52008SC0055

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, 23.1.2008

SEK(2008) 55

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument uzupełniający

Wniosek

DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie podziemnego składowania dwutlenku węgla

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW {KOM(2008) 18 wersja ostateczna}{SEK(2008) 54}

Streszczenie

Problem i cele

1. Podstawowy problem tkwi w uznaniu konieczności podjęcia pilnych działań na rzecz powstrzymania zmian klimatycznych oraz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii. W kontekście globalnej redukcji emisji CO2 o 50 % do 2050 r. dla spełnienia celu, jakim jest ograniczenie średniego światowego wzrostu temperatury do 2°C, do 2020 r. niezbędne jest ograniczenie o 30 % emisje we wszystkich krajach rozwiniętych, co pozwoli osiągnąć do 2050 r. poziom redukcji emisji w granicach 60-80 %. Redukcja ta jest osiągalna z technicznego punktu widzenia, a korzyści z niej wynikające znacznie przewyższają koszty. Jednak realizacja tego celu wymaga wykorzystania wszystkich opcji łagodzących, w tym również wychwytywania i składowania dwutlenku węgla.

2. Aby umożliwić wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla należy rozwiązać dwa problemy. Pierwszy polega na ograniczeniu zagrożenia dla środowiska jakie stwarza ta technologia a jego rozwiązanie ma na celu takie odizolowanie wychwytywanego i składowanego CO2 od atmosfery i biosfery , które będzie bezpieczne dla środowiska oraz skuteczne jako opcja łagodzenia zmian klimatycznych.

3. Drugi problem tkwi w handlowych barierach uniemożliwiających stosowanie technologii wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS). W przypadku pozostawienia inwestycji w technologię CCS rynkowi, rozwój tej technologii może być niewystarczający z sześciu powodów:

4. Po pierwsze, aktualna redukcja emisji CO2 w związku z technologią CCS nie jest nagradzana, gdyż nie jest ona objęta systemem handlu uprawnieniami do emisji UE (EU ETS) ani mechanizmem czystego rozwoju. W przypadku jej uwzględnienia, redukcja CO2 za pomocą technologii CCS byłaby równoważna cenie dwutlenku węgla.

5. Po drugie, rynek nie wchłania pozytywnych skutków (pozytywnych skutków zewnętrznych) rozwoju technologii pod względem kosztów i jej efektywności (tzw. efekt nabywania wiedzy przez praktykę w drodze przyjęcia).

6. Po trzecie, rynek nie wchłonąłby potencjalnych skutków zewnętrznych związanych z bezpieczeństwem dostaw.

7. Po czwarte, potencjalne skutki zewnętrzne związane z możliwym wywozem nie przyjęłyby się.

8. Po piąte, nie przyjęłyby się potencjalne pozytywne skutki stosowania technologii w UE dla realizacji ogólnych celów klimatycznych.

9. Po szóste, nie przyjęły się redukcje tradycyjnych substancji zanieczyszczających powietrze w drodze stosowania technologii CCS.

Ocena skutków ram zarządzania zagrożeniami dla środowiska

10. Rozpatrywano oddzielnie trzy komponenty technologii CCS – wychwytywanie, transport i składowanie. Zastosowano konserwatywne podejście polegające na tym, że przyjęto, iż istniejące ramy prawne regulujące działania w przypadku podobnych zagrożeń (jeżeli występują) są opcją wzorcową regulacji komponentu CCS.

11. Wychwytywanie stwarza podobne zagrożenia do tych występujących w sektorze chemicznym/wytwarzania energii, w związku z czym uznano, że dyrektywę 96/61/WE (dyrektywę IPPC) można przyjąć jako właściwe ramy regulacyjne również dla wychwytywania. Transport CO2 stwarza podobne zagrożenia co transport gazu, a zatem będzie podlegał takim samym regulacjom. Rurociągi o średnicy większej niż 800 mm i długości przekraczającej 40 km będą wymagały oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z dyrektywą 85/337/WE, natomiast dalsze regulacje będą leżały w gestii państw członkowskich.

12. Jeśli chodzi o składowanie, to również poddano analizie obowiązujące ramy prawne (dyrektywę IPPC oraz prawodawstwo dotyczące odpadów), lecz uznano, że nie są one odpowiednio dostosowane do regulacji danych zagrożeń. Wymagane kontrole różnią się od tych obowiązujących na mocy dyrektywy IPPC, która dotyczy głównie dopuszczalnych poziomów emisji z instalacji przemysłowych. Wiele elementów prawodawstwa dotyczącego odpadów mogłoby mieć zastosowanie do składowania CO2, lecz są one zbyt fragmentaryczne i nie są ukierunkowane na konkretne zagrożenia będące przedmiotem rozważań. Dostosowanie jakichkolwiek ram na potrzeby regulacji składowania CO2 wymagałoby znacznych i dosyć skomplikowanych zmian. Zdecydowano zatem, by opracować oddzielne ramy prawne dla składowania CO2 w formie projektu dyrektywy, oraz by usunąć regulacje dotyczące technologii CCS z zakresu prawodawstwa dotyczącego odpadów.

13. Niektóre zagadnienia dotyczące treści projektu dyrektywy poddano dodatkowej analizie. Pierwsze z nich dotyczyło najlepszego sposobu na zapewnienie skutecznego wdrożenia ram zarządzania ryzykiem na wczesnym etapie składowania. W tym przypadku zdecydowano, żeby zaproponować Komisji przegląd projektów zezwoleń, pozostawiając ostateczną decyzję zatwierdzającą właściwemu organowi. Drugie dotyczyło sposobu podejścia do odpowiedzialności, zwłaszcza sposobu oceny skutków wymogu zabezpieczenia finansowego na pokrycie zobowiązań w przypadku niewypłacalności podmiotu gospodarczego oraz wymaganych środków naprawczych, jak również odpowiedzialności w przypadku rezygnacji z uprawnień do emisji w ramach Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji w razie wycieku. Na podstawie dotychczasowych doświadczeń oraz konsultacji z ubezpieczycielami, wymóg takiego zabezpieczenia uznano za uzasadniony. Inne badane zagadnienia to skład strumienia CO2, dostęp do sieci transportu i składowania oraz administracyjne skutki wprowadzenia ram prawnych dla składowania.

Ocena wpływu opcji internalizacji skutków zewnętrznych

14. Rozważano cztery opcje:

15. Opcja 0: brak polityki dotyczącej technologii CCS na poziomie UE, w tym nieuwzględnienie CCS w EU ETS (czyli realizacja celów polityki klimatycznej bez technologii CCS).

16. Opcja 1: dopuszczenie technologii CCS w ramach Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji UE.

17. Opcja 2: oprócz dopuszczenia w ramach ETS, wprowadzenie od 2020 r. obowiązku stosowania technologii CCS i ocena wpływu potencjalnych skutków zewnętrznych, które nie zostaną wchłonięte przez rynek dwutlenku węgla. Rozważano cztery podstawowe podopcje:

18. zobowiązanie nowych zakładów przemysłowych opalanych węglem do stosowania technologii CCS począwszy od 2020 r.

19. zobowiązanie nowych zakładów przemysłowych opalanych węglem i gazem do stosowania technologii CCS począwszy od 2020 r.

20. zobowiązanie nowych zakładów przemysłowych opalanych węglem do stosowania technologii CCS począwszy od 2020 r., wraz z modernizacją istniejących zakładów przemysłowych (zbudowanych w latach 2015 – 2020) począwszy od 2020 r.

21. zobowiązanie nowych zakładów przemysłowych opalanych węglem i gazem do stosowania technologii CCS począwszy od 2020 r., wraz z modernizacją istniejących zakładów przemysłowych (zbudowanych w latach 2015 – 2020) począwszy od 2020 r.

22. Opcja 3: oprócz uwzględnienia w ramach ETS, stosowanie subsydiów na rzecz internalizacji pozytywnych skutków zewnętrznych niewchłoniętych przez rynek.

23. Opcje poddano ocenie z zastosowaniem modelu PRIMES[1], który symuluje europejski system energetyczny i rynki w poszczególnych państwach, dostarczając jednocześnie szczegółowych wyników dotyczących bilansu energetycznego, emisji CO2, inwestycji, penetracji technologii energetycznej, cen i kosztów w 5-letnich odstępach czasu w okresie od 2000 do 2030 r. Chociaż modelowanie dostarcza przydatnych wskazań ilościowych dotyczących skali potencjalnych skutków, wcześniejsze prognozy w odniesieniu do zachowania się dziesiątek złożonych systemów są oczywiście niepewne, określono jednak podstawowe współczynniki niepewności i wrażliwe obszary. Za pomocą PRIMES dokonano oceny skutków dla zatrudnienia, za pomocą IIASA oceniono wpływ na jakość powietrza, natomiast TNO wykorzystano do badania typu „source-sink” (źródło – ujście), w celu ustalenia sieci transportu i składowania, która powstałaby w wyniku urzeczywistnienia podstawowych scenariuszy (zastosowanie w wymiarze rynkowym i obowiązkowe). ECN i ERM posłużyły do oceny innych niż jakość powietrza skutków przemieszczenia dla środowiska..

24. Analiza opcji 0 pokazała, że koszty redukcji emisji gazów cieplarnianych o 30 % w regionie UE bez technologii CCS byłyby v 2030 o 40 % wyższe niż przy jej zastosowaniu[2]. W związku z tym, niedopuszczenie technologii CCS miałoby znaczny negatywny wpływ na zdolność Europy do realizacji celu, jakim jest ograniczenie średniego światowego wzrostu temperatury do 2°C, na konkurencyjność oraz zatrudnienie, przy jednoczesnym nieznacznym negatywnym wpływie na bezpieczeństwo dostaw.

25. Zakładając, że wdrożenie ETS ukierunkowane było na realizację klimatycznych celów UE, opcja 1 (dopuszczająca zastosowanie w wymiarze rynkowym) internalizuje pozytywne dla klimatu zewnętrzne skutki stosowania technologii CCS. Przy cenie dwutlenku węgla wynikającej z wysiłków wymaganych w celu redukcji emisji gazów cieplarnianych o 20 % do 2020 r., technologia CCS staje się istotnym elementem koszyka energetycznego, ale nie przed 2030 r. Ponieważ opcja ta prowadzi do znacznego ograniczenia w stosowaniu paliw kopalnych, wszystkie skutki dla środowiska związane z wykorzystaniem paliw kopalnych względnie maleją w stosunku do poziomu odniesienia. Transport i infrastruktura na potrzeby składowania wywierałyby pewne skutki równoważące, lecz nie są one znaczące przy tak niewielkim poziomie zastosowania. Podobnie, wymóg składowania CO2 odpowiada prognozowanym zdolnościom UE do składowania: znaczne współczynniki niepewności w odniesieniu do prognozowanej zdolności nie wywierają najmniejszego wpływu na tym poziomie składowania.

26. Dodatkowe koszty opcji 2 (wprowadzenie obowiązku stosowania technologii CCS) w porównaniu z opcją 1 (rocznie około 6 mld EUR w 2030 r.) należy uzasadnić dodatkowymi korzyściami niezwiązanymi z klimatem. Dodatkowy wpływ na proces uczenia się w porównaniu z opcją 1 może skutkować zmniejszeniem dodatkowych kosztów zasobów związanych z wprowadzeniem technologii CCS o około 10 %. Ciężko jest określić ilościowo różnicę, jaką skutkowałoby to dla ewentualnego rozpowszechnienia globalnych celów w obszarze klimatu i możliwości ich realizacji, w związku z czym ciężko rozróżnić pod tym względem opcję 2 od 1. Wariant wprowadzenia obowiązku stosowania technologii CCS w odniesieniu do węgla i gazu ma pozytywne skutki dla bezpieczeństwa dostaw, przy czym skutki pozostałych opcji są negatywne (przez zwiększenie wykorzystania gazu i związanego z tym przywozu).

27. W przypadku najbardziej radykalnej opcji wprowadzenia obowiązku stosowania technologii CCS (węgiel, gaz, nowe zakłady i modernizacja), ryzyko dla społeczeństwa związane z uduszeniem w wyniku wycieku CO2 wynosi około 5 osób rocznie w 2030 r., przy założeniu śmiertelnego stężenia CO2 w wysokości 10 %. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że według danych szacunkowych Strategii tematycznej w sprawie zanieczyszczenia powietrza, liczba przedwczesnych zgonów w związku z zanieczyszczeniem powietrza w 2005 r. wyniosła 390 000[3]. Za sprawą dalszego ograniczenia w stosowaniu paliw kopalnych w stosunku do poziomu odniesienia mamy do czynienia z dalszym ograniczeniem powiązanych skutków dla środowiska. Przeciwstawić temu należy odpowiednio większe obciążenie dla środowiska ze strony sieci transportu, które szacuje się na mniej więcej ponad 30 000 km. (Dla odniesienia, wartość tę można porównać do długości rurociągu, która w 2001 r. wynosiła 110 000 km). Aczkolwiek obszar zajętych w związku z tym gruntów może być stosunkowo niewielki, to podział gruntów miałby duży wpływ na różnorodność biologiczną. Skutki te poddano by analizie w ramach proponowanych obowiązkowych ocen oddziaływania rurociągów CO2 na środowisko, podejmując również odpowiednie środki, takie jak na przykład obowiązujące prawo przejścia rurociągu, jeżeli zachodziłaby taka możliwość.

28. Wychwytywanie CO2 wymaga od UE większych zdolności do składowania, lecz istnieją dowody potwierdzające taką możliwość w kategoriach pojemności. Chociaż scenariusze dotyczące składowania mają charakter czysto orientacyjny i nie dostarczają realnych szacunków co do praktycznej strony sieci transportu i składowania CO2, to w ogólnym ujęciu pokazują, że każde państwo członkowskie posiada wystarczające zdolności do składowania własnych emisji pod warunkiem urzeczywistnienia się optymistycznych szacunków w odniesieniu do możliwości składowania w warstwach wodonośnych. Jednak oczywiste jest, że nawet bez możliwości składowania w warstwach wodonośnych, emisje według skrajnych scenariuszy można prawdopodobnie składować w Europie w miejscach o wysokim poziomie bezpieczeństwa. Znaczny obszar składowania istniałby pod Morzem Północnym, natomiast wymagana infrastruktura transportowa zwiększyłaby koszty transportu i składowania w granicach od 5 do 10 EUR za tonę wyeliminowanego CO2. Koszty te są nadal uzasadnione (według założeń poczynionych przy ocenie zastosowania, skrajne koszty dochodziłyby w niektórych przypadkach do 20 EUR za tonę).

29. Skutki obowiązkowego stosowania technologii CCS dotyczyłyby przede wszystkim niewielkiej liczby państw członkowskich. W przypadku najbardziej radykalnego scenariusza (opcja 2d) obowiązku stosowania technologii CCS, wychwytywanie CO2 odbywałoby się w trzech czwartych w czterech państwach członkowskich (w porządku malejącym – w Niemczech, Polsce, Wielkiej Brytanii i Belgii), przy czym wkład samych Niemiec wynosiłby 35 %. Skutki dla zatrudnienia są negatywne, gdyż wzrost zatrudnienia w przemyśle węglowym zostałby ujemnie zrównoważony większym kosztem energii.

30. Skutki opcji 3 (subsydia na działania po zademonstrowaniu technologii CCS) wykazały, że subsydium inwestycyjne w wysokości 10 % skutkowałoby do 2030 r. większym o 50 % zastosowaniem (i w związku z tym, łączną kwotą inwestycji) niż w przypadku opcji 1, przy niskich nakładach z zasobów własnych (tj. subsydium w kwocie 5,5 mld EUR stymuluje dodatkową inwestycję w kwocie 27 mld EUR). Mały jest jednak wpływ na nabywanie wiedzy o zastosowaniu oraz na realizację globalnych celów klimatycznych, jednocześnie odpowiednio niski byłby potencjał wywozowy. Nieznaczny jest również wpływ na jakość powietrza, zatrudnienie i bezpieczeństwo dostaw w porównaniu z opcją rynkową.

31. Na tej podstawie, nie ma wielu dowodów uzasadniających wykraczanie poza rynek dwutlenku węgla. W przypadku wprowadzenia obowiązku stosowania technologii CCS, dodatkowa wiedza związana z większym zastosowaniem nie rekompensuje kosztów polityki, a wpływ innych skutków zewnętrznych jest również nieznaczny. W odniesieniu do subsydiów, to wydaje się, że mimo większego wpływu znacznych dodatkowych inwestycji, wpływ na pozytywne skutki zewnętrzne nie odpowiada poziomowi subsydiów. Z tego powodu, Komisja zaleca dopuszczenie technologii CCS w ramach ETS, lecz bez wprowadzania obowiązku jej stosowania czy subsydiowania po jej zademonstrowaniu. Subsydia na etapie prezentacji to oddzielne zagadnienie, będące przedmiotem odrębnych rozważań w Komunikacie w sprawie wspierania wczesnych demonstracji zrównoważonej produkcji energii z paliw kopalnych.

Konsultacje

32. Konsultacje prowadzono głównie na spotkaniach z zainteresowanymi stronami. III Grupa Robocza ds. Europejskiego Programu Zmian Klimatycznych poświęcona technologii CCS spotkała się czterokrotnie w pierwszej połowie 2006 r. Internetowe konsultacje pod hasłem „Wychwytywanie i podziemne składowanie CO2 – czy powinniśmy się niepokoić” zaowocowały 787 odpowiedziami. 8 maja 2007 r. odbyło się spotkanie na dużą skalę z zainteresowanymi stronami, na którym Komisja przedstawiła w zarysie planowane ramy regulacyjne i umożliwiła wyrażanie uwag. Odbyły się również dalsze spotkania doraźne z mniejszymi grupami, poświęcone konkretnym aspektom proponowanego wniosku. Szczególnie pożyteczne były rozmowy z Platformą Technologiczną na rzecz Elektrowni na Paliwa Kopalne z Zerową Emisją (ZEP TP).

[1] P. Capros et al (2007) Energy systems analysis of CCS Technology; PRIMES model scenarios, E3ME-lab/ICCS/National Technical University of Athens, projekt sprawozdania z 29 sierpnia 2007 r., Ateny (udostępniany na życzenie).

[2] Capros, P and L. Mantzos (2007) Sprawozdanie końcowe, ZAMÓWIENIE NA USŁUGI W CELU WYKORZYSTANIA SYNERGII POLITYKI W OBSZARZE JAKOŚCI POWIETRZA I ZMIAN KLIMATYCZNYCH ORAZ WERYFIKACJI METODOLOGII ANALIZY KOSZTÓW I KORZYŚCI, zamówienie nr 070501/2004/382805/MAR/C1, sprawozdanie końcowe dla DG ds. Środowiska

[3] Strategia tematyczna w sprawie zanieczyszczenia powietrza, str. 3: 3,6 mln zgonów rocznie odpowiada 390 000 zgonom wcześniaków.