Sprawa C‑663/21

Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl

przeciwko

AA

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria)]

Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 6 lipca 2023 r.

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2011/95/UE – Normy dotyczące warunków przyznania statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej – Artykuł 14 ust. 4 lit. b) – Cofnięcie statusu uchodźcy – Obywatel państwa trzeciego skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo – Zagrożenie dla społeczeństwa – Kontrola proporcjonalności – Dyrektywa 2008/115/UE – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Wstrzymanie wydalenia

1. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2011/95 – Cofnięcie, pozbawienie lub odmowa przedłużenia ważności statusu uchodźcy – Przesłanki stosowania – Obywatel państwa trzeciego skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo – Cofnięcie, które powinno stanowić środek proporcjonalny w świetle zagrożenia, jakie stanowi wspomniany obywatel dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa przyjmującego państwa członkowskiego – Wyważenie przez właściwy organ tego zagrożenia i praw zagwarantowanych uchodźcom – Dodatkowy obowiązek sprawdzenia, czy interes publiczny związany z powrotem przeważa nad interesem tego obywatela w zachowaniu ochrony międzynarodowej – Brak

   [dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95, art. 14 ust. 4 lit. b)]

   (zob. pkt 28–43, pkt 1 sentencji)

2. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115 – Zasada non-refoulement – Stwierdzenie niemożliwości wydalenia obywatela państwa trzeciego do państwa pochodzenia na czas nieokreślony – Wydanie decyzji nakazującej powrót wobec takiego obywatela – Niedopuszczalność

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 18, art. 19 ust. 2; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 2 ust. 2, art. 5)

   (zob. pkt 45, 47, 49–52; pkt 2 sentencji)

Streszczenie

Co się tyczy sprawy Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Uchodźca, który popełnił poważne przestępstwo) (C‑663/21), w grudniu 2015 r. AA nadano status uchodźcy w Austrii. Pomiędzy marcem 2018 r. a październikiem 2020 r. został on kilkukrotnie skazany na kary pozbawienia wolności i kary grzywny za różne występki, w tym w szczególności za występki poważnej groźby, zniszczenia lub uszkodzenia cudzej rzeczy, zakazanego posiadania środków odurzających, handlu środkami odurzającymi, uszkodzenia ciała, a także agresywnego zachowania wobec funkcjonariusza publicznego.

Decyzją wydaną we wrześniu 2019 r. właściwy organ austriacki cofnął AA status uchodźcy, wydał wobec niego decyzję nakazującą powrót opatrzoną zakazem pobytu i wyznaczył termin dobrowolnego wyjazdu, oświadczając jednocześnie, że wydalenie AA nie jest dopuszczalne.

W następstwie skargi wniesionej przez AA, wyrokiem wydanym w maju 2021 r., Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria) uchylił wyżej wymienioną decyzję z września 2019 r. Sąd ten stwierdził, że AA został skazany prawomocnym wyrokiem za popełnienie szczególnie poważnego przestępstwa i stanowi zagrożenie dla społeczeństwa. Niemniej jednak uznał on, że należy dokonać wyważenia interesów przyjmującego państwa członkowskiego i interesów zainteresowanego w korzystaniu z ochrony międzynarodowej, biorąc pod uwagę środki, na które byłby on narażony w przypadku cofnięcia tej ochrony. Z uwagi zaś na to, że w przypadku powrotu do państwa pochodzenia AA byłby narażony na ryzyko tortur lub śmierci, wspomniany sąd uznał, że jego interesy przeważają nad interesami Austrii. Od tego wyroku właściwy organ austriacki wniósł skargę rewizyjną do Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria).

Co się tyczy sprawy Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Uchodźca, który popełnił poważne przestępstwo) (C‑8/22), w lutym 2007 r. XXX nadano status uchodźcy w Belgii. Wyrokiem wydanym w grudniu 2010 r. XXX skazano na karę 25 lat pozbawienia wolności między innymi za rozbój w celu uzyskania szeregu przedmiotów ruchomych oraz umyślne zabójstwo w celu ułatwienia kradzieży owych przedmiotów lub zapewnienia bezkarności tego rozboju.

Decyzją wydaną w maju 2016 r. właściwy organ belgijski cofnął XXX status uchodźcy. XXX wniósł skargę na wspomnianą decyzję do Conseil du contentieux des étrangers (sądu do spraw cudzoziemców, Belgia), który wyrokiem wydanym w sierpniu 2019 r. ją oddalił. Sąd ten uznał, że zagrożenie, jakie XXX stanowi dla społeczeństwa, znajduje odzwierciedlenie w skazaniu go za szczególnie poważne przestępstwo, wobec czego na wspomnianym organie nie spoczywał obowiązek wykazania, że stanowi on rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla społeczeństwa. Przeciwnie, to do XXX należało wykazanie, że nie stanowi już, pomimo tego skazania, takiego zagrożenia. XXX wniósł skargę kasacyjną od wspomnianego wyroku do Conseil d’État (rady stanu, Belgia).

Co się tyczy sprawy Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Szczególnie poważne przestępstwo) (C‑402/22), w lipcu 2018 r. M.A. złożył wniosek o udzielenie mu ochrony międzynarodowej w Niderlandach. Właściwy organ niderlandzki oddalił ten wniosek w czerwcu 2020 r. na tej podstawie, że w 2018 r. wnioskodawca został skazany na karę 24 miesięcy pozbawienia wolności za dopuszczenie się, w ciągu tego samego wieczoru, trzech napaści na tle seksualnym, jednego usiłowania takiej napaści oraz kradzieży telefonu komórkowego.

W następstwie skargi wniesionej przez M.A. sąd pierwszej instancji uchylił decyzję z czerwca 2020 r. z uwagi na niewystarczające uzasadnienie. Właściwy organ niderlandzki zaskarżył ten wyrok do Raad van State (rady stanu, Niderlandy). Podniósł on, po pierwsze, że czyny zarzucane M.A. należy uznać za jeden czyn zabroniony stanowiący szczególnie poważne przestępstwo, a po drugie, że skazanie za szczególnie poważne przestępstwo dowodzi co do zasady, iż M.A. stanowi zagrożenie dla społeczeństwa.

W tych trzech sprawach sądy odsyłające zwróciły się do Trybunału w istocie z pytaniami dotyczącymi przesłanek, jakim podlega cofnięcie statusu uchodźcy na podstawie art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95 ( 1 ), a także wyważenia w tym kontekście interesów przyjmującego państwa członkowskiego i interesów zainteresowanego w korzystaniu z ochrony międzynarodowej.

W trzech wyrokach wydanych w tym samym dniu Trybunał odpowiedział na te pytania, precyzując, po pierwsze, pojęcia „szczególnie poważnego przestępstwa” i „zagrożenia dla społeczeństwa”, a po drugie, zakres kontroli proporcjonalności, jaką należy przeprowadzić w tych ramach. Wyjaśnił on również związek między cofnięciem statusu uchodźcy a wydaniem decyzji nakazującej powrót.

Ocena Trybunału

Trybunał stwierdził najpierw, że stosowanie art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95 jest uzależnione od spełnienia dwóch odrębnych przesłanek, to jest, po pierwsze, by dany obywatel państwa trzeciego został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo, a po drugie, by zostało wykazane, że stanowi on zagrożenie dla społeczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa. Nie można zatem przyjąć, iż okoliczność, że pierwsza z tych dwóch przesłanek jest spełniona, jest wystarczająca do wykazania, że druga z nich również jest spełniona. Taka wykładnia wspomnianego przepisu wynika z jego brzmienia oraz z porównania tego przepisu z przepisami art. 12 ust. 2 lit. b) ( 2 ) i art. 17 ust. 1 dyrektywy 2011/95 ( 3 ).

Co się tyczy pierwszej z tych przesłanek, pojęciu „szczególnie poważnego przestępstwa”, w braku wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię. Po pierwsze, zgodnie z jego zwykłym znaczeniem pojęcie „przestępstwa” określa, w tych ramach, działanie lub zaniechanie stanowiące poważne naruszenie porządku prawnego danego społeczeństwa, podlegające w związku z tym jako takie sankcjom karnym w tym społeczeństwie. Po drugie, wyrażenie „szczególnie poważne”, w zakresie, w jakim dodaje do tego pojęcia „przestępstwa” dwie kwalifikacje, odsyła do przestępstwa o wyjątkowej wadze.

Jeśli chodzi o kontekst, w jakim jest używane wyrażenie „szczególnie poważne przestępstwo”, po pierwsze, należy mieć na uwadze orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 12 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2011/95, który odnosi się do „poważnego przestępstwa o charakterze niepolitycznym”, i art. 17 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy, który dotyczy „poważnego przestępstwa”, zważywszy, że przedmiotem tych przepisów także jest pozbawienie ochrony międzynarodowej obywatela państwa trzeciego, który popełnił przestępstwo określonej wagi. Po drugie, z porównania art. 12, 14, 17 i 21 dyrektywy 2011/95 wynika, że prawodawca Unii ustanowił rożne wymogi co do wagi przestępstw, które mogą zostać powołane dla uzasadnienia zastosowania podstawy wykluczenia i cofnięcia ochrony międzynarodowej lub wydalenia uchodźcy. I tak art. 17 ust. 3 dyrektywy 2011/95 odnosi się do popełnienia „jednego lub więcej [większej liczby] przestępstw”, a art. 12 ust. 2 lit. b) i art. 17 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy wymieniają „poważne przestępstwo”. Wynika z tego, że zastosowanie w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95 wyrażenia „szczególnie poważne przestępstwo” podkreśla dokonany przez prawodawcę Unii wybór, by uzależnić stosowanie tego przepisu od spełnienia między innymi szczególnie rygorystycznej przesłanki polegającej na istnieniu prawomocnego skazania za przestępstwo charakteryzujące się wyjątkową wagą, przewyższającą wagę przestępstw mogących uzasadnić zastosowanie wyżej wspomnianych przepisów tej dyrektywy.

Co się tyczy oceny wagi przestępstwa w świetle art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95, należy jej oczywiście dokonać w oparciu o wspólny standard i wspólne kryteria. Jednakże, ponieważ prawo karne państw członkowskich nie jest przedmiotem środków harmonizujących o charakterze ogólnym, należy ją przeprowadzać z uwzględnieniem dokonanych w ramach systemu prawa karnego danego państwa członkowskiego wyborów odnoszących się do identyfikacji przestępstw, które ze względu na swoje specyficzne cechy mają wyjątkową wagę, jako że naruszają w największym stopniu porządek prawny społeczeństwa.

W każdym razie, zważywszy, że przepis ten odnosi się wyłącznie do ostatecznego skazania za „szczególnie poważne przestępstwo”, ujęte w liczbie pojedynczej, owa waga nie może zostać osiągnięta w drodze zbiegu odrębnych przestępstw, z których żadne nie stanowi jako takie szczególnie poważnego przestępstwa.

Wreszcie w celu dokonania oceny wagi takiego przestępstwa należy przeanalizować wszystkie okoliczności właściwe rozpatrywanej sprawie. W tym względzie istotne znaczenie mają w szczególności uzasadnienie wyroku skazującego, rodzaj i wymiar kary, którą przestępstwo jest zagrożone, oraz kary orzeczonej, rodzaj popełnionego przestępstwa, wszystkie okoliczności towarzyszące popełnieniu tego przestępstwa, charakter umyślny lub nieumyślny owego przestępstwa, a także rodzaj i skala szkód przez nie wyrządzonych.

Co się tyczy drugiej przesłanki, wymagającej, by zostało wykazane, że obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla społeczeństwa przyjmującego państwa członkowskiego, Trybunał stwierdził w pierwszej kolejności, że środek przewidziany w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95 może zostać przyjęty wyłącznie wówczas, gdy dany obywatel państwa trzeciego stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie godzące w jeden z podstawowych interesów społeczeństwa tego państwa członkowskiego. W tym względzie Trybunał uściślił w szczególności, że z samego brzmienia tego przepisu wynika, iż ma on zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy obywatel ten „stanowi” zagrożenie dla społeczeństwa, co sugeruje, że zagrożenie to powinno być rzeczywiste i aktualne. Co za tym idzie, im bardziej wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest oddalone w czasie od skazania prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo, tym bardziej właściwy organ powinien uwzględnić zwłaszcza okoliczności po popełnieniu takiego przestępstwa celem ustalenia, czy rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie istnieje w dniu, w którym organ ten ma rozstrzygnąć w przedmiocie ewentualnego cofnięcia statusu uchodźcy. Trybunał oparł się również w tym względzie na okoliczności, że z porównania różnych przepisów dyrektywy 2011/95 z jej art. 14 ust. 4 lit. b) wynika, iż stosowanie tego ostatniego przepisu jest poddane rygorystycznym przesłankom.

W drugiej kolejności, co się tyczy odpowiednich ról właściwego organu i danego obywatela państwa trzeciego w ramach oceny istnienia omawianego zagrożenia, właściwy organ, stosując art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95, powinien dokonać, w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku, oceny wszystkich okoliczności właściwych temu przypadkowi. W tym kontekście organ ten powinien dysponować wszystkimi stosownymi informacjami i przeprowadzić własną ocenę tych okoliczności w celu ustalenia treści wydanej przez siebie decyzji, jak również jej pełnego uzasadnienia.

W ostatniej kolejności – przysługujące państwu członkowskiemu uprawnienie do przyjęcia środka przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95 powinno być wykonywane z poszanowaniem, między innymi, zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia z jednej strony zagrożenia, jakie dany obywatel państwa trzeciego stanowi dla społeczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa, a z drugiej strony praw, jakie należy zagwarantować osobom, które spełniają materialne przesłanki z art. 2 lit. d) tej dyrektywy. W ramach tej oceny właściwy organ musi również wziąć pod uwagę prawa podstawowe gwarantowane przez prawo Unii, a w szczególności sprawdzić możliwość przyjęcia innych środków – w mniejszym stopniu naruszających prawa przyznane uchodźcom i prawa podstawowe – które są tak samo skuteczne dla zapewnienia ochrony społeczeństwa przyjmującego państwa członkowskiego.

Jednakże wspomniany organ, gdy przyjmuje taki środek, nie jest ponadto zobowiązany do sprawdzenia, czy interes publiczny związany z powrotem obywatela państwa trzeciego do państwa pochodzenia przeważa nad interesem tego obywatela w zachowaniu ochrony międzynarodowej w świetle zakresu i charakteru środków, na które byłby on narażony w przypadku powrotu do państwa pochodzenia. Konsekwencje ewentualnego powrotu danego obywatela państwa trzeciego do państwa pochodzenia dla tego obywatela lub dla społeczeństwa państwa członkowskiego, w którym ten obywatel państwa trzeciego przebywa, powinny bowiem być brane pod uwagę nie przy wydawaniu decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy, lecz – w stosownym przypadku – gdy właściwy organ zamierza wydać decyzję nakazującą powrót wobec wspomnianego obywatela państwa trzeciego.

W tej kwestii Trybunał wskazał, że art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95 odpowiada po części podstawom wykluczenia ujętym w art. 33 konwencji genewskiej ( 4 ). Jednakże, ponieważ pierwszy z tych przepisów przewiduje w sytuacjach, o których w nim mowa, możliwość cofnięcia przez państwa członkowskie statusu uchodźcy, podczas gdy drugi z nich pozwala na odesłanie uchodźcy znajdującego się w jednej z tych sytuacji do państwa, w którym jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo, prawo Unii przewiduje szerszą ochronę międzynarodową uchodźców, o których mowa, niż ochrona zapewniana przez konwencję genewską. W konsekwencji zgodnie z prawem Unii właściwy organ może być uprawniony na podstawie art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95 do cofnięcia statusu uchodźcy przyznanego obywatelowi państwa trzeciego, przy czym niekoniecznie dozwolone jest wówczas wydalenie go przez ten organ do państwa pochodzenia. Ponadto na płaszczyźnie proceduralnej takie wydalenie wymagałoby wydania decyzji nakazującej powrót, z poszanowaniem gwarancji materialnych i proceduralnych przewidzianych w dyrektywie 2008/115 ( 5 ), która przewiduje w szczególności w art. 5, że państwa członkowskie, wprowadzając w życie tę dyrektywę, są zobowiązane do przestrzegania zasady non-refoulement. Z tego względu nie można uznać, że cofnięcie statusu uchodźcy na podstawie art. 14 ust. 4 dyrektywy 2011/95 powoduje konieczność zajęcia stanowiska w odrębnej kwestii, jaką jest ustalenie, czy osoba ta powinna być wydalona do państwa pochodzenia. W tym kontekście Trybunał uściślił ponadto, iż art. 5 dyrektywy 2008/115 stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego, jeżeli zostało wykazane, że jego wydalenie do przewidywanego państwa docelowego jest na mocy zasady non-refoulement wykluczone na czas nieokreślony.

( 1 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9). Artykuł 14 ust. 4 lit. b) tej dyrektywy stanowi, że: „[p]aństwa członkowskie mogą cofnąć status, pozbawić lub odmówić przedłużenia ważności statusu nadanego uchodźcy przez organ rządowy, administracyjny, sądowy lub quasi-sądowy, jeżeli […] dany uchodźca został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo i stanowi zagrożenie dla społeczności tego państwa członkowskiego”.

( 2 ) Artykuł 12 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2011/95 przewiduje wyraźnie, że obywatel państwa trzeciego powinien zostać wykluczony z możliwości otrzymania statusu uchodźcy, jeżeli popełnił poza państwem, które go przyjęło, poważne przestępstwo o charakterze niepolitycznym, zanim został przyjęty jako uchodźca, przy czym przepis ten nie wymaga w żaden sposób, aby ów obywatel państwa trzeciego stanowił zagrożenie dla społeczeństwa państwa, w którym przebywa.

( 3 ) Artykuł 17 ust. 1 dyrektywy 2011/95, dotyczący objęcia ochroną uzupełniającą, która może przyznawać uprawnienia bardziej ograniczone niż wynikające ze statusu uchodźcy, wymienia w lit. b) popełnienie poważnego przestępstwa, a w lit. d) istnienie zagrożenia dla społeczeństwa, przy czym przesłanki te zostały wyraźnie przedstawione jako mające charakter alternatywny, jako że spełnienie każdej z nich z osobna powoduje wykluczenie z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej.

( 4 ) Artykuł 33 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, t. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], która weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. i została uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, zawartym w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. (zwanej dalej „konwencją genewską”), przewiduje: „1. Żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne. 2. Nie może powoływać się jednakże na dobrodziejstwo niniejszego postanowienia uchodźca, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się on znajduje, lub który, będąc skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie, stanowi niebezpieczeństwo dla społeczeństwa tego państwa”.

( 5 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).