Sprawa T‑396/21

Deutsche Bank AG

przeciwko

Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB)

Wyrok Sądu (ósma izba w składzie powiększonym) z dnia 17 lipca 2024 r.

Unia gospodarcza i walutowa – Unia bankowa – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych (SRM) – Jednolity fundusz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Decyzja SRB w sprawie obliczenia składek ex ante za 2021 r. – Obowiązek uzasadnienia – Skuteczna ochrona sądowa – Równość traktowania – Zasada proporcjonalności – Zakres uznania, jakim dysponuje SRB – Zarzut niezgodności z prawem – Zakres uznania, jakim dysponuje Komisja – Ograniczenie w czasie skutków wyroku

1. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Przedmiot – Logika ubezpieczeniowa – Gwarancja przekazania wystarczających środków finansowych przez sektor finansowy – Określenie ostatecznego poziomu docelowego – Dynamiczny charakter tego poziomu – Określenie na podstawie obliczenia kwoty depozytów gwarantowanych na koniec okresu początkowego – Dopuszczalność

   (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, motywy 41, 101, art. 69 ust. 1, art. 76 ust. 1)

   (zob. pkt 35–40)

2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Ostateczny poziom docelowy – Obliczenie tego poziomu na podstawie kwoty depozytów gwarantowanych na koniec okresu początkowego – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

   (art. 5 ust. 4 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 69 ust. 1)

   (zob. pkt 48–50, 58, 62, 64, 66, 69, 71)

3. Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia przyznane Komisji w celu przyjmowania aktów delegowanych – Zakres – Złożone oceny i analizy – Szeroki zakres uznania – Określenie metody obliczenia składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Ustalenie kryteriów dostosowania rzeczonych składek – Kontrola sądowa – Granice

   (art. 290 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, motyw 41; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59)

   (zob. pkt 207, 209, 214)

4. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) w sprawie ustalenia składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Brak konieczności wymieniania w tej decyzji wszystkich elementów pozwalających na sprawdzenie prawidłowości obliczenia składek – Wyważenie między obowiązkiem uzasadnienia a zasadą ogólną ochrony tajemnicy handlowej zainteresowanych instytucji – Zgodność z prawem przepisów dotyczących metody obliczenia składek ex ante na rzecz SRF – Zasada poszanowania tajemnicy handlowej – Spoczywający na SRB obowiązek opublikowania i przekazania instytucjom kredytowym, których to dotyczy, w formie zbiorczej i zanonimizowanej, dotyczących tych instytucji informacji wykorzystanych do obliczenia składki ex ante

   (art. 296 akapit drugi TFUE; rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014; Komisji 2015/63, art. 4–7, 9, załącznik I; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59)

   (zob. pkt 298–310)

Streszczenie

Rozpatrując skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB), w której ustala się składki ex ante za 2021 r. instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) ( 1 ), Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność tej decyzji ze względu na naruszenie spoczywającego na SRB obowiązku uzasadnienia w odniesieniu do określenia rocznego poziomu docelowego. Ponadto Sąd wypowiedział się w przedmiocie zakresu art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 ( 2 ), po pierwsze, definiując dynamiczny charakter ostatecznego poziomu docelowego SRF, a po drugie, badając jego zgodność z zasadą proporcjonalności w świetle charakterystycznych cech składek ex ante.

Skarżąca, Deutsche Bank AG, jest instytucją kredytową z siedzibą w Niemczech.

Ocena Sądu

W pierwszej kolejności, co się tyczy zakresu art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014, skarżąca twierdziła, że ów przepis należy interpretować w ten sposób, iż ostateczny poziom docelowy trzeba określić w sposób „statyczny”, czyli na podstawie kwoty depozytów gwarantowanych w chwili wejścia w życie tego rozporządzenia, a nie w świetle poziomu tych depozytów na koniec okresu początkowego.

Przede wszystkim Sąd przypomniał, że przepis ten przewiduje, iż przed końcem okresu początkowego dostępne środki finansowe SRF muszą osiągnąć co najmniej 1 % kwoty depozytów gwarantowanych wszystkich instytucji kredytowych, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności we wszystkich państwach członkowskich uczestniczących w jednolitym mechanizmie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM) (poziom zwany dalej „ostatecznym poziomem docelowym”). Z tego przepisu wynika, że data końcowa okresu początkowego jest decydująca nie tylko dla ustalenia daty, w której należy osiągnąć ostateczny poziom docelowy, lecz również dla określenia kwoty tych depozytów, którą należy uwzględnić przy obliczaniu owego poziomu docelowego.

Następnie prace przygotowawcze nad rozporządzeniem nr 806/2014 ( 3 ) potwierdzają hipotezę, zgodnie z którą wspomniany art. 69 ust. 1 opiera się na dynamicznym podejściu do ostatecznego poziomu docelowego w tym znaczeniu, że ten ostateczny poziom docelowy należy ustalić w świetle kwoty depozytów gwarantowanych na koniec okresu początkowego.

Wreszcie Sąd podkreślił, że konieczność uwzględnienia ewolucji kwoty depozytów gwarantowanych wynika z celu poboru składek ex ante, którym jest zagwarantowanie zgodnie z logiką ubezpieczeniową, aby sektor finansowy zapewniał SRM środki finansowe wystarczające do tego, aby mógł on wypełniać swoje funkcje. Celem SRM jest wzmacnianie stabilności instytucji w uczestniczących państwach członkowskich oraz zapobieganie przenoszeniu się ewentualnych kryzysów do nieuczestniczących państw członkowskich.

W tym względzie z prac przygotowawczych ( 4 ) wynika, że im bardziej z upływem czasu rośnie sektor bankowy, tym większe powinny być środki finansowe, które należy udostępnić SRF. Oszacowanie wielkości sektora bankowego pozwala zatem przewidzieć kwotę środków finansowych, które powinny zostać zapewnione SRF, aby w przypadku kryzysu mającego wpływ na sektor bankowy ów fundusz mógł zostać wykorzystany do finansowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i do zapewnienia w ten sposób ich skutecznego stosowania ( 5 ). Prawodawca Unii wybrał zaś podejście, zgodnie z którym kwota depozytów gwarantowanych ma na celu oszacowanie wielkości sektora bankowego i obliczenie w ten sposób środków finansowych, które należy udostępnić SRF. Z tego punktu widzenia ewentualny wzrost kwoty depozytów gwarantowanych między początkiem i końcem okresu początkowego odzwierciedla wzrost sektora bankowego, co oznacza zwiększenie środków finansowych wymaganych przez SRF pod koniec tego okresu.

W związku z tym art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 należy interpretować w ten sposób, że kwotę ostatecznego poziomu docelowego należy ustalić w świetle kwoty depozytów gwarantowanych istniejących na koniec okresu początkowego. W konsekwencji SRB słusznie uwzględniła ewolucję tych depozytów, aby określić ostateczny poziom docelowy, a następnie ustalić na tej podstawie roczny poziom docelowy.

W drugiej kolejności, co się tyczy zgodności art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 z zasadą proporcjonalności, Sąd zauważył, że przy określaniu sposobu obliczania składek ex ante prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania ze względu na złożone oceny, jakie należy przeprowadzić. Wobec tego sprawowana przez Sąd kontrola przestrzegania zasady proporcjonalności powinna ograniczać się do zbadania, czy przyjęte przez prawodawcę Unii środki są ewidentnie nieodpowiednie w stosunku do zamierzonego celu, czy nie wykraczają w sposób oczywisty poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu, lub czy nie powodują niedogodności oczywiście nieproporcjonalnych w stosunku do owego celu.

Po pierwsze, jeśli chodzi o odpowiedni charakter zasady przewidzianej w art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014, której celem jest zapewnienie SRM wystarczających środków, aby mógł on wypełniać swoje funkcje (zwanym dalej „zamierzonym celem”), Sąd uznał przede wszystkim, że aby zagwarantować zamierzony cel, prawodawca Unii powinien zapewnić SRF wystarczające środki finansowe ( 6 ), które odpowiadają ostatecznemu poziomowi docelowemu i które należy szacować w świetle wielkości sektora bankowego. W tym względzie SRB wyjaśniła, że depozyty gwarantowane pozwalają oszacować w przybliżeniu wielkość sektora bankowego i obliczyć w ten sposób środki finansowe wymagane przez SRF. Depozyty te stanowią bowiem zobowiązania zaciągnięte przez instytucje i stanowią nawet większość tych zobowiązań, przynajmniej w przypadku dużych instytucji. W tych okolicznościach nie wykazano, że depozyty gwarantowane, jako szczególna kategoria zobowiązań zaciągniętych przez instytucje, są ewidentnie nieodpowiednie do oszacowania wielkości sektora bankowego i obliczenia w ten sposób środków wymaganych przez SRF.

Wniosku tego nie podważa argument, zgodnie z którym w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji depozyty gwarantowane są chronione przez systemy gwarancji depozytów, w związku z czym ich wzrost nie prowadzi do zwiększenia ryzyka pokrywanego przez SRF. Kwota depozytów gwarantowanych posiadanych przez wszystkie instytucje może bowiem odzwierciedlać ogólne zmiany w sektorze bankowym. W szczególności nic nie wskazuje na to, że ewentualnemu podwyższeniu tej kwoty nie może towarzyszyć zwiększenie innych zobowiązań zaciągniętych przez te instytucje, takich jak depozyty niegwarantowane, które nie są chronione przez systemy gwarancji depozytów i które z kolei pociągają za sobą wzrost ryzyka pokrywanego przez SRF.

Podobnie skarżąca nie może twierdzić, opierając się na motywie 105 rozporządzenia nr 806/2014 ( 7 ), że depozyty gwarantowane stanowią środek ewidentnie nieodpowiedni do obliczenia ostatecznego poziomu docelowego. Sam bowiem fakt, że inne kryterium może być równie odpowiednie jak to przyjęte w danym uregulowaniu i że prawodawca Unii wskazuje, iż do Komisji Europejskiej należy ponowna ocena stosowania tego kryterium w przyszłości, nie oznacza, że kryterium przyjęte przez prawodawcę z pełną znajomością rzeczy jest ewidentnie nieodpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu. W tym względzie w ramach kontroli przestrzegania zasady proporcjonalności zadaniem Sądu nie jest ustalenie, czy przyjęty przez prawodawcę środek był jedynym lub najlepszym z możliwych, lecz czy był on ewidentnie nieodpowiedni.

Sąd przypomniał następnie, że w celu umożliwienia SRM skutecznego wypełniania jego funkcji prawodawca Unii przewidział, iż ostateczny poziom docelowy będzie obliczany na podstawie kwoty depozytów gwarantowanych, oszacowanej na koniec okresu początkowego. Tymczasem, zalecając taki sposób określenia ostatecznego poziomu docelowego, prawodawca nie przyjął kryterium pozbawionego w sposób oczywisty znaczenia dla odzwierciedlenia przyszłej wielkości wspomnianego sektora i zagwarantowania tym samym wystarczającego finansowania dla SRF w zależności od przewidywalnej sytuacji tego sektora. Ponadto Sąd uznał, że oparcie się na ewolucji depozytów gwarantowanych w celu domniemania zwiększenia innych zobowiązań zaciągniętych przez instytucje i szacowanie w ten sposób ewentualnego wzrostu ryzyka pokrywanego przez SRF nie jest w sposób oczywisty nieodpowiednie.

W tym kontekście Sąd podkreślił, że oparty na art. 428m i 428n rozporządzenia nr 575/2013 ( 8 ) argument, zgodnie z którym depozyty gwarantowane zmniejszają ryzyko dotyczące płynności instytucji, w związku z czym ich wzrost nie wiąże się z żadnym ryzykiem wykorzystania SRF, a zatem nie powinien prowadzić do zwiększenia ostatecznego poziomu docelowego, nie może zostać uwzględniony. Uregulowanie dotyczące wymogów ostrożnościowych ( 9 ) służy bowiem celowi innemu niż uregulowanie dotyczące restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji ( 10 ). W tych okolicznościach owe przepisy rozporządzenia nr 575/2013 nie pozwalają wykazać ewidentnie nieodpowiedniego charakteru sposobu ustalenia ostatecznego poziomu docelowego.

Wreszcie okoliczność, że uwzględnienie wysokiej płynności w zakresie depozytów gwarantowanych przy obliczaniu wskaźnika ryzyka „wymóg dotyczący pokrycia płynności” ( 11 ) prowadziłoby do obniżenia mnożnika dostosowania danej instytucji, nie pozwala wykazać, że ewolucja kwoty depozytów gwarantowanych jest ewidentnie nieodpowiednia, aby odzwierciedlić zmiany wielkości sektora bankowego i w konsekwencji określić potrzeby finansowe SRF, a w szczególności by oszacować zwiększenie zobowiązań stanowiących ryzyko dla SRF i zmierzyć w ten sposób takie ryzyko, które SRF miałby pokrywać w ramach procedur restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Sąd doszedł na tej podstawie do wniosku, że skarżąca nie wykazała, iż sposób określenia ostatecznego poziomu docelowego jest ewidentnie nieodpowiedni do osiągnięcia zamierzonego celu.

Po drugie, Sąd stwierdził, że skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób metoda określania ostatecznego poziomu docelowego ( 12 ) wykracza w sposób oczywisty poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, i że nie wykazała też, w jaki sposób metoda oparta na depozytach gwarantowanych w chwili wejścia w życie rozporządzenia nr 806/2014 miałaby być środkiem mniej uciążliwym, który umożliwiałby SRF dysponowanie wystarczającymi środkami finansowymi.

To samo dotyczy argumentu, że do celów określenia ostatecznego poziomu docelowego należy uwzględnić zmniejszenie ryzyka wykorzystania SRF ze względu na zobowiązania kwalifikowalne instytucji, zgodnie z minimalnym wymogiem dotyczącym funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych oraz wymogiem zdolności do pokrycia strat. Skarżąca nie wykazała bowiem ani tego, że uwzględnienie tych zobowiązań pociągałoby za sobą mniejsze obciążenia dla zainteresowanych instytucji, umożliwiając jednocześnie SRF dysponowanie wystarczającymi środkami finansowymi, ani tego, że obliczenie ostatecznego poziomu docelowego w świetle tych zobowiązań – przy założeniu, że stanowi ono odpowiedni środek – pociągałoby za sobą mniejsze obciążenia dla zainteresowanych instytucji niż określenie tego poziomu docelowego na podstawie kwoty depozytów gwarantowanych na koniec okresu początkowego.

Po trzecie, Sąd uznał, że nie przedstawiono mu żadnego konkretnego dowodu pozwalającego wykazać, iż poprzez określenie ostatecznego poziomu docelowego na podstawie depozytów gwarantowanych istniejących na koniec okresu początkowego art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 spowodował dla instytucji ewidentnie nadmierne niedogodności w stosunku do celów zamierzonych przez prawodawcę Unii.

( 1 ) Decyzja Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji SRB/ES/2021/22 z dnia 14 kwietnia 2021 r. w sprawie obliczenia składek ex ante za 2021 r. na rzecz Jednolitego Funduszu Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji.

( 2 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 225, s. 1).

( 3 ) Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 (COM/2013/0520 final).

( 4 ) Punkt 4.3.2 uzasadnienia wniosku COM(2013) 520 final.

( 5 ) Zgodnie z art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 w związku z motywem 101 tego rozporządzenia.

( 6 ) W ramach zadań powierzonych SRF w art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014.

( 7 ) Motyw ten ma następujące brzmienie: „Poziom docelowy [SRF] należy ustalić jako wartość procentową kwoty depozytów gwarantowanych wszystkich instytucji kredytowych posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w uczestniczących państwach członkowskich. Ponieważ jednak z uwagi na funkcje [SRF] bardziej stosownym poziomem odniesienia byłaby suma zobowiązań tych instytucji, Komisja powinna ocenić, czy bardziej właściwą podstawą byłyby depozyty gwarantowane czy suma zobowiązań oraz czy w przyszłości należałoby wprowadzić dla [SRF] minimalną kwotę bezwzględną, która zapewniłaby takie same warunki działalności jak dyrektywa [2014/59]”.

( 8 ) Rozporządzenie Parlamentu i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2013, L 176, s. 1).

( 9 ) Zobacz motyw 32 rozporządzenia nr 575/2013.

( 10 ) Zobacz motyw 12 rozporządzenia nr 806/2014.

( 11 ) Na podstawie art. 6 ust. 3 lit. b) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/63 z dnia 21 października 2014 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE w odniesieniu do składek ex ante wnoszonych na rzecz mechanizmów finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (Dz.U. 2015, L 11, s. 44).

( 12 ) Wynikająca z art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014.