Sprawa C‑814/21

Komisja Europejska

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 19 listopada 2024 r.

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 20 TFUE – Obywatelstwo Unii – Artykuł 21 TFUE – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Artykuł 22 TFUE – Prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa – Obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami – Brak prawa do członkostwa w partii politycznej – Artykuły 2 i 10 TUE – Zasada demokracji – Artykuł 4 ust. 2 TUE – Poszanowanie tożsamości narodowej państw członkowskich – Artykuł 12 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Rola partii politycznych w wyrażaniu woli obywateli Unii

1. Obywatelstwo Unii – Postanowienia traktatu – Obywatele Unii Europejskiej mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami – Prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa członkowskiego – Zakres – Skuteczne wykonywanie tego prawa – Równy dostęp do istniejących w krajowym porządku prawnym środków, jakimi dysponują obywatele wspomnianego państwa członkowskiego – Objęcie

   (art. 10 TUE; art. 20, 21, 22 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 12; dyrektywy Rady: 93/109, 94/80)

   (zob. pkt 91–96, 99–115, 118–125)

2. Obywatelstwo Unii – Postanowienia traktatu – Obywatele Unii Europejskiej mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami – Prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa członkowskiego – Uregulowanie krajowe odmawiające takim obywatelom Unii prawa przystąpienia do partii politycznej – Niedopuszczalność – Względy uzasadniające – Poszanowanie tożsamości narodowej – Brak

   (art. 2, art. 4 ust. 2, art. 10 TUE; art. 22 TFUE)

   (zob. pkt 133–139, 150, 153–161)

Streszczenie

Rozpoznając skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Trybunał w składzie wielkiej izby orzekł, że odmawiając obywatelom Unii Europejskiej, którzy nie posiadają obywatelstwa polskiego, ale którzy mają swoje miejsce zamieszkania na terenie Polski, prawa do członkostwa w partii politycznej, to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 22 TFUE.

Polska ustawa o partiach politycznych ( 1 ) przewiduje, że członkami partii politycznych mogą być obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli 18 lat. A zatem prawo to nie przysługuje obywatelom Unii Europejskiej, którzy nie posiadają obywatelstwa polskiego, ale którzy mają miejsce zamieszkania w Polsce.

Uznawszy, że ustawodawstwo to jest sprzeczne z art. 22 TFUE, Komisja Europejska wniosła do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Twierdziła ona w szczególności, że zastrzegając status członka partii politycznej wyłącznie dla obywateli polskich, Polska uniemożliwiła mającym miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywatelom Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, wykonywanie praw wyborczych w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego na takich samych zasadach jak obywatele polscy.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności Trybunał zbadał zakres art. 22 TFUE z uwzględnieniem jego treści, kontekstu oraz celów, których realizacji służy.

I tak, po pierwsze, zgodnie z tym postanowieniem obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, mają prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa członkowskiego, a prawo to jest wykonywane z zastrzeżeniem szczegółowych warunków ustalonych przez Radę Unii Europejskiej. Brzmienie tego postanowienia nie zawiera odniesienia do warunków dotyczących uzyskania statusu członka partii politycznej. Natomiast, odsyłając do zasad korzystania z prawa głosowania i kandydowania mających zastosowanie do obywateli państwa członkowskiego miejsca zamieszkania takiego obywatela Unii, art. 22 TFUE wprowadza zakaz uzależnienia przez to państwo członkowskie wykonywania rzeczonego prawa przez tego obywatela Unii od warunków innych niż te, które mają zastosowanie do jego własnych obywateli. Postanowienie to ustanawia zatem szczególną zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a w konsekwencji stosuje się do wszelkich środków krajowych wprowadzających odmienne traktowanie, które mogłoby negatywnie wpływać na skuteczne wykonywanie prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego.

Ponadto szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania zostały określone przez Radę w dyrektywach 93/109 ( 2 ) i 94/80 ( 3 ), które chociaż nie zawierają przepisów odnoszących się do warunków uzyskania przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, statusu członka partii politycznej, nie mogą – nawet w sposób dorozumiany – ograniczać zakresu praw i obowiązków wypływających z art. 22 TFUE. W tym względzie w braku szczególnych przepisów dotyczących tych warunków ich określenie należy do kompetencji państw członkowskich. Niemniej przy wykonywaniu tej kompetencji państwa te mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, w tym z art. 22 TFUE.

Po drugie, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się art. 22 TFUE, Trybunał odniósł się zarówno do innych postanowień traktatu FUE, jak i do postanowień tej samej rangi zawartych w szczególności w traktacie UE i w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).

W tym względzie przede wszystkim art. 22 TFUE w związku z art. 20 ust. 2 TFUE wiąże prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego ze statusem obywatela Unii. Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 2 i art. 21 TFUE obywatelstwo Unii nadaje każdemu obywatelowi Unii podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Istnieje zatem związek między z jednej strony prawem do swobodnego przemieszczania się i pobytu, a z drugiej strony prawem głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, przysługującym obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami.

Następnie art. 10 TUE, który uznaje prawo obywateli Unii do bycia bezpośrednio reprezentowanymi w Parlamencie Europejskim i do uczestniczenia w życiu demokratycznym Unii, uwidacznia związek między zasadą demokracji przedstawicielskiej w Unii a powiązanym z obywatelstwem Unii prawem głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, zagwarantowanym w art. 22 ust. 2 TFUE.

Wreszcie art. 12 ust. 1 Karty przyznaje każdemu prawo do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich. To prawo koresponduje z prawem zagwarantowanym w art. 11 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które stanowi jeden z istotnych fundamentów pluralistycznego i demokratycznego społeczeństwa, ponieważ pozwala obywatelom zbiorowo działać w dziedzinie wspólnych interesów, a przez to przyczyniać się do właściwego funkcjonowania życia publicznego. Tymczasem art. 10 ust. 4 TUE i art. 12 ust. 2 Karty przyznają partiom politycznym na poziomie europejskim pierwszorzędną rolę w wyrażaniu woli obywateli Unii. Partie polityczne, których jedną z funkcji jest zgłaszanie kandydatów w wyborach, pełnią zatem podstawową funkcję w systemie demokracji przedstawicielskiej, na której opiera się funkcjonowanie Unii, zgodnie z art. 10 ust. 1 TUE. W rezultacie status członka partii politycznej przyczynia się w istotny sposób do skutecznego wykonywania prawa kandydowania przyznanego w art. 22 TFUE.

Po trzecie, co się tyczy celu art. 22 TFUE, artykuł ten zmierza przede wszystkim do przyznania obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, prawa do udziału w demokratycznym procesie wyborczym w tym państwie członkowskim za pośrednictwem prawa głosowania i kandydowania na szczeblu europejskim i lokalnym. Następnie artykuł ten ma na celu zagwarantowanie równego traktowania obywateli Unii, co wymaga równego dostępu do istniejących w krajowym porządku prawnym środków, jakimi dysponują obywatele wspomnianego państwa członkowskiego do celów wykonywania tego prawa w zakresie wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego. Wreszcie związek między z jednej strony swobodą przemieszczania się i pobytu a z drugiej strony prawem głosowania i kandydowania w tych wyborach oznacza, że to ostatnie prawo służy między innymi ułatwieniu stopniowej integracji danego obywatela Unii ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego. Artykuł 22 TFUE ma zatem na celu zapewnienie reprezentatywności obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, jako następstwa ich integracji ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego.

W drugiej kolejności Trybunał zbadał – w świetle powyższych uściśleń dotyczących zakresu art. 22 TFUE w związku z art. 20 i 21 TFUE, art. 10 TUE oraz art. 12 Karty – czy ustanowione w ustawodawstwie polskim odmienne traktowanie ze względu na przynależność państwową w odniesieniu do możliwości uzyskania członkostwa w partii politycznej prowadzi do tego, że mający miejsce zamieszkania w Polsce obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, nie korzystają z równego dostępu do środków, jakimi dysponują obywatele polscy do celów skutecznego wykonywania ich prawa kandydowania, z naruszeniem art. 22 TFUE.

W tym względzie prawdą jest, że w Polsce możliwe jest, by kandydat niezależny, który nie jest członkiem partii politycznej, został zgłoszony przez komitet wyborczy partii politycznej. Jednakże, po pierwsze, w zakresie, w jakim to członkowie partii politycznej wybierają kandydatów, którzy mają zostać zgłoszeni, fakt, że mający miejsce zamieszkania w Polsce obywatel Unii, który nie jest obywatelem tego państwa, nie jest członkiem partii politycznej, skutkuje co do zasady wykluczeniem go z udziału w podejmowaniu przez tę partię decyzji co do jego zgłoszenia przez komitet wyborczy tej partii. Okoliczność ta stawia takich obywateli Unii w sytuacji mniej korzystnej niż obywateli polskich będących członkami partii politycznej, jeśli chodzi o możliwość kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego z listy partii politycznej.

Po drugie, okoliczność, że obywatele polscy mogą zdecydować się na kandydowanie jako członkowie partii politycznej albo jako kandydaci niezależni, podczas gdy mający miejsce zamieszkania w Polsce obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, mają jedynie tę ostatnią możliwość, dowodzi, że ci obywatele Unii nie mogą wykonywać przysługującego im prawa kandydowania w tych wyborach na takich samych zasadach jak obywatele polscy.

W trzeciej i ostatniej kolejności Trybunał zbadał, czy to odmienne traktowanie w odniesieniu do dostępu od środków pozwalających na skuteczne wykonywanie prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego może być uzasadnione względami związanymi z poszanowaniem tożsamości narodowej państwa członkowskiego w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE.

Przede wszystkim prawdą jest, że organizacja krajowego życia politycznego, do której przyczyniają się partie polityczne, stanowi część tożsamości narodowej. Jednakże, ponieważ prawo głosowania i kandydowania przyznane w art. 22 TFUE obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, dotyczy przeprowadzanych w tym państwie wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, postanowienie to nie nakłada na rzeczone państwo członkowskie ani obowiązku umożliwienia tym obywatelom korzystania z prawa głosowania i kandydowania w wyborach krajowych ani zakazu przyjęcia szczególnych przepisów dotyczących podejmowania decyzji wewnątrz partii politycznej w sprawie desygnowania kandydatów w wyborach krajowych, które wykluczałyby udział członków partii niebędących obywatelami tego państwa w podejmowaniu takich decyzji.

Następnie art. 4 ust. 2 TUE należy odczytywać w świetle postanowień tej samej rangi, w szczególności art. 2 i 10 TUE, i nie może on zwalniać państw członkowskich z obowiązku spełniania wynikających z nich wymogów. W tym względzie zasada demokracji i zasada równego traktowania stanowią zgodnie z art. 2 TUE wartości, na których opiera się Unia. Postanowienie to nie stanowi zwykłego wyznaczenia kierunku lub wyrażenia woli o charakterze politycznym, lecz wskazuje wartości, które stanowią o samej tożsamości Unii jako wspólnego porządku prawnego – wartości, które zostały skonkretyzowane w zasadach przekładających się dla państw członkowskich na prawnie wiążące zobowiązania. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 1 TUE podstawą funkcjonowania Unii jest zasada demokracji przedstawicielskiej, odzwierciedlająca wartość demokracji, o której mowa w art. 2 TUE.

Wreszcie, gwarantując obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego w tym państwie członkowskim na takich samych zasadach jak obywatelom tego państwa członkowskiego, art. 22 TFUE konkretyzuje zasady demokracji i równego traktowania obywateli Unii, które to zasady stanowią część tożsamości i wspólnych wartości Unii, do których odwołują się państwa członkowskie i których poszanowanie na swoim terytorium powinny zapewnić. W konsekwencji nie można uznać, że dopuszczenie, by tacy obywatele Unii uzyskali członkostwo w partii politycznej w państwie członkowskim ich miejsca zamieszkania w celu pełnego wdrożenia zasad demokracji i równego traktowania, podważa tożsamość narodową tego państwa członkowskiego.

( 1 ) Ustawa z dnia 27 kwietnia 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 1997 r., nr 98, poz. 604). Zobacz art. 2 ust. 1 tej ustawy.

( 2 ) Dyrektywa Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. 1993, L 329, s. 34), zmieniona dyrektywą Rady 2013/1/UE z dnia 20 grudnia 2012 r. (Dz.U. 2013, L 26, s. 27).

( 3 ) Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. 1994, L 368, s. 38).