Sprawa C‑392/22

X

przeciwko

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s-Hertogenbosch)

Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 29 lutego 2024 r.

Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka w dziedzinie azylu i imigracji – Wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 4 – Ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania – Kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 – Artykuł 3 ust. 2 – Zakres obowiązków państwa członkowskiego, które zwróciło się z wnioskiem o wtórne przejęcie wnioskodawcy przez odpowiedzialne państwo członkowskie i które zamierza dokonać przekazania wnioskodawcy do tego ostatniego państwa członkowskiego – Zasada wzajemnego zaufania – Środki dowodowe i standard dowodu w odniesieniu do rzeczywistego ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania wynikającego z nieprawidłowości systemowych – Praktyki polegające na uproszczonym odsyłaniu (pushback) do państwa trzeciego i zatrzymaniach na przejściach granicznych

1. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Rozporządzenie nr 604/2013 – Przekazanie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie jej wniosku – Niewzruszalnie domniemanie przestrzegania przez to ostatnie państwo unijnych praw podstawowych – Brak

   (art. 2 TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 1, 4; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 604/2013)

   (zob. pkt 43–46)

2. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Dyrektywa 2013/32 – Procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Dostęp do procedury – Praktyki polegające na uproszczonym odsyłaniu do państwa trzeciego (pushback) – Niedopuszczalność

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 18, art. 19 ust. 2; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 604/2013, motyw 3; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32, art. 6)

   (zob. pkt 50–53)

3. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Normy dotyczące przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową – Dyrektywa 2013/33 – Kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Rozporządzenie nr 604/2013 – Zatrzymanie – Podstawy – Zatrzymanie wyłącznie z powodu ubiegania się o ochronę międzynarodową – Niedopuszczalność – Środek, który może zostać zarządzony lub przedłużony jedynie z poszanowaniem ogólnych i abstrakcyjnych norm określających warunki i szczegółowe zasady jego stosowania

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 6; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 604/2013, motyw 20; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33, motyw 15)

   (zob. pkt 54–56)

4. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Rozporządzenie nr 604/2013 – Przekazanie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie jej wniosku – Okoliczności wyłączające przekazanie – Nieprawidłowości systemowe w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania wnioskodawców w odpowiedzialnym państwie członkowskim powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania – Odpowiedzialne państwo członkowskie, które stosowało praktyki polegające na uproszczonym odsyłaniu i zatrzymaniach na przejściach granicznych – Praktyki uniemożliwiające przekazanie w wypadku rzeczywistego ryzyka postawienia wnioskodawcy w sytuacji, którą można zrównać z nieludzkim lub poniżającym traktowaniem

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 4; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 604/2013, art. 3 ust. 2 akapit drugi)

   (zob. pkt 57–65; pkt 1 sentencji)

5. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Rozporządzenie nr 604/2013 – Przekazanie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie jej wniosku – Okoliczności wyłączające przekazanie – Nieprawidłowości systemowe w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania wnioskodawców odpowiedzialnym państwie członkowskim powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania – Obowiązki wnioskującego państwa członkowskiego w zakresie oceny tego ryzyka – Uprawnienie do zwrócenia się do odpowiedzialnego państwa członkowskiego o indywidualne gwarancje wykluczające takie ryzyko

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 4, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 604/2013, art. 3 ust. 2 akapit drugi, art. 5, art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 2–5)

   (zob. pkt 67–81; pkt 2 sentencji)

Streszczenie

Trybunał, do którego rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s-Hertogenbosch, Niderlandy) zwrócił się w trybie prejudycjalnym, wypowiedział się w przedmiocie zakresu obowiązków państwa członkowskiego, które zwróciło się o wtórne przejęcie osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową przez odpowiedzialne państwo członkowskie, w sytuacji gdy to ostatnie państwo stosuje praktyki takie jak uproszczone odsyłanie (pushback) ( 1 ) i zatrzymania na przejściach granicznych.

W dniu 9 listopada 2021 r. X, obywatel Syrii, wystąpił z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. W dniu 21 listopada 2021 r. wjechał on do Niderlandów i następnego dnia złożył w tym państwie członkowskim nowy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. W dniu 1 lutego 2022 r. Polska uwzględniła wniosek Niderlandów o wtórne przejęcie X zgodnie z przepisami rozporządzenia Dublin III ( 2 ). Następnie, decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarz stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy) nie przyjął do rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez X w Niderlandach ze względu na to, że za rozpatrzenie tego wniosku była odpowiedzialna Polska, i odrzucił argumenty podniesione przez X w celu sprzeciwienia się przekazaniu.

X zaskarżył tę decyzję do sądu odsyłającego, domagając się zakazu przekazania do Polski i podnosząc w szczególności, że organy polskie naruszyły jego prawa podstawowe. Z jego twierdzeń wynika, po pierwsze, że po wjeździe na terytorium na terytorium Polski trzykrotnie zastosowano wobec niego uproszczone odesłanie na Białoruś. Po drugie, został on zatrzymany na około tydzień w ośrodku straży granicznej, gdzie miał być bardzo źle traktowany, w szczególności ze względu na brak żywności i brak jakiejkolwiek kontroli lekarskiej. X obawia się, że jego prawa podstawowe zostaną ponownie naruszone, jeżeli zostanie przekazany do Polski.

Sąd odsyłający uznał, że obiektywne, wiarygodne, dokładne i należycie zaktualizowane informacje wskazują na to, że Polska od lat w sposób systematyczny narusza wiele praw podstawowych obywateli państw trzecich, dokonując uproszczonych odesłań, którym regularnie towarzyszy użycie przemocy, oraz systematycznie zatrzymując obywateli państw trzecich, którzy wjeżdżają nielegalnie na jej terytorium, w warunkach określanych jako „zatrważające”.

W tym stanie rzeczy zwrócił się on do Trybunału z pytaniem, czy okoliczność, iż państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku obywatela państwa trzeciego o udzielenie ochrony międzynarodowej stosuje wobec takich obywateli, którzy zamierzają wystąpić na jego granicy z takim wnioskiem, uproszczone odesłania oraz zatrzymania na swoich przejściach granicznych, nie stoi na przeszkodzie przekazaniu tego obywatela do tego państwa członkowskiego. Zwrócił się również do Trybunału o wskazówki co do oceny istnienia ryzyka, że obywatel ten zostanie poddany nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu.

Ocena Trybunału

Trybunał przede wszystkim potwierdził, że praktyki polegające na uproszczonym odsyłaniu i środki w postaci zatrzymywania na przejściach granicznych, takie jak stwierdzone przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie, są niezgodne z prawem Unii i stanowią poważne nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania wnioskodawców. Po pierwsze bowiem, praktyka uproszczonego odsyłania narusza art. 6 dyrektywy 2013/32 ( 3 ), który jest jedną z podstaw wspólnego europejskiego systemu azylowego ( 4 ). Po drugie, może ona naruszać zasadę non-refoulement, zagwarantowaną jako prawo podstawowe w art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) w związku z art. 33 konwencji genewskiej ( 5 ), a także w art. 19 ust. 2 Karty. Co się tyczy praktyki zatrzymywania na przejściach granicznych, w motywie 15 dyrektywy 2013/33 ( 6 ), podobnie jak w motywie 20 rozporządzenia Dublin III, przypomniano zasadę, zgodnie z którą nikt nie powinien być zatrzymany wyłącznie z powodu ubiegania się o ochronę międzynarodową.

Jednak okoliczność, iż państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku obywatela państwa trzeciego o udzielenie ochrony międzynarodowej stosowało uproszczone odesłania oraz zatrzymania na swoich przejściach granicznych, nie stoi sama w sobie na przeszkodzie przekazaniu tego obywatela do tego państwa członkowskiego. By wykluczyć to przekazanie, stwierdzone nieprawidłowości powinny spełniać dwie kumulatywne przesłanki określone w art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Dublin III, zgodnie z którym to przepisem jedynie „systemowe” nieprawidłowości, „powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 [Karty]”, uniemożliwiają takie przekazanie ( 7 ). Wynika stąd, po pierwsze, że stwierdzone nieprawidłowości powinny dotyczyć generalnie procedury azylowej i warunków przyjmowania mających zastosowanie do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową lub przynajmniej do niektórych grup osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpatrywanych łącznie. Po drugie, konieczne jest istnienie poważnych i sprawdzonych podstaw, aby uznać, że podczas lub w następstwie przekazania obywatel państwa trzeciego będzie narażony na rzeczywiste ryzyko poddania go takim praktykom i że praktyki te mogą postawić go w sytuacji skrajnej deprywacji materialnej na tyle poważnej, że można ją zrównać z nieludzkim lub poniżającym traktowaniem, zabronionym przez art. 4 Karty.

Co się tyczy standardu dowodowego i reguł dowodowych pozwalających na uruchomienie art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Dublin III, w braku szczególnych uściśleń w tym przepisie należy odwołać się do przepisów ogólnych i systematyki tego rozporządzenia.

Wynika stąd, po pierwsze, że państwo członkowskie zamierzające przekazać osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową do odpowiedzialnego państwa członkowskiego powinno – zanim będzie mogło dokonać tego przekazania – uwzględnić wszystkie informacje udzielone mu przez wspomnianego wnioskodawcę, w szczególności w odniesieniu do ewentualnego istnienia rzeczywistego ryzyka poddania go, w chwili lub w następstwie przekazania, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu art. 4 Karty.

Po drugie, państwo członkowskie, które zwróciło się o wtórne przejęcie osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, powinno współpracować przy ustalaniu okoliczności faktycznych, oceniając rzeczywisty charakter tego ryzyka, na podstawie obiektywnych, wiarygodnych, dokładnych i należycie zaktualizowanych danych oraz w świetle standardu ochrony praw podstawowych gwarantowanego przez prawo Unii, przy uwzględnieniu – w stosownym przypadku z własnej inicjatywy – istotnych informacji, których nie może pominąć, w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości systemowych w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w odpowiedzialnym państwie członkowskim.

Po trzecie, w przypadku poważnych i sprawdzonych podstaw, aby uznać, że w razie przekazania istnieje rzeczywiste ryzyko traktowania sprzecznego z art. 4 Karty, wspomniane państwo członkowskie powinno odstąpić od tego przekazania. W takiej sytuacji państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego powinno dalej prowadzić ocenę kryteriów określonych w rozdziale III rozporządzenia Dublin III w celu stwierdzenia, czy inne państwo członkowskie może zostać wyznaczone jako odpowiedzialne.

Niemniej jednak państwo członkowskie zamierzające dokonać przekazania może starać się uzyskać od odpowiedzialnego państwa członkowskiego indywidualne gwarancje wystarczające do wykluczenia rzeczywistego ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w razie przekazania, a w przypadku przedstawienia takich gwarancji i jeśli wydają się one jednocześnie na tyle wiarygodne i wystarczające, aby wykluczyć wszelkie rzeczywiste ryzyko takiego traktowania, może ono dokonać przekazania.

( 1 ) Praktyka uproszczonego odsyłania na granicach zewnętrznych Unii polega na usuwaniu z terytorium Unii osób zamierzających wystąpić z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej lub usuwaniu z tego terytorium osób, które wystąpiły z takim wnioskiem przy wjeździe na to terytorium, zanim zostanie on rozpatrzony zgodnie z prawem Unii.

( 2 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31, zwane dalej „rozporządzeniem Dublin III”).

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).

( 4 ) Przepis ten oznacza, że każdy obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec ma prawo wystąpić z wnioskiem o udzielenie mu ochrony międzynarodowej, w tym na granicach państwa członkowskiego, zgłaszając jednemu z organów, o których mowa w tym przepisie, zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową, nawet wtedy gdy przebywa on na tym terytorium nielegalnie, i niezależnie od szans powodzenia takiego wniosku. [wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., Komisja/Węgry (Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej), C 823/21, EU:C:2023:504, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo].

( 5 ) Konwencja genewska dotycząca statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r., uzupełniona protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r.

( 6 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s, 96).

( 7 ) Artykuł 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Dublin III stanowi: „Jeżeli przekazanie wnioskodawcy do państwa członkowskiego pierwotnie wyznaczonego jako państwo odpowiedzialne jest niemożliwe, gdyż istnieją istotne powody ku temu, by przypuszczać, że w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w tym państwie członkowskim występują wady systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 [Karty], państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego dalej prowadzi ocenę kryteriów określonych w rozdziale III w celu stwierdzenia, czy inne państwo członkowskie może zostać wyznaczone jako odpowiedzialne”.