Sprawa C-185/23

protectus s.r.o., dawniej BONUL, s.r.o.

przeciwko

Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Najvyšší správny súd Slovenskej republiky)

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 29 lipca 2024 r.

Odesłanie prejudycjalne – Decyzja 2013/488/UE – Informacje niejawne – Świadectwo bezpieczeństwa przemysłowego – Cofnięcie świadectwa – Nieujawnianie informacji niejawnych stanowiących podstawę cofnięcia – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Obowiązek uzasadnienia – Dostęp do akt – Zasada kontradyktoryjności – Artykuł 51 Karty praw podstawowych – Stosowanie prawa Unii

1. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Zakres stosowania – Stosowanie prawa Unii – Decyzja dotycząca cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa przemysłowego umożliwiającego dostęp do informacji, którym państwo członkowskie nadało klauzulę tajności – Dokonywana przez sąd krajowy kontrola zgodności z prawem takiej decyzji – Odnośny akt niestanowiący przejawu stosowania prawa Unii

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 51 ust. 1; decyzja Rady 2013/488, art. 1 ust. 1)

   (zob. pkt 44–47, 68; pkt 1 sentencji)

2. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Zakres stosowania – Stosowanie prawa Unii – Cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa przemysłowego umożliwiającego dostęp do informacji, którym państwo członkowskie nadało klauzulę tajności – Decyzja dotycząca cofnięcia zgodnie z decyzją 2013/488, w następstwie cofnięcia takiego poświadczenia, świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych UE – Dokonywana przez sąd krajowy kontrola zgodności z prawem takiej decyzji – Odnośny akt stanowiący przejaw stosowania prawa Unii

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 51 ust. 1; decyzja Rady 2013/488, art. 11, art. 15 ust. 3 lit. c), art. 15 ust. 5, załącznik V]

   (zob. pkt 48, 49, 54–57, 59, 60, 62–68; pkt 1 sentencji)

3. Prawa podstawowe – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo do skutecznego środka prawnego – Decyzja dotycząca cofnięcia krajowego świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego w rozumieniu decyzji 2013/488 niewskazująca informacji niejawnych uzasadniających to cofnięcie – Nieprzekazanie takich informacji ze względów związanych z ochroną bezpieczeństwa państwa lub stosunków międzynarodowych – Uregulowanie krajowe i praktyka krajowa umożliwiające sądowi, którego zadaniem jest kontrola zgodności z prawem tego cofnięcia, dostęp do takich informacji – Warunkowy dostęp do tych informacji przyznany adwokatowi byłego posiadacza tego poświadczenia – Dopuszczalność – Warunki

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2013/488, art. 11 ust. 5, załącznik V)

   (zob. pkt 72–92, 102; pkt 2 sentencji)

4. Prawa podstawowe – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo do skutecznego środka prawnego – Decyzja dotycząca cofnięcia krajowego świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego w rozumieniu decyzji 2013/488 niewskazująca informacji niejawnych uzasadniających to cofnięcie – Nieprzekazanie takich informacji ze względów związanych z ochroną bezpieczeństwa państwa lub stosunków międzynarodowych – Uregulowanie krajowe i praktyka krajowa umożliwiające sądowi, którego zadaniem jest kontrola zgodności z prawem tego cofnięcia, dostęp do takich informacji – Warunkowy dostęp do tych informacji przyznany adwokatowi byłego posiadacza tego świadectwa – Hipoteza stwierdzenia niezgodności z art. 47 Karty – Obowiązek samodzielnego przekazania przez właściwy sąd krajowy byłemu posiadaczowi świadectwa pewnych informacji niejawnych – Brak – Obowiązek ciążący w stosownym przypadku na właściwym organie krajowym – System mający zastosowanie do dokonywanej przez wspomniany sąd kontroli zgodności z prawem cofnięcia tego świadectwa w przypadku odmowy zezwolenia przez ten organ na takie przekazanie

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2013/488)

   (zob. pkt 99–102; pkt 2 sentencji)

Streszczenie

Trybunał w składzie wielkiej izby, do którego Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej) zwrócił się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie dotyczącej mającego za podstawę informacje niejawne cofnięcia świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego, przedstawił wyjaśnienia dotyczące wyważenia, jakiego należy dokonać pomiędzy prawem do skutecznego środka prawnego a interesami uzasadniającymi nieujawnienie pewnych informacji niejawnych.

We wrześniu 2018 r. słowacki krajowy urząd bezpieczeństwa (zwany dalej „KUB”) wydał spółce protectus s.r.o. poświadczenie bezpieczeństwa przemysłowego upoważniające ją do dostępu do informacji niejawnych na mocy prawa krajowego. W listopadzie 2018 r. KUB wydał jej poza tym świadectwo bezpieczeństwa przemysłowego na poziomie „SECRET UE/EU SECRET”. Na podstawie tego świadectwa została ona upoważniona do dostępu do informacji niejawnych UE (zwanych dalej „EUCI”).

Następnie KUB powziął informacje jawne wskazujące w szczególności na to, że przeciwko spółce protectus lub członkom jej zarządu prowadzono postępowania przygotowawcze, że zawarła ona umowy ze spółkami, przeciwko którym toczyło się takie postępowanie, oraz że zachodzą podejrzenia, iż skarżąca i inna spółka, będąc pod wspólną kontrolą, brały udział w tych samych przetargach. KUB uzyskał również inne informacje, które zostały uznane za „dowody z dokumentów niejawnych”.

KUB umożliwił spółce protectus zajęcie stanowiska co do informacji jawnych, którymi dysponował. Decyzją wydaną w sierpniu 2020 r., opartą częściowo na informacjach niejawnych, organ ten, po pierwsze, uchylił poświadczenie bezpieczeństwa przemysłowego skarżącej na tej podstawie, że wykazano, iż stanowi ona ryzyko dla bezpieczeństwa, a po drugie – w następstwie uchylenia tego poświadczenia bezpieczeństwa przemysłowego – uchylił świadectwo bezpieczeństwa przemysłowego skarżącej.

Decyzją komisji rady narodowej Republiki Słowackiej ds. kontroli decyzji KUB wydaną w listopadzie 2020 r. oddalono odwołanie wniesione przez skarżącą od tej decyzji KUB. We wrześniu 2022 r. KUB przekazał sądowi odsyłającemu, do którego wniesiono skargę na decyzję tej komisji, całość akt, w tym dowody z dokumentów niejawnych.

W październiku 2022 r. prezes izby rozpoznającej skargę wniesioną przez skarżącą najpierw wyłączył możliwość wglądu do niejawnych części akt, a następnie oddalił wniosek adwokata skarżącej o wgląd do dowodów z dokumentów niejawnych, zwracając się jednocześnie do KUB o rozważanie możliwości udostępnienia tych dowodów. W listopadzie 2022 r. organ ten wydał zgodę na udostępnienie dwóch dowodów z dokumentów niejawnych, jednocześnie odmawiając udostępnienia pozostałych rozpatrywanych dowodów z dokumentów niejawnych z uzasadnieniem, że mogłoby to prowadzić do ujawnienia źródeł informacji.

W styczniu 2023 r. adwokat skarżącej, opierając się w szczególności na art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), złożył ponownie wniosek o umożliwienie wglądu do całości dowodów z dokumentów.

W tym kontekście, po pierwsze, sąd odsyłający postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniem dotyczącym możliwości zastosowania Karty do sporu w postępowaniu głównym. W tej kwestii sąd ten wskazuje w szczególności, że decyzja 2013/488 w sprawie ochrony EUCI ( 1 ) nakłada na państwa członkowskie pewne konkretne obowiązki w odniesieniu do postępowań sprawdzających dotyczących osób fizycznych lub prawnych posiadających zdolność prawną do zawierania umów, co może oznaczać, że rozpatrywane uregulowanie stanowi wykonanie tej decyzji. Po drugie, w razie gdyby Karta miała zastosowanie do sporu, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, w jakim zakresie słowackie uregulowanie i praktyka dotyczące dostępu do informacji niejawnych w ramach postępowań mających na celu zakwestionowanie uchylenia poświadczeń lub świadectw bezpieczeństwa przemysłowego są zgodne z prawem do skutecznego środka prawnego ustanowionym w art. 47 Karty.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności, co się tyczy zakresu stosowania Karty, Trybunał zbadał najpierw możliwość jej zastosowania do cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa przemysłowego umożliwiającego dostęp do informacji, którym państwo członkowskie nadało klauzulę tajności. Zauważył on w tym względzie, że prawo Unii nie zawiera na tym etapie swojego rozwoju aktu ustanawiającego ogólne normy dotyczące decyzji podejmowanych przez państwa członkowskie dla celów udzielenia dostępu do informacji niejawnych na podstawie uregulowań krajowych. W szczególności decyzja 2013/488, do której odwołuje się sąd odsyłający w odniesieniu do EUCI, nie zawiera przepisów regulujących taki dostęp. W związku z tym nie wydaje się, że celem lub skutkiem uregulowania krajowego regulującego cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa przemysłowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym jest wykonanie przepisu prawa Unii. Tym samym cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa przemysłowego, takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, nie wiąże się ze stosowaniem prawa Unii w rozumieniu Karty.

Następnie, co się tyczy stosowania Karty do cofnięcia świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego upoważniającego do dostępu do EUCI, Trybunał wskazał, że instytucje Unii przyjęły określone akty mające regulować ochronę takich informacji w ramach ich funkcjonowania. W szczególności, w świetle ustanowionych w decyzji 2013/488 przepisów nakładających obowiązki na państwa członkowskie ( 2 ), należy uznać, że środki, które przyjmują one w celu zapewnienia bezpieczeństwa przemysłowego poprzez ograniczenie dostępu do EUCI związanych z umowami zawartymi przez Radę w drodze wydawania i kontroli krajowych świadectw bezpieczeństwa przemysłowego (SBP), stanowią stosowanie prawa Unii. Cofnięcie przez organ krajowy SBP w rozumieniu tej decyzji wiąże się w szczególności z takim wykonaniem. Cofnięcie takie stanowi bowiem zakwestionowanie upoważnienia, którego wydanie i, przynajmniej częściowo, skutki przewidziano w decyzji 2013/488 ( 3 ).

W konsekwencji Trybunał orzekł, że dokonywana przez sąd krajowy kontrola zgodności z prawem decyzji dotyczącej cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa przemysłowego umożliwiającego dostęp do informacji, którym państwo członkowskie nadało klauzulę tajności, nie ma za przedmiot aktu stanowiącego przejaw stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty. Natomiast dokonywana przez taki sąd kontrola zgodności z prawem decyzji dotyczącej cofnięcia, w następstwie cofnięcia tego poświadczenia bezpieczeństwa przemysłowego, świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego upoważniającego do dostępu do EUCI zgodnie z art. 11 i załącznikiem V do decyzji 2013/488 ma za przedmiot akt stanowiący przejaw stosowania prawa Unii.

W drugiej kolejności, w odniesieniu do kwestii zgodności uregulowania i praktyki takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym z art. 47 Karty, Trybunał zbadał najpierw, czy rozpatrywana sytuacja jest objęta zakresem stosowania tego postanowienia. Podkreślił on w tym względzie, że z załącznika V do decyzji 2013/488 wynika, iż dostęp podmiotu gospodarczego do EUCI w celu zawarcia z Radą lub wykonania zawartej z nią umowy niejawnej jest uzależniony od posiadania SBP. Trybunał rozważył również system mający zastosowanie na mocy tej decyzji do udziału wykonawców w umowach niejawnych wymagających dostępu w ich obiektach do EUCI podczas wykonywania tych umów lub na etapie poprzedzającym ich zawarcie, co zakłada posiadanie SBP. Otóż cofnięcie SBP skutkuje utratą przez dany podmiot gospodarczy upoważnienia do dostępu do EUCI dla celów zawarcia i wykonania umowy niejawnej. W związku z tym takie cofnięcie oznacza w szczególności, że podmiot ten zostanie pozbawiony przysługującej mu przed tym cofnięciem możliwości uczestniczenia w etapie poprzedzającym zawarcie umowy niejawnej z Radą i zawarcia z nim przez tę instytucję takiej umowy w razie wyboru jego oferty. W konsekwencji takiemu podmiotowi gospodarczemu powinno przysługiwać zgodnie z art. 47 Karty prawo do skutecznego środka prawnego w celu zakwestionowania cofnięcia jego SBP.

Następnie, co się tyczy minimalnych gwarancji, jakie powinien spełniać taki środek, Trybunał wskazał, że w sytuacji, w której cofnięcie SBP opiera się wyłącznie na cofnięciu innego poświadczenia bezpieczeństwa, kontrola sądowa cofnięcia tego SBP będzie mogła być skuteczna jedynie w zakresie, w jakim były posiadacz wspomnianego SBP może mieć dostęp do powodów uzasadniających cofnięcie tego innego poświadczenia. O ile nadrzędne względy dotyczące w szczególności ochrony bezpieczeństwa państwa lub stosunków międzynarodowych mogą stać na przeszkodzie przekazaniu byłemu posiadaczowi SBP informacji, na których opiera się cofnięcie owego SBP, o tyle jednak na właściwym sądzie krajowym ciąży obowiązek zastosowania w ramach jego kontroli sądowej metod pozwalających na pogodzenie tych nadrzędnych względów z koniecznością zagwarantowania stronie przestrzegania jej uprawnień procesowych, takich jak prawo do bycia wysłuchanym oraz zasada kontradyktoryjności.

W tym celu państwa członkowskie powinny wprowadzić skuteczną kontrolę sądową zarówno istnienia i zasadności powodów przytoczonych przez właściwy organ krajowy w związku z bezpieczeństwem państwa w celu odmowy ujawnienia całości lub części informacji, na których opiera się cofnięcie SBP w rozumieniu decyzji 2013/488, jak i zgodności z prawem tego cofnięcia. W tych ramach właściwy sąd powinien mieć możliwość zapoznania się ze wszystkimi tymi informacjami.

W odniesieniu do wymogów, jakim powinna odpowiadać sądowa kontrola istnienia i zasadności powodów przytoczonych przez właściwy organ krajowy w związku z bezpieczeństwem danego państwa członkowskiego, jest istotne, by zadaniem sądu było przeprowadzenie niezależnej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych podniesionych przez właściwy organ krajowy w celu dokonania oceny, czy nadrzędne względy rzeczywiście stoją na przeszkodzie powiadomieniu o całości lub części powodów, na których oparto rozpatrywane cofnięcie, i odnoszących się do nich dowodów. Jeżeli sąd ten dojdzie do wniosku, że bezpieczeństwo państwa nie stoi na przeszkodzie powiadomieniu, przynajmniej w części, o takich powodach lub dowodach, powinien on dać właściwemu organowi krajowemu możliwość powiadomienia zainteresowanego o brakujących powodach i dowodach. Jeżeli organ ten nie zezwoli na takie powiadomienie, wspomniany sąd przeprowadza badanie zgodności z prawem takiego cofnięcia wyłącznie na podstawie powodów i dowodów, które zostały podane do wiadomości. W przeciwnym razie, jeżeli okaże się, że nadrzędne względy rzeczywiście stoją na przeszkodzie powiadomieniu zainteresowanego o takich powodach lub dowodach, sądowa kontrola zgodności z prawem tego cofnięcia powinna zostać przeprowadzona w ramach postępowania wyważającego wymogi wynikające z tych nadrzędnych względów oraz wymogi związane z prawem do skutecznej ochrony sądowej, w szczególności prawo do poszanowania zasady kontradyktoryjności. W każdym razie zainteresowanego należy powiadomić o zasadniczych powodach, na których oparto wspomniane cofnięcie.

W konsekwencji Trybunał stwierdził, po pierwsze, że art. 47 Karty nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu i praktyce krajowej, zgodnie z którymi decyzja dotycząca cofnięcia SBP w rozumieniu decyzji 2013/488 nie wskazuje informacji niejawnych uzasadniających to cofnięcie z uwagi na nadrzędne względy dotyczące na przykład ochrony bezpieczeństwa państwa lub stosunków międzynarodowych, gdy jednocześnie jest przewidziane, że sąd właściwy do dokonania oceny zgodności z prawem wspomnianego cofnięcia ma dostęp do tych informacji, a adwokat byłego posiadacza tego SBP może mieć dostęp do tych informacji wyłącznie za zgodą zainteresowanych organów krajowych i pod warunkiem zagwarantowania ich poufności. Sąd ten powinien jednak zapewnić, by nieujawnienie informacji ograniczało się do tego, co ściśle konieczne, oraz by były posiadacz wspomnianego SBP został powiadomiony w każdym wypadku o zasadniczych powodach tego cofnięcia w sposób, który należycie uwzględnia konieczną poufność dowodów.

Po drugie, w razie gdyby art. 47 Karty stał na przeszkodzie takiemu uregulowaniu i takiej praktyce, nie wymaga on od właściwego sądu krajowego samodzielnego przekazania byłemu posiadaczowi SBP, w stosownym przypadku za pośrednictwem jego adwokata, pewnych informacji niejawnych, jeżeli nieprzekazanie tych informacji byłemu posiadaczowi lub jego adwokatowi nie okazuje się uzasadnione. Dokonanie tego należy w stosownym przypadku do właściwego organu krajowego. Jeżeli organ ten nie zezwoli na to przekazanie, ów sąd przeprowadza badanie zgodności z prawem cofnięcia tego SBP wyłącznie na podstawie powodów i dowodów, które zostały podane do wiadomości.

( 1 ) Decyzja Rady 2013/488/UE z dnia 23 września 2013 r. w sprawie przepisów bezpieczeństwa dotyczących ochrony informacji niejawnych UE (Dz.U. 2013, L 274, s. 1).

( 2 ) Trybunał odniósł się w szczególności do art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 2, 5 i 7, art. 15 ust. 3 lit. c), art. 16 ust. 3 lit. a) ppkt (i) decyzji 2013/488 oraz załącznika V do tej decyzji.

( 3 ) Dokładniej rzecz ujmując, Trybunał zauważył, że wydanie tego upoważnienia jest przewidziane w art. 11 ust. 5 wspomnianej decyzji w związku z pkt 8 załącznika V do tej decyzji, natomiast jego skutki zostały częściowo określone w szczególności w art. 11 ust. 5 oraz w pkt 11 załącznika V do tej decyzji.