Sprawa T‑469/20

Królestwo Niderlandów

przeciwko

Komisji Europejskiej

 Wyrok Sądu (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 16 listopada 2022 r.

Pomoc państwa – Niderlandzka ustawa zakazująca wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej – Wcześniejsze zamknięcie elektrowni węglowej – Przyznanie odszkodowania – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Decyzja uznająca odszkodowanie za zgodne z rynkiem wewnętrznym – Brak zakwalifikowania wprost jako „pomocy państwa” – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt zaskarżalny – Dopuszczalność – Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Pewność prawa

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Decyzja stwierdzająca zgodność środka państwowego z rynkiem wewnętrznym bez uprzedniego zakwalifikowania tego środka jako pomocy państwa – Włączenie

(art. 263 TFUE)

(zob. pkt 27–34)

2.      Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Kompetencja – Wydanie decyzji stwierdzającej zgodność środka państwowego z rynkiem wewnętrznym bez uprzedniego zakwalifikowania tego środka jako pomocy państwa – Decyzja wykraczająca poza kompetencje Komisji

(art. 107 ust. 3 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 4 ust. 3)

(zob. pkt 51–53, 55, 58–62, 64, 70, 71)

Streszczenie

Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej rekompensatę z tytułu zamknięcia elektrowni węglowych działających w Niderlandach. Komisja nie mogła zająć stanowiska w przedmiocie zgodności środka krajowego z rynkiem wewnętrznym bez uprzedniego wykazania, że środek ten stanowi pomoc państwa.

W dniu 11 grudnia 2019 r. Królestwo Niderlandów przyjęło ustawę zakazującą wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej najpóźniej od dnia 1 stycznia 2030 r.

W następstwie wejścia w życie tej ustawy cztery z pięciu elektrowni węglowych działających w Niderlandach skorzystały z okresu przejściowego, który wynosił od pięciu do dziesięciu lat i umożliwiał im zwrot dokonanych inwestycji, przystosowanie się do innego surowca lub przygotowanie się do zamknięcia. Natomiast elektrownia Hemweg 8, która nie spalała biomasy, nie wytwarzała żadnej energii odnawialnej i miała najniższą sprawność energetyczną w porównaniu ze sprawnością czterech innych elektrowni węglowych, została zmuszona do zamknięcia z końcem 2019 r.

W tym kontekście rząd niderlandzki postanowił przyznać spółce eksploatującej elektrownię Hemweg 8 odszkodowanie w wysokości 52,5 mln EUR tytułem rekompensaty za szkodę poniesioną w wyniku przedwczesnego zamknięcia (zwane dalej „rozpatrywanym środkiem”), zgodnie z możliwością przewidzianą w tym celu w ustawie z dnia 11 grudnia 2019 r.

Decyzją z dnia 12 maja 2020 r.(1) Komisja Europejska, na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, uznała rozpatrywany środek za zgodny z rynkiem wewnętrznym, nie zbadawszy jednak, czy środek ten przysparzał korzyści spółce eksploatującej elektrownię Hemweg 8 i w związku z tym stanowił pomoc państwa.

Królestwo Niderlandów wniosło skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, która została uwzględniona przez siódmą izbę Sądu w składzie powiększonym. W tym kontekście Sąd uściślił, że Komisja nie może wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności środka krajowego z rynkiem wewnętrznym bez uprzedniego wykazania, że środek ten stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

Ocena Sądu

Na wstępie Sąd oddalił podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności oparty na okoliczności, że z zaskarżonej decyzji nie wynika dla Królestwa Niderlandów żaden wiążący skutek prawny.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem decyzja oparta na art. 107 ust. 1 i 3 TFUE, która kwalifikując rozpatrywany środek jako pomoc państwa, uznaje go jednocześnie za zgodny z rynkiem wewnętrznym, winna być traktowana jako akt zaskarżalny na podstawie art. 263 TFUE.

Tymczasem nawet jeśli zaskarżona decyzja nie rozstrzygała kwestii, czy rozpatrywany środek krajowy stanowi pomoc państwa, to jednak skutkowała jej zatwierdzeniem. Otóż w drodze jej przyjęcia Komisja postanowiła zakończyć wszczęte przez siebie wstępne postępowanie wyjaśniające i w dorozumiany sposób odmówiła wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE. Komisja zajęła zatem ostateczne stanowisko w przedmiocie zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym, wywołujące wiążące skutki prawne.

Sąd w konsekwencji stwierdził, że skargę należy uznać za dopuszczalną, bez konieczności badania, czy wiążące skutki prawne, jakie wywołała zaskarżona decyzja, mogą wpływać na interesy Królestwa Niderlandów.

Sąd zbadał następnie zarzuty Królestwa Niderlandów oparte na okoliczności, że uznając rozpatrywany środek za zgodny z rynkiem wewnętrznym bez wypowiadania się w kwestii zakwalifikowania go jako pomocy państwa, Komisja przekroczyła swoje kompetencje i naruszyła zasadę pewności prawa.

W tym względzie Sąd przypomniał najpierw, że Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589(2), konkludując w sentencji tej decyzji, że rozpatrywany środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w myśl art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem „pomoc” przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Tymczasem użycie pojęcia „pomoc” implikuje, że zgodność środka krajowego z rynkiem wewnętrznym można badać dopiero po zakwalifikowaniu tego środka jako pomocy.

Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jeżeli Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego nie może uzyskać przekonania, iż dany środek wprowadzony przez państwo albo nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem, lub jeżeli procedura ta nie pozwoliła jej na przezwyciężenie wszelkich trudności spowodowanych oceną zgodności badanego środka, to instytucja ta ma obowiązek wszczęcia procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE, nie dysponując w tym kontekście zakresem uznania.

Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że Komisja może uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym wyłącznie środek, który jest objęty zakresem stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, czyli środek zakwalifikowany jako pomoc państwa.

Wniosek ten znajduje ponadto potwierdzenie w odpowiednich przepisach rozporządzenia 2015/1589, wśród których art. 4 ustanawia wstępny etap badania środków pomocy, który to etap ma umożliwić Komisji wyrobienie sobie wstępnej opinii na temat badanego przez nią środka. Po zakończeniu tego etapu Komisja stwierdza, że dany środek wprowadzony przez państwo albo nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo podlega zakresowi stosowania tego postanowienia. W tym ostatnim wypadku środek ten może nie budzić wątpliwości odnośnie do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym albo też, przeciwnie, może wątpliwości takie wzbudzić. Jeżeli po dokonaniu badania wstępnego Komisja stwierdzi, że zgłoszony środek, który podlega zakresowi stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, wydaje decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń w oparciu o art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589.

Wynika z tego, że art. 4 rozporządzenia 2015/1589 ustanawia wyczerpujący wykaz decyzji, jakie może wydać Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego rozpatrywanego środka krajowego, wśród których nie znajduje się możliwość wydania decyzji stwierdzającej, że środek krajowy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, bez wcześniejszego wypowiedzenia się przez Komisję w przedmiocie kwalifikacji tego środka jako pomocy państwa.

Sąd orzekł zatem, że Komisja, uznając w zaskarżonej decyzji, iż rozpatrywany środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, bez uprzedniego wypowiedzenia się co do kwestii, czy taki środek stanowi pomoc państwa, przekroczyła swoje kompetencje. Ponadto w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja nie pozwalała Królestwu Niderlandów dokładnie poznać jego praw i obowiązków, Komisja naruszyła również zasadę pewności prawa.

Z tych względów Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji bez orzekania w przedmiocie pozostałych zarzutów podniesionych przez Królestwo Niderlandów.

1      Decyzja Komisji C(2020) 2998 final z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA. 54537 (2020/NN) - Niderlandy, zakaz wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej w Niderlandach (zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).

2      Rozporządzenie Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9). Zgodnie z przytoczonym przepisem „[w] przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym [...]. W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych w TFUE wyjątków zastosowano”.