standardów jakościowych. To z kolei doprowadziło do podwyższenia kosztów inwestycji i zmniejszenia marży dystrybutorów.

27. Dlatego Komisja uznaje, że wraz z usunięciem ograniczeń regulacyjnych, które zakłócają motywację stron do inwestowania, zastosowanie ogólnego wyłączenia grupowego przyniesie korzyści przedsiębiorcom i konsumentom. Oznacza to, że do dystrybucji selektywnej znajdzie wówczas zastosowanie ogólny próg udziałów w rynku na poziomie 30 %, a „klauzule lokalizacyjne” i ograniczenia zakresu działalności dystrybutorów wyłącznie do sprzedaży będą podlegały wyłączeniu poniżej tego zmniejszonego progu. Jednak w celu zwiększenia pewności prawa i ograniczenia kosztów zachowania zgodności z prawem ponoszonych przez przedsiębiorstwa Komisja proponuje przyjęcie wytycznych odnoszących się do konkretnego sektora, które dotyczyłyby przypadków, w których udziały w rynku właściwym przekraczają 30 %.

28. Ponadto, biorąc pod uwagę potencjalne korzyści, które może przynieść konsumentom handel równoległy pojazdami silnikowymi, Komisja za pomocą wytycznych odnoszących się do konkretnego sektora wyjaśni okoliczności, w jakich porozumienia ograniczające swobodę dystrybutora w zakresie nabywania i odsprzedaży pojazdów odpowiadających zagranicznym wymogom technicznym („klauzula dostępności”) stanowiłyby pośrednie ograniczenie aktywnej lub pasywnej sprzedaży i tym samym naruszałyby art. 81[8].

2.3. Ochrona konkurencji między niezależnymi i autoryzowanymi warsztatami

29. Konkurencja ze strony niezależnych warsztatów wywiera silną presję konkurencyjną na autoryzowane sieci, ponieważ sektor niezależnych warsztatów oferuje konsumentom porównywalne usługi często po niższej cenie. Jednak niezależne warsztaty mogą skutecznie konkurować tylko wówczas, gdy mają dostęp do informacji technicznych oraz części zamiennych, stanowiących podstawowe elementy wyjściowe prowadzenia prac naprawczych lub przeglądów. W obowiązującym rozporządzeniu próbowano zagwarantować dostęp do tych elementów wyjściowych, określając konkretne najpoważniejsze ograniczenia.

30. Zagadnienia wiążące się z ewentualnymi ograniczeniami dotyczącymi dostępu do części zamiennych omówione są w pkt 2.5 poniżej.

31. Jeżeli chodzi o dostęp do informacji technicznych dotyczących naprawy, należy przypomnieć, że rozporządzenie (WE) nr 715/2007[9], regulujące homologację typu lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych, zawiera szczegółowe przepisy gwarantujące wszystkim niezależnym podmiotom pełen i niedyskryminujący dostęp do takich informacji. Rozporządzenie ma już zastosowanie na zasadzie dobrowolności i stanie się bezwzględnie wiążące w odniesieniu do nowych homologacji typu począwszy od września 2009 r.[10]. Jednak przez kilka lat park samochodowy składał się będzie w dalszym ciągu z dużej liczby pojazdów nieobjętych rozporządzeniem (WE) nr 715/2007, a tym samym stanowił będzie spory rynek dla niezależnych warsztatów. Zdaniem Komisji duże znaczenie ma więc dalsze egzekwowanie reguł konkurencji, tak aby zapobiec zamknięciu niezależnym podmiotom dostępu do tego rynku. W tym celu należy dalej gwarantować równoważne warunki dostępu do informacji technicznych dotyczących naprawy w odniesieniu do istniejącego parku samochodowego.

32. Należy także zauważyć, że antykonkurencyjne skutki w postaci zamknięcia dostępu do rynku mogą również wynikać z innych praktyk zmierzających do ochrony autoryzowanych warsztatów przed konkurencją ze strony niezależnych warsztatów. Typowym przykładem jest ewentualne nadużycie gwarancji prawnej i przedłużonej gwarancji udzielonej przez producenta pojazdu, które są niekiedy uznawane tylko pod warunkiem, że wszystkie prace naprawcze i przeglądy, w tym te nieobjęte warunkami gwarancji, zostały przeprowadzone przez członka autoryzowanej sieci. Wadą obowiązującego rozporządzenia jest to, że wyłączając porozumienia dotyczące dystrybucji selektywnej jakościowej bez określenia żadnego progu udziałów w rynku, uniemożliwiło ono skuteczne działania skierowane przeciwko takim potencjalnie szkodliwym praktykom.

33. Dlatego Komisja uznaje, że ogólne wyłączenie grupowe pozwoliłoby, dzięki ograniczeniu zakresu stosowania wyłączenia dotyczącego dystrybucji selektywnej do progu udziałów w rynku na poziomie 30 %, na precyzyjniejsze egzekwowanie przepisów w odniesieniu do szerszej grupy potencjalnie szkodliwych praktyk, wspomagając tym samym konkurencję między niezależnymi i autoryzowanymi warsztatami. Aby zwiększyć skuteczność egzekwowania przepisów, Komisja proponuje doprecyzowanie w przyszłych regułach odnoszących się do konkretnego sektora okoliczności, w których odmowa udzielenia niezależnym warsztatom pełnego i niedyskryminującego dostępu do informacji technicznych lub nadużycie gwarancji oznaczałyby wejście porozumień o dystrybucji selektywnej w zakres stosowania art. 81 i powodowałyby podjęcie działań prowadzących do przymusowego zapewnienia zgodności z prawem.

2.4. Zagwarantowanie efektywnej konkurencji w sieciach warsztatów autoryzowanych przez producentów

34. Konkurencja między autoryzowanymi warsztatami danej marki ma szczególne znaczenie dla właścicieli nowszych (tzn. mających nie więcej niż cztery lata) pojazdów. Odsetek napraw przeprowadzanych na takich pojazdach w ramach autoryzowanych sieci jest wysoki w związku z preferencjami konsumentów, a szczególnie z faktem, że samochodom, których przeglądu dokonywano w autoryzowanych warsztatach, przypisuje się zazwyczaj wyższą wartość rezydualną.

35. Usługi naprawy i przeglądów uznaje się za rynki związane z konkretną marką. Intensywność konkurencji między autoryzowanymi warsztatami danej marki zależy od warunków dostępu do sieci, ustalonych na podstawie standardowych umów dotyczących prowadzenia autoryzowanych warsztatów. Jako że sieć autoryzowanych warsztatów oraz dystrybutorów części danej marki zazwyczaj posiada udziały w rynku przekraczające 30 %, producenci pojazdów, którzy pragną skorzystać z rozporządzenia (WE) nr 1400/2002, mogą stosować jedynie dystrybucję selektywną jakościową. Oznacza to, że dostęp do sieci ich autoryzowanych warsztatów musi opierać się na kryteriach obiektywnie uzasadnionych faktem przynoszenia korzyści ostatecznemu konsumentowi. Zastosowanie ogólnego wyłączenia grupowego doprowadzi do identycznych rezultatów.

36. Aby zagwarantować pewność prawa oraz skuteczne jego egzekwowanie, Komisja doprecyzuje w przyszłych regułach odnoszących się do konkretnego sektora okoliczności, w których dystrybucja selektywna jakościowa pozostawałaby poza zakresem stosowania zakazu ustanowionego art. 81 ust. 1, a także nakreślić zasady analizy stosowanej do porozumień wykraczających poza granice obszaru bezpieczeństwa wyznaczone wyłączeniem grupowym. W szczególności powstaną reguły odnoszące się do konkretnego sektora precyzujące okoliczności, w których umowy łączące sprzedaż i usługi po sprzedaży nie stałyby w sprzeczności z art. 81, jak na przykład w przypadku nowych uczestników pragnących wejść na rynek.

2.5. Zapobieganie zamykaniu producentom części zamiennych dostępu do motoryzacyjnych rynków produktów i usług po sprzedaży

37. Oprócz części noszących znak towarowy producenta pojazdu (części sprzedawanych pod marką sprzedawcy – OEM, ang. original equipment manufacturer ) istnieją także części wytwarzane na tej samej linii produkcyjnej co oryginalne elementy pojazdu (części pochodzące od dostawcy części oryginalnych – OES, ang. original equipment supplier ), a ponadto inne rodzaje części wytwarzane przez producentów części o „porównywalnej jakości”. Części należące do dwóch ostatnich kategorii są zazwyczaj tańsze od identycznych części oznaczonych marką producenta samochodu. Dlatego ochrona alternatywnych kanałów dostaw części zamiennych ma duże znaczenie, zarówno dla autoryzowanych, jak i niezależnych warsztatów, ponieważ ogranicza ona zdolność blokowania przez producentów samochodów sprzedaży na rynkach produktów i usług po sprzedaży.

38. W obowiązującym rozporządzeniu wymieniono jako najpoważniejsze i tym samym uznano za ograniczenia ze względu na cel następujące ograniczenia: możliwości sprzedaży części zamiennych przez przedsiębiorstwa OES autoryzowanym warsztatom, możliwości sprzedaży części przez autoryzowane warsztaty niezależnym warsztatom, możliwości nabywania przez autoryzowane warsztaty części pochodzących od konkurencyjnego producenta zamiast od producenta pojazdu, a także możliwości oznaczania przez przedsiębiorstwa OES swoim logo części dostarczanych producentom pojazdów na potrzeby pierwszego montażu pojazdu.

39. Na mocy ogólnego wyłączenia grupowego takie ograniczenia nie byłyby traktowane jako ograniczenia ze względu na cel, lecz podlegałyby indywidualnej analizie. Z powodu zastosowania progu udziałów w rynku na poziomie 30 % porozumienia dotyczące dystrybucji części zazwyczaj pozostawałyby poza granicami obszarów bezpieczeństwa tworzonych ogólnym wyłączeniem grupowym, ponieważ udział producentów pojazdów we właściwych rynkach części zamiennych najprawdopodobniej przekracza znacznie 30 %. Tak więc wymienione wyżej praktyki nie byłyby objęte wyłączeniem grupowym i można było by w stosunku do porozumień, których skutkiem jest ograniczenie konkurencji, bezpośrednio egzekwować postanowienia art. 81, chyba że przedstawiono by dowody istnienia wzrostu wydajności, równoważącego ten skutek.

40. Z tych względów Komisja uznaje, że skuteczność egzekwowania w odniesieniu do wspomnianych ograniczeń pozostałaby w razie zastosowania przepisów ogólnych na podobnym poziomie co obecnie. Jednak z uwagi na niepewność, którą mogłoby spowodować takie podejście, Komisja doprecyzuje w regułach odnoszących się do konkretnego sektora okoliczności, w których umieszczenie omawianych ograniczeń w porozumieniu powodowałoby zastosowanie w stosunku do takiego porozumienia art. 81 i podjęcie działań prowadzących do przymusowego zapewnienia zgodności z prawem[11].

2.6. Zabezpieczenie efektu powstrzymującego, wywoływanego przez art. 81

41. Ostatni cel polega na zabezpieczeniu efektu powstrzymującego, wywoływanego przez art. 81; chodzi o uniknięcie sytuacji, w których producenci wykorzystywaliby wyłączenie grupowe, aby utrudnić niezależne, prokonkurencyjne działania autoryzowanych dystrybutorów i warsztatów. Zmierzając do osiągnięcia tego celu, rozporządzenie zawiera szereg środków mających w założeniu chronić koszty utopione poniesione przez dystrybutorów (np. okres obowiązywania umowy, okresy wypowiedzenia, uzasadnienie rozwiązania umowy oraz przeniesienie umowy na innego członka tej samej sieci – określone w art. 3), które to środki zazwyczaj podlegają krajowemu prawu kontraktowemu.

42. Istnieje wiele argumentów przemawiających za stwierdzeniem, że ochrona niezależności dystrybutorów z wykorzystaniem przepisów mających regulować konkretne postanowienia umowne w kontekście wyłączenia grupowego przestała być skutecznym i właściwym środkiem do osiągnięcia tego celu.

43. Po pierwsze, jak wskazano w sprawozdaniu oceniającym Komisji, nie ma dowodów, że przepisy te odniosły zamierzone skutki powstrzymujące. Wręcz przeciwnie, rozporządzenie mogło wywołać negatywne efekty, utrudniając producentom pojazdów dostosowywanie ich sieci do zmieniających się warunków gospodarczych, w których zdolność do szybkiej reorganizacji sieci ma kluczowe znaczenie dla europejskiego przemysłu motoryzacyjnego i poprawy jego długoterminowej konkurencyjności.

44. Po drugie, dystrybutorom nie przysługiwałyby żadne skuteczne środki ochrony prawnej, jeżeli ich kontrahent odmówiłby zawarcia umowy zawierającej wspomniane postanowienia, mające w założeniu charakter ochronny. Wynika to stąd, że omawiane przepisy nie tworzą praw po stronie dystrybutorów ani obowiązków po stronie producentów pojazdów, a jedynie odmawiają przywileju wyłączenia grupowego, nie zakładając jednocześnie, że dana umowa będzie automatycznie naruszała art. 81 ust. 1.

45. Po trzecie, Komisji byłoby trudno wprowadzić środki ochrony umownej do przyszłej struktury prawa konkurencji, ponieważ obecnie – w kontekście rozporządzenia (WE) nr 1/2003 – granica między krajowymi regulacjami w zakresie prawa kontraktowego i handlowego a unijnym prawem konkurencji została zarysowana wyraźniej. Podczas negocjacji nad tym rozporządzeniem Komisja stwierdziła, że zamierza zgodzić się ze zdaniem Rady, że „artykuły 81 i 82 Traktatu mają na celu ochronę konkurencji na rynku”[12]. Przepisy, które mają za zadanie głównie realizację innego celu, powinny się co do zasady znaleźć w krajowych regulacjach w zakresie prawa kontraktowego.

46. Dlatego też Komisja przewiduje zastosowanie przepisów ogólnych. Doprowadziłoby to do bardziej uzasadnionego ekonomicznie podejścia, które znacznie poprawiłoby ogólną spójność polityki konkurencji w dziedzinie ograniczeń wertykalnych i umożliwiło wykorzystanie skutecznych porozumień umownych.

47. Ponadto wydane zostaną wytyczne odnoszące się do konkretnego sektora, w których wyjaśnione zostanie, że przejrzyste stosunki między stronami zazwyczaj prowadzą do obniżenia ponoszonego przez producentów ryzyka pociągnięcia do odpowiedzialności za korzystanie z pośrednich form nacisku w celu osiągnięcia rezultatów szkodliwych dla konkurencji[13].

3. Wniosek

48. Mając na uwadze powyższe, Komisja proponuje:

- w odniesieniu do porozumień dotyczących sprzedaży nowych pojazdów silnikowych stosować przepisy ogólne, zawarte obecnie w projekcie nowego wyłączenia grupowego dotyczącego porozumień wertykalnych. Uwzględniając jednak fakt, że podmioty zainteresowane w sektorze pojazdów silnikowych przyzwyczaiły się od 1985 r. do stosowania reguł odnoszących się do konkretnego sektora, a żaden z uczestników rynku nie zgłosił uwag związanych z pewnością prawa, Komisja przyjmie wytyczne odnoszące się do konkretnego sektora w zakresie omówionym w pkt 2.1, 2.2 i 2.6 powyżej.

Aby dać przedsiębiorstwom czas na dostosowanie się do przepisów ogólnych, Komisja proponuje, żeby przepisy rozporządzenia znajdujące zastosowanie do porozumień dotyczących dystrybucji pojazdów silnikowych pozostały w mocy do dnia 31 maja 2013 r.;

- w odniesieniu do usług naprawy i przeglądów lub dostaw i dystrybucji części zamiennych stosować przepisy ogólne, zawarte obecnie w projekcie nowego wyłączenia grupowego dotyczącego porozumień wertykalnych, uzupełnione bądź o wytyczne odnoszące się do konkretnego sektora, bądź o precyzyjne rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych, bądź o połączenie obu instrumentów. Miałoby to na celu poprawę zdolności reagowania organów ochrony konkurencji na problemy w zakresie konkurencji w szerszy i bardziej wszechstronny sposób i dotyczyłoby w szczególności następujących problemów: (i) dostępu do informacji technicznych; (ii) dostępu do części zamiennych; (iii) nadużywania gwarancji; oraz (iv) dostępu do sieci autoryzowanych warsztatów (części 2.3, 2.4 i 2.5).

Ponieważ zastosowanie nowych przepisów do rynku produktów i usług po sprzedaży może przynieść niezwłoczne korzyści przedsiębiorstwom i konsumentom, Komisja proponuje, by znalazły one zastosowanie do porozumień wertykalnych dotyczących świadczenia usług naprawy i przeglądów oraz dostaw i dystrybucji części zamiennych począwszy od 31 maja 2010 r.

49. Wzywa się wszystkie zainteresowane podmioty do przekazania Komisji Europejskiej uwag przed 25 września 2009 r. Uwagi należy przesyłać: pocztą elektroniczną na następujący adres:comp-car-sector@ec.europa.eu pocztą , na następujący adres:

European Commission

Directorate-General for Competition

Antitrust Greffe

B-1049 Brussels

Belgia

[1] http://ec.europa.eu/competition/sectors/motor_vehicles/documents/evaluation_report_pl.pdf .

[2] Otrzymane komentarze Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji opublikowała na swojej stronie internetowej pod adresem: http://ec.europa.eu/competition/consultations/2008_motor_vehicle/index.html .

[3] Warianty (ii), (iii) i (iv) zakładają, że Komisja przyjmie nowe ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych, które zastąpi obowiązujące rozporządzenie Komisji (WE) nr 2790/1999 z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do kategorii porozumień wertykalnych i praktyk uzgodnionych, po jego wygaśnięciu w maju 2010 r. Wstępny projekt zatwierdzony przez Komisję w dniu 8 lipca 2009 r. przewiduje wprowadzenie kilku ulepszeń, które w razie ich ostatecznego przyjęcia nie wpłyną zasadniczo na analizę skutków wiążących się z wymienionymi powyżej wariantami. Gdyby Komisja zdecydowała się zmienić obecny projekt w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na obrót pojazdami silnikowymi, zmiany takie oczywiście nie zostałyby automatycznie przeniesione do tego sektora, ale byłyby przedmiotem dalszych konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi podmiotami po opublikowaniu niniejszego komunikatu. Zwrot „ogólne wyłączenie grupowe” będzie używany w niniejszym komunikacie na oznaczenie aktualnych propozycji dotyczących rozporządzenia w sprawie wyłączenia grupowego zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2790/1999.

[4] Wyrażenie „reguły odnoszące się do konkretnego sektora” będzie używane w niniejszym komunikacie, chyba że wyraźnie wskazano inaczej, bądź na określenie dodatkowych wytycznych przewidzianych w wariancie (iii), bądź dodatkowego sektorowego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych przewidzianego w wariancie (iv), bądź połączenia tych dwóch wariantów.

[5] ETS stwierdził w wyroku z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie C-234/89 Stergios Delimitis przeciwko Henninger Bräu AG , że umowy zawierające zobowiązania do jednomarkowości nie mają na celu ograniczania konkurencji w rozumieniu art. 85 ust. 1 (obecnie art. 81 ust. 1).

[6] Obwieszczenie Komisji w sprawie porozumień o mniejszym znaczeniu (obwieszczenie de minimis ); (Dz.U. C 368 z 22.12.2001, s. 13).

[7] Zob. wyroki w sprawie C-551/03 P, General Motors, Zb.Orz.. [2006], s. 1-3173, pkt 67-68, sprawie C 338/00 P, Volkswagen przeciwko Komisji , Rec. [2003], s. I 9189, pkt 44 i 49 oraz w sprawie T 450/05, Peugeot przeciwko Komisji , wyrok z dnia 9.7.2009 r., jeszcze niepublikowany, pkt 46-49.

[8] Wyrok z dnia 28 lutego 1984 r. w sprawach połączonych 228 i 229/82 Ford of Europe Incorporated i Ford-Werke Aktiengesellschaft przeciwko Komisji, Rec. [1984], s. 1129.

[9] Rozporządzenie (WE) nr 715/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 5 i Euro 6) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i utrzymania pojazdów (Dz. U. L 171 z 29.6.2007, s. 1).

[10] Szczegóły zob. art. 10 rozporządzenia (WE) nr 715/2007.

[11] Dodatkowo, zgodnie z linią orzeczniczą Volvo Veng (sprawa 238/87 Volvo (AB) przeciwko Erik Veng, Rec. [1988], s. 6211), porozumienia uniemożliwiające niezależnym warsztatom uzyskanie dostępu do oryginalnych części zamiennych mogą stanowić naruszenie art. 82, jeżeli producent pojazdu zajmuje pozycję dominującą w odniesieniu do pewnej kategorii części (np. części, których jedynym źródłem są producenci) i jeżeli można wykazać, że wykluczenie niezależnych warsztatów doprowadzi najprawdopodobniej do wyeliminowania efektywnej konkurencji na rynku.

[12] Zob. motyw 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu,(Dz.U. L 1 z 4.1.2003, s. 1-25, pierwsze zdanie).

[13] Należy w tym kontekście wspomnieć, że główne organizacje zrzeszające producentów pojazdów silnikowych (ACEA, JAMA) wyraziły niedawno zgodę na proponowany kodeks postępowania zawierający niektóre podstawowe reguły przejęte z obowiązującego rozporządzenia (WE) nr 1400/2002.