Sprawa T‑689/21

Margrete Auken
i
Tilly Metz
i
Jutta Paulus
i
Emilie Mosnier, w charakterze spadkobierczyni Michèle Rivasi
i
Kimberly van Sparrentak

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 17 lipca 2024 r.

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Umowy zakupu z wyprzedzeniem i umowy zakupu zawarte między Komisją a przedsiębiorstwami farmaceutycznymi w celu zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 – Częściowa odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Obowiązek uzasadnienia – Istnienie przewidywalnego, nie zaś czysto hipotetycznego ryzyka naruszenia podnoszonego interesu – Zasada dobrej administracji – Wolność wypowiedzi

1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 30, 31, 34–36, 42, 45, 68, 77–79, 81–83, 86, 87, 106, 107, 109, 111, 118, 119, 142, 143, 147–149, 160, 161, 165, 166, 168, 169, 176, 177, 183, 186, 200, 202, 210, 217)

2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres stosowania – Informacje o lokalizacji zakładów produkcji szczepionek przeciwko COVID-19 – Włączenie – Publikacja interaktywnej mapy przedstawiającej zdolności produkcyjne dla szczepionek w Unii – Brak wpływu

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 33, 59–61, 63–65, 67)

3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres – Odmowa ujawnienia niektórych definicji, postanowień dotyczących odszkodowania, darowizn oraz odsprzedaży w umowach zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 – Niedopuszczalność

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 46, 156–170, 187)

4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Kontrola zgodności z prawem – Kryteria – Uwzględnienie wyłącznie okoliczności stanu faktycznego i informacji dostępnych w chwili wydania spornego aktu

   (art. 263 TFUE)

   (zob. pkt 56, 117)

5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres – Środki publiczne – Postanowienia dotyczące zaliczek i przedpłat – Włączenie – Nieuprawnione ujawnienie informacji dotyczących cen szczepionek – Brak wpływu

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 112–115, 118)

6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres – Interes w uniknięciu powództw odszkodowawczych – Wyłączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 159)

7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres – Możliwe naruszenie dobrego imienia przedsiębiorstwa – Włączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

   (zob. pkt 167)

8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Powołanie się na zasadę przejrzystości – Konieczność wykazania szczególnych względów mających związek ze sprawą

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)

   (zob. pkt 212–214, 220–223, 229, 230)

9. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zakres stosowania – Umowy zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Brak – Stosowanie wyjątku ograniczone w czasie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 7)

   (zob. pkt 231)

Streszczenie

W wyroku tym Sąd częściowo uwzględnił wniesioną przez kilku członków Parlamentu Europejskiego skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej udzielającej jedynie częściowego dostępu do umów zakupu z wyprzedzeniem i umów zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 ( 1 ).

Na początku 2021 r. sześciu posłów do Parlamentu wystąpiło o udzielenie dostępu ( 2 ) do różnych umów zawartych między Komisją a spółkami farmaceutycznymi w celu zakupu szczepionek przeciwko COVID-19, w tym umów, które mogły zostać zawarte po dacie złożenia wniosku o udzielenie dostępu (zwanego dalej „pierwotnym wnioskiem”). Komisja udzieliła częściowego dostępu do dziewięciu dokumentów, wskazując, że okrojone wersje tych dokumentów zostały upublicznione na stronie internetowej Komisji oraz że fragmenty zostały utajnione na podstawie wyjątków dotyczących ochrony prywatności i integralności jednostki, ochrony interesów handlowych i ochrony procesu podejmowania decyzji przez instytucje ( 3 ).

Następnie wspomniani członkowie złożyli ponowny wniosek mający na celu ujawnienie w całości dziewięciu wskazanych dokumentów, z wyłączeniem fragmentów dotyczących ochrony prywatności i integralności jednostki (zwany dalej „ponownym wnioskiem”).

W zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że po ponownym zbadaniu odpowiedzi udzielonej na pierwotny wniosek zidentyfikowano trzynaście dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu do dokumentów (zwanych dalej łącznie „rozpatrywanymi umowami”). Udzieliła szerszego dostępu do dziewięciu pierwotnie zidentyfikowanych dokumentów oraz częściowego dostępu do czterech innych dokumentów, które do tej pory nie zostały ujawnione publicznie. Powołała się na wyjątek dotyczący ochrony prywatności i integralności jednostki oraz na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych odnośnych przedsiębiorstw w celu uzasadnienia jedynie częściowego dostępu do rozpatrywanych umów.

Ocena Sądu

W pierwszej kolejności Sąd częściowo uwzględnił zarzut dotyczący błędnego zastosowania przez Komisję wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych odnośnych przedsiębiorstw w zakresie, w jakim dotyczy on utajnienia definicji wyrażeń „umyślne uchybienie” i „wszelkie możliwe rozsądne starania” w trzech rozpatrywanych umowach. W tym względzie wskazał on, że sama lektura rozpatrywanych umów wskazuje, iż chociaż niektóre definicje są identyczne, to inne były przedmiotem indywidualnych i konkretnych negocjacji. Wobec tego ich konkretnego brzmienia nie można we wszystkich przypadkach uznać za ogólne i zwyczajowe.

Sąd stwierdził następnie, że zaskarżona decyzja nie ukazuje wyraźnie, choćby zwięźle, uzasadnienia utajnienia definicji wspomnianych wyrażeń. Nawet jeśli Komisja przedstawiła wyjaśnienia w swych pismach procesowych i podczas rozprawy, nie zostały one przywołane w zaskarżonej decyzji i nie mogą zostać z niej wywiedzione. Tymczasem w ramach oceny przestrzegania obowiązku uzasadnienia sąd Unii nie jest zobowiązany uwzględnić dodatkowych wyjaśnień przedstawionych dopiero w toku postępowania sądowego przez autora danego aktu.

Sąd stwierdził zatem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala skarżącym na zrozumienie konkretnych powodów, które doprowadziły do utajnienia tych fragmentów tekstu, ani sądowi Unii na przeprowadzenie kontroli jego zgodności z prawem. Poprzez nieprzedstawienie wystarczających wyjaśnień pozwalających dowiedzieć się, w jaki sposób dostęp do wspomnianych definicji mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesów handlowych danych przedsiębiorstw, Komisja naruszyła art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.

W drugiej kolejności Sąd częściowo uwzględnił zarzut podważający sposób, w jaki Komisja zastosowała wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych w celu usunięcia z rozpatrywanych umów niektórych informacji.

Oddalił jako bezskuteczną argumentację skarżących, zgodnie z którą ujawnienie informacji dotyczących lokalizacji zakładów produkcyjnych i podwykonawców odnośnych przedsiębiorstw nie może naruszyć ich aktualnych interesów handlowych. W tym względzie przypomniał, że ocena zasadności zastosowania jednego z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 powinna opierać się na dostępnych informacjach i na faktach istniejących w dniu przyjęcia decyzji odmawiającej dostępu. Ponadto stwierdził, że Komisja słusznie uznała, iż utajnione informacje dotyczyły stosunków handlowych oraz strategii przemysłowej i handlowej odnośnych przedsiębiorstw.

W odniesieniu do postanowień w dziedzinie prawa własności intelektualnej, a także postanowień dotyczących zaliczek lub przedpłat i odpowiedzialności umownej oraz harmonogramów dostaw, Sąd uznał, że wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w zaskarżonej decyzji co do istnienia racjonalnie przewidywalnego, nie zaś czysto hipotetycznego ryzyka naruszenia ochrony interesów handlowych odnośnych przedsiębiorstw, jeśli chodzi o pełne ich ujawnienie, są zasadne.

Natomiast Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Komisji co do odmowy przyznania szerszego dostępu do postanowień dotyczących odszkodowania. W związku z tym wskazał, z jednej strony, że mechanizm rekompensaty dla odnośnych przedsiębiorstw ze strony państw członkowskich przewidziany w rozpatrywanych umowach nie wpływa w żaden sposób na system odpowiedzialności prawnej wspomnianych przedsiębiorstw z tytułu dyrektywy 85/374 ( 4 ). Zgodnie z tą dyrektywą producent ponosi bowiem odpowiedzialność za szkodę spowodowaną wadą w jego produkcie, a jego odpowiedzialność nie może być, w odniesieniu do osoby poszkodowanej, ograniczona lub wyłączona przepisem ograniczającym lub zwalniającym go od odpowiedzialności. Z drugiej strony, zauważył, że informacja dotycząca mechanizmu rekompensaty była już dostępna do publicznej wiadomości w chwili złożenia pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu i wydania zaskarżonej decyzji ( 5 ).

Sąd stwierdził, że o ile wszystkie rozpatrywane umowy zawierają postanowienie dotyczące odszkodowania, o tyle szczegółowa treść wspomnianych postanowień nie jest identyczna.

Niemniej jednak Sąd stwierdził, że trzy motywy uzasadnienia wskazane przez Komisję w celu odmowy udzielenia szerszego dostępu do wspomnianych postanowień nie wykazują istnienia przewidywalnego, nie zaś czysto hipotetycznego ryzyka dla interesów handlowych odnośnych przedsiębiorstw.

Po pierwsze, w odniesieniu do motywu, zgodnie z którym dokładna znajomość granic odpowiedzialności odnośnego przedsiębiorstwa mogłaby narazić je na liczne powództwa odszkodowawcze, Sąd wskazał, że prawo osób trzecich ewentualnie poszkodowanych w wyniku wadliwej szczepionki do wytoczenia powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności opiera się na przepisach krajowych transponujących dyrektywę 85/374. Jest więc ono niezależne od istnienia i treści postanowień dotyczących odszkodowania. Ponadto interes odnośnych przedsiębiorstw w uniknięciu takich powództw odszkodowawczych i kosztów związanych z tymi postępowaniami nie może zostać uznany za interes handlowy i nie stanowi interesu godnego ochrony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Co więcej, zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego elementu pozwalającego stwierdzić, że szersze ujawnienie wspomnianych postanowień mogłoby być przyczyną takich powództw.

Po drugie, co się tyczy motywu uzasadnienia, zgodnie z którym pełne ujawnienie nieuchronnie ukazałoby konkurentom odnośnego przedsiębiorstwa „słabe punkty” zabezpieczenia jego odpowiedzialności, zapewniając im przewagę konkurencyjną, którą mogliby wykorzystać na przykład w reklamach, Sąd przypomniał, że powód, dla którego postanowienia te zostały włączone do rozpatrywanych umów, mianowicie zrekompensowanie ryzyka związanego ze skróceniem terminu opracowywania szczepionek, był dostępny do publicznej wiadomości przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto wszystkie odnośne przedsiębiorstwa korzystały z postanowienia dotyczącego odszkodowania.

Po trzecie, z tych samych powodów sąd nie zgodził się motywem uzasadnienia, w myśl którego pełne ujawnienie miałoby wpływ na dobre imię odnośnych przedsiębiorstw.

Podobnie Sąd uwzględnił argumentację skarżących odnoszącą się do utajnienia postanowień dotyczących darowizn i odsprzedaży. Zauważył, że zaskarżona decyzja nie ukazuje wyraźnie, choćby zwięźle, uzasadnienia tego utajnienia. Poprzez nieprzedstawienie wystarczających wyjaśnień pozwalających dowiedzieć się, w jaki sposób dostęp do tych postanowień mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesów handlowych przedsiębiorstw, Komisja naruszyła art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.

W trzeciej kolejności Sąd oddalił zarzut skarżących, w którym podnoszą one, że Komisja utajniła w sposób niespójny pewne postanowienia i informacje tego samego rodzaju, a nawet identyczne, w niektórych rozpatrywanych umowach. Przypomniał, że w przypadku dokumentów pochodzących od strony trzeciej, aczkolwiek skonsultowanie się z tą stroną trzecią jest wprawdzie obowiązkowe, to do Komisji należy ocena ryzyka mogącego wynikać z ich ujawnienia. W niniejszym przypadku każda umowa stanowiła autonomiczny dokument, a skarżące nie dostarczyły żadnej wskazówki mogącej obalić przedstawione przez Komisję w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, zgodnie z którymi oparła się ona na analizie konkretnej treści każdej rozpatrywanej umowy i indywidualnej sytuacji każdego odnośnego przedsiębiorstwa.

Wreszcie, Sąd oddalił zarzut skarżących dotyczący nieuwzględnienia przez Komisję nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie informacji objętych wnioskiem. Stwierdził, że względy tak ogólne jak te, na które powołują się skarżące, mianowicie konieczność budowania zaufania publicznego do działań Komisji dotyczących zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 oraz do samych szczepionek, nie mogą wykazać, iż interes polegający na przejrzystości ma szczególną wagę, która mogłaby przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia utajnionych części rozpatrywanych umów. Przypomniał również, że rozpatrywane umowy wpisują się w ramy działalności administracyjnej, nie zaś legislacyjnej.

( 1 ) Decyzja Komisji C(2022) 1038 final z dnia 15 lutego 2022 r. (zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).

( 2 ) Na mocy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).

( 3 ) Wyjątki przewidziane, odpowiednio, w art. 4 ust. 1 lit. b) i w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze oraz w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.

( 4 ) Zgodnie z art. 1 i 12 dyrektywy Rady 85/374/EWG z dnia 25 lipca 1985 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących odpowiedzialności za produkty wadliwe (Dz.U. L 210, s. 29).

( 5 ) Zobacz w szczególności art. 6 akapit trzeci umowy z dnia 16 czerwca 2020 r. w sprawie zakupu szczepionek przeciwko COVID-19 zawartej między Komisją a państwami członkowskimi oraz komunikat Komisji z dnia 17 czerwca 2020 r. zatytułowany „Strategia UE dotycząca szczepionek przeciwko COVID-19” [COM(2020) 245 final].