Sprawa C‑365/12 P

Komisja Europejska

przeciwko

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

„Odwołanie — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Dostęp do dokumentów instytucji — Dokumenty związane z postępowaniem na podstawie art. 81 WE — Rozporządzenia (WE) nr 1/2003 i (WE) nr 773/2004 — Odmowa dostępu — Wyjątki związane z ochroną dochodzenia, interesami handlowymi oraz procesem podejmowania decyzji przez instytucje — Obowiązek przeprowadzenia przez daną instytucję konkretnej i indywidualnej analizy treści każdego z dokumentów, których dotyczy wniosek o udzielenie dostępu”

Streszczenie – wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 27 lutego 2014 r.

1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Zastosowanie do akt administracyjnych dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk – Dokumenty wymieniane między Komisją a stronami zgłaszającymi albo stronami trzecimi – Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu, w odniesieniu do całych akt administracyjnych – Obalenie tego ogólnego domniemania – Granice

   (art. 15 ust. 3 TFUE, art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenia: nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2, 3; Rady nr 1/2003; Komisji nr 773/2004)

2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Zastosowanie do akt administracyjnych dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk – Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu, w odniesieniu do całych akt administracyjnych – Obalenie tego ogólnego domniemania – Dostęp osoby poszkodowanej przez kartel i zamierzającej wystąpić z powództwem odszkodowawczym do dokumentów znajdujących się w aktach związanych z postępowaniem dotyczącym stosowania art. 101 ust. 1 TFUE – Ciężar dowodu spoczywający na zainteresowanym – Obowiązek wyważenia istniejących interesów

   (art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)

3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Ochrona opinii prawnych – Zastosowanie do akt administracyjnych dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk – Dokumenty wewnętrzne Komisji związane z niezakończonym postępowaniem – Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu, w odniesieniu do wszystkich opinii – Obalenie tego ogólnego domniemania – Granice

   (art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3)

1.  Gdy dokumenty, których dotyczy wniosek o udzielenie dostępu, oparty na rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dotyczą szczególnej dziedziny prawa Unii, takiej jak postępowania na podstawie art. 81 WE, znajdujące się w nim wyjątki od prawa dostępu, przewidziane w szczególności w art. 4 tego rozporządzenia, nie mogą być interpretowane bez uwzględnienia szczególnych zasad regulujących dostęp do owych dokumentów, które w tym wypadku przewidziane są w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 dotyczących postępowań prowadzonych przez Komisję na mocy art. 81 WE i art. 82 WE.

   Ponieważ rozporządzenia te nie zawierają przepisów przewidujących w sposób wyraźny pierwszeństwo jednego z rozporządzeń przed drugim, należy zapewnić takie stosowanie każdego z tych rozporządzeń, które jest zgodne ze stosowaniem drugiego z nich, i umożliwić w ten sposób spójne stosowanie. Tymczasem z jednej strony o ile rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji, o tyle jednak prawo to jest poddane pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny. Z drugiej strony art. 27 ust. 2 i art. 28 rozporządzenia nr 1/2003, a także art. 6, 8, 15 i 16 rozporządzenia nr 773/2004 regulują w sposób restrykcyjny wykorzystywanie dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 81 WE. Zatem nie tylko strony postępowania na podstawie art. 81 WE nie dysponują prawem nieograniczonego dostępu do dokumentów zawartych w aktach Komisji, lecz również osoby trzecie, z wyjątkiem wnioskodawców, nie posiadają w ramach tego rodzaju postępowania prawa dostępu do takich dokumentów akt Komisji. Gdyby osoby inne niż uprawnione do dostępu do akt na podstawie rozporządzeń nr 1/2003 i nr 773/2004 lub osoby, które – co do zasady dysponując tym prawem – nie skorzystały z niego lub którym go odmówiono, mogły uzyskać dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, system dostępu do akt ustanowiony rozporządzeniami nr 1/2003 i nr 773/2004 zostałby podważony. Tymczasem o ile prawo wglądu do akt w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE oraz prawo dostępu do dokumentów wynikające z rozporządzenia nr 1049/2001 różnią się z prawnego punktu widzenia, to jednak prowadzą one do sytuacji porównywalnej pod względem funkcjonalnym.

   W tych okolicznościach upubliczniony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 81 WE mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 równowagę z jednej strony między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji potencjalnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych w celu umożliwienia jej wykrycia kartelu i oceny jego zgodności z owym artykułem a z drugiej strony gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji. W konsekwencji do celów zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja ma prawo domniemywać, bez dokonania konkretnego i indywidualnego badania każdego z dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 81 WE, że ujawnienie owych dokumentów zasadniczo stanowi ryzyko naruszenia ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw będących uczestnikami tego rodzaju postępowania oraz ochrony celów związanych z nimi czynności dochodzeniowych. W konsekwencji czynności dochodzeniowe związane z postępowaniem na podstawie art. 81 WE mogą zostać uznane za zakończone jedynie wówczas, gdy decyzja podjęta przez Komisję w ramach owego postępowania ma charakter ostateczny.

   Jednakże to ogólne domniemanie nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, którego ujawnienia się żąda, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001. Natomiast wymóg, by zbadać, czy rozpatrywane ogólne domniemanie znajduje faktycznie zastosowanie, nie może być interpretowany w ten sposób, że Komisja powinna badać indywidualnie wszystkie żądane w danym wypadku dokumenty, bowiem taki wymóg pozbawiałby ogólnego domniemania skuteczności leżącej w umożliwieniu Komisji ustosunkowania się do wniosku o udzielenie całościowego dostępu również w sposób całościowy.

   (por. pkt 83–90, 93, 99–101)

2.  Niewątpliwie przysługujące każdej osobie prawo dochodzenia naprawienia szkody, która została jej wyrządzona wskutek naruszenia art. 81 WE wzmacnia praktyczną skuteczność przepisów Unii z zakresu konkurencji, przyczyniając się w ten sposób do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii. Jednakże tak ogólne stwierdzenia nie mogą jako takie przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia dokumentów zawartych w aktach dotyczących stosowania art. 81 WE.

   W celu zapewnienia skutecznej ochrony prawa do naprawienia szkody, z którego korzysta wnioskodawca, nie jest konieczne, aby każdy dokument dotyczący postępowania na podstawie art. 81 WE był przekazywany owemu wnioskodawcy ze względu na to, że jest mało prawdopodobne, iż powództwo odszkodowawcze będzie musiało opierać się na całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach owego postępowania. Na każdej osobie, która zamierza uzyskać odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem art. 81 WE, spoczywa ciężar wykazania, że konieczne jest dla niej uzyskanie dostępu do danego dokumentu zawartego w aktach Komisji, aby organ ów mógł każdorazowo dokonywać wyważenia interesów uzasadniających przekazanie tego rodzaju dokumentów oraz ich ochronę przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W braku takiej konieczności interes w uzyskaniu odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem art. 81 WE nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

   (por. pkt 104–108)

3.  Jeżeli w chwili badania wniosku o dostęp do opinii utworzonych w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE, toczą się postępowania w sprawie skarg zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji dotyczącej stosowania tego przepisu, Komisja mogłaby, w zależności od wyniku postępowania sądowego, uznać, że należy podjąć czynności celem ewentualnego wydania nowej decyzji. Należy zatem przyjąć istnienie ogólnego domniemania, zgodnie z którym nałożony na tę instytucję w trakcie owego postępowania obowiązek ujawnienia opinii w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, poważnie zagrażałby procesowi podejmowania decyzji przez tę instytucję. Ze względu na to ogólne domniemanie Komisja nie może być zobowiązana do wykazania w swej decyzji dotyczącej dostępu do dokumentów, że każdy dokument, o który chodzi, stanowi opinię w rozumieniu owego przepisu. Jednakże to ogólne domniemanie nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, którego ujawnienia się żąda, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 3 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.

   (por. pkt 114, 116, 117)

Sprawa C‑365/12 P

Komisja Europejska

przeciwko

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

„Odwołanie — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Dostęp do dokumentów instytucji — Dokumenty związane z postępowaniem na podstawie art. 81 WE — Rozporządzenia (WE) nr 1/2003 i (WE) nr 773/2004 — Odmowa dostępu — Wyjątki związane z ochroną dochodzenia, interesami handlowymi oraz procesem podejmowania decyzji przez instytucje — Obowiązek przeprowadzenia przez daną instytucję konkretnej i indywidualnej analizy treści każdego z dokumentów, których dotyczy wniosek o udzielenie dostępu”

Streszczenie – wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 27 lutego 2014 r.

1. Instytucje Unii Europejskiej — Prawo publicznego dostępu do dokumentów — Rozporządzenie nr 1049/2001 — Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów — Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu — Ochrona interesów handlowych — Zastosowanie do akt administracyjnych dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk — Dokumenty wymieniane między Komisją a stronami zgłaszającymi albo stronami trzecimi — Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu, w odniesieniu do całych akt administracyjnych — Obalenie tego ogólnego domniemania — Granice

   (art. 15 ust. 3 TFUE, art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenia: nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2, 3; Rady nr 1/2003; Komisji nr 773/2004)

2. Instytucje Unii Europejskiej — Prawo publicznego dostępu do dokumentów — Rozporządzenie nr 1049/2001 — Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów — Zastosowanie do akt administracyjnych dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk — Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu, w odniesieniu do całych akt administracyjnych — Obalenie tego ogólnego domniemania — Dostęp osoby poszkodowanej przez kartel i zamierzającej wystąpić z powództwem odszkodowawczym do dokumentów znajdujących się w aktach związanych z postępowaniem dotyczącym stosowania art. 101 ust. 1 TFUE — Ciężar dowodu spoczywający na zainteresowanym — Obowiązek wyważenia istniejących interesów

   (art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)

3. Instytucje Unii Europejskiej — Prawo publicznego dostępu do dokumentów — Rozporządzenie nr 1049/2001 — Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów — Ochrona procesu podejmowania decyzji — Ochrona opinii prawnych — Zastosowanie do akt administracyjnych dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk — Dokumenty wewnętrzne Komisji związane z niezakończonym postępowaniem — Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu, w odniesieniu do wszystkich opinii — Obalenie tego ogólnego domniemania — Granice

   (art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3)

1.  Gdy dokumenty, których dotyczy wniosek o udzielenie dostępu, oparty na rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dotyczą szczególnej dziedziny prawa Unii, takiej jak postępowania na podstawie art. 81 WE, znajdujące się w nim wyjątki od prawa dostępu, przewidziane w szczególności w art. 4 tego rozporządzenia, nie mogą być interpretowane bez uwzględnienia szczególnych zasad regulujących dostęp do owych dokumentów, które w tym wypadku przewidziane są w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 dotyczących postępowań prowadzonych przez Komisję na mocy art. 81 WE i art. 82 WE.

   Ponieważ rozporządzenia te nie zawierają przepisów przewidujących w sposób wyraźny pierwszeństwo jednego z rozporządzeń przed drugim, należy zapewnić takie stosowanie każdego z tych rozporządzeń, które jest zgodne ze stosowaniem drugiego z nich, i umożliwić w ten sposób spójne stosowanie. Tymczasem z jednej strony o ile rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji, o tyle jednak prawo to jest poddane pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny. Z drugiej strony art. 27 ust. 2 i art. 28 rozporządzenia nr 1/2003, a także art. 6, 8, 15 i 16 rozporządzenia nr 773/2004 regulują w sposób restrykcyjny wykorzystywanie dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 81 WE. Zatem nie tylko strony postępowania na podstawie art. 81 WE nie dysponują prawem nieograniczonego dostępu do dokumentów zawartych w aktach Komisji, lecz również osoby trzecie, z wyjątkiem wnioskodawców, nie posiadają w ramach tego rodzaju postępowania prawa dostępu do takich dokumentów akt Komisji. Gdyby osoby inne niż uprawnione do dostępu do akt na podstawie rozporządzeń nr 1/2003 i nr 773/2004 lub osoby, które – co do zasady dysponując tym prawem – nie skorzystały z niego lub którym go odmówiono, mogły uzyskać dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, system dostępu do akt ustanowiony rozporządzeniami nr 1/2003 i nr 773/2004 zostałby podważony. Tymczasem o ile prawo wglądu do akt w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE oraz prawo dostępu do dokumentów wynikające z rozporządzenia nr 1049/2001 różnią się z prawnego punktu widzenia, to jednak prowadzą one do sytuacji porównywalnej pod względem funkcjonalnym.

   W tych okolicznościach upubliczniony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 81 WE mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 równowagę z jednej strony między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji potencjalnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych w celu umożliwienia jej wykrycia kartelu i oceny jego zgodności z owym artykułem a z drugiej strony gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji. W konsekwencji do celów zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja ma prawo domniemywać, bez dokonania konkretnego i indywidualnego badania każdego z dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 81 WE, że ujawnienie owych dokumentów zasadniczo stanowi ryzyko naruszenia ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw będących uczestnikami tego rodzaju postępowania oraz ochrony celów związanych z nimi czynności dochodzeniowych. W konsekwencji czynności dochodzeniowe związane z postępowaniem na podstawie art. 81 WE mogą zostać uznane za zakończone jedynie wówczas, gdy decyzja podjęta przez Komisję w ramach owego postępowania ma charakter ostateczny.

   Jednakże to ogólne domniemanie nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, którego ujawnienia się żąda, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001. Natomiast wymóg, by zbadać, czy rozpatrywane ogólne domniemanie znajduje faktycznie zastosowanie, nie może być interpretowany w ten sposób, że Komisja powinna badać indywidualnie wszystkie żądane w danym wypadku dokumenty, bowiem taki wymóg pozbawiałby ogólnego domniemania skuteczności leżącej w umożliwieniu Komisji ustosunkowania się do wniosku o udzielenie całościowego dostępu również w sposób całościowy.

   (por. pkt 83–90, 93, 99–101)

2.  Niewątpliwie przysługujące każdej osobie prawo dochodzenia naprawienia szkody, która została jej wyrządzona wskutek naruszenia art. 81 WE wzmacnia praktyczną skuteczność przepisów Unii z zakresu konkurencji, przyczyniając się w ten sposób do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii. Jednakże tak ogólne stwierdzenia nie mogą jako takie przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia dokumentów zawartych w aktach dotyczących stosowania art. 81 WE.

   W celu zapewnienia skutecznej ochrony prawa do naprawienia szkody, z którego korzysta wnioskodawca, nie jest konieczne, aby każdy dokument dotyczący postępowania na podstawie art. 81 WE był przekazywany owemu wnioskodawcy ze względu na to, że jest mało prawdopodobne, iż powództwo odszkodowawcze będzie musiało opierać się na całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach owego postępowania. Na każdej osobie, która zamierza uzyskać odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem art. 81 WE, spoczywa ciężar wykazania, że konieczne jest dla niej uzyskanie dostępu do danego dokumentu zawartego w aktach Komisji, aby organ ów mógł każdorazowo dokonywać wyważenia interesów uzasadniających przekazanie tego rodzaju dokumentów oraz ich ochronę przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W braku takiej konieczności interes w uzyskaniu odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem art. 81 WE nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

   (por. pkt 104–108)

3.  Jeżeli w chwili badania wniosku o dostęp do opinii utworzonych w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE, toczą się postępowania w sprawie skarg zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji dotyczącej stosowania tego przepisu, Komisja mogłaby, w zależności od wyniku postępowania sądowego, uznać, że należy podjąć czynności celem ewentualnego wydania nowej decyzji. Należy zatem przyjąć istnienie ogólnego domniemania, zgodnie z którym nałożony na tę instytucję w trakcie owego postępowania obowiązek ujawnienia opinii w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, poważnie zagrażałby procesowi podejmowania decyzji przez tę instytucję. Ze względu na to ogólne domniemanie Komisja nie może być zobowiązana do wykazania w swej decyzji dotyczącej dostępu do dokumentów, że każdy dokument, o który chodzi, stanowi opinię w rozumieniu owego przepisu. Jednakże to ogólne domniemanie nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, którego ujawnienia się żąda, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 3 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.

   (por. pkt 114, 116, 117)