Sprawa T‑209/22

Shahla Makhlouf

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

 Wyrok Sądu (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 17 lipca 2024 r.

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte w związku z sytuacją w Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Ograniczenie w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych, lub podlegających ograniczeniom w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Umieszczenie i pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazie – Spadkobierca osoby już objętej środkami ograniczającymi – Prawo do obrony – Błąd w ocenie – Odpowiedzialność pozaumowna

1.      Postępowanie sądowe – Decyzja lub rozporządzenie zastępujące w toku postępowania zaskarżony akt – Wniosek o dostosowanie skargi – Przesłanki

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 86 § 1)

(zob. pkt 25, 29)

2.      Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom

[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/242, (WPZiB) 2023/1035, załącznik; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2022/237; 2023/1027]

(zob. pkt 36–42)

3.      Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakres kontroli – Umieszczenie skarżącego w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji ze względu na jego przynależność do rodzin Assad lub Makhlouf – Dokumenty publicznie dostępne – Moc dowodowa

[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/242, (WPZiB) 2023/1035, załącznik; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2022/237; 2023/1027]

(zob. pkt 43, 46, 47)

4.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB i rozporządzenie nr 36/2012 – Domniemanie wspierania reżimu syryjskiego przez wiodących przedsiębiorców działających w Syrii oraz członków rodzin Assad lub Makhlouf – Dopuszczalność – Przesłanki

[decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2015/1836, art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 lit. a), b), art. 28 ust. 1, 2; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2015/1828, art. 15 ust. 1 lit. a), art. 15 ust. 1a lit. b)]

(zob. pkt 49–52, 54)

5.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB i rozporządzenie nr 36/2012 – Domniemanie wspierania reżimu syryjskiego przez członków rodzin Assad lub Makhlouf – Dopuszczalność – Przesłanki – Domniemanie wzruszalne – Dowód przeciwny – Błąd w ocenie

[decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2015/1836, art. 27 ust. 1–3, art. 28 ust. 1–3; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2015/1828, art. 15 ust. 1 lit. a), art. 15 ust. 1a lit. b), art. 15 ust. 1b]

(zob. pkt 53, 55–58, 60, 63, 67, 69, 72, 73, 76, 77)

6.      Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Przesłanki kumulatywne

(art. 340 akapit drugi TFUE)

(zob. pkt 87)

7.      Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Zakres uznania, jakim dysponuje instytucja w trakcie przyjmowania aktu – Ocena bezprawności aktu lub zachowania instytucji – Konieczność uwzględnienia elementów kontekstowych i temporalnych – Istnienie wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii – Brak

[art. 340 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/242 i (WPZiB) 2023/1035, załącznik; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2022/237; 2023/1027]

(zob. pkt 90–93, 99–102)

8.      Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Wymóg oczywistego i poważnego przekroczenia przez instytucje granic ich uprawnień dyskrecjonalnych – Środki w postaci zamrożenia środków finansowych – Ocena zgodności z prawem zachowania instytucji – Dowód – Publiczne źródła informacji – Wystarczająco istotne naruszenie materialnych przesłanek umieszczenia w wykazach – Brak

[art. 340 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/242 i (WPZiB) 2023/1035, załącznik; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2022/237; 2023/1027]

(zob. pkt 96, 97)

Streszczenie

W swoim wyroku Sąd stwierdził nieważność środków ograniczających przyjętych przez Radę Unii Europejskiej wobec Shahli Makhlouf, uściślając w szczególności zakres kryterium przynależności rodzinnej ustanowionego w decyzji 2013/255(1) dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii, a także zasady dotyczące ciężaru dowodu i obalenia domniemania ustanowionego w tej decyzji.

Shahla Makhlouf jest jedną z córek Mohammeda Makhloufa, przedsiębiorcy narodowości syryjskiej, zmarłego w dniu 12 września 2020 r., którego nazwisko zostało umieszczone w wykazach osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi wobec Syrii przez Radę Unii Europejskiej w 2011 r.(2)..

Nazwisko skarżącej zostało umieszczone w spornych wykazach w dniu 21 lutego 2022 r.(3), z następującego powodu: „[c]órka Mohammeda Makhloufa. Członek rodziny Makhloufów”. To umieszczenie nazwiska w wykazach opierało się na kryterium przynależności do rodzin Assad i Makhlouf, ustanowionym w art. 27 ust. 2 lit. b) i art. 28 ust. 2 lit. b) decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, a także w art. 15 ust. 1a lit. b) rozporządzenia nr 36/2012(4), zmienionego rozporządzeniem 2015/1828. W tym celu Rada oparła się na postanowieniu o otwarciu spadku po Mohammedzie Makhloufie, wydanym przez sąd syryjski w dniu 27 września 2020 r., które nie zostało zakwestionowane przez skarżącą – będącą spadkobierczynią zmarłego. Umieszczenie nazwiska skarżącej w spornych wykazach zostało utrzymane między innymi w dniu 25 maja 2023 r.(5)..

Ocena Sądu

Zdaniem skarżącej sam fakt przynależności do rodziny Makhlouf nie powinien uzasadniać zastosowania wobec niej środków ograniczających. W tym względzie Trybunał zauważa przede wszystkim, że szczegółowe kryteria umieszczenia w wykazach dotyczące różnych kategorii osób, o których mowa w decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836(6), są niezależne od ogólnego kryterium powiązania z reżimem syryjskim, zdefiniowanego w tej decyzji(7). W związku z tym sam fakt przynależności do jednej z rozpatrywanych kategorii osób wystarcza, aby umożliwić podjęcie spornych środków ograniczających, bez konieczności udowodnienia, że dane osoby wspierają istniejący reżim syryjski lub czerpią z niego korzyści. Sąd wywiódł z tego, że kryterium przynależności rodzinnej ustanawia obiektywne, autonomiczne i wystarczające kryterium dla uzasadnienia przyjęcia środków ograniczających wobec „członków rodziny […] Makhlouf”. Zainteresowane osoby nie powinny być jednak umieszczane w spornych wykazach, jeżeli istnieją wystarczające informacje wskazujące na to, że nie są one powiązane z reżimem syryjskim, nie wywierają na niego żadnego wpływu lub nie są powiązane z rzeczywistym ryzykiem obejścia środków ograniczających(8). Sąd przypomniał w tym względzie, że to do skarżącej należało, w ramach kwestionowania zaskarżonych aktów, przedstawienie dowodów w celu obalenia wzruszalnego domniemania powiązania z reżimem syryjskim wynikającego z kryterium przynależności rodzinnej.

Skarżąca wskazuje w niniejszej sprawie, iż ze względu na to, że pochodziła z trwającego zaledwie kilka miesięcy małżeństwa między jej matką a Mohammedem Makhloufem i że nigdy nie mieszkała w Syrii oraz spędziła dzieciństwo ze swoją matką w Libanie, jedynie w niewielkim stopniu odwiedzała swojego ojca. Wyjaśnia ona również, że nabyła obywatelstwo amerykańskie po wyemigrowaniu do Stanów Zjednoczonych w 1990 r., gdzie ukończyła studia wyższe, i że obecnie zamieszkuje tam ze swoim mężem i dziećmi. Przedstawia ona szereg dokumentów na poparcie swoich oświadczeń, które zdaniem Sądu potwierdzają te oświadczenia, ponieważ centrum interesów życiowych skarżącej znajduje się obecnie w Stanach Zjednoczonych. Sąd stwierdził również, że w zawiadomieniu o śmierci Mohammeda Makhloufa, w którym wymieniono nazwiska pięciu synów i dwóch córek zmarłego, nie wymieniono, jak to jest zwyczajowo, ani skarżącej, ani jej matki jako byłej małżonki zmarłego. Sąd orzekł zatem, że dowody przedstawione przez skarżącą mają spójny i wiarygodny charakter oraz że rozpatrywane jako całość potwierdzają w sposób wystarczający pod względem prawnym jej twierdzenia dotyczące wydalenia jej z rodziny Makhlouf. Wspomniane dowody stanowią zatem łańcuch wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak co do nieistnienia lub zniknięcia związków z reżimem syryjskim, braku wpływu na wspomniany reżim lub braku powiązania z rzeczywistym ryzykiem obejścia środków ograniczających. Z powyższego wynika, że w tym względzie należy uznać, iż skarżąca skutecznie obaliła domniemanie więzi z reżimem syryjskim wynikające z kryterium przynależności rodzinnej.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone akty są obarczone błędem w ocenie, i stwierdził ich nieważność w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącej.

1      Decyzja Rady 2013/255/WPZiB z dnia 31 maja 2013 r. dotycząca środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2013, L 147, s. 14), zmieniona decyzją Rady (WPZiB) 2015/1836 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 75).

2      Zobacz decyzja wykonawcza Rady 2011/488/WPZiB z dnia 1 sierpnia 2011 r. dotycząca wykonania decyzji 2011/273/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Syrii (Dz.U. 2011, L 199, s. 74), a także rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) nr 755/2011 z dnia 1 sierpnia 2011 r. dotyczące wdrożenia rozporządzenia (UE) nr 442/2011 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2011, L 199, s. 33). Nazwisko Mohammeda Makhloufa zostało usunięte ze wspomnianych wykazów na mocy decyzji wykonawczej Rady (WPZIB) 2022/306 z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie wykonania decyzji 2013/255/WPZiB (Dz.U. 2022, L 46, s. 95), a także rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2022/299 z dnia 24 lutego 2022 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (UE) nr 36/2012 (Dz.U. 2022, L 46, s. 1).

3      Decyzja wykonawcza Rady (WPZiB) 2022/242 z dnia 21 lutego 2022 r. w sprawie wykonania decyzji 2013/255/WPZiB dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2022, L 40, s. 26), a także rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2022/237 z dnia 21 lutego 2022 r. dotyczące wykonania rozporządzenia (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2022, L 40, s. 6).

4      Rozporządzenie Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 442/2011 (Dz.U. 2012, L 16, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1828 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 1).

5      Decyzja Rady (WPZiB) 2023/1035 z dnia 25 maja 2023 r. zmieniająca decyzję 2013/255/WPZiB (Dz.U. 2023, L 139, s. 49), a także rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2023/1027 z dnia 25 maja 2023 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2023, L 139, s. 1).

6      Zobacz art. 27 ust. 2 lit. b) decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836.

7      Zobacz art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836.

8      Zobacz art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 3 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836.