Sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P

Królestwo Szwecji

i

Maurizio Turco

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Odwołanie — Dostęp do dokumentów instytucji — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Porady prawne”

Opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura przedstawiona w dniu 29 listopada 2007 r.   I - 4726

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 1 lipca 2008 r.   I - 4747

Streszczenie wyroku

1. Wspólnoty Europejskie – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001

   (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret drugie)

2. Wspólnoty Europejskie – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001

   (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret drugie)

3. Wspólnoty Europejskie – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001

   (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust.2 tiret drugie)

1.  Jeśli chodzi o wyjątek dotyczący porad prawnych, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, instytucja, do której zwrócono się z wnioskiem o ujawnienie dokumentu, winna upewnić się, iż dokument ten dotyczy rzeczywiście porady prawnej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, ustalić, których części rzeczywiście to dotyczy, a więc które mogą być objęte zakresem tego wyjątku.

   Dokument nie może bowiem korzystać automatycznie z ochrony porady prawnej, gwarantowanej w powyższym art. 4 ust. 2 tiret drugie z tego tylko powodu, że nosi tytuł „opinia prawna”. Zadanie instytucji polega na upewnieniu się, że dokument ten rzeczywiście dotyczy tego rodzaju porady prawnej, bez względu na swą nazwę.

   (por. pkt 37–39)

2.  Z uwagi na to, że ani rozporządzenie nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, ani też dokumentacja z jego tworzenia nie zawierają wskazówek co do wyjaśnienia zakresu pojęcia „ochrona” porady prawnej, należy je interpretować w świetle ogólnej systematyki i celu regulacji, której część ono stanowi. Wyjątek dotyczący porad prawnych, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret drugie omawianego rozporządzenia, należy w związku z tym interpretować w ten sposób, że ma on na celu ochronę interesu instytucji leżącego w tym, by zwracać się o poradę i uzyskiwać w odpowiedzi szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie.

   Aby można się było powołać na ryzyko naruszenia tego interesu, powinno ono dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne.

   W tym zakresie, ogólne i abstrakcyjne powoływanie się na ryzyko, że ujawnienie opinii prawnych dotyczących procedur legislacyjnych może wzbudzić wątpliwości co do zgodności z prawem aktów prawnych, nie może być wystarczające do tego, by uzasadnić naruszenie ochrony porady prawnej w rozumieniu powyższego przepisu, i w związku z tym nie może stanowić podstawy odmowy ujawnienia tej opinii. W istocie, to właśnie przejrzystość w tym względzie, pozwalająca na to, by rozbieżności między szeregiem punktów widzenia były poddane otwartej debacie, przyczynia się do tego, by przydać większej legitymizacji w oczach europejskich obywateli i zdobyć ich większe zaufanie. W rzeczywistości to raczej brak informacji i debaty może wzbudzić u obywateli wątpliwości, nie tylko co do zgodności z prawem pojedynczego aktu, lecz co do legitymizacji procedury legislacyjnej w całości. Ponadto ryzyko pojawienia się u obywateli europejskich wątpliwości w zakresie zgodności z prawem aktu prawnego przyjętego przez wspólnotowego ustawodawcę ze względu na to, że Służba Prawna Rady wydała niekorzystną opinię w odniesieniu do tego aktu prawnego, nie urzeczywistniłoby się najczęściej, gdyby podano lepsze uzasadnienie aktu prawnego, wskazując powody, dla których nie postąpiono zgodnie z taką niekorzystną opinią.

   (por. pkt 41–43, 59–61)

3.  Przy stosowaniu wyjątku dotyczącego porad prawnych, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, do instytucji, która jest adresatem wniosku o ujawnienie dokumentu, należy, jeśli uznaje ona, iż ujawnienie to naruszyłoby ochronę porady prawnej, zbadanie, czy nie istnieje przeważający interes publiczny, który uzasadniałby to ujawnienie, mimo wynikającego z tego zagrożenia jej możliwości w zakresie zwracania się o porady prawne i uzyskiwania w odpowiedzi szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii.

   W tych okolicznościach do niej należy wyważenie konkretnego interesu, który powinien być chroniony poprzez brak ujawnienia danego dokumentu i, w szczególności, ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące, jak głosi motyw 2 omawianego rozporządzenia, ze wzmożonej przejrzystości, czyli większego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym.

   Względy te zyskują oczywiście szczególnie istotny charakter wówczas, gdy Rada działa jako organ prawodawczy, jak wynika z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony właśnie w takich przypadkach. Przejrzystość w tych kwestiach przyczynia się do umocnienia demokracji, gdyż umożliwia obywatelom skontrolowanie wszelkich informacji, które legły u podstaw aktu prawnego. Umożliwienie obywatelom poznania podstaw działań legislacyjnych jest bowiem warunkiem skutecznego korzystania przez nich z demokratycznych uprawnień.

   Omawiane rozporządzenie nakłada w konsekwencji co do zasady obowiązek ujawniania opinii Służby Prawnej Rady dotyczących procesu legislacyjnego. Stwierdzenie to nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by można było odmówić ujawnienia konkretnej opinii prawnej, wydanej w ramach procesu legislacyjnego, lecz dotyczącej szczególnie delikatnych kwestii lub mającej szczególnie szeroki zakres wykraczający poza dany proces legislacyjny, ze względu na ochronę porady prawnej. W takim przypadku dana instytucja powinna szczegółowo uzasadnić tę odmowę.

   (por. pkt 44–46, 68, 69)