Sprawa C‑363/22 P

Planistat Europe
i
Hervé-Patrick Charlot

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 11 stycznia 2024 r.

Odwołanie – Artykuł 340 akapit drugi TFUE – Odpowiedzialność pozaumowna Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 – Dochodzenia prowadzone przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Dochodzenie zewnętrzne OLAF‑u – Sprawa „Eurostat” – Przekazywanie przez OLAF krajowym organom sądowym informacji dotyczących spraw, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowania karnego przed zakończeniem dochodzenia – Złożenie zawiadomienia przez Komisję Europejską przed zakończeniem dochodzenia OLAF‑u – Krajowe postępowanie karne – Prawomocne umorzenie – Pojęcie „wystarczająco istotnego naruszenia” normy prawa Unii mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom – Krzywda i szkoda, jakie w swej ocenie ponieśli wnoszący odwołanie – Skarga o odszkodowanie i zadośćuczynienie

1. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Prawo do dobrej administracji i obowiązek staranności – Przekazywanie przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) krajowym organom sądowym informacji dotyczących spraw, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowania karnego przed zakończeniem dochodzenia przez OLAF – Niezbadanie przez Sąd wiarygodności i treści tych informacji – Niezbadanie przez Sąd zamiaru tego przekazania celem wszczęcia postępowania sądowego – Naruszenie prawa

   (art. 340 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej; art. 41; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1073/1999, motywy 1, 5, 10, 13, art. 9, 10)

   (zob. pkt 66–80, 93, 94)

2. Odwołanie – Odwołanie uznane za zasadne – Wydanie orzeczenia co do istoty przez sąd odwoławczy – Warunek – Stan postępowania pozwalający na wydanie orzeczenia w sprawie – Brak – Przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania

   (statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 61 akapit pierwszy)

   (zob. pkt 95)

Streszczenie

Uwzględniając w części odwołanie wniesione przez Planistat Europe SARL i H.-P. Charlota (zwanych dalej „wnoszącymi odwołanie”) od wyroku Sądu w sprawie Planistat Europe i Charlot/Komisja ( 1 ) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), Trybunał wypowiedział się między innymi na temat zakresu kontroli sądowej, jaką powinien przeprowadzić Sąd w ramach skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE, po pierwsze, w sytuacji gdy Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) na podstawie rozporządzenia nr 1073/1999 ( 2 ) przekazał informacje krajowym organom wymiaru sprawiedliwości i w związku z tym miał dopuścić się pomówienia, ponieważ następnie sądy krajowe umorzyły postępowanie przeciwko zainteresowanym oraz po drugie, gdy Komisja Europejska złożyła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa wraz z powództwem adhezyjnym w tej sprawie.

W 1996 r. Urząd Statystyczny Wspólnot Europejskich (Eurostat) stworzył sieć punktów sprzedaży informacji statystycznych (datashops). W państwach członkowskich owe datashopy, niemające osobowości prawnej, były co do zasady połączone z krajowymi urzędami statystycznymi, z wyjątkiem Belgii, Hiszpanii i Luksemburga, gdzie zarządzały nimi spółki handlowe. W latach 1996–1999 Planistat Europe, kierowany przez H.-P. Charlota, miał podpisane z Eurostatem umowy ramowe na świadczenie różnych usług, w tym między innymi na zapewnienie personelu obsługującego datashopy. Od dnia 1 stycznia 2000 r. Planistat Europe powierzono zarządzanie datashopami w Brukseli (Belgia), w Madrycie (Hiszpania) i w Luksemburgu (Luksemburg).

We wrześniu 1999 r. służba audytu wewnętrznego Eurostatu sporządziła sprawozdanie wskazujące na nieprawidłowości w zarządzaniu datashopami przez Planistat Europe. W dniu 17 marca 2000 r. Komisja przekazała owo sprawozdanie OLAF‑owi. W dniu 18 marca 2003 r. po przeprowadzeniu dochodzenia wewnętrznego OLAF postanowił wszcząć dochodzenie zewnętrzne w sprawie Planistat Europe i następnego dnia przekazał francuskim organom wymiaru sprawiedliwości informację dotyczącą okoliczności faktycznych, którym jego zdaniem mogła być nadana kwalifikacja karna w ramach prowadzonego dochodzenia (zwaną dalej „notą z dnia 19 marca 2003 r.”). Na tej podstawie w dniu 4 kwietnia 2003 r. procureur de la République de Paris (prokurator Republiki w Paryżu, Francja) wszczął przed sędzią śledczym tribunal de grande instance de Paris (sądu wielkiej instancji w Paryżu, Francja) postępowanie przygotowawcze w sprawie paserstwa i współudziału w sprzeniewierzeniu. W maju 2003 r. prasa doniosła o przekazaniu tych informacji.

Następnie Komisja i OLAF opublikowały szereg komunikatów prasowych, przy czym tylko dwa z nich wymieniały Planistat Europe. I tak, po raz pierwszy wspomniano o Planistat Europe w komunikacie z dnia 9 lipca 2003 r., podczas gdy w komunikacie z dnia 23 lipca 2003 r. Komisja potwierdziła swoją decyzję o rozwiązaniu umów zawartych z tym podmiotem. W dniu 10 lipca 2003 r. Komisja złożyła do procureur de la République de Paris zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia czynu karalnego przez X wraz z powództwem adhezyjnym w przedmiocie deliktu sprzeniewierzenia oraz ewentualnych innych deliktów, które można by wywieść z faktów wskazanych w zawiadomieniu. W dniu 10 września 2003 r. H.-P. Charlotowi postawiono zarzuty paserstwa i współudziału w sprzeniewierzeniu. W dniu 23 lipca 2003 r. Komisja rozwiązała umowy zawarte z Planistat Europe. W dniu 25 września 2003 r. OLAF zakończył zarówno dochodzenie wewnętrzne, jak i dochodzenie zewnętrzne.

W dniu 9 września 2013 r. sędzia śledczy tribunal de grande instance de Paris (sądu wielkiej instancji w Paryżu) wydał wobec wszystkich podejrzanych w postępowaniu karnym wszczętym przed francuskimi organami wymiaru sprawiedliwości postanowienie o umorzeniu postępowania, na które Komisja wniosła zażalenie. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r. cour d’appel de Paris (sąd apelacyjny w Paryżu, Francja) oddalił zażalenie Komisji, utrzymując w mocy postanowienie o umorzeniu postępowania. Następnie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) oddalił kasację wniesioną przez Komisję, kończąc tym samym postępowanie sądowe.

W dniu 10 września 2020 r. wnoszący odwołanie skierowali do Komisji wezwanie do działania, żądając od niej zapłaty kwoty pieniężnej tytułem naprawienia szkód i krzywd, jakie mieli ponieść między innymi z powodu złożonego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia czynu karalnego i opublikowanych na ten temat komunikatów prasowych. W dniu 15 października 2020 r. Komisja odrzuciła żądania, gdyż uznała, że przesłanki powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii nie zostały spełnione.

Wówczas wnoszący odwołanie wnieśli skargę do Sądu na podstawie art. 268 TFUE o uzyskanie, po pierwsze, zadośćuczynienia za krzywdę, jakiej miał doznać H.-P. Charlot w związku z przekazaniem organom krajowym przez OLAF noty z dnia 19 marca 2003 r., oraz w związku z zawiadomieniem złożonym przez Komisję do tych organów przed zamknięciem dochodzenia przez OLAF, a po drugie, odszkodowania za szkodę majątkową, wynikającą z rozwiązania umów zawartych między Planistat Europe a Komisją. W uzasadnieniu tej skargi wnoszący odwołanie twierdzili, że OLAF i Komisja naruszyły zasadę dobrej administracji ustanowioną w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Zdaniem wnoszących odwołanie te niezgodne z prawem działania popełnione przez OLAF i Komisję pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z krzywdą i szkodą majątkową, których naprawienia żądają. Na mocy zaskarżonego wyroku Sąd w części odrzucił skargę jako niedopuszczalną ze względu na przewidziany w art. 46 statutu Trybunału pięcioletni termin przedawnienia w zakresie dotyczącym naprawienia szkody majątkowej i krzywdy wynikającej z nagłośnienia nazwiska H.-P. Charlota w mediach. Ponadto Sąd oddalił skargę jako bezzasadną w zakresie dotyczącym naprawienia krzywdy wynikającej z postępowania karnego wszczętego przeciwko niemu przed francuskimi organami wymiaru sprawiedliwości. Planistat Europe i H.-P. Charlot wnieśli następnie odwołanie do Trybunału.

Ocena Trybunału

Po oddaleniu argumentów wnoszących odwołanie, które miały na celu podważenie zastosowania przez Sąd zasad dotyczących przedawnienia, Trybunał przypomniał w odniesieniu do naprawienia krzywdy wynikającej z postępowania karnego wszczętego przed francuskimi organami wymiaru sprawiedliwości, że wśród przesłanek wymaganych do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE figuruje wymóg wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom. Takie naruszenie zostaje wykazane, gdy wiąże się z oczywistym i poważnym naruszeniem przez daną instytucję granic przysługującego jej uznania. Elementami, jakie należy wziąć w tym względzie pod uwagę, są w szczególności stopień jasności i precyzji naruszonej normy, a także zakres uznania, jaki naruszona norma pozostawia organowi Unii. Prawo do dobrej administracji, ustanowione w art. 41 karty, obejmuje obowiązek staranności administracji Unii, która powinna działać starannie i ostrożnie, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom.

Co się tyczy w szczególności konsekwencji zasady dobrej administracji i obowiązku staranności w odniesieniu do możliwości przekazania przez OLAF informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości, Trybunał stwierdził, że z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1073/1999 wynika, że „[OLAF] może w każdej chwili przesłać właściwym władzom danych państw członkowskich informacje uzyskane w trakcie dochodzeń zewnętrznych”. Z motywu 1 tego rozporządzenia wynika również, że z takiej możliwości należy skorzystać w świetle celów ochrony interesów finansowych Unii i zwalczania nadużyć finansowych oraz wszelkiej innej nielegalnej działalności szkodliwej dla interesów finansowych Unii.

Ponadto, zgodnie z motywem 5 wspomnianego rozporządzenia odpowiedzialność OLAF‑u rozciąga się poza ochronę interesów finansowych, włączając wszystkie działania dotyczące ochrony interesów Unii przed nieprawidłowymi zachowaniami, przeciw którym może być prowadzone postępowanie administracyjne lub karne. To zatem po to, aby osiągnąć te cele, OLAF prowadzi dochodzenia wewnętrzne i zewnętrzne, których wyniki zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia są przedstawiane w raporcie z dochodzenia, przekazywanym właściwym władzom państw członkowskich w przypadku dochodzenia zewnętrznego lub danej instytucji, organowi, urzędowi lub agencji w przypadku dochodzenia wewnętrznego zgodnie odpowiednio z ust. 3 i 4 tego artykułu.

W tym względzie Trybunał stwierdził, że z art. 9 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że raporty sporządzone przez OLAF „na takiej podstawie stanowią dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym lub sądowym państwa członkowskiego, w którym istnieje potrzeba ich wykorzystania, w taki sam sposób i na takich samych warunkach jak administracyjne raporty sporządzone przez krajowych, administracyjnych kontrolerów”. Z tego wynika, jak potwierdza motyw 13 tego rozporządzenia, że wnioski z dochodzenia OLAF‑u zawarte w raporcie końcowym nie mogą automatycznie prowadzić do wszczęcia postępowania sądowego, ponieważ właściwe organy mają swobodę decydowania o dalszym postępowaniu w sprawie tego raportu, a zatem są jedynymi organami, które mogą wydawać decyzje mogące wpłynąć na sytuację prawną osób, wobec których raport zalecił wszczęcie takich postępowań. Materiały przedstawione przez OLAF mogą bowiem być uzupełnione i sprawdzone przez organy krajowe, które dysponują szerszym zakresem uprawnień dochodzeniowych niż ów urząd.

Wobec tego Trybunał wywiódł z tego, że o ile OLAF ma wprawdzie nie tylko możliwość, ale również obowiązek przekazania właściwym organom krajowym, w tym organom sądowym, nawet przed zakończeniem dochodzenia i sporządzeniem raportu końcowego, wszelkich istotnych informacji mogących uzasadniać podjęcie działań przez te organy, w tym wszczęcie postępowania karnego, o tyle przy podejmowaniu decyzji o takim przekazaniu OLAF powinien uwzględnić ciążący na nim obowiązek staranności i wykazać się pewną ostrożnością, ponieważ urząd ten nie działa jako „jakikolwiek podmiot sygnalizujący nadużycia”, lecz jako urząd posiadający uprawnienia dochodzeniowe, a takie przekazywanie informacji odbywa się między dwoma organami posiadającymi takie uprawnienia. Jest tak tym bardziej, że informacje przekazane organom krajowym mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowań sądowych – zarówno cywilnych, jak i karnych.

Wynika z tego, że w celu dochowania obowiązku staranności OLAF powinien przed przekazaniem informacji organom krajowym na podstawie rozporządzenie Rady nr 1073/1999 upewnić się, zgodnie z motywem 10 tego rozporządzenia, że te informacje są wystarczająco wiarygodne i prawdopodobne, aby uzasadnić przyjęcie przez te organy środków wchodzących w zakres ich kompetencji, w tym wszczęcia w razie potrzeby dochodzenia sądowego. Z tego wynika, że w sytuacji gdy, tak jak w rozpatrywanej sprawie, Sąd ma ustalić, czy OLAF dochował ciążącego na nim obowiązku staranności w odniesieniu do przekazania informacji organom krajowym, powinien on sprawdzić, czy w chwili wspomnianego przekazania OLAF dysponował materiałami wykraczającymi poza zwykłą wątpliwość, chociaż nie żąda się przy tym konkretnego dowodu, który nie wymagałby już przeprowadzania żadnych dalszych czynności dochodzeniowych.

W związku z tym Trybunał orzekł, że w niniejszym przypadku do Sądu należało, po pierwsze, zbadanie wiarygodności i treści informacji lub dowodów zawartych w nocie z dnia 19 marca 2003 r., a także zamiaru, z jakim dokonano przekazania tych informacji lub dowodów francuskim organom wymiaru sprawiedliwości, po drugie zaś, ustalenie, czy te informacje lub dowody mogą uzasadniać wszczęcie postępowania sądowego lub stanowić dowody przydatne dla takiego dochodzenia. W tym celu do Sądu należało ustalenie, czy OLAF dysponował wystarczająco precyzyjnymi poszlakami, wskazującymi na wiarygodne podstawy, aby uznać, że przekazane informacje opisują fakty, którym mogła zostać nadana kwalifikacja karna.

Według Trybunału Sąd nie zbadał ani wiarygodności i treści informacji lub dowodów zawartych w nocie z dnia 19 marca 2003 r., ani zamiaru, z jakim dokonano przekazania tych informacji lub dowodów francuskim organom wymiaru sprawiedliwości, ani nie ustalił, czy te informacje lub dowody mogą uzasadniać wszczęcie postępowania sądowego lub stanowić dowody przydatne dla takiego dochodzenia. Wobec tego Trybunał orzekł, że w tym zakresie Sąd dopuścił się naruszenia prawa. Ponadto orzekł on, że Sąd naruszył prawo, gdy oddalił jako bezskuteczną argumentację wnoszących odwołanie zarzucającą OLAF‑owi i Komisji pomówienie.

Wobec tego Trybunał uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim na mocy tego wyroku Sąd oddalił skargę wnoszących odwołanie w części dotyczącej zadośćuczynienia za krzywdę, jakiej miał doznać H.-P. Charlot w związku z wszczętym przeciwko niemu postępowaniem karnym przed francuskimi organami wymiaru sprawiedliwości W pozostałym zakresie odwołanie oddalił.

Trybunał zauważył, że w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził brak wystarczająco istotnego naruszenia normy prawa Unii, choć nie zbadał pozostałych przesłanek, które są łącznie konieczne do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. W tych okolicznościach Trybunał stwierdził, że niniejszy spór nie pozwala na wydanie ostatecznego orzeczenia.

W rezultacie przekazał sprawę Sądowi celem ponownego rozpoznania ewentualnego wystąpienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawa Unii dla powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. Jeśli to badanie wykaże istnienie takiego naruszenia, Sąd powinien zbadać, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii.

( 1 ) Wyrok z dnia 6 kwietnia 2022 r., Planistat Europe i Charlot/Komisja (T-735/20, EU: T: 2022: 220).

( 2 ) Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. 1999, L 136, s. 1).