Sprawa C‑321/21 P

Ryanair DAC

przeciwko

Komisji Europejskiej

 Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 28 września 2023 r.

Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuł 107 ust. 2 lit. b) TFUE – Duński rynek transportu lotniczego – Pomoc przyznana przez Królestwo Danii na rzecz przewoźnika lotniczego w ramach pandemii COVID-19 – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa – Gwarancja publiczna dotycząca odnawialnej linii kredytowej – Decyzja Komisji Europejskiej o niewnoszeniu zastrzeżeń – Pomoc przeznaczona na naprawę szkód poniesionych przez jednego poszkodowanego – Zasady proporcjonalności i niedyskryminacji – Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług

1.        Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi – Gwarancja obejmująca odnawialną linię kredytową na rzecz jednego przewoźnika lotniczego w ramach pandemii COVID-19 – Włączenie – Gwarancja nieprzynosząca korzyści wszystkim poszkodowanym przewoźnikom lotniczym – Brak znaczenia

[art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE]

(zob. pkt 18–33)

2.        Odwołanie – Zarzuty – Błędna ocena okoliczności faktycznych i dowodów – Niedopuszczalność – Kontrola przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych i dowodów – Wykluczenie, z wyjątkiem przypadku ich przeinaczenia – Zarzut przeinaczenia okoliczności faktycznych – Konieczność wskazania w precyzyjny sposób przeinaczonych okoliczności oraz wykazania błędów w analizie, które doprowadziły do tego przeinaczenia – Konieczność przeinaczenia w oczywisty sposób wynikającego z akt sprawy

[art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 58 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 168 § 1 lit. d)]

(zob. pkt 53–59)

3.        Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi – Gwarancja obejmująca odnawialną linię kredytową na rzecz jednego przewoźnika lotniczego w ramach pandemii COVID-19 – Ocena proporcjonalności w świetle kwoty pomocy

[art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE]

(zob. pkt 63–67, 71–74)

4.        Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi – Gwarancja obejmująca odnawialną linię kredytową na rzecz jednego przewoźnika lotniczego w ramach pandemii COVID-19 – Zgodność gwarancji z rynkiem wewnętrznym pomimo jej wyłącznego charakteru – Przesłanki

(art. 107 TFUE)

(zob. pkt 89–96)

5.        Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Równość traktowania – Dyskryminacja ze względu na przynależność państwową – Zakaz na podstawie art. 18 TFUE – Charakter pomocniczy w stosunku do szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji przewidzianych przez traktat FUE – Artykuł 107 ust. 2 i 3 TFUE przewidujący takie szczególne postanowienia

(art. 18, art. 107 ust. 2, 3 TFUE)

(zob. pkt 97–100)

6.        Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi – Gwarancja obejmująca odnawialną linię kredytową na rzecz jednego przewoźnika lotniczego w ramach pandemii COVID-19 – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE – Ocena pomocy w świetle swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości – Przesłanki

[art. 49, 56, art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE]

(zob. pkt 118–124)

7.        Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi – Gwarancja obejmująca odnawialną linię kredytową na rzecz jednego przewoźnika lotniczego w ramach pandemii COVID-19 – Ocena w świetle art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Naruszenie uprawnień procesowych zainteresowanych stron – Przesłanki – Zainteresowane strony zobowiązane wykazać istnienie wątpliwości co do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym

[art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE]

(zob. pkt 131–140)

8.        Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec systemu pomocy lub środka pomocy – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

[art. 107 ust. 2 lit. b), art. 296 TFUE]

(zob. pkt 144–149)

Streszczenie

W kwietniu 2020 r. Królestwo Danii i Królestwo Szwecji zgłosiły Komisji Europejskiej dwa odrębne środki pomocy na rzecz przewoźnika lotniczego SAS AB, które miały oba postać gwarancji obejmującej odnawialną linię kredytową w wysokości maksymalnej 1,5 mld koron szwedzkich (zwane dalej „rozpatrywanymi środkami”). Środki te miały na celu częściowe naprawienie wyrządzonej spółce SAS szkody wynikającej z odwołania lub reorganizacji jej lotów w następstwie wprowadzenia ograniczeń w zakresie przemieszczania się w kontekście pandemii COVID-19.

Zgłoszenie szwedzkiego środka pomocy nastąpiło niezwłocznie po zatwierdzeniu przez Komisję, na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE(1), szwedzkiego systemu gwarancji pożyczek mającego na celu wsparcie niektórych przewoźników lotniczych w kontekście pandemii COVID-19(2). W tym względzie Szwecja potwierdziła, że spółka SAS, która miała trudności z uzyskaniem pożyczek od instytucji kredytowych w ramach szwedzkiego systemu gwarancji pożyczek, skorzysta albo z pomocy w ramach tego systemu, albo ze zgłoszonej nowej gwarancji, ale nie z obu środków jednocześnie.

Decyzjami z dni 15 kwietnia 2020 r.(3) i 24 kwietnia 2020 r.(4) Komisja uznała rozpatrywane środki za pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi jest zgodna z rynkiem wewnętrznym.

Przewoźnik lotniczy Ryanair wniósł skargi o stwierdzenie nieważności tych decyzji, które jednak zostały oddalone dwoma wyrokami Sądu(5).

Odwołania wniesione przez Ryanair od tych wyroków zostały oddalone przez Trybunał(6), który potwierdził w tym kontekście, że środki pomocy przyjęte w celu zaradzenia konsekwencjom pandemii COVID-19 mogą być zgodnie z prawem zastrzeżone dla jednego przedsiębiorstwa, nawet jeśli pandemia ta miała wpływ również na jego konkurentów.

Ocena Trybunału

Przede wszystkim Trybunał potwierdził analizę Sądu, zgodnie z którą pomoc przyznana na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE i przeznaczona na sprostanie zdarzeniem nadzwyczajnym może, jak w niniejszej sprawie, być ograniczona do jednego przedsiębiorstwa, z wyłączeniem wszystkich innych poszkodowanych przedsiębiorstw.

W tym względzie Trybunał wskazał, że z brzmienia art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE interpretowanego w świetle celu tego postanowienia w żaden sposób nie wynika, że za zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu tego postanowienia mogłaby zostać uznana jedynie pomoc przyznana wszystkim przedsiębiorstwom, które poniosły szkody spowodowane zdarzeniem nadzwyczajnym.

Prawdą jest, że gdyby przy okazji badania środka pomocy na podstawie tego postanowienia Komisja stwierdziła, że wybór beneficjenta nie jest zgodny z celem polegającym na zrekompensowaniu niekorzystnych skutków spowodowanych bezpośrednio przez zdarzenie nadzwyczajne i że w związku z tym jest on podyktowany innymi względami, które są mu obce, wspomniany środek nie mógłby zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym.

Natomiast sam fakt, że pomoc została przyznana na rzecz tylko jednego przedsiębiorstwa spośród kilku przedsiębiorstw potencjalnie poszkodowanych w wyniku zdarzenia nadzwyczajnego, nie oznacza jednak, że pomoc ta musi mieć inne cele oprócz celu realizowanego przez art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE lub że jest przyznawana w sposób arbitralny.

W tym kontekście Trybunał oddalił również argumentację spółki Ryanair opartą na tym, że cel tego postanowienia zakłada, iż dane państwo członkowskie działa jako „ostateczny ubezpieczyciel” oferujący taką samą ochronę wszystkim przedsiębiorstwom narażonym na pewne zdarzenia nadzwyczajne, ponieważ taka wykładnia nie wynika ani z brzmienia, ani z celu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.

W konsekwencji Sąd nie naruszył prawa, uznając, że niezależnie od faktu, iż rozpatrywane środki nie przynosiły korzyści wszystkim przedsiębiorstwom, które poniosły szkody spowodowane pandemią COVID 19, Komisja miała prawo uznać je za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.

Ponadto, wbrew twierdzeniom spółki Ryanair, okoliczność, że Komisja uznała szwedzki system gwarancji pożyczek za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, nie stoi na przeszkodzie uznaniu przez nią nowej gwarancji zgłoszonej przez Królestwo Szwecji za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Skoro bowiem wydarzenie takie jak pandemia COVID-19 można zakwalifikować zarówno jako „zdarzenie nadzwyczajne” w rozumieniu tego ostatniego postanowienia, jak i jako zdarzenie prowadzące do „poważnych zaburzeń w gospodarce” w rozumieniu pierwszego z tych postanowień, traktat FUE nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu stosowaniu tych postanowień, o ile spełnione są odpowiednie przesłanki ich stosowania.

Następnie, w ramach kontroli proporcjonalności, potwierdzając, że pomoc indywidualna przyznana na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE nie może być wyższa niż straty poniesione przez jej beneficjenta w wyniku danego zdarzenia nadzwyczajnego, Trybunał oddalił zarzuty szczegółowe spółki Ryanair, zgodnie z którymi Sąd powinien był uwzględnić możliwą nadmierną rekompensatę na rzecz spółki SAS w świetle szkód poniesionych przez innych przewoźników lotniczych prowadzących działalność w Szwecji i w Danii. W tej kwestii Trybunał podkreślił, z jednej strony, że kwestia, czy lub w jakim zakresie inni przewoźnicy również ponieśli szkody z powodu pandemii COVID-19, wydaje się wyraźnie pozbawiona znaczenia dla oceny ewentualnej nadmiernej rekompensaty na rzecz spółki SAS. Ponieważ Królestwo Danii i Królestwo Szwecji nie były, z drugiej strony, zobowiązane do uwzględnienia wszystkich szkód spowodowanych pandemią COVID-19 lub do umożliwienia skorzystania z pomocy wszystkim poszkodowanym przedsiębiorstwom, zezwolenie na przyznanie na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE pomocy wyłącznie na rzecz spółki SAS nie może być uzależnione od wykazania przez Komisję, że pandemia ta wyrządziła szkodę tylko temu przedsiębiorstwu.

Ponadto Sąd słusznie uznał, że w przypadku pomocy w formie gwarancji obejmującej odnawialną linię kredytową kwota pomocy przyznanej beneficjentowi, którą Komisja powinna uwzględnić w celu ustalenia istnienia ewentualnej nadmiernej rekompensaty, odpowiada co do zasady różnicy stopy procentowej przyznanej temu beneficjentowi z gwarancją lub bez gwarancji w dniu wydania jej decyzji. Natomiast do celów tego ustalenia Komisja nie musi brać pod uwagę ewentualnej korzyści, jaką beneficjent uzyskałby pośrednio, takiej jak przewaga konkurencyjna wynikająca, w danym wypadku, z faktu, że był on jedynym beneficjentem pomocy.

Trybunał potwierdził również wniosek Sądu, zgodnie z którym rozpatrywane środki nie są sprzeczne z zasadą niedyskryminacji z tego tylko powodu, że są z natury wyłączne, ponieważ prawo Unii zezwala państwom członkowskim na przyznanie pomocy indywidualnej, pod warunkiem że spełnione są wszystkie przesłanki przewidziane w art. 107 TFUE.

W tym względzie Trybunał przypomniał, że choć art. 107 ust. 1 TFUE ustanawia zasadę niezgodności z rynkiem wewnętrznym środków spełniających warunki określone w tym postanowieniu, wśród których znajduje się wymóg selektywności, niemniej jednak ust. 2 i 3 tego artykułu przewidują pewne odstępstwa od wspomnianej zasady. Jak z tego wynika, pomoc państwa, która została przyznana, aby osiągnąć cel uznany w ramach tych odstępstw i w granicach tego, co jest konieczne i proporcjonalne do realizacji tego celu, nie może zostać uznana za niezgodną z rynkiem wewnętrznym jedynie w świetle cech charakterystycznych lub skutków, które są nierozerwalnie związane z każdą pomocą państwa, czyli w szczególności ze względów związanych z tym, że pomoc jest selektywna lub zakłóca konkurencję.

W tym kontekście Trybunał oddalił ponadto twierdzenie spółki Ryanair, zgodnie z którym Sąd naruszył prawo, nie stosując zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową ustanowionej w art. 18 TFUE, lecz zbadał rozpatrywane środki w świetle art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 18 TFUE może bowiem być stosowany samodzielnie wyłącznie w sytuacjach podlegających prawu Unii, w odniesieniu do których traktat FUE nie zawiera szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji. Tymczasem zdaniem Trybunału odstępstwa przewidziane w art. 107 ust. 2 i 3 TFUE stanowią takie przepisy szczególne.

Sąd nie naruszył również prawa, oddalając podniesione przez Ryanair zarzuty szczegółowe odnoszące się do naruszenia przepisów dotyczących swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. W tym względzie Trybunał zauważył, że aby wykazać, iż rozpatrywane środki stanowiły – ze względu na to, iż przysparzały korzyści jedynie spółce SAS – ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, Ryanair powinien był wykazać, że wywołują one skutki ograniczające, które wykraczają poza skutki nierozerwalnie związane z pomocą państwa przyznaną zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Tymczasem w swojej argumentacji spółka Ryanair ograniczyła się do skrytykowania wyboru spółki SAS jako jedynego beneficjenta rozpatrywanych środków i konsekwencji tego wyboru, chociaż jest on nierozerwalnie związany z selektywnym charakterem tego środka.

Wreszcie, Trybunał oddalił zarzut oparty na nieuwzględnieniu przez Sąd wymogów uzasadnienia decyzji Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec rozpatrywanych środków i w konsekwencji oddalił w całości oba odwołania spółki Ryanair.

1      Zgodnie z tym postanowieniem pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.

2      Decyzja C(2020) 2366 final w sprawie pomocy państwa SA.56812 (2020/N) – Szwecja – Covid-19: Szwecja – Covid-19: system gwarancji pożyczek na rzecz przewoźników lotniczych (Dz.U. 2020, C 269, s. 1).

3      Decyzja Komisji C(2020) 2416 final z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56795 (2020/N) – Dania – Naprawienie szkód wyrządzonych SAS przez pandemię COVID-19 (Dz.U. 2020, C 220, s. 7).

4      Decyzja Komisji C(2020) 2784 final z dnia 24 kwietnia 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.57061 (2020/N) – Szwecja – Naprawienie szkód wyrządzonych SAS przez pandemię COVID-19 (Dz.U. 2020, C 220, s. 9).

5      Wyroki z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (SAS, Dania; Covid-19) (T‑378/20, EU:T:2021:194) i Ryanair/Komisja (SAS, Szwecja; Covid-19) (T‑379/20, EU:T:2021:195).

6      Odwołanie od wyroku w sprawie T‑379/20 zostało oddalone wyrokiem Trybunału w sprawie C‑320/21 P. Odwołanie od wyroku w sprawie T‑378/20 zostało oddalone wyrokiem Trybunału w sprawie C‑321/21 P.