Sprawa T‑227/21

Illumina, Inc.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 13 lipca 2022 r.

Konkurencja – Koncentracje – Rynek przemysłu farmaceutycznego – Artykuł 22 rozporządzenia (WE) nr 139/2004 – Wniosek o odesłanie sprawy złożony przez organ ochrony konkurencji, który zgodnie z ustawodawstwem krajowym nie jest właściwy do zbadania koncentracji – Decyzja Komisji o zbadaniu koncentracji – Decyzje Komisji uwzględniające wnioski innych krajowych organów ochrony konkurencji o przyłączenie się do wniosku o odesłanie sprawy – Kompetencja Komisji – Termin na przedstawienie wniosku o odesłanie sprawy – Pojęcie „powiadomienia” – Rozsądny termin – Uzasadnione oczekiwania – Publiczne wypowiedzi wiceprzewodniczącej Komisji – Pewność prawa

1. Postępowanie sądowe – Interwencja – Przesłanki dopuszczalności – Interes w rozstrzygnięciu sprawy – Pojęcie – Spór w przedmiocie zgodności z prawem decyzji Komisji o zbadaniu koncentracji na wniosek krajowych organów ochrony konkurencji – Przyznanie statusu interwenienta jednemu z zainteresowanych przedsiębiorstw – Przejęcie wyłącznej kontroli nad interwenientem przez drugie zainteresowane przedsiębiorstwo, któremu towarzyszy zmiana formy spółki – Żądanie pozbawienia statusu interwenienta – Utrzymanie interesu w rozstrzygnięciu sprawy

   [statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 40 akapit drugi, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 89 § 3 lit. b), art. 145 § 1, art. 154 § 3]

   (zob. pkt 55–59)

2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Akty zmieniające sytuację prawną skarżącego – Decyzja Komisji o zbadaniu koncentracji na wniosek krajowych organów ochrony konkurencji – Włączenie

   (art. 263, art. 288 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 22 ust. 3 akapit pierwszy, art. 22 ust. 4)

   (zob. pkt 63–76)

3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Akty przygotowawcze – Pismo Komisji informujące przedsiębiorstwa uczestniczące w koncentracji o wniosku o odesłanie sprawy złożonym przez krajowy organ ochrony konkurencji w celu zbadania danej koncentracji – Wyłączenie

   (art. 263 TFUE; rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 22 ust. 2 akapit pierwszy)

   (zob. pkt 79–81)

4. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Badanie na podstawie wniosku o odesłanie sprawy złożonego przez krajowy organ ochrony konkurencji oraz kolejnych wniosków o przyłączenie przedstawionych przez inne krajowe organy ochrony konkurencji – Przesłanki – Koncentracja w rozumieniu rozporządzenia nr 139/2004 – Brak wymiaru europejskiego – Wpływ na handel między państwami członkowskimi – Ryzyko znaczącego wpływu na konkurencję na terytorium danych państw członkowskich – Wystarczające przesłanki

   (rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 1, art. 22 ust. 1, 3)

   (zob. pkt 89, 116, 121, 123, 141–145)

5. Koncentracje przedsiębiorstw – Podział kompetencji między Komisję a krajowe organy ochrony konkurencji – Badanie przez Komisję – Wniosek o odesłanie sprawy złożony przez krajowy organ ochrony konkurencji – Koncentracja nieobjęta zakresem stosowania przepisów danego państwa w dziedzinie kontroli koncentracji– Okoliczność niedecydująca

   (rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 22 ust. 1, 3)

   (zob. pkt 90–92, 94, 107, 110, 113, 114, 116, 134, 139, 148)

6. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Wniosek o odesłanie sprawy złożony przez krajowy organ ochrony konkurencji, który zgodnie z ustawodawstwem krajowym nie jest właściwy do zbadania danej koncentracji – Kompetencja Komisji – Naruszenie zasad kompetencji powierzonych, pomocniczości i proporcjonalności – Brak – Przestrzeganie zasady pewności prawa

   (art. 4, 5 TUE; protokół nr 2 załączony do traktatów UE i FUE; rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 22)

   (zob. pkt 154, 155, 157–160, 162–165, 167, 168, 170–178)

7. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Wniosek o odesłanie sprawy złożony przez krajowy organ ochrony konkurencji dotyczący koncentracji niepodlegającej zgłoszeniu – Termin złożenia – Rozpoczęcie biegu terminu – Powiadomienie danego państwa członkowskiego o koncentracji – Pojęcie – Potrzeba aktywnego przekazania informacji pozwalających na ocenę przesłanek stosowania mechanizmu odesłania

   (rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 22 ust. 1 akapit drugi)

   (zob. pkt 192, 198–211)

8. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Obowiązki Komisji – Dochowanie rozsądnego terminu – Zastosowanie do wysłania pisma informacyjnego dotyczącego koncentracji niemającej wymiaru europejskiego i nieobjętej zakresem stosowania przepisów państw członkowskich w dziedzinie kontroli koncentracji – Wstępna analiza przesłanek stosowania mechanizmu odesłania – Kryteria oceny – Uwzględnienie podstawowych celów skuteczności i szybkości, jak również przejrzystości podziału odpowiednich obszarów interwencji organów krajowych i Unii

   (rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 22 ust. 5)

   (zob. pkt 221–226)

9. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki – Szczegółowe zapewnienia udzielone przez administrację – Pojęcie – Publiczne oświadczenia członka Komisji zapowiadające zmianę praktyki decyzyjnej Komisji w dziedzinie kontroli koncentracji – Wyłączenie

   (rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 22)

   (zob. pkt 254, 262, 263, 265)

Streszczenie

Sąd utrzymał w mocy decyzje Komisji uwzględniające wniosek Francji o odesłanie sprawy, do którego przyłączyły się inne państwa członkowskie i w którym zwrócono się do Komisji o dokonanie oceny planu przejęcia spółki Grail przez spółkę Illumina.

Komisja jest w istocie właściwa do zbadania tej koncentracji, która nie miała wymiaru europejskiego, ani nie była objęta zakresem stosowania przepisów krajowych państw członkowskich Unii i państw będących stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym w dziedzinie kontroli koncentracji

Spółka Illumina jest amerykańskim przedsiębiorstwem specjalizującym się w sekwencjonowaniu genomowym. Opracowuje, produkuje i sprzedaje zintegrowane systemy analizy genetycznej, między innymi sekwenatory genomowe nowej generacji, które są wykorzystywane między innymi przy opracowywaniu badań przesiewowych na raka. Spółka Grail jest amerykańskim przedsiębiorstwem biotechnologicznym, które wykorzystuje sekwencjonowanie genomowe do opracowywania takich badań przesiewowych.

W dniu 21 września 2020 r. te dwa przedsiębiorstwa ( 1 ) podały do publicznej wiadomości projekt dotyczący przejęcia wyłącznej kontroli nad spółką Grail przez spółkę Illumina. Wobec braku obrotów przekraczających odpowiednie progi rozpatrywana koncentracja nie miała wymiaru europejskiego w rozumieniu art. 1 rozporządzenia w sprawie koncentracji ( 2 ), a zatem nie została zgłoszona Komisji Europejskiej. Nie została ona również zgłoszona w państwach członkowskich Unii lub państwach będących stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, ponieważ nie osiągnęła także odpowiednich progów krajowych.

Na mocy art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji krajowy organ ochrony konkurencji ma prawo zwrócić się do Komisji z wnioskiem o odesłanie do tej instytucji badania wszelkich koncentracji, które nie mają wymiaru europejskiego, ale mają wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi i zagrażają w sposób znaczący konkurencji na terytorium danego państwa członkowskiego.

Otóż w niniejszej sprawie, po otrzymaniu w dniu 7 grudnia 2020 r. skargi dotyczącej rozpatrywanej koncentracji, Komisja doszła do wstępnego wniosku, że koncentracja ta wydaje się spełniać warunki niezbędne do tego, by stać się przedmiotem odesłania przez krajowy organ ochrony konkurencji ( 3 ). W związku tym Komisja, w dniu 19 lutego 2021 r., wystosowała do państw członkowskich pismo (zwane dalej „wezwaniem”), aby po pierwsze, poinformować je o wspomnianej koncentracji, a po drugie, wezwać do złożenia wniosku o odesłanie do Komisji na podstawie art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji. W dniu 9 marca 2021 r. francuski organ ochrony konkurencji przedłożył Komisji taki wniosek o odesłanie, o przyłączenie się do którego wniosły następnie – każdy we własnym zakresie –grecki, belgijski, norweski, islandzki i niderlandzki organ ochrony konkurencji. W dniu 11 marca 2021 r. Komisja poinformowała zainteresowane przedsiębiorstwa o wniosku o odesłanie (dalej: „pismo informacyjne”). Decyzjami z dnia 19 kwietnia 2021 r. (zwanymi dalej „zaskarżonymi decyzjami”) Komisja uwzględniła wniosek o odesłanie oraz odpowiednie wnioski o przyłączenie.

Spółka Illumina, wspierana przez spółkę Grail, wniosła skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oraz pisma informacyjnego. Wyrokiem wydanym w składzie powiększonym po rozpoznaniu sprawy w trybie przyspieszonym Sąd oddalił tę skargę w całości. Przy tej okazji Sąd po raz pierwszy wypowiedział się w przedmiocie stosowania mechanizmu odesłania przewidzianego w art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji do koncentracji, której zgłoszenie nie było wymagane w państwie, które wniosło o jej odesłanie, lecz która wiąże się z przejęciem przedsiębiorstwa, którego znaczenie dla konkurencji nie znajduje odzwierciedlenia w jego obrotach. W niniejszym przypadku Sąd przyznał co do zasady, że Komisja może uznać się w takiej sytuacji za właściwą. Ponadto Sąd dostarczył wyjaśnień dotyczących obliczania w takiej sytuacji terminu 15 dni roboczych, wyznaczonego państwom członkowskim na złożenie wniosku o odesłanie.

I tak, analiza przyjęta przez Sąd stanowi zobrazowanie nowego podejścia Komisji do stosowania mechanizmu odesłania ustanowionego w art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji, zgodnie z wytycznymi opublikowanymi w dniu 31 marca 2021 r. ( 4 ), których wprowadzenie w życie otwiera drogę przepisom Unii w dziedzinie kontroli koncentracji do lepszej oceny transakcji z udziałem innowacyjnych przedsiębiorstw posiadających silny potencjał konkurencyjny.

Ocena Sądu

W pierwszej kolejności Sąd wypowiedział się w przedmiocie dopuszczalności skargi, którą Komisja kwestionowała w świetle charakteru zaskarżonych aktów.

W tym względzie Sąd stwierdził z jednej strony, że zaskarżone decyzje mają jako takie charakter wiążący, a z drugiej strony, że każda z nich pociąga za sobą zmianę systemu prawnego mającego zastosowanie do badania rozpatrywanej koncentracji. Ponadto decyzje te, które zakończyły postępowanie szczególne w sprawie odesłania, definitywnie ustaliły stanowisko Komisji w tej kwestii. Akceptując wnioski złożone przez zainteresowane krajowe organy ochrony konkurencji na podstawie art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji, Komisja uznała się bowiem za właściwą do zbadania rozpatrywanej koncentracji zgodnie z przepisami proceduralnymi i materialnymi przewidzianymi w tym celu w rozporządzeniu w sprawie koncentracji, z którym związany jest w szczególności obowiązek zawieszenia przewidziany w art. 7 tego rozporządzenia. W tych okolicznościach należy zatem uznać zaskarżone decyzje za akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE.

Natomiast zdaniem Sądu należy uznać, że inaczej jest w przypadku pisma informacyjnego, które mimo że również powoduje obowiązek zawieszenia, pozostaje jednak zwykłym pośrednim etapem postępowania w sprawie odesłania; skarga została w związku z tym uznana za niedopuszczalną w zakresie, w jakim jest skierowana przeciwko temu pismu informacyjnemu.

W drugiej kolejności, co do istoty, Sąd zbadał po pierwsze zarzut dotyczący braku właściwości Komisji. W tym względzie Sąd na wstępie wyjaśnił, że musi w tym kontekście zbadać kwestię, czy na mocy art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji Komisja jest uprawniona do zbadania koncentracji, jeżeli wniosek o odesłanie, którego jest ona przedmiotem, pochodzi od państwa członkowskiego posiadającego krajowy system kontroli koncentracji, ale dana koncentracja nie jest objęta zakresem stosowania tych przepisów krajowych.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, po pierwsze, że uznając swoją właściwość w takim przypadku, Komisja nie oparła się na błędnej interpretacji art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji.

Brzmienie tego przepisu, a w szczególności użycie sformułowania „wszelka koncentracja” wskazuje bowiem, że państwo członkowskie ma prawo odesłać do Komisji każdą koncentrację, która spełnia wymienione w nim kumulatywne przesłanki, i to niezależnie od istnienia lub zakresu krajowego uregulowania w dziedzinie kontroli koncentracji. Co więcej, z genezy tego przepisu wynika, że ustanowiony w nim mechanizm odesłania miał pierwotnie służyć przede wszystkim państwom członkowskim, które nie posiadały własnego systemu kontroli koncentracji, nie ograniczając jednak możliwości jego stosowania wyłącznie do tej sytuacji. Ponadto z punktu widzenia ogólnej systematyki rozporządzenia w sprawie koncentracji oraz realizowanych przez nie celów Sąd podkreślił, że zakres stosowania tego rozporządzenia, a tym samym zakres uprawnień kontrolnych Komisji w sprawie koncentracji, zależy wprawdzie zasadniczo od przekroczenia progów obrotów definiujących wymiar europejski, ale również, pomocniczo, od mechanizmów odesłania przewidzianych w szczególności w art. 22 tego rozporządzenia.

W tych okolicznościach, przypomniawszy, że celem rozporządzenia w sprawie koncentracji jest umożliwienie skutecznej kontroli wszystkich koncentracji mających znaczący wpływ na strukturę konkurencji w Unii, Sąd stwierdził na końcu, że rozpatrywany mechanizm odesłania stanowi mechanizm korygujący uczestniczący w realizacji tego celu. Mechanizm ten zapewnia bowiem elastyczność niezbędną do badania na szczeblu Unii koncentracji, które mogą znacząco utrudniać skuteczną konkurencję na rynku wewnętrznym, a które z uwagi na nieprzekroczenie progów obrotów nie podlegałyby kontroli na podstawie systemów kontroli koncentracji ani Unii, ani państw członkowskich. W konsekwencji to właśnie w drodze słusznej interpretacji art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji Komisja uznała się za właściwą do zbadania rozpatrywanej koncentracji.

Po drugie, Sąd stwierdził, że taka interpretacja nie narusza ani zasady kompetencji powierzonych ( 5 ), ani zasady pomocniczości ( 6 ), ani też zasady proporcjonalności ( 7 ). Wreszcie, jeśli chodzi o zasadę pewności prawa, Sąd podkreślił, że jedynie interpretacja przyjęta w zaskarżonych decyzjach zapewnia niezbędną pewność prawa i jednolite stosowanie art. 22 rozporządzenia w sprawie koncentracji w Unii. Sąd uznał zatem zarzut dotyczący braku właściwości Komisji za bezzasadny w całości.

W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zarzut oparty przede wszystkim na spóźnionym charakterze wniosku o odesłanie, Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia w sprawie koncentracji wniosek o odesłanie powinien zostać złożony w terminie piętnastu dni roboczych od dnia powiadomienia zainteresowanego państwa członkowskiego o koncentracji, jeżeli nie jest wymagane żadne zgłoszenie tej koncentracji.

W tym względzie Sąd stwierdził przede wszystkim, że takie powiadomienie należy rozumieć jako aktywne przekazanie informacji danemu państwu członkowskiemu, które pozwolą mu na wstępne dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki wymagane do odesłania. Wynika z tego, że w niniejszym przypadku to wezwanie stanowi powiadomienie, o którym mowa. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wniosek o odesłanie został złożony w odpowiednim czasie, w związku z czym nie można go uznać za spóźniony.

Niemniej jednak w ramach badania zastrzeżeń pomocniczych dotyczących naruszenia zasad pewności prawa i „dobrej administracji” Sąd podkreślił następnie, że Komisja jest jednak zobowiązana do dochowania rozsądnego terminu w ramach prowadzenia postępowań administracyjnych, w szczególności w ramach kontroli koncentracji, biorąc pod uwagę podstawowe cele skuteczności i szybkości, które leżą u podstaw rozporządzenia w sprawie koncentracji. Otóż w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że upływ 47 dni pomiędzy otrzymaniem skargi złożonej do Komisji a wysłaniem wezwania nie był rozsądny. Niemniej jednak, ponieważ nie wykazano, że to niedochowanie przez Komisję rozsądnego terminu wpłynęło na zdolność zainteresowanych przedsiębiorstw do skutecznej obrony, nie może ono uzasadniać stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. W konsekwencji Sąd oddalił również zarzut drugi w całości.

W trzeciej i ostatniej kolejności Sąd oddalił także zarzut dotyczący naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa. W tym względzie, uznając twierdzenia dotyczące tej drugiej zasady za niewystarczająco uzasadnione, Sąd ograniczył swoje badanie do zarzutów sformułowanych pod adresem zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Przypomniał on w tym względzie, że aby móc skutecznie się na nią powołać, dana jednostka powinna wykazać, że uzyskała od właściwych organów Unii dokładne, bezwarunkowe i spójne zapewnienia pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł, mogące wzbudzić w niej uzasadnione nadzieje. Tymczasem w niniejszej sprawie spółka Illumina nie wykazała takich okoliczności i nie może skutecznie powoływać się na zmianę praktyki decyzyjnej Komisji.

( 1 ) Zwane dalej łącznie „zainteresowanymi przedsiębiorstwami”.

( 2 ) Rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw) (Dz.U. 2004, L 24, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie koncentracji”).

( 3 ) Jeśli chodzi w szczególności o potencjalny wpływ rozpatrywanej koncentracji na konkurencję na rynku wewnętrznym, w następstwie przeprowadzonej przez Komisję analizy wstępnej instytucja ta wyraziła obawy co do tego, że koncentracja mogłaby umożliwić spółce Illumina, posiadającej ugruntowaną pozycję w Europie, zablokowanie dostępu konkurentom spółki Grail do systemów sekwencjonowania nowej generacji, które są niezbędne do rozwoju badań przesiewowych na raka, a tym samym ograniczenie ich rozwoju w przyszłości.

( 4 ) Komunikat Komisji – wytyczne dotyczące stosowania mechanizmu odsyłania spraw przewidzianego w art. 22 rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw w odniesieniu do określonych kategorii spraw (Dz.U. 2021, C 113, s. 1).

( 5 ) O której mowa w art. 4 ust. 1 TUE w związku z art. 5 TUE.

( 6 ) Wyrażonej w art. 5 ust. 1 i 3 TUE i wdrożonej protokołem (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (Dz.U. 2016, C 202, s. 206).

( 7 ) Wyrażonej w art. 5 ust. 1 i 4 TUE.