Sprawa C‑540/22

SN
i
AS
i
RA

przeciwko

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Rechtbank Den Haag)

Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 20 czerwca 2024 r.

Odesłanie prejudycjalne – Swoboda świadczenia usług – Artykuły 56 i 57 TFUE – Delegowanie obywateli państw trzecich przez przedsiębiorstwo z jednego państwa członkowskiego w celu wykonania prac w innym państwie członkowskim – Okres przekraczający 90 dni w okresie 180-dniowym – Obowiązek posiadania przez pracowników delegowanych będących obywatelami państw trzecich zezwolenia na pobyt w przyjmującym państwie członkowskim w przypadku świadczenia usług przez ponad trzy miesiące – Ograniczenie okresu ważności wydawanych zezwoleń na pobyt – Wysokość opłaty za wniosek o zezwolenie na pobyt – Ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług – Nadrzędne względy interesu ogólnego – Proporcjonalność

1. Swoboda świadczenia usług – Postanowienia traktatu – Zakres – Granice – Prawo pracodawców do swobodnego świadczenia usług – Pochodne prawo pobytu pracowników delegowanych będących obywatelami państwa trzeciego – Niedopuszczalność

   (art. 56, 57 TFUE)

   (zob. pkt 49–55; pkt 1 sentencji)

2. Swoboda świadczenia usług – Postanowienia traktatu – Zakres stosowania – Pracownicy najemni będący obywatelami państwa trzeciego legalnie zatrudnieni w jednym państwie członkowskim i oddelegowani do innego państwa członkowskiego w celu świadczenie usług – Uregulowanie krajowe dotyczące prawa pobytu takich pracowników – Włączenie

   [art. 56, 57 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1030/2002, art. 1 ust. 2 lit. a); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 96/71, motyw 20; 2006/123, art. 17 pkt 9; dyrektywa Rady 2003/109, art. 3 ust. 2 lit. e); konwencja wykonawcza do układu z Schengen, art. 21 ust. 1]

   (zob. pkt 59–66)

3. Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwie członkowskim dokonujące świadczenia usług przez okres przekraczający trzy miesiące w innym państwie członkowskim – Uregulowanie państwa członkowskiego wykonywania świadczenia nakładające na takie przedsiębiorstwo obowiązek uzyskania zezwolenia na pobyt dla każdego będącego obywatelem państwa trzeciego pracownika delegowanego przez nie na jego terytorium – Odnośne zezwolenie wymagające uprzedniego zawiadomienia właściwych organów przez to przedsiębiorstwo o świadczeniu usług, którego dotyczy delegowanie, i przekazania informacji o pewnych dokumentach potwierdzających – Niedopuszczalność – Względy uzasadniające – Zwiększenie pewności prawa dla pracowników delegowanych i ułatwienie kontroli sprawowanej przez administrację – Ochrona porządku publicznego – Proporcjonalność – Ustalenie przez sąd odsyłający

   (art. 56 TFUE)

   (zob. pkt 67–76, 78–103; pkt 2 sentencji)

4. Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Uregulowanie państwa członkowskiego ograniczające okres ważności zezwolenia na pobyt, które może być wydane pracownikowi będącemu obywatelem państwa trzeciego oddelegowanemu na jego terytorium – Okres, który może być krótszy od okresu niezbędnego do wykonania świadczenia, w ramach którego nastąpiło delegowanie – Okres ograniczony do okresu ważności zezwolenia na pracę i pobyt zainteresowanego w państwie członkowskim siedziby usługodawcy – Wydanie wspomnianego zezwolenia wymagające uiszczenia opłaty w wysokości wyższej od opłat należnych za wydanie obywatelowi Unii zaświadczenia o legalnym pobycie – Dopuszczalność – Warunki

   (art. 56 TFUE)

   (zob. pkt 112–122; pkt 3 sentencji)

Streszczenie

Rozpatrując wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Middelburgu, Niderlandy), Trybunał uściślił w odniesieniu do prawa pobytu w przyjmującym państwie członkowskim warunki, na jakich obywatele państw trzecich mogą zostać oddelegowani do jednego państwa członkowskiego przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie członkowskim.

Skarżący, będący obywatelami Ukrainy, posiadają wydane przez organy słowackie zezwolenie na pobyt czasowy. Pracują oni dla spółki prawa słowackiego ROBI spol s.r.o., która oddelegowała ich do spółki prawa niderlandzkiego w celu wykonania prac w porcie w Rotterdamie (Niderlandy). W tym celu ROBI zawiadomiło właściwe organy niderlandzkie o charakterze prac wykonywanych w ramach oddelegowania oraz o czasie ich trwania.

Następnie ROBI poinformowało te organy, że czas trwania wspomnianych prac przekroczy przewidziany w art. 21 ust. 1 konwencji wykonawczej do układu z Schengen ( 1 ) 90-dniowy okres prawa do przemieszczania się w okresie 180 dni przysługujący cudzoziemcom posiadającym dokument pobytowy wydany przez państwo członkowskie. W związku z tym na czas wykonywania tego świadczenia ROBI złożyło do organów niderlandzkich dla każdego ze skarżących wnioski o zezwolenie na pobyt, za rozpatrzenie których pobrano opłaty. Właściwy organ, działając w imieniu Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarza stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy), wydał wnioskowane zezwolenia na pobyt, ograniczając jednak ich ważność do okresu ważności słowackich zezwoleń na pobyt czasowy, czyli krótszego niż okres ich oddelegowania.

W kwietniu 2021 r. sekretarz stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa oddalił zażalenia wniesione przez skarżących na każdą z decyzji przyznających im zezwolenie na pobyt. Sąd odsyłający, do którego wniesiono skargę na decyzje wydane w kwietniu 2021 r., zwrócił się do Trybunału w kwestii zgodności ze swobodą świadczenia usług ustanowioną w art. 56 i 57 TFUE uregulowania krajowego nakładającego obowiązek posiadania w ramach transgranicznego świadczenia usług przez pracowników będących obywatelami państw trzecich zatrudnionych przez usługodawcę mającego siedzibę w państwie członkowskim, oprócz zezwolenia na pobyt w tym państwie członkowskim, zezwolenia na pobyt w państwie członkowskim świadczenia usług po upływie okresu 90 dni, o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie KWUS, gdy ponadto okres ważności tego zezwolenia może być ograniczony w czasie. Zwraca się on również do Trybunału o zbadanie zgodności z prawem Unii nałożenia opłat za każdy wniosek o zezwolenie na pobyt w państwie członkowskim świadczenia usług.

Ocena Trybunału

W swoim wyroku Trybunał orzekł w pierwszej kolejności, że art. 56 i 57 TFUE nie wymagają automatycznego uznania „pochodnego prawa pobytu” na rzecz pracowników będących obywatelami państw trzecich oddelegowanych do państwa członkowskiego, ani w państwie członkowskim, w którym są zatrudnieni, ani w państwie członkowskim, do którego zostali delegowani.

W drugiej kolejności, jeśli chodzi o nałożony przez kwestionowane uregulowanie na przedsiębiorstwo świadczące usługi obowiązek zawiadomienia właściwych organów krajowych o świadczeniu usług i uzyskania zezwolenia na pobyt dla każdego pracownika będącego obywatelem państwa trzeciego, którego zamierza oddelegować na terytorium tego państwa członkowskiego, Trybunał stwierdził przede wszystkim, że w niniejszym przypadku rozpatrywane uregulowanie, mimo iż ma zastosowanie bez rozróżnienia, w przypadku przekraczającego trzy miesiące świadczenia usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innym państwie członkowskim nakłada na te przedsiębiorstwa formalności dodatkowe w stosunku do tych, którym podlegają już one w państwie członkowskim swojej siedziby na podstawie dyrektywy 2009/52 ( 2 ), w celu zatrudniania obywateli państw trzecich. Uregulowanie takie wprowadza zatem ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług w rozumieniu art. 56 i 57 TFUE.

Badając następnie, czy ograniczenie to może być uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, Trybunał zauważył w szczególności, że jest prawdą, iż troska o unikanie zakłóceń na rynku pracy stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego. Jednakże taki wzgląd nie może uzasadniać uregulowania krajowego mającego zastosowanie do obywateli państw trzecich oddelegowanych przez przedsiębiorstwo świadczące usługi mające siedzibę w innym państwie członkowskim w celu świadczenia pod jego kontrolą i zwierzchnictwem usług innych niż użyczanie siły roboczej, ponieważ ci pracownicy delegowani nie są uznawani za aktywnych na rynku pracy państwa członkowskiego, do którego zostali oddelegowani.

Niemniej jednak Trybunał przypomniał, że cel zagwarantowania pewności prawa pracownikom delegowanym poprzez umożliwienie im łatwego wykazania, że zostali oni oddelegowani na terytorium państwa członkowskiego świadczenia usług na warunkach legalnych i wobec tego przebywają tam legalnie, stanowi również nadrzędny wzgląd interesu ogólnego. Co się zaś tyczy proporcjonalności takiego środka, po pierwsze, obowiązek wystąpienia przez usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim o zezwolenie na pobyt dla każdego delegowanego pracownika będącego obywatelem państwa trzeciego, tak aby pracownicy ci dysponowali zabezpieczonym dokumentem, stanowi środek odpowiedni do realizacji celów w postaci zwiększenia pewności prawa dla takich pracowników, jako że zezwolenie to zaświadcza o ich prawie pobytu w przyjmującym państwie członkowskim. Po drugie, rozpatrywane uregulowanie nie wydaje się wykraczać poza to, co jest konieczne do realizacji tego celu, jako że obowiązki nałożone na przedsiębiorstwo świadczące usługi są w szczególności niezbędne do wykazania prawidłowości delegowania. W związku z tym rozpatrywane uregulowanie może być uzasadnione celem zwiększenia pewności prawa dla pracowników delegowanych oraz ułatwienia kontroli sprawowanej przez administrację i należy je w niniejszym przypadku uznać za proporcjonalne.

Trybunał stwierdził również, że należy uznać, iż cel odnoszący się do konieczności kontrolowania, czy dany pracownik nie stanowi zagrożenia dla porządku publicznego, może uzasadniać ograniczenie w swobodnym w świadczeniu usług. W niniejszym przypadku kwestionowany środek wydaje się odpowiedni do realizacji tego celu, a ponadto nie można uznać, że wykracza poza to, co jest konieczne w tym celu, o ile prowadzi on do odmowy zezwolenia na pobyt jedynie osobom stanowiącym rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa. Otóż, jako że ocena zagrożenia, jakie może stanowić dana osoba dla porządku publicznego, może różnić się w poszczególnych państwach, ewentualne istnienie analogicznej kontroli w państwie członkowskim siedziby usługodawcy nie może pozbawić znaczenia przeprowadzenia takiej kontroli w państwie członkowskim, w którym ma być wykonywane świadczenie usług. Ponadto w odróżnieniu od procedury zawiadomienia, która opiera się na kontroli przeprowadzanej na podstawie otrzymanych lub już posiadanych informacji, procedura zezwolenia na pobyt w zakresie, w jakim wymaga, aby zainteresowany fizycznie stawił się w siedzibie właściwego organu, może pozwolić na pogłębioną weryfikację jego tożsamości, mającą szczególne znaczenie w dziedzinie zwalczania zagrożeń dla porządku publicznego.

A zatem cel ochrony porządku publicznego może uzasadniać wymaganie przez państwo członkowskie od usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim, zamierzających delegować pracowników będących obywatelami państw trzecich, uzyskania, po upływie trzymiesięcznego okresu pobytu w pierwszym państwie członkowskim, zezwolenia na pobyt dla każdego z tych pracowników. Taki cel uzasadniałby również uzależnienie przy tej okazji przez to państwo członkowskie wydania takiego zezwolenia od sprawdzenia, czy zainteresowany nie stanowi zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, o ile kontrole przeprowadzane w tym celu nie mogły zostać przeprowadzone w sposób wiarygodny na podstawie informacji, których przekazania wspomniane państwo członkowskie wymagało lub mogło racjonalnie wymagać podczas procedury zawiadomienia, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

W konsekwencji Trybunał orzekł, że art. 56 TFUE nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego przewidującemu, że w sytuacji gdy przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie członkowskim dokonuje w pierwszym państwie członkowskim świadczenia usług, którego czas trwania przekracza trzy miesiące, przedsiębiorstwo to ma obowiązek uzyskania w przyjmującym państwie członkowskim zezwolenia na pobyt dla każdego pracownika będącego obywatelem państwa trzeciego, którego zamierza tam delegować, i że dla celów uzyskania tego zezwolenia uprzednio zawiadamia właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego o świadczeniu usług, do wykonywania którego pracownicy ci mają zostać oddelegowani, i że przekazuje ono tym organom informacje o zezwoleniach na pobyt, którymi dysponują oni w państwie członkowskim jego siedziby, oraz o ich umowach o pracę.

W ostatniej kolejności, co się tyczy okoliczności, że opłaty należne za wydanie zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego pracownikowi oddelegowanemu do państwa członkowskiego przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie członkowskim są wyższe od opłat należnych za wydanie obywatelowi Unii zaświadczenia o pobycie, Trybunał przypomniał, że zgodnie z zasadą proporcjonalności, aby można było uznać środek wymagający uiszczenia opłaty za wydanie przez państwo członkowskie zezwolenia na pobyt za zgodny z art. 56 TFUE, wysokość tej opłaty nie może być nadmierna lub nieracjonalna. Proporcjonalny charakter należnych opłat należy oceniać w świetle kosztów wynikających z rozpatrzenia wniosku, które państwo członkowskie musi ponieść. W tej kwestii Trybunał zauważył, że okoliczność, że opłaty wymagane za wydanie zezwolenia na pobyt pracownikowi delegowanemu będącemu obywatelem państwa trzeciego są wyższe od opłat wymaganych za wydanie zaświadczenia o pobycie obywatelowi Unii, nie może co do zasady sama w sobie wystarczyć do wykazania, że wysokość tych opłat narusza art. 56 TFUE. Jednakże okoliczność ta może stanowić poważną wskazówkę co do nieproporcjonalnego charakteru tej wysokości, o ile zadania, jakie administracja musi wykonać w celu wydania takiego zezwolenia na pobyt, a także koszty sporządzenia odpowiedniego zabezpieczonego dokumentu, są równoważne tym, które są niezbędne do wydania zaświadczenia o pobycie obywatelowi Unii, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

W związku z tym Trybunał stwierdził, że art. 56 TFUE nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, na mocy którego okres ważności zezwolenia na pobyt, które może zostać wydane pracownikowi będącemu obywatelem państwa trzeciego oddelegowanemu do tego państwa członkowskiego, nie może w każdym razie przekraczać okresu ustalonego w rozpatrywanym uregulowaniu krajowym, który może być tym samym krótszy od okresu niezbędnego do wykonania świadczenia, do realizacji którego pracownik ten jest oddelegowany. Artykuł ten nie stoi również na przeszkodzie temu, by okres ważności tego zezwolenia na pobyt był ograniczony do okresu ważności zezwolenia na pracę i pobyt zainteresowanego w państwie członkowskim siedziby usługodawcy. Wreszcie zgodnie z tym samym artykułem wydanie wspomnianego zezwolenia na pobyt może wymagać uiszczenia opłaty w wysokości wyższej od wysokości opłat należnych za wydanie obywatelowi Unii zaświadczenia o legalnym pobycie, o ile przede wszystkim pierwotny okres ważności tegoż zezwolenia nie jest oczywiście zbyt krótki, aby odpowiedzieć na potrzeby większości usługodawców, następnie uzyskanie przedłużenia zezwolenia na pobyt jest możliwe bez konieczności spełnienia nadmiernych formalności oraz, wreszcie, wysokość ta odpowiada w przybliżeniu kosztowi administracyjnemu wynikającemu z rozpatrzenia wniosku o wydanie takiego zezwolenia.

( 1 ) Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisana w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r., która weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r. (Dz.U. 2000, L 239, s. 19), zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 265/2010 z dnia 25 marca 2010 r. (Dz.U. 2010, L 85, s. 1) oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. (Dz.U. 2013, L 182, s. 1) (zwana dalej „KWUS”). Zgodnie z art. 21 ust. 1 KWUS: „Cudzoziemcy posiadający ważny dokument pobytowy wydany przez jedno z państw członkowskich mogą na podstawie tego dokumentu oraz ważnego dokumentu podróży swobodnie przemieszczać się po terytoriach innych państw członkowskich przez okres nieprzekraczający 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu, pod warunkiem że spełniają warunki wjazdu określone w art. 5 ust. 1 lit. a), c) i e) rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) […] oraz nie znajdują się w krajowym wykazie wpisów do celów odmowy wjazdu danego państwa członkowskiego”.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/52/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. przewidująca minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich (Dz.U. 2009, L 168, s. 24).