Sprawa C‑61/21

JP

przeciwko

Ministre de la Transition écologique
i
Premier ministre

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour administrative d’appel de Versailles (apelacyjny sąd administracyjny w Wersalu, Francja)]

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 22 grudnia 2022 r.

Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywy 80/779/EWG, 85/203/EWG, 96/62/WE, 1999/30/WE i 2008/50/WE – Jakość powietrza – Wartości dopuszczalne dla pyłu zawieszonego (PM10) i dwutlenku azotu (NO2) – Przekroczenie – Plany dotyczące jakości powietrza – Uszczerbek, którego miała doznać jednostka wskutek degradacji powietrza wynikającego z przekroczenia wspomnianych wartości dopuszczalnych – Odpowiedzialność danego państwa członkowskiego – Przesłanki powstania tej odpowiedzialności – Wymóg, aby naruszony przepis prawa Unii miał na celu przyznanie uprawnień poszkodowanym jednostkom – Brak

1. Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Ustalenie istotnych przepisów prawa Unii – Przeformułowanie pytań

   (art. 267 TFUE)

   (zob. pkt 34)

2. Prawo Unii Europejskiej – Prawa przyznane jednostkom – Naruszenie przez państwo członkowskie – Obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom – Przesłanki – Norma prawna mająca na celu przyznanie uprawnień jednostkom – Pojęcie – Dyrektywy nakazujące, po pierwsze, przestrzeganie przez państwa członkowskie wartości dopuszczalnych dla zanieczyszczeń w otaczającym powietrzu, a po drugie, przyjęcie odpowiednich środków w wypadku przekroczenia tych wartości – Wyłączenie – Możliwość domagania się przez bezpośrednio dotknięte jednostki, aby właściwe organy krajowe przyjęły odpowiednie środki – Brak wpływu

   (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50, art. 13 ust. 1, art. 23 ust. 1; dyrektywa Rady 80/779, art. 3, 7; dyrektywa Rady 85/203, art. 3, 7; dyrektywa Rady 96/62, art. 7, 8; dyrektywa Rady 1999/30, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1)

   (zob. pkt 43–62, 65; sentencja)

Streszczenie

W ramach skargi wniesionej do tribunal administratif de Cergy-Pontoise (sądu administracyjnego w Cergy-Pontoise, Francja) JP, zamieszkujący w aglomeracji paryskiej, zażądał w szczególności zasądzenia na jego rzecz od Republiki Francuskiej odszkodowania z tytułu uszczerbku polegającego na pogorszeniu się jego stanu zdrowia, którego doznał, jak twierdzi, wskutek degradacji powietrza w aglomeracji paryskiej. Degradacja ta jest efektem przekroczenia dopuszczalnych wartości stężenia dwutlenku azotu (NO2) i pyłu zawieszonego (PM10) ustalonych w dyrektywie 2008/50 w sprawie jakości powietrza ( 1 ), ze względu na uchybienie przez władze francuskie zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 13 ( 2 ) i 23 ( 3 ) tej dyrektywy.

Ponieważ jego skarga została oddalona zasadniczo ze względu na to, że przywołane przez niego przepisy dyrektywy 2008/50 w sprawie jakości powietrza nie przyznają jednostkom żadnego prawa do uzyskania odszkodowania z tytułu ewentualnej szkody doznanej w związku z pogorszeniem jakości powietrza, JP wniósł apelację do cour administrative d’appel de Versailles (apelacyjnego sądu administracyjnego w Wersalu, Francja).

Jako że ten ostatni sąd zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Trybunał zasiadający w składzie wielkiej izby określił przesłanki powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostce w efekcie degradacji powietrza wynikającej z przekroczenia dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym.

Ocena Trybunału

Przede wszystkim Trybunał wskazał, że przywołana przez JP dyrektywa 2008/50 w sprawie jakości powietrza weszła w życie w dniu 11 czerwca 2008 r., czyli częściowo po wystąpieniu problemów zdrowotnych spowodowanych w jego ocenie zanieczyszczeniem powietrza, które, jak twierdzi, rozpoczęły się w 2003 r. Trybunał uznał zatem, że w celu zbadania ewentualnej odpowiedzialności Republiki Francuskiej za rzeczone szkody należy uwzględnić nie tylko odpowiednie przepisy tej dyrektywy, ale również przepisy dyrektyw, które ją poprzedzały ( 4 ) i które przewidywały analogiczne wymogi.

Trybunał przypomniał następnie, że powstanie odpowiedzialności państwa względem jednostek wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie: aby naruszony przepis prawa Unii miał na celu przyznanie im uprawnień, aby naruszenie tego przepisu było wystarczająco istotne oraz aby istniał bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez te jednostki.

Co się tyczy pierwszej przesłanki, w myśl której naruszony przepis powinien mieć na celu przyznanie uprawnień jednostkom, uprawnienia te powstają nie tylko w przypadku wyraźnego ich przyznania przez przepisy prawa Unii, ale także z powodu obowiązków pozytywnych lub negatywnych, jakie one nakładają w ściśle określony sposób zarówno na osoby fizyczne, jak i państwa członkowskie oraz instytucje Unii. Naruszenie takich obowiązków przez państwo członkowskie może bowiem stanowić przeszkodę w wykonywaniu uprawnień, które zostały w sposób dorozumiany przyznane jednostkom na mocy danych przepisów, a tym samym może zmienić sytuację prawną, którą owe przepisy mają dla nich stworzyć. Z tego względu pełna skuteczność tych norm i ochrona przyznanych przez nie uprawnień wymagają, aby jednostki miały możliwość uzyskania odszkodowania i to niezależnie od kwestii, czy dane przepisy wywołują skutek bezpośredni, ponieważ cecha ta nie jest ani konieczna, ani wystarczająca sama w sobie do spełnienia tej pierwszej przesłanki.

W niniejszym przypadku art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w sprawie jakości powietrza, podobnie jak analogiczne przepisy wcześniejszych dyrektyw, nakładają na państwa członkowskie zasadniczo, po pierwsze, obowiązek zapewnienia, by poziomy w szczególności NO2 i PM10 nie przekraczały na ich terytorium i począwszy od określonych dat dopuszczalnych wartości określonych w tych dyrektywach, a po drugie, obowiązek ustanowienia odpowiednich środków w celu usunięcia ewentualnych przekroczeń tych wartości w szczególności w ramach planów dotyczących jakości powietrza. Wynika z tego, że przepisy te przewidują dość jasne i precyzyjne obowiązki w odniesieniu do rezultatu, jaki państwa członkowskie powinny zapewnić. Jednakże obowiązki te służą realizacji ogólnego celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego jako całości i nie pozwalają uznać, że skutkują one dorozumianym przyznaniem jednostkom uprawnień, których naruszenie mogłoby spowodować powstanie odpowiedzialności państwa członkowskiego za wyrządzone im szkody. W związku z tym pierwsza z trzech mających charakter kumulatywny przesłanek powstania odpowiedzialności państwa nie została spełniona.

Powyższego stwierdzenia nie jest w stanie podważyć przyznane jednostkom w orzecznictwie Trybunału uprawnienie do domagania się od władz krajowych, w razie potrzeby poprzez zwrócenie się do właściwych sądów, przyjęcia planu dotyczącego jakości powietrza w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości, o których mowa w dyrektywie 2008/50 oraz we wcześniejszych dyrektywach. To wynikające w szczególności z zasady skuteczności prawa Unii uprawnienie, do której to skuteczności zainteresowane jednostki mają prawo się przyczyniać poprzez wszczynanie postępowań administracyjnych lub sądowych w zależności od ich szczególnej sytuacji, nie oznacza, że obowiązki wynikające z art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 oraz z analogicznych przepisów dyrektyw ją poprzedzających miały na celu przyznanie zainteresowanym uprawnień indywidualnych w rozumieniu pierwszej z wyżej wymienionych przesłanek.

W świetle całości tych rozważań Trybunał doszedł do wniosku, że art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w sprawie jakości powietrza, a także analogiczne przepisy wcześniejszych dyrektyw należy interpretować w ten sposób, że nie mają one na celu przyznania jednostkom uprawnień indywidualnych, które umożliwiałyby im wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi wobec państwa członkowskiego, zgodnie z zasadą odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszeń prawa Unii, które można mu przypisać.

( 1 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1).

( 2 ) Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej dyrektywy „[p]aństwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI” i że „[w] odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku”.

( 3 ) W myśl art. 23 ust. 1 wskazanej dyrektywy „[w] przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV”.

( 4 ) A mianowicie art. 3 i 7 dyrektywy 80/779/EWG Rady z dnia 15 lipca 1980 r. w sprawie dopuszczalnych i zalecanych wartości jakości powietrza dla dwutlenku siarki i zawieszonych w powietrzu cząstek stałych (Dz.U. 1980, L 229, s. 30), art. 3 i 7 dyrektywy Rady 85/203/EWG z dnia 7 marca 1985 r. w sprawie norm jakości powietrza w odniesieniu do dwutlenku azotu (Dz.U. 1985, L 87, s. 1), art. 7 i 8 dyrektywy Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza (Dz.U. 1996, L 296, s. 55), a także art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy Rady 1999/30/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnoszącej się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu (Dz.U. 1999, L 163, s. 41).