C‑329/21

DIGI Communications NV

przeciwko

Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Fővárosi Törvényszék)

Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 20 kwietnia 2023 r.

Odesłanie prejudycjalne – Telekomunikacja – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Dyrektywa 2002/21/WE (dyrektywa ramowa) – Artykuł 4 ust. 1 – Dyrektywa 2002/20/WE (dyrektywa o zezwoleniach) – Artykuł 7 – Przyznawanie praw użytkowania częstotliwości radiowych – Postępowanie aukcyjne – Spółka holdingowa niezarejestrowana jako dostawca usług łączności elektronicznej w danym państwie członkowskim – Wykluczenie z postępowania w sprawie przyznania – Prawo odwołania się od decyzji

1. Zbliżanie ustawodawstw – Sektor telekomunikacji – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Zezwolenie – Dyrektywa 2002/20 – Procedura ograniczania liczby praw użytkowania, które mają zostać przyznane dla częstotliwości radiowych – Decyzja o przyznaniu wydana po zakończeniu tej procedury – Cel – Wspieranie i rozwój rzeczywistej i niezakłóconej konkurencji – Przestrzeganie zasad równego traktowania i proporcjonalności – Etap postępowania obejmujący badanie zgodności ewentualnych wniosków ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia – Dopuszczalność – Warunek

   (dyrektywa 2002/20 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 7)

   (zob. pkt 25–32, pkt 1 sentencji)

2. Zbliżanie ustawodawstw – Sektor telekomunikacji – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Ramy regulacyjne – Dyrektywa 2002/21 – Prawo odwołania się – Postępowanie aukcyjne prowadzone przez krajowy organ regulacyjny, które doprowadziło do przyjęcia decyzji w sprawie przyznania – Przyznanie prawa odwołania się przedsiębiorstwu świadczącemu usługi łączności elektronicznej – Pojęcie – Przedsiębiorstwo, które uczestniczyło w tym postępowaniu poprzez złożenie wniosku o dopuszczenie – Przedsiębiorstwo, które samo nie świadczy takich usług na rynku państwa członkowskiego, którego dotyczy to postępowanie – Przedsiębiorstwo, wobec którego wspomniany organ wydał decyzję odmawiającą zarejestrowania jego wniosku ze względu na niespełnienie wymaganych warunków – Decyzja, która stała się ostateczna w następstwie orzeczenia sądowego oddalającego odwołanie od tej decyzji – Włączenie

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; dyrektywa 2002/21 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1)

   (zob. pkt 46–61, pkt 2 sentencji)

Streszczenie

W dniu 18 lipca 2019 r. Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (krajowy organ ds. komunikacji i mediów, Węgry, zwany dalej „NMHH”) wszczął postępowanie aukcyjne dotyczące przyznania praw użytkowania częstotliwości w celu wsparcia wdrożenia 5G, związanych z dodatkowymi bezprzewodowymi usługami szerokopasmowymi. Szczegółowe zasady zostały zawarte w dokumentacji opublikowanej tego samego dnia.

DIGI Communications, spółka utworzona w Niderlandach, która nie została zarejestrowana na Węgrzech jako dostawca usług łączności elektronicznej, złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w owym postępowaniu aukcyjnym. NMHH uznał, że ów wniosek nie jest ważny pod względem formalnym, ponieważ zdaniem tego organu DIGI Communications nadużyła swego prawa do udziału w tym postępowaniu i dopuściła się zachowania mającego na celu jego obejście, usiłując wprowadzić wspomniany organ w błąd. Zdaniem NMHH rzeczona spółka złożyła bowiem swój wniosek o dopuszczenie do udziału w owym postępowaniu w miejsce węgierskiej spółki zależnej, będącej spółką zarejestrowaną na Węgrzech i świadczącą usługi łączności elektronicznej w tym państwie. Ewentualny wniosek tej spółki zależnej musiałby zostać wykluczony z owego postępowania aukcyjnego na mocy podstawy wykluczenia przewidzianej w dokumentacji.

Po wydaniu decyzji o wykluczeniu spółki Digi Communications NMHH kontynuował owo postępowanie aukcyjne. Wspomniana spółka zaskarżyła do sądu rzeczoną decyzję o wykluczeniu. Jej środek zaskarżenia został oddalony w pierwszej instancji, a w drugiej instancji przez Kúria (sąd najwyższy, Węgry). W międzyczasie NMHH wydał decyzję kończącą sporne postępowanie aukcyjne, na mocy której prawa użytkowania częstotliwości będące przedmiotem rzeczonego postępowania zostały przyznane trzem głównym dostawcom usług łączności elektronicznej obecnym na rynku węgierskim.

W skardze wniesionej do Fővárosi Törvényszék (sądu dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, spółka DIGI Communications wniosła o stwierdzenie nieważności spornej decyzji o przyznaniu, opierając swoją legitymację procesową na przysługującym jej statusie „przedsiębiorstwa, którego dotyczy dana decyzja” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej ( 1 ).

Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o wykładnię, jaką należy nadać temu pojęciu, stwierdzając, że w dyrektywie ramowej brak jest jego definicji, powołując się w szczególności na wyroki Tele2 Telecommunication ( 2 ) i T-Mobile Austria ( 3 ). Odniósł się on w szczególności do trzech przesłanek zbadanych przez Trybunał w obu wyrokach, w celu ustalenia, że odnośnego przedsiębiorstwa dotyczy dana decyzja w rozumieniu dyrektywy ramowej. Zdaniem tego sądu przesłanki te polegają na ustaleniu, po pierwsze, że dane przedsiębiorstwo udostępnia sieć lub świadczy usługi łączności elektronicznej i konkuruje z adresatem lub adresatami decyzji danego krajowego organu regulacyjnego (zwanego dalej„KOR”), po drugie, że decyzja ta jest podejmowana w ramach postępowania zmierzającego do ochrony konkurencji, oraz po trzecie, że wspomniana decyzja może oddziaływać na pozycję rynkową tego przedsiębiorstwa.

W swoim wyroku Trybunał wyjaśnił w szczególności zakres podmiotowego zakresu stosowania art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej w odniesieniu do możliwości wniesienia przez przedsiębiorstwo, które samo nie świadczy usług łączności elektronicznej na danym rynku, lecz które uczestniczyło już, poprzez złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu aukcyjnym takim jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, odwołania od decyzji KOR kończącej to postępowanie, pomimo że wspomniane przedsiębiorstwo zostało już wykluczone z postępowania na wcześniejszym etapie, a wykluczenie to zostało już potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądowym.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności Trybunał zbadał kwestię, czy w rozumieniu dyrektywy o zezwoleniach ( 4 ) procedura selekcji dotycząca przyznania praw użytkowania częstotliwości i decyzja o przyznaniu, do której wydania doprowadziło to postępowanie, mają na celu ochronę konkurencji. W tym względzie Trybunał uznał, po pierwsze, że z ram prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie ( 5 ) wynika, iż postępowanie takie jak sporne postępowanie aukcyjne, a w konsekwencji decyzja o przyznaniu, do której wydania doprowadziło to postępowanie, mają na celu wspieranie i rozwój rzeczywistej i niezakłóconej konkurencji z poszanowaniem zasad równości traktowania i proporcjonalności.

Trybunał zauważył, po drugie, że sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy ów cel został podważony przez okoliczność, że na mocy odrębnej decyzji odnośny KOR odmówił zarejestrowania wniosku przedsiębiorstwa, które z tego względu nie jest już adresatem decyzji kończącej dane postępowanie aukcyjne. Co się tyczy procedur przyznawania częstotliwości radiowych, ramy prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie zasadniczo pozwalają na ograniczenie podlegającej przyznaniu liczby praw użytkowania częstotliwości z powodu ich niedoboru oraz dla celów efektywnego zarządzania. Zdaniem Trybunału państwom członkowskim przysługuje w odniesieniu do określenia charakteru i zasad procedur przyznawania częstotliwości, które organizują, zakres uznania i co do zasady nic nie pozwala uznać, iż taka procedura nie może obejmować etapu badania zgodności ewentualnych wniosków ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia określoną przez KOR, wiążącego się w danym wypadku z wykluczeniem z tej procedury niektórych podmiotów, które złożyły wnioski, pod warunkiem że procedura ta, rozpatrywana jako całość, może zostać uznana za zgodną z wymogami i warunkami ustanowionymi w dyrektywie o zezwoleniach ( 6 ).

W drugiej kolejności Trybunał zajął się wykładnią art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej. W tym względzie podkreślił on, że przepis ten stanowi wyraz zasady skutecznej ochrony sądowej ( 7 ).

W pierwszej kolejności Trybunał przypomniał, że ani dyrektywa ramowa, ani dyrektywa o zezwoleniach nie zawierają definicji pojęcia „dostawcy usług łączności elektronicznej”. W związku z tym Trybunał doprecyzował zakres tego pojęcia, odnosząc się do ram prawnych ustanowionych przez dyrektywę o zezwoleniach, a także do celów realizowanych przez ogół właściwych przepisów ( 8 ). Z powyższego wynika, że w państwie członkowskim takim jak Węgry, które nakłada na zainteresowane przedsiębiorstwa obowiązek dokonania notyfikacji w rozumieniu dyrektywy o zezwoleniach ( 9 ), przedsiębiorstwa te powinny dokonać tej notyfikacji dopiero przed rozpoczęciem działalności w zakresie rzeczywistego udostępniania sieci lub świadczenia usług łączności elektronicznej. Nie można zatem wykluczyć, że przedsiębiorstwo, które zamierza rozpocząć taką działalność, może uczestniczyć w postępowaniu takim jak sporne postępowanie aukcyjne przed dokonaniem owej notyfikacji odnośnemu KOR.

Zdaniem Trybunału, aby można było uznać, że przedsiębiorstwo ma status przedsiębiorstwa, które „udostępnia sieci lub [świadczy] usługi łączności elektronicznej” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, dane przedsiębiorstwo niekoniecznie musi dokonać formalnej notyfikacji właściwemu organowi danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy dokonanie takiej notyfikacji jest wymagane przez prawo tego państwa członkowskiego na podstawie dyrektywy o zezwoleniach ( 10 ), ani ogólniej, być już obecne na rynku tego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przedsiębiorstwo to spełnia obiektywne warunki, jakim podlega w tym państwie członkowskim ogólne zezwolenie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego. Uważa się zatem, że przedsiębiorstwo, które mimo że nie weszło jeszcze na rynek, uczestnicząc jednocześnie – poprzez złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału – w postępowaniu takim jak sporne postępowanie aukcyjne, spełnia powyższe wymogi, pod warunkiem spełnienia tych obiektywnych warunków, i to niezależnie od tego, czy posiada ono spółkę zależną, która jest obecna na rynku.

W drugiej kolejności, co się tyczy warunku określonego w art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, zgodnie z którym decyzja wydana przez KOR, którą przedsiębiorstwo zamierza zakwestionować, musi „dotyczyć” owego przedsiębiorstwa, warunek ten jest spełniony, jeżeli decyzja danego KOR potencjalnie oddziałuje na prawa tego przedsiębiorstwa ze względu, po pierwsze, na jej treść, a po drugie, na działalność prowadzoną lub planowaną przez to przedsiębiorstwo. W związku z tym decyzja wydana przez KOR po zakończeniu tego postępowania „dotyczy” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał w orzecznictwie w szczególności w wyroku T-Mobile Austria, przedsiębiorstwa, które uczestniczyło, poprzez złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału, w postępowaniu takim jak sporne postępowanie aukcyjne, w przypadku gdy decyzja ta, ze względu na swoją treść, ma wpływ na działalność planowaną przez owo przedsiębiorstwo.

Trybunał uznał w tym względzie, że w kontekście odwołania wniesionego na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, które różni się od środka odwoławczego wniesionego przez przedsiębiorstwo na podstawie przepisów dyrektywy 89/665 ( 11 ) w celu zakwestionowania decyzji o przyznaniu kończącej postępowanie aukcyjne, w jakim uczestniczyło – poprzez złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału – to przedsiębiorstwo, które jednak zostało wykluczone na mocy wcześniejszej decyzji, która stała się ostateczna, interes prawny tego przedsiębiorstwa można wywieść w szczególności z tego, że mogłoby ono ewentualnie uczestniczyć w nowym postępowaniu aukcyjnym dotyczącym przyznania tych samych praw użytkowania częstotliwości radiowych i, w stosownym przypadku, otrzymać je, w przypadku gdyby w wyniku uchylenia tej decyzji instytucja zamawiająca postanowiła o wszczęciu takiego postępowania.

W trzeciej i ostatniej kolejności Trybunał przypomniał jednak znaczenie zasady powagi rzeczy osądzonej zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych. W związku z tym w przypadku gdy przedsiębiorstwo, które zostało wykluczone z postępowania takiego jak sporne postępowanie aukcyjne w drodze decyzji KOR, która stała się ostateczna w następstwie orzeczenia sądowego, wnosi odwołanie na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej w celu zakwestionowania decyzji o przyznaniu kończącej to postępowanie, odwołanie to nie może naruszać powagi rzeczy osądzonej przysługującej temu orzeczeniu sądowemu.

W tym względzie Trybunał podkreślił, że powaga rzeczy osądzonej dotyczy tylko tych kwestii faktycznych i prawnych, które rzeczywiście lub siłą rzeczy zostały rozstrzygnięte w orzeczeniu sądowym. Zastosowanie zasady powagi rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie zależy zatem co do zasady od zakresu odwołania wniesionego przez spółkę DIGI Communications w celu zakwestionowania spornej decyzji o przyznaniu, a zatem od ewentualnego pokrywania się tego zakresu z zakresem orzeczenia sądowego, na mocy którego jej odwołanie od decyzji o wykluczeniu jej z udziału w spornym postępowaniu aukcyjnym zostało ostatecznie oddalone.

( 1 ) Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2002, L 108, s. 8), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37) (zwana dalej „dyrektywą ramową”).

( 2 ) Wyrok z dnia 21 lutego 2008 r., Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103).

( 3 ) Wyrok z dnia 22 stycznia 2015 r., T-Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24).

( 4 ) W rozumieniu art. 7 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2002, L 108, s. 21), zmienionej dyrektywą 2009/140 (zwanej dalej „dyrektywą o zezwoleniach”).

( 5 ) Artykuł 7 ust. 1 lit. a) i art. 7 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 8 dyrektywy ramowej.

( 6 ) W szczególności w art. 7 dyrektywy o zezwoleniach.

( 7 ) Takiej jak zagwarantowana w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

( 8 ) Artykuł 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy o zezwoleniach.

( 9 ) W rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach.

( 10 ) Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach.

( 11 ) Dyrektywa Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz.U. 1989, L 395, s. 33).