(1)

Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2022/2434 (2) zmieniono rozporządzenie (UE, Euratom) 2018/1046 („rozporządzenie finansowe”) przez ustanowienie zróżnicowanej strategii finansowania jako jednolitej metody finansowania w odniesieniu do operacji zaciągania pożyczek i zarządzania długiem prowadzonych przez Komisję. Art. 220a rozporządzenia finansowego stosuje się do programów pomocy finansowej, w odniesieniu do których akty podstawowe wchodzą w życie 9 listopada 2022 r. lub po tym dniu. Zróżnicowana strategia finansowania nie ma zastosowania do istniejących programów, w ramach których operacje zaciągania i udzielania pożyczek powinny być nadal prowadzone według tradycyjnej metody „back-to-back”, zgodnie z art. 220 rozporządzenia finansowego. Metoda „back-to-back” może mieć również zastosowanie, w drodze wyjątku, do nowych programów pomocy finansowej i należy ją stosować do wszelkich programów Euratomu.

(2)

Zgodnie z art. 220a rozporządzenia finansowego Komisja dokonuje koniecznych ustaleń w zakresie wdrażania zróżnicowanej strategii finansowania. Ustalenia te powinny obejmować ramy zarządzania, procedury zarządzania ryzykiem oraz metodykę alokacji kosztów służącą zapewnieniu, by wszystkie koszty poniesione przez Unię w związku z pomocą finansową były pokrywane przez kraj będący beneficjentem. Konieczne jest zatem dokonanie ustaleń mających zastosowanie do operacji zaciągania pożyczek i zarządzania długiem realizowanych przez Komisję w ramach zróżnicowanej strategii finansowania oraz do powiązanych operacji udzielania pożyczek.

(3)

Komisja po raz pierwszy zastosowała zróżnicowaną strategię finansowania w odniesieniu do operacji zaciągania pożyczek w kontekście NextGenerationEU („NGEU”), tymczasowego instrumentu Unii wspierającego odbudowę gospodarczą w następstwie kryzysu związanego z COVID-19. Umożliwiło to skuteczne uruchomienie środków na bezzwrotne wsparcie i pożyczki na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 (3) oraz w ramach innych programów unijnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE) 2020/2094 (4).

(4)

Model zarządzania oraz procesy konieczne do wdrożenia zróżnicowanej strategii finansowania w ramach NGEU ustanowiono zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji C(2021) 2502 (5). Ustalenia te obejmują m.in. ramy zarządzania, procedury zarządzania ryzykiem i procedury zapewnienia zgodności z przepisami. Opracowaną metodykę alokacji kosztów przedstawiono w decyzji wykonawczej Komisji (UE, Euratom) 2022/2545 (6). Ustalenia dotyczące wdrażania zróżnicowanej strategii finansowania, o której mowa w art. 220a rozporządzenia finansowego, należy oprzeć na modelu zarządzania NGEU.

(5)

Niniejsza decyzja powinna mieć zastosowanie głównie do operacji realizowanych w ramach zróżnicowanej strategii finansowania, przy czym niektóre z ustaleń przewidzianych w niniejszej decyzji należy jednak rozszerzyć na operacje realizowane w ramach metody „back-to-back”. Takie podejście zapewniłoby spójność między poszczególnymi programami w zakresie, w jakim ma to zastosowanie. Stanowiłoby również gwarancję, że wszystkie operacje będą podlegać zasadom o najwyższych standardach, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Powinno tak być w przypadku ustaleń dotyczących zarządzania ryzykiem i procedur zapewnienia zgodności z przepisami.

(6)

W corocznej decyzji w sprawie zaciągania pożyczek należy określić elementy planowanych operacji zaciągania pożyczek i zarządzania długiem oraz zawrzeć zezwolenie na realizację operacji zarządzania płynnością przez okres jednego roku. W szczególności w decyzji należy ustalić wielkość prowadzonych operacji zaciągania pożyczek i zarządzania długiem w celu określenia ogólnego poziomu ekspozycji budżetu Unii oraz beneficjentów pożyczek. W tym celu w decyzji należy określić zakres maksymalnych kwot emisji długoterminowego finansowania na realizację wszystkich celów, maksymalną niespłaconą kwotę finansowania krótkoterminowego, maksymalny średni termin zapadalności unijnego finansowania długoterminowego, limit ostatecznej niespłaconej kwoty na jedną emisję oraz, w stosownych przypadkach, maksymalną kwotę emisji Komisji, którą może ona przechowywać na własnym rachunku i która może zostać wykorzystana jako dodatkowe źródło finansowania lub do wsparcia rynku wtórnego. W corocznej decyzji w sprawie zaciągania pożyczek należy również przewidzieć zezwolenie na zainwestowanie środków pieniężnych stanowiących nadwyżkę w stosunku do środków niezbędnych do dokonania wypłat, w instrumenty rynku pieniężnego.

(7)

Aby zapewnić dostępność koniecznych środków na pokrycie zobowiązań wynikających z powiązanych programów pomocy finansowej, w miarę jak stają się wymagalne, operacje zaciągania pożyczek i zarządzania długiem w ramach zróżnicowanej strategii finansowania powinny być realizowane na podstawie dwuletnich planów finansowania. Takie plany zapewniłyby ramy dla tych operacji w tym okresie dzięki odniesieniom do płatności, których należy dokonać w celu wdrożenia powiązanych programów w ciągu kolejnego semestru, a także następujących po nim okresów. Ustanowienie planu finansowania powinno zatem wiązać się z zapewnieniem powiązania z przewidywanymi potrzebami w zakresie płatności w perspektywie wieloletniej; pozwoli to zagwarantować sprawne planowanie i organizację operacji finansowania. Środkami uzyskanymi z zaciągniętych pożyczek, przeznaczonymi na zaspokojenie potrzeb w zakresie płatności, których oczekuje się w kolejnych okresach, można zarządzać za pośrednictwem operacji zarządzania płynnością. Plan finansowania powinien zostać ustanowiony w oparciu o limity i zezwolenia określone w corocznej decyzji w sprawie zaciągania pożyczek. Plan finansowania stanowi dla uczestników rynku źródło informacji o orientacyjnych planach finansowania w nadchodzącym okresie.

(8)

Dzięki ustaleniu orientacyjnej maksymalnej kwoty pożyczki obejmującej – co do zasady – okres sześciu miesięcy oraz określeniu niektórych innych kluczowych parametrów planowanych operacji plan finansowania zapewniłby również większą przewidywalność emisji, przy jednoczesnym zachowaniu elastyczności i zapewnieniu przejrzystości na rynkach. Baza docelowych inwestorów potrzebuje informacji na temat zbliżających się emisji oraz ich harmonogramu, aby mogli oni przygotować własne plany inwestycyjne. Zdolność do optymalizowania struktury zaciągania pożyczek za pośrednictwem transakcji na rynku pieniężnym i operacji zarządzania długiem podczas wdrażania planów finansowania umożliwia Komisji uzyskanie korzystniejszych wyników i ograniczenie ryzyka niedoborów płynności.

(9)

Coroczna decyzja w sprawie zaciągania pożyczek oraz plan finansowania powinny służyć także jako główne źródło informacji przekazywanych Parlamentowi Europejskiemu i Radzie przez Komisję, zgodnie z art. 220a ust. 2 rozporządzenia finansowego, jak również informacji dostarczanych rynkom i opinii publicznej. Ponadto zgodnie z art. 220a ust. 2 rozporządzenia finansowego Komisja powinna składać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wyczerpujące i regularne sprawozdania na temat wszystkich aspektów swojej strategii zaciągania pożyczek i zarządzania długiem.

(10)

Określenie dokładnych i adekwatnych planów finansowania w ramach zróżnicowanej strategii finansowania zależy od regularnego i terminowego przekazywania informacji przez urzędników zatwierdzających odpowiedzialnych za realizację programów pomocy finansowej w odpowiednich ramach czasowych oraz w granicach kwot koniecznych do zatwierdzenia przewidywanych płatności. Informacje te należy przekazywać Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu, będącej służbą odpowiedzialną za określanie i wdrażanie planów finansowania, przy zastosowaniu narzędzia prognozowania finansowego Komisji.

(11)

W ramach zróżnicowanej strategii finansowania należy dążyć do uzyskania najkorzystniejszych dla Unii warunków finansowych, w drodze rzetelnego planowania oraz sprawnej realizacji transakcji na najlepszych możliwych warunkach w danej sytuacji rynkowej. Ze względu na potrzebę pozyskania finansowania umożliwiającego wypłatę środków na rzecz odpowiednich programów Komisja ma ograniczone możliwości decyzyjne w zakresie harmonogramu transakcji rynkowych. Dzięki zróżnicowanej strategii finansowania Komisja korzysta z szerszego zakresu technik finansowania, w tym finansowania krótkoterminowego, co pozwala jej ograniczyć ryzyko niewykonania założeń w sytuacji konieczności pozyskania dodatkowych funduszy w bardziej niekorzystnych warunkach rynkowych.

(12)

Instrumenty finansowania w ramach zróżnicowanej strategii finansowania powinny obejmować m.in. różne obligacje referencyjne i eurobony. Operacje zaciągania pożyczek w ramach zróżnicowanej strategii finansowania powinny być organizowane w formie aukcji, transakcji konsorcjalnych lub emisji niepublicznych, w zależności od tego, która z tych form jest najbardziej odpowiednia ze względu na wielkość i charakter operacji.

(13)

Zróżnicowana strategia finansowania powinna obejmować zdolność do emitowania instrumentów krótkoterminowych i utrzymywania bufora płynnościowego, co umożliwi Komisji złagodzenie rozbieżności czasowych między zaciąganiem pożyczek a wypłatami środków oraz zaspokojenie wniosków o wypłatę również w przypadku niekorzystnych warunków finansowania. Aby zapewnić elastyczność i skuteczność, krótkoterminowe operacje zaciągania pożyczek za pośrednictwem eurobonów należy realizować w drodze regularnych aukcji. Aukcje te powinny być organizowane w taki sposób, aby zapewnić przejrzysty i przewidywalny status Unii jako emitenta oraz równe traktowanie uczestników.

(14)

Operacje zarządzania długiem w ramach zróżnicowanej strategii finansowania umożliwiają lepsze zarządzanie stopami procentowymi i innymi rodzajami ryzyka finansowego. Należy zatem zezwolić na stosowanie instrumentów pochodnych, takich jak swapy, w celu zarządzania ryzykiem stóp procentowych lub innymi rodzajami ryzyka finansowego związanymi z pożyczkami dla krajów będących beneficjentami, zawsze z poszanowaniem zasady równowagi budżetowej, lub zezwolić na zawieranie zabezpieczonych lub niezabezpieczonych transakcji rynku pieniężnego z organami państw członkowskich odpowiedzialnymi za zarządzanie długiem, instytucjami ponadnarodowymi, krajowymi agencjami sektora publicznego, instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi o odpowiedniej zdolności kredytowej lub kontrahentami centralnymi. W tym kontekście Komisja powinna być również upoważniona do odkupienia lub utrzymywania własnych obligacji do celów zarządzania płynnością i wspierania płynności na rynku obligacji unijnych.

(15)

Operacje zarządzania płynnością umożliwiają Komisji uzyskanie korzystniejszych warunków w przypadku wszelkich środków gotówkowych stanowiących nadwyżkę w stosunku do środków niezbędnych do dokonania prognozowanych wypłat. Mając na uwadze powyższy cel, należy zezwolić na inwestowanie nadwyżek sald gotówkowych za pośrednictwem instrumentów rynku pieniężnego, gdy jest to korzystne. Takie możliwości mogą pojawić się w sytuacji, gdy nieoczekiwany spadek wypłat – w porównaniu z prognozami – prowadzi do akumulacji nieprzewidzianych sald gotówkowych. Innym rozwiązaniem jest, aby w oczekiwaniu na okresy, w których notuje się wysoki poziom wypłat, Komisja gromadziła środki celem uniknięcia dużej koncentracji operacji w ograniczonym czasie, co wiąże się z ryzykiem związanym z realizacją i wyceną tych operacji. Na etapie określania lub zmiany strategii zarządzania płynnością wskazana jest konsultacja z dyrektorem ds. ryzyka oraz księgowym.

(16)

Operacje udzielania pożyczek powinny być przeprowadzane zgodnie z odpowiednim aktem podstawowym i odpowiednimi umowami pożyczki. Należy określić minimalne warunki wypłaty pożyczek. Należy również zapewnić, aby kraje będące beneficjentami ponosiły wszystkie koszty związane z pożyczką zaciągniętą przez Unię zgodnie z metodyką określoną przez Komisję w odrębnej decyzji uzupełnionej o szczegółowe wytyczne dotyczące obliczania takich kosztów.

(17)

Kraje będące beneficjentami powinny mieć możliwość zwrócenia się do Komisji o udzielenie pożyczek o stałym oprocentowaniu dzięki strategiom zabezpieczającym. Wymagałoby to od Komisji wykorzystania instrumentów finansowych, takich jak swapy stóp procentowych, w celu oferowania pożyczek o stałym oprocentowaniu. Koszty zarządzania ryzykiem związanym z instrumentami pochodnymi powinien ponosić kraj będący beneficjentem.

(18)

Operacje zaciągania pożyczek przewidziane w istniejących programach pomocy finansowej prowadzi się w ramach programu emisji długu UE-Euratom ustanowionego w 2019 r. i zaktualizowanego w 2021 r. („program emisji długu”). Obejmuje to m.in. sporządzenie dokumentu ofertowego zawierającego wszystkie informacje dla rynków wymagane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz dokonanie ustaleń operacyjnych i umownych z kontrahentami, które mają zasadnicze znaczenie dla zaciągania pożyczek. Operacje zaciągania pożyczek w ramach zróżnicowanej strategii finansowania powinny być realizowane zgodnie z zasadami programu emisji długu, po wprowadzeniu niezbędnych zmian w istniejącej dokumentacji.

(19)

W celu realizacji operacji zaciągania pożyczek, zarządzania długiem oraz zarządzania płynnością w ramach zróżnicowanej strategii finansowania należy ustanowić odpowiednie zdolności operacyjne, w tym zdolności w zakresie rozliczania transakcji, platformę aukcyjną oraz możliwość korzystania ze swapów i z transakcji z udzielonym przyrzeczeniem odkupu.

(20)

W celu prowadzenia operacji zaciągania pożyczek, zarządzania długiem oraz zarządzania płynnością w ramach zróżnicowanej strategii finansowania oraz powiązanych operacji udzielania pożyczek Komisja powinna otworzyć specjalne rachunki wyłącznie do celów tych operacji. Do tych rachunków powinny mieć zastosowanie te same względy, co w przypadku rachunków utworzonych na potrzeby operacji w ramach NGEU. W szczególności, aby ograniczyć ryzyko utraty płynności wynikające z tych operacji, należy ustanowić bezpieczne i celowe ostrożnościowe środki pieniężne na potrzeby płatności. Wymóg utrzymywania takiego specjalnego ostrożnościowego bufora środków pieniężnych stanowi integralną i niezbędną część podejścia do zarządzania ryzykiem w ramach zróżnicowanej strategii finansowania. W celu zapewnienia, aby krytyczne środki pieniężne nie były narażone na żadne ryzyko kontrahenta wynikające z upadłości instytucji, w której zdeponowane są te rezerwy, należy koniecznie przechowywać te ostrożnościowe środki pieniężne w banku centralnym. Wspomniane środki pieniężne powinny być deponowane na specjalnym rachunku w Europejskim Banku Centralnym („EBC”) i utrzymywane na najniższym możliwym poziomie koniecznym do zaspokojenia zbliżających się płatności w krótkim okresie, ale ich kwota może się zmieniać w zależności od harmonogramu emisji i wypłat. Należy zawrzeć z EBC umowę o świadczenie usług agenta skarbowego, umożliwiającą pokrycie związanych z tym kosztów. Wszelkie inne kwoty stanowiące nadwyżkę w stosunku do ostrożnościowych środków pieniężnych mogą być inwestowane za pośrednictwem instrumentów rynku pieniężnego lub przechowywane na specjalnych rachunkach u upoważnionych kontrahentów.

(21)

Ponadto ramy zarządzania ryzykiem i zapewniania zgodności z przepisami na potrzeby operacji zaciągania pożyczek, zarządzania długiem, zarządzania płynnością oraz udzielania pożyczek powinny zapewniać ochronę interesów finansowych Unii i gwarantować, aby wszystkie działania były prowadzone w sposób zgodny z najwyższymi standardami uczciwości, prawości oraz należytego zarządzania finansami i ryzykiem. W związku z tym rolę dyrektora ds. ryzyka ustanowioną wcześniej na mocy decyzji wykonawczej C(2021) 2502 rozszerzono na wszystkie operacje realizowane w ramach zróżnicowanej strategii finansowania na podstawie decyzji wykonawczej Komisji (UE, Euratom) 2022/2544 (7). W wykonywaniu swoich zadań dyrektor ds. ryzyka powinien być wspierany przez komitet ds. ryzyka i zapewnienia zgodności z przepisami. Mając na uwadze zagwarantowanie, aby skład komitetu ds. ryzyka i zapewnienia zgodności z przepisami pozwalał na udzielanie odpowiedniego wsparcia dyrektorowi ds. ryzyka, aby skład ten ukształtowano zgodnie z najlepszymi praktykami oraz aby uwzględniono rozszerzony zakres zadań dyrektora ds. ryzyka, konieczne jest dokonanie pewnych zmian. Zmiany takie powinny przewidywać uwzględnienie w składzie komitetu ds. ryzyka i zapewnienia zgodności z przepisami dyrektora dyrekcji odpowiedzialnej za emisję długu w celu finansowania programów unijnych, jako stałego obserwatora, celem umożliwienia wymiany informacji podczas nadzorowania operacji, a także możliwość mianowania maksymalnie trzech niezależnych ekspertów oraz określenie jaśniejszych wymogów dotyczących wyznaczania członków komitetu ds. ryzyka i zapewnienia zgodności z przepisami.

(22)

Dyrektor ds. ryzyka powinien opracować, zgodnie z najlepszymi praktykami i uznanymi normami międzynarodowymi, politykę wysokiego szczebla w zakresie ryzyka i zapewnienia zgodności z przepisami, która będzie zawierać wytyczne dotyczące ryzyka i zapewnienia zgodności z przepisami na potrzeby wdrożenia omawianych operacji z zachowaniem pełnej niezależności. Stopniowe wdrażanie operacji zarządzania długiem i zarządzania płynnością wiąże się z dodatkowym ryzykiem, takim jak ryzyko kredytowe kontrahenta. Operacje te wymagają dodatkowego monitorowania przez dyrektora ds. ryzyka, co pozwoli zagwarantować, aby mieściły się one w ramach zarządzania ryzykiem określonych w polityce wysokiego szczebla w zakresie ryzyka i zapewnienia zgodności z przepisami. W tym zakresie dyrektor ds. ryzyka powinien, równolegle ze stopniowym wdrażaniem tych operacji, określać nowe limity ryzyka i rozwiązania służące monitorowaniu ryzyka.

(23)

W szczególności dyrektor ds. ryzyka powinien dopilnować, aby operacje były zgodne z polityką wysokiego szczebla w zakresie ryzyka i zapewnienia zgodności z przepisami, aby identyfikowano i rozumiano ryzyko związane z tymi operacjami, aby zarządzano tym ryzykiem oraz aby je mu zgłaszano. W wykonywaniu tych zadań dyrektora ds. ryzyka powinien wspierać pracownik ds. zgodności z przepisami, podlegający mu bezpośrednio w sprawach dotyczących zgodności z zasadami, procedur oraz zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

(24)

Model zarządzania i procesy niezbędne do wdrożenia zróżnicowanej strategii finansowania w ramach NGEU zostały ustanowione zgodnie z decyzją wykonawczą C(2021) 2502, uchyloną decyzją wykonawczą (UE, Euratom) 2022/2544, w której określono ustalenia mające zastosowanie do operacji zaciągania pożyczek i zarządzania długiem realizowanych przez Komisję w ramach zróżnicowanej strategii finansowania oraz do powiązanych operacji udzielania pożyczek. Niniejsza decyzja opiera się na zasadach ustanowionych we wspomnianych decyzjach wykonawczych. Aby zapewnić jednolite zasady mające zastosowanie do wszystkich operacji realizowanych w ramach zróżnicowanej strategii finansowania, należy uchylić decyzję wykonawczą (UE, Euratom) 2022/2544.

(25)

Aby zapewnić przyjęcie corocznej decyzji w sprawie zaciągania pożyczek zgodnie z niniejszą decyzją i równolegle z nią, a także w odpowiednim czasie umożliwiającym realizację programu emisji obligacji, który musi rozpocząć się natychmiast w 2024 r., niniejsza decyzja powinna wejść w życie w trybie pilnym, następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej,