Sprawa C‑316/19

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Słowenii

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 17 grudnia 2020 r.

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 343 TFUE – Przywileje i immunitety Unii Europejskiej – Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Artykuł 39 – Przywileje i immunitety EBC – Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej – Artykuły 2, 18 i 22 – Zasada nietykalności archiwów EBC – Zatrzymanie dokumentów w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego – Dokumenty związane z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu – Artykuł 4 ust. 3 TUE – Zasada lojalnej współpracy

1. Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Zasady – Wykładnia autonomiczna – Pojęcie „archiwów Unii”

   (zob. pkt 68–72)

2. Przywileje i immunitety Unii Europejskiej – Funkcjonalny charakter – Pojęcie „archiwów Unii” – Zakres – Zasada nietykalności archiwów Unii

   (Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, art. 2)

   (zob. pkt 73–75)

3. Przywileje i immunitety Unii Europejskiej – Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Przywileje i immunitety EBC – Pojęcie „archiwów EBC”– Zatrzymanie dokumentów w pomieszczeniach krajowego banku centralnego – Dokumenty związane z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu – Objęcie zakresem stosowania – Naruszenie zasady nietykalności archiwów EBC i obowiązku lojalnej współpracy – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego

   (art. 4 ust. 3 TUE; art. 127 ust. 1, 2, art. 129 ust. 1, art. 258, art. 282 ust. 1, 2, art. 283 ust. 1, art. 343 TFUE; Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, art. 1, 2, 18; Protokół w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, art. 1, 8, 9.2, 10.1, 14.3, 39)

   (zob. pkt 76–85, 87, 89–98, 100–106, 119, 121–130; pkt 1 sentencji)

Streszczenie

Dokonując jednostronnego zatrzymania dokumentów stanowiących część archiwów EBC, Słowenia uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi zachowania zasady nietykalności archiwów Unii. Ponadto, nie podejmując należytej współpracy z EBC w celu usunięcia niezgodnych z prawem skutków tego uchybienia, Słowenia naruszyła również ciążący na niej względem Unii obowiązek lojalnej współpracy.

W dniu 6 lipca 2016 r. słoweńskie organy dokonały przeszukania oraz zatrzymania fizycznych i elektronicznych dokumentów w pomieszczeniach Banka Slovenije (słoweńskiego banku centralnego). Dokumenty zatrzymane przez te organy obejmowały wszystkie wiadomości przekazane z wykorzystaniem skrzynki poczty elektronicznej pełniącego wówczas funkcje prezesa, wszystkie dokumenty elektroniczne znajdujące się na jego stanowisku pracy i laptopie dotyczące okresu od 2012 do 2014 r., niezależnie od ich treści, a także dokumenty dotyczące tego samego okresu znajdujące się w biurze prezesa. Działania te zostały podjęte w ramach śledztwa dotyczącego niektórych pracowników słoweńskiego banku centralnego, w tym jego prezesa, na których ciążyły podejrzenia nadużycia władzy i stanowisk urzędowych w ramach przeprowadzonej w 2013 r. restrukturyzacji jednego z banków słoweńskich. Mimo iż słoweński bank centralny podniósł, że działania te naruszały zasadę nietykalności „archiwów Europejskiego Banku Centralnego (EB)”, wynikającą z protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej ( 1 ), zgodnie z którą dostęp do tych archiwów przez organy krajowe jest uzależniony od wyraźnej zgody EBC, organy te przeprowadziły rzeczone przeszukanie i zatrzymanie dokumentów bez udziału EBC.

W tym kontekście EBC przekazał organom słoweńskim, że jego archiwa zawierały nie tylko dokumenty sporządzone przez EBC w ramach wykonywania powierzonych mu zadań, ale również korespondencję prowadzoną przez EBC z krajowymi bankami centralnymi, konieczną do wypełniania zadań Europejskiego Systemu Banków Centralnych (EBSC) lub Eurosystemu, a także dokumenty sporządzone przez te banki centralne w celu wypełniania zadań ESBC lub Eurosystemu. EBC stwierdził również, że nie sprzeciwi się, pod pewnymi warunkami, wyłączeniu dokumentów zatrzymanych przez organy słoweńskie spod przysługującej im ochrony.

Uznawszy, po pierwsze, że jednostronne zatrzymanie odnośnych dokumentów stanowi naruszenie zasady nietykalności archiwów EBC ( 2 ), a po drugie, że organy słoweńskie wbrew temu co wynika z obowiązku lojalnej współpracy ( 3 ), nie prowadziły konstruktywnego dialogu w celu usunięcia niezgodnych z prawem skutków naruszenia tej zasady, Komisja wniosła przeciwko Słowenii do Trybunału Sprawiedliwości skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Trybunał orzekając w składzie wielkiej izby uwzględnił w swym wyroku skargę Komisji i stwierdził w pełnym zakresie zarzucane uchybienia. Sprawa ta umożliwiła Trybunałowi sprecyzowanie przesłanek stosowania ochrony archiwów Unii w sytuacji jednostronnego zatrzymania dokumentów stanowiących część tych archiwów, dokonanego przez organy państwa członkowskiego w innych miejscach niż lokale i budynki Unii, a w szczególności przesłanek umożliwiających stwierdzenie naruszenia zasady nietykalności archiwów EBC.

Ocena Trybunału

– W przedmiocie pojęcia „archiwów EBC”

Trybunał przypomniał, że w zakresie w jakim EBC jest instytucją Unii zasada nietykalności archiwów Unii ma zastosowanie do jego archiwów. Trybunał stwierdził w tym względzie, że archiwa Unii obejmują archiwa instytucji Unii takiej jak EBC, nawet wówczas gdy znajdują się one w innych pomieszczeniach niż budynki i lokale Unii ( 4 ).

W związku z tym Trybunał uznał, że EBC oraz krajowe banki centralne państw członkowskich wchodzą w skład ESBC, a EBC i krajowe banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, w tym słoweński bank centralny, tworzące Eurosystem, prowadzą politykę pieniężną Unii ( 5 ). Prezesi tych banków, w tym prezes słoweńskiego banku centralnego są członkami Rady Prezesów EBC ( 6 ) i w związku z tym, biorą udział w podejmowaniu decyzji koniecznych do wykonywania zadań ESBC. Zasadniczym celem ESBC jest utrzymanie stabilności cen. W związku z tym podstawowe zadania ESBC polegają między innymi na definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Unii ( 7 ), co wymaga ścisłej współpracy między EBC i krajowymi bankami centralnymi ( 8 ). W systemie tym krajowe banki centralne a także ich prezesi mają status hybrydowy, w tym że stanowią wprawdzie organy krajowe, ale działają w ramach ESBC, który składa się z tych krajowych banków centralnych i EBC.

Trybunał podkreślił, że sprawne funkcjonowanie i właściwe wykonywanie zadań ESBC i Eurosystemu wymaga ścisłej współpracy oraz stałej wymiany informacji między EBC a krajowymi bankami centralnymi, które w nim uczestniczą, co zakłada w sposób konieczny, że dokumenty związane z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu znajdują się w posiadaniu nie tylko EBC ale również krajowych banków centralnych.

W tych okolicznościach Trybunał uznał, że takie dokumenty są objęte zakresem pojęcia „archiwów EBC”, nawet jeżeli są w posiadaniu krajowych banków centralnych a nie samego EBC.

– W przedmiocie naruszenia zasady nietykalności archiwów EBC

Trybunał podkreślił, że w niniejszym przypadku naruszenie zasady nietykalności archiwów EBC może zostać stwierdzone wyłącznie jeżeli, po pierwsze, zatrzymanie w wyniku jednostronnej decyzji organów krajowych dokumentów należących do archiwów Unii może stanowić takie naruszenie, a po drugie, zatrzymane dokumenty rzeczywiście obejmowały dokumenty, które należy uznać za stanowiące cześć archiwów EBC.

W pierwszej kolejności Trybunał stwierdził, że pojęcie „nietykalności” oznacza ochronę przed jakąkolwiek jednostronną ingerencją państw członkowskich. Potwierdza to fakt, że pojęcie to jest opisane jako stanowiące ochronę przed wszelkimi działaniami w postaci rewizji, rekwizycji, konfiskaty lub wywłaszczenia. W związku z tym Trybunał uznał, że jednostronne zatrzymanie przez organy krajowe dokumentów stanowiących część archiwów Unii powinno być uznane za stanowiące naruszenie zasady nietykalności tych archiwów Unii.

W drugiej kolejności Trybunał przypomniał, że ciężar dowodu zarzucanego uchybienia w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego spoczywa na Komisji. To właśnie ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia przez Trybunał zaistnienia tego uchybienia, nie mogąc opierać się przy tym na jakimkolwiek domniemaniu. W niniejszej sprawie Komisja przyznała, że nie posiadała szczegółowych informacji dotyczących charakteru dokumentów zatrzymanych przez organy słoweńskie, tak że nie była w stanie ustalić, czy część tych dokumentów powinna była zostać uznana za stanowiące część archiwów Unii.

Jednakże z uwagi na dużą liczbę zatrzymanych w ten sposób dokumentów i funkcje pełnione przez prezesa krajowego banku centralnego jakim jest słoweński bank centralny w ramach Rady Prezesów EBC, i w rezultacie również w ramach ESBC i Eurosystemu, Trybunał uznał, że wykazane zostało, iż dokumenty zatrzymane przez organy słoweńskie w nieunikniony sposób obejmowały dokumenty stanowiące część archiwów EBC. Trybunał uznał również, że organy słoweńskie dokonując jednostronnego zatrzymania takich dokumentów naruszyły zasadę nietykalności archiwów EBC.

W tym kontekście Trybunał podkreślił, że protokół w sprawie przywilejów i immunitetów oraz zasada nietykalności archiwów Unii sprzeciwiają się co do zasady zatrzymaniu dokumentów przez organ państwa członkowskiego w sytuacji gdy dokumenty te stanowią część tych archiwów, a zainteresowane instytucje nie wyraziły zgody na takie zatrzymanie. Niemniej jednak taki organ ma możliwość zwrócenia się do danej instytucji Unii z wnioskiem o wyrażenie przez nią zgody na wyłączenie odnośnych dokumentów spod zasady nietykalności, która w razie potrzeby może być obwarowana warunkami, a w przypadku odmówienia dostępu, zwrócenia się do sądu Unii w celu wydania orzeczenia obejmującego upoważnienie, zobowiązujące tę instytucję do udostępnienia jej archiwów. Ponadto ochrona archiwów Unii nie sprzeciwia się w żadnym razie zatrzymaniu przez organy krajowe w pomieszczeniach banku centralnego państwa członkowskiego dokumentów, które nie należą do archiwów Unii.

– W przedmiocie naruszenia obowiązku lojalnej współpracy

Trybunał, po wcześniejszym przypomnieniu swego orzecznictwa dotyczącego zakresu obowiązku lojalnej współpracy stwierdził, że nie umożliwiając EBC po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wskazania wśród dokumentów zatrzymanych w dniu 6 lipca 2016 r., dokumentów związanych z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu oraz nie zwracając tych dokumentów słoweńskiemu bankowi centralnemu, organy słoweńskie naruszyły ciążący na nich obowiązek lojalnej współpracy z EBC. Wniosku tego nie podważa fakt, że prokurator generalny zwrócił się do EBC o przedstawienie mu kryteriów umożliwiających wskazanie wśród dokumentów zatrzymanych przez organy słoweńskie dokumentów, które zdaniem EBC stanowiły część jego archiwów. Nawet bowiem po otrzymaniu tej propozycji organy słoweńskie nie podjęły działań w celu umożliwienia EBC wskazania dokumentów związanych z wypełnianiem zadań ESBC i Eurosystemu, które zostały zatrzymane. Ponadto organy te nie uwzględniły wniosku EBC dotyczącego zwrócenia słoweńskiemu bankowi centralnemu wszystkich dokumentów, które organy te uznały za nieistotne dla przedmiotowego śledztwa.

W tym kontekście Trybunał uznał, że fakt, iż organy słoweńskie podjęły działania w celu zachowania poufności tych dokumentów nie podważa wniosku, że organy te naruszyły w niniejszym przypadku ciążący na nich obowiązek lojalnej współpracy z EBC.

W rezultacie w odniesieniu do okresu następującego po spornym zatrzymaniu, Trybunał uznał, że organy słoweńskie naruszyły ciążący na nich obowiązek lojalnej współpracy z EBC.

( 1 ) Protokół nr 7 w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (Dz.U. 2016, C 202, s. 266, zwany dalej „protokołem w sprawie przywilejów i immunitetów”).

( 2 ) Artykuł 343 TFUE; Protokół nr 4 w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (Dz.U. 2016, C 202, s. 230, zwany dalej „protokołem w sprawie ESBC i EBC”), art. 39; protokół w sprawie przywilejów i immunitetów, art. 2 i 22.

( 3 ) Artykuł 4 ust. 3 TUE; protokół w sprawie przywilejów i immunitetów, art. 18.

( 4 ) Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów, art. 1, 2.

( 5 ) Artykuł 282 ust. 1 TFUE; protokół w sprawie ESBC i EBC, art. 1 i 14.3.

( 6 ) Artykuł 283 ust. 1 TFUE; protokół w sprawie ESBC i EBC, art. 10.1.

( 7 ) Artykuł 127 ust. 2 TFUE.

( 8 ) Protokół w sprawie ESBC i EBC, art. 9.2.