Sprawa T‑761/21

Fabien Courtois i in.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 17 lipca 2024 r.

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące zakupu szczepionek przez Komisję w związku z pandemią COVID-19 – Częściowa odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony danych osobowych – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Obowiązek uzasadnienia – Istnienie przewidywalnego, nie zaś czysto hipotetycznego ryzyka naruszenia podnoszonego interesu – Zasada proporcjonalności

1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Nieprzestrzeganie przez daną instytucję terminów wyznaczonych do udzielenia odpowiedzi na ponowny wniosek o udzielenie dostępu – Dorozumiana decyzja odmowna – Uchylenie poprzez przyjęcie wyraźnej decyzji odmownej – Możliwość skargi na dorozumianą decyzję odmowną – Brak – Żądanie stwierdzenia nieważności tej samej wyraźnej decyzji w jej dwóch wersjach językowych – Brak wpływu

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 7, 8)

   (zob. pkt 30–32)

2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Zakres stosowania – Wniosek o udzielenie dostępu dotyczący podpisanych umów zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 – Dokumenty przygotowawcze – Wyłączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)

   (zob. pkt 40, 41, 44)

3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona życia prywatnego i integralności jednostki – Możliwość pełnego zastosowania przepisów rozporządzenia nr 2018/1725 – Spoczywający na wnioskującym o dostęp do dokumentów obowiązek wykazania konieczności przekazania przedmiotowych danych osobowych – Wniosek o udzielenie dostępu do oświadczeń o braku konfliktu interesów członków wspólnego zespołu negocjacyjnego ds. umów zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 uzasadniony koniecznością zweryfikowania ich bezstronności – Obowiązek wyważenia przez daną instytucję interesów, które mogą zostać naruszone w następstwie ujawnienia tych danych

   [rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1049/2001, art. 4 ust. 1 lit. b); 2018/1725, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 lit. b)]

   (zob. pkt 56, 60, 61, 69, 73, 75–79, 81, 82, 84–86)

4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Pojęcie – Zakres – Zastosowanie do umów zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 zawartych przez Komisję i prywatne spółki farmaceutyczne – Włączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 99, 100, 103, 105–107)

5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 97, 101, 115–117, 119, 121–123, 127, 128, 146, 147, 151–153, 163, 164, 168, 169, 171, 172, 178, 186, 193)

6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres – Interes w uniknięciu powództw o odszkodowanie – Wyłączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 162)

7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres – Odmowa ujawnienia postanowień dotyczących odszkodowania w umowach zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 – Niedopuszczalność

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 159–173)

8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres – Możliwe naruszenie dobrego imienia przedsiębiorstwa – Włączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 170)

9. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres stosowania – Informacje o wykazie partnerów sieci produkcyjnej i podwykonawców – Włączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 179–183, 185)

10. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Powołanie się na zasadę przejrzystości – Konieczność wykazania szczególnych względów mających związek ze sprawą

    (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)

    (zob. pkt 195–198, 201–203, 211, 212)

11. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres stosowania – Dokumenty dotyczące umów zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Brak – Stosowanie wyjątku ograniczone w czasie

    (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2, 7)

    (zob. pkt 213)

Streszczenie

W wyroku tym Sąd częściowo uwzględnił wniesioną przez wiele osób fizycznych skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej udzielającej jedynie częściowego dostępu do umów zakupu z wyprzedzeniem i umów zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 oraz do innych dokumentów dotyczących zakupu wspomnianych szczepionek ( 1 ).

W 2021 r. dwóch adwokatów reprezentujących m.in. skarżących wystąpiło z wnioskiem o udzielenie dostępu ( 2 ) do niektórych dokumentów dotyczących zakupu, przez Komisję i na rzecz państw członkowskich, szczepionek przeciwko COVID-19, w tym w szczególności umów podpisanych przez Komisję, tożsamości przedstawicieli Unii podczas negocjowania umów oraz oświadczeń o braku konfliktu interesów tych ostatnich (zwanym dalej „pierwotnym wnioskiem”). Komisja zidentyfikowała 46 dokumentów odpowiadających wnioskowi. Udzieliła częściowego dostępu do czterech umów zakupu z wyprzedzeniem i trzech umów zakupu szczepionek, wskazując, że okrojone wersje tych dokumentów zostały upublicznione na stronie internetowej Komisji oraz że fragmenty zostały utajnione na podstawie wyjątków dotyczących ochrony prywatności i integralności jednostki, ochrony interesów handlowych i ochrony procesu podejmowania decyzji przez instytucje ( 3 ). Udzieliła również częściowego dostępu do oświadczeń o braku konfliktu interesów, których jeden tylko egzemplarz został przekazany skarżącym, przy czym dokumenty te różniły się jedynie w odniesieniu do nazwiska podpisującego, podpisu i daty podpisania. Odmówiła natomiast dostępu do 17 dokumentów określonych jako „projekty protokołu ustaleń”.

W następstwie ponownego wniosku mającego na celu ujawnienie dokumentów, do których odmówiono dostępu częściowo lub całkowicie, Komisja wskazała w wyraźnej decyzji, doręczonej skarżącym najpierw w języku angielskim, a następnie francuskim, że po ponownym zbadaniu odpowiedzi udzielonej na pierwotny wniosek wykaz dokumentów odpowiadających wnioskowi o udzielenie dostępu do dokumentów został zmieniony i obejmuje obecnie 66 dokumentów. Usuniętych zostało 17 „projektów protokołu ustaleń”, ponieważ Komisja uznała, że zostały one włączone omyłkowo. Udzieliła ona szerszego dostępu do czterech umów zakupu z wyprzedzeniem i trzech umów zakupu, do których udzielono już częściowego dostępu, oraz udzieliła częściowego dostępu do nowych umów zakupu z wyprzedzeniem i umów zakupu (zwanych dalej „rozpatrywanymi umowami”). Udzieliła również częściowego dostępu do innych nowych dokumentów, w tym do korespondencji pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi. Instytucja powołała się na wyjątek dotyczący ochrony prywatności i integralności jednostki oraz na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych odnośnych przedsiębiorstw w celu uzasadnienia udzielenia jedynie częściowego dostępu ( 4 ).

Ocena Sądu

Na wstępie Sąd zbadał żądanie skarżących mające na celu stwierdzenie nieważności wersji francuskiej wyraźnej decyzji. Orzekł, że istnieje tylko jedna wyraźna decyzja, mianowicie zaskarżona decyzja, wydana w dwóch wersjach językowych.

W pierwszej kolejności Sąd oddalił zarzut dotyczący niekompletnego charakteru wykazu dokumentów uznanych za odpowiadające wnioskowi o dostęp do dokumentów, wynikającego z usunięcia przez Komisję ze wspomnianego wykazu 17 „projektów protokołu ustaleń”. Stwierdził, że skarżący wystąpili o udzielenie dostępu jedynie do „umów podpisanych” przez Komisję. Ich wniosku nie można było rozumieć w ten sposób, że odnosi się on również do dokumentów przygotowawczych do podpisania tych umów, które to dokumenty odsyłają do zwykłych zarysów lub dokumentów tymczasowych mających na celu opracowanie postanowień umownych do uzgodnienia później. Komisja mogła zatem słusznie usunąć je z wykazu.

W drugiej kolejności, orzekając w przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, opartej na braku możliwości zastosowania wyjątku dotyczącego ochrony prywatności i integralności jednostki do oświadczeń o braku konfliktu interesów, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja odmówiła szerszego dostępu do wspomnianych oświadczeń podpisanych przez członków wspólnego zespołu negocjacyjnego w sprawie zakupu szczepionek.

Po pierwsze, uznał, że skarżący wystarczająco wskazali określony cel w interesie publicznym, do którego dążą, a także niezbędny charakter przekazania przedmiotowych danych osobowych. Jedynie znając nazwiska, imiona oraz rolę zawodową lub instytucjonalną członków wspólnego zespołu negocjacyjnego, skarżący mogliby bowiem sprawdzić, czy wspomniani członkowie nie znajdują się w sytuacji konfliktu interesów. Po drugie, wskazał on, że Komisja słusznie uznała, iż istnieje ryzyko naruszenia życia prywatnego osób, których dane dotyczą. Komisja powinna zatem wyważyć wchodzące w grę interesy. Komisja nie uwzględniła zaś w wystarczającym stopniu różnych okoliczności, aby właściwie wyważyć wchodzące w grę interesy.

W trzeciej kolejności, Sąd częściowo uwzględnił część drugą zarzutu drugiego podważającą sposób, w jaki Komisja zastosowała wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych w celu usunięcia niektórych informacji z rozpatrywanych umów.

Oddalił argumentację skarżących, zgodnie z którą wyjątek ten nie mógł zostać zastosowany ze względu na kontekst, w jakim rozpatrywane umowy zostały zawarte. Wskazał, że wszystkie przedsiębiorstwa farmaceutyczne, z którymi zawarto te umowy, są spółkami prywatnymi prowadzącymi działalność handlową, w ramach której podlegają konkurencji na rynku wewnętrznym i na rynkach międzynarodowych. Sytuacja ta sprawia, że muszą one chronić swoje interesy na wspomnianych rynkach. Okoliczność, iż uczestniczyły one, poprzez zaliczki lub przedpłaty pochodzące ze środków publicznych, w realizacji zadań w interesie publicznym, mianowicie w opracowywaniu szczepionek przeciwko COVID-19, nie może sama w sobie prowadzić do uznania, że ich interesy handlowe nie mogą być chronione.

Co się tyczy częściowej odmowy dostępu do postanowień dotyczących właściwości szczepionek, kontroli jakości i odpowiedzialności umownej, a także odmowy dostępu do wykazu partnerów sieci produkcyjnej i podwykonawców odnośnych przedsiębiorstw, Sąd stwierdził, że wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w zaskarżonej decyzji co do istnienia racjonalnie przewidywalnego, nie zaś czysto hipotetycznego ryzyka naruszenia ochrony interesów handlowych odnośnych przedsiębiorstw, jeśli chodzi o pełne ujawnienie tych informacji, są zasadne.

Natomiast Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Komisji co do odmowy przyznania szerszego dostępu do postanowień dotyczących odszkodowania. W związku z tym wskazał, z jednej strony, że mechanizm rekompensaty dla odnośnych przedsiębiorstw ze strony państw członkowskich przewidziany w rozpatrywanych umowach nie wpływa w żaden sposób na system odpowiedzialności prawnej wspomnianych przedsiębiorstw z tytułu dyrektywy 85/374 ( 5 ). Zgodnie z tą dyrektywą producent ponosi bowiem odpowiedzialność za szkodę spowodowaną wadą w jego produkcie, a jego odpowiedzialność nie może być, w odniesieniu do osoby poszkodowanej, ograniczona lub wyłączona przepisem ograniczającym lub zwalniającym go od odpowiedzialności. Z drugiej strony, zauważył, że informacja dotycząca mechanizmu rekompensaty była już dostępna do publicznej wiadomości w chwili złożenia pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu i wydania zaskarżonej decyzji ( 6 ).

Sąd stwierdził, że o ile wszystkie rozpatrywane umowy zawierają postanowienie dotyczące odszkodowania, o tyle szczegółowa treść wspomnianych postanowień nie jest identyczna.

Niemniej jednak Sąd stwierdził, że trzy motywy uzasadnienia wskazane przez Komisję w celu odmowy udzielenia szerszego dostępu do wspomnianych postanowień nie wykazują istnienia przewidywalnego, nie zaś czysto hipotetycznego ryzyka dla interesów handlowych odnośnych przedsiębiorstw.

Po pierwsze, w odniesieniu do motywu, zgodnie z którym dokładna znajomość granic odpowiedzialności odnośnego przedsiębiorstwa mogłaby narazić je na liczne powództwa o odszkodowanie, Sąd wskazał, że prawo osób trzecich ewentualnie poszkodowanych w wyniku wadliwej szczepionki do wytoczenia powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności opiera się na przepisach krajowych transponujących dyrektywę 85/374. Jest więc ono niezależne od istnienia i treści postanowień dotyczących odszkodowania. Ponadto interes odnośnych przedsiębiorstw w uniknięciu takich powództw o odszkodowanie nie może zostać uznany za interes handlowy i nie stanowi interesu godnego ochrony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Co więcej, zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego elementu pozwalającego stwierdzić, że szersze ujawnienie wspomnianych postanowień mogłoby być przyczyną takich powództw.

Po drugie, co się tyczy motywu uzasadnienia, zgodnie z którym pełne ujawnienie nieuchronnie ukazałoby konkurentom odnośnego przedsiębiorstwa „słabe punkty” zabezpieczenia jego odpowiedzialności, zapewniając im przewagę konkurencyjną, którą mogliby wykorzystać na przykład w reklamach, Sąd przypomniał, że powód, dla którego postanowienia te zostały włączone do rozpatrywanych umów, mianowicie zrekompensowanie ryzyka związanego z skróceniem terminu opracowywania szczepionek, był dostępny do publicznej wiadomości przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto wszystkie odnośne przedsiębiorstwa korzystały z postanowienia dotyczącego odszkodowania.

Po trzecie, z tych samych powodów Sąd nie zgodził się motywem uzasadnienia, w myśl którego pełne ujawnienie miałoby wpływ na dobre imię odnośnych przedsiębiorstw.

W ostatniej kolejności, Sąd oddalił zarzut skarżących, w którym podnoszą oni nieuwzględnienie przez Komisję nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie informacji objętych wnioskiem. Podkreślił, że ogólne względy dotyczące przejrzystości i dobrych rządów nie mogą wykazać, iż interes związany z przejrzystością ma w niniejszym przypadku szczególną wagę, która mogłaby przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia utajnionych części rozpatrywanych umów. Przypomniał też, że rozpatrywane umowy wpisują się w ramy działalności administracyjnej, nie zaś legislacyjnej.

( 1 ) Decyzja Komisji C(2022) 1359 final z dnia 28 lutego 2022 r. (zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).

( 2 ) Na mocy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).

( 3 ) Wyjątki przewidziane, odpowiednio, w art. 4 ust. 1 lit. b) i w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze oraz w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.

( 4 ) Wyjątki przewidziane, odpowiednio, w art. 4 ust. 1 lit. b) i w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.

( 5 ) Zgodnie z art. 1 i 12 dyrektywy Rady 85/374/EWG z dnia 25 lipca 1985 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących odpowiedzialności za produkty wadliwe (Dz.U. L 210, s. 29).

( 6 ) Zobacz w szczególności art. 6 akapit trzeci umowy z dnia 16 czerwca 2020 r. w sprawie zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 zawartej między Komisją a państwami członkowskimi oraz komunikat Komisji z dnia 17 czerwca 2020 r. zatytułowany „Strategia UE dotycząca szczepionek przeciwko COVID-19” [COM(2020) 245 final].