Sprawa T‑203/20

Abdelkader Sabra

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 16 marca 2022 r.

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii – Zamrożenie środków finansowych – Błędy w ocenie – Kryterium wiodącego przedsiębiorcy działającego w Syrii – Domniemanie powiązania z reżimem syryjskim – Obalenie domniemania

1. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 36–42, 224)

2. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB i rozporządzenie nr 36/2012 – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy działający w Syrii – Związki z reżimem syryjskim – Pojęcia

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 lit. a), art. 27 ust. 3, art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 2 lit. a), art. 28 ust. 3; rozporządzenie Rady nr 36/2012, zmienione rozporządzeniami: 2015/1828; 2020/211; 2020/716, art. 15 ust. 1 lit. a), art. 15 ust. 1a lit. a), art. 15 ust. 1b]

   (zob. pkt 43, 128)

3. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakres kontroli – Umieszczenie nazwiska skarżącego w załączonym do zaskarżonej decyzji wykazie z uwagi na jego status wiodącego przedsiębiorcy działającego w Syrii oraz jego związki z reżimem syryjskim – Dokumenty publicznie dostępne – Moc dowodowa

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 46)

4. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakres kontroli – Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania decyzji

   [art. 263 TFUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 49, 50)

5. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez wiodącego przedsiębiorcę działającego w Syrii, którego dotyczy decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Rozłożenie ciężaru dowodu – Decyzja oparta na łańcuchu poszlak – Moc dowodowa – Zakres

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 53, 56, 81, 82, 85, 96, 107, 127)

6. Postępowanie sądowe – Dowód – Dowód z dokumentów – Moc dowodowa – Ocena przez sąd Unii – Kryteria

   (zob. pkt 63, 155)

7. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB i rozporządzenie nr 36/2012 – Domniemanie wspierania reżimu syryjskiego przez wiodących przedsiębiorców działających w Syrii – Dopuszczalność – Przesłanki – Domniemanie wzruszalne – Dowód przeciwny – Zeznania świadków – Zakres

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 130–134, 139–142, 156–162, 164, 165, 170, 171, 182–188)

8. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę powiązaną z reżimem syryjskim, której dotyczy decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Rozłożenie ciężaru dowodu – Decyzja oparta na łańcuchu poszlak – Moc dowodowa – Zakres

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 189, 196, 201–203, 208, 209)

9. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB i rozporządzenie nr 36/2012 – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wsparcie dla reżimu syryjskiego i czerpane z niego korzyści – Pojęcie – Autonomiczne kryterium prawne – Umieszczenie w wykazach w oparciu o łańcuch precyzyjnych, konkretnych i spójnych poszlak

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 191, 192)

10. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez czerpiącą korzyść z polityki prowadzonej przez reżim syryjski osobę, której dotyczy decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Rozłożenie ciężaru dowodu – Decyzja oparta na łańcuchu poszlak – Moc dowodowa – Zakres

    [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

    (zob. pkt 210, 214–216, 221, 223)

Streszczenie

Skarżący, Abdelkader Sabra, jest wiodącym przedsiębiorcą działającym w Syrii, posiadającym udziały między innymi w sektorze morskim i w sektorze turystyki.

W 2020 r. jego nazwisko zostało umieszczone w wykazach osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi przez Radę wobec Syryjskiej Republiki Arabskiej ( 1 ), a następnie zostało w tym wykazie pozostawione ( 2 ) z tego powodu, że – zdaniem Rady – jest on wiodącym przedsiębiorcą działającym w Syrii, czerpie korzyści z reżimu syryjskiego w celu rozszerzenia działalności w sektorze nieruchomości i wspiera reżim finansowo i gospodarczo jako potentat w żegludze morskiej i bliski wspólnik biznesowy Ramiego Makhloufa, wspierającego reżim i kuzyna Baszara Al-Asada, poprzez udział w spółce Cham Holding. Rada uznała również, że Abdelkader Sabra uczestniczy w praniu pieniędzy i działaniach handlowych wspierających reżim syryjski. Powyższe powody opierały się, po pierwsze, na kryterium wiodącego przedsiębiorcy działającego w Syrii, zdefiniowanym w art. 27 ust. 2 lit. a) i w art. 28 ust. 2 lit. a) decyzji 2013/255 ( 3 ), zmienionej decyzją 2015/1836, a także w art. 15 ust. 1a lit. a) rozporządzenia nr 36/2012 ( 4 ), zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, a po drugie, na kryterium powiązania z reżimem syryjskim, określonym w art. 27 ust. 1 i w art. 28 ust. 1 wspomnianej decyzji oraz w art. 15 ust. 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia.

Sąd uwzględnił wniesioną przez skarżącego skargę o stwierdzenie nieważności, po raz pierwszy stwierdzając, że obalono domniemanie związku między wiodącymi przedsiębiorcami działającymi w Syrii a syryjskim reżimem, uściślając jednocześnie, co się tyczy kryterium powiązania z reżimem syryjskim, standard dowodu wymagany do uznania, że osoba lub podmiot wspiera wspomniany reżim lub czerpie z niego korzyści.

Ocena Sądu

Jeżeli chodzi, po pierwsze, o wzruszalne domniemanie związków z reżimem syryjskim stosowane wobec wiodących przedsiębiorców działających w Syrii, Sąd zbadał najpierw dowody przedstawione przez Radę w celu ustalenia, jakie są związki między działalnością gospodarczą skarżącego a syryjskim reżimem. Sąd zauważył, że jedyne dowody przedstawione w tej kwestii przez Radę, poza powołaniem się domniemanie związków z syryjskim reżimem, dotyczą - po pierwsze – zawarcia przez należącą do skarżącego spółkę Phoenicia Tourism Company umowy z syryjskim ministerstwem turystyki dotyczącej realizacji projektu turystycznego. Po drugie dowody te odnoszą się do faktu, że należąca di Ramiego Makhloufa spółka Cham Holding, w której skarżący posiadał udziały, lecz wykazał, że opuścił jej zarząd, utrzymuje związki z syryjskim reżimem. Co się tyczy spółki Phoenicia Tourism Company, Sąd orzekł, że w celu wykazania związków z reżimem syryjskim w rozumieniu motywu 6 decyzji 2015/1836 Rada nie może powoływać się na umowę - choćby zawartą z syryjskim ministerstwem – jeżeli okoliczności zawarcia tej umowy oraz jej wykonania nie są jasne. Jeżeli chodzi o Cham Holding i Ramiego Makhloufa, Sąd stwierdził, że Rada nie wyjaśniła, w jaki sposób skarżący mógłby, skoro zdystansował się od Cham Holding, utrzymywać szczególne związki z nimi oraz – szerzej – z syryjskim reżimem. Sąd stwierdził, że w celu wykazania związków skarżącego z reżimem syryjskim Rada powołuje się wyłącznie na domniemanie powiązania ze wspomnianym reżimem, a zatem powinien on ocenić, czy informacje i dowody przedstawione przez skarżącego mogą obalić domniemanie powiązania z reżimem syryjskim, czy też domniemania tego obalić nie mogą.

Jeżeli chodzi o rozmaite oświadczenia przedłożone w tym względzie przez skarżącego, Sąd przypomniał, że należy je oceniać w świetle ustanowionych w orzecznictwie zasad swobodnego przedstawiania i swobodnej oceny dowodów. Jeżeli chodzi o cztery korzystne dla skarżącego zeznania, które zostały przez niego dostarczone i pochodzą od osób trzecich, Sąd stwierdził, że przedmiotowe oświadczenia zostały sporządzone przez ich autorów konkretnie dla Sądu, na potrzeby prowadzonego postępowania, przy czym nie można domniemywać, że w tym celu konsultowali się oni ze sobą, a także stwierdził, że wszystkie te oświadczenia są spójne, gdy opisują skarżącego jako osobę otwarcie krytykującą reżim syryjski i udzielającą wsparcia finansowego organizacjom humanitarnym i obywatelskim pomagającym syryjskim uchodźcom. Ponieważ obiektywne elementy zawarte w aktach sprawy potwierdzają treść tych oświadczeń, Sąd uznał je za sensowne i rzetelne. Skoro Rada nie przedstawiła żadnego dowodu zmierzającego do zdyskredytowania treści tych oświadczeń, Sąd uznał, że oświadczenia przedstawione przez skarżącego wykazują, iż skarżący zdystansował się od reżimu syryjskiego i że finansuje misje humanitarne pomagające syryjskim uchodźcom.

Ponadto, skoro skarżący skutecznie podważył twierdzenie, jakoby był on bliskim wspólnikiem biznesowym Ramiego Makhloufa, Sąd uznał, że jest mało prawdopodobne, by utrzymywał on związki z reżimem syryjskim, a zatem nie jest pewne, czy środki ograniczające zastosowane wobec skarżącego mogłyby skłonić go do wywierania na reżim syryjski wpływu niezbędnego do zwiększenia presji na ten reżim, aby zmienił swoją politykę represji. Ponieważ jedną z możliwości obalenia przez stronę skarżącą domniemania powiązania z reżimem syryjskim jest przedstawienie łańcucha poszlak świadczących o braku wpływu na reżim syryjski, Sąd stwierdził, że skarżący zdołał obalić to domniemanie i w związku z tym pierwszy powód umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazach, związany ze statusem „wiodącego” przedsiębiorcy działającego w Syrii, nie został wykazany w sposób wymagany prawem.

Jeżeli chodzi, po drugie, o drugi powód umieszczenia w wykazach, dotyczący powiązania z reżimem syryjskim, Sąd uściślił, że w celu udowodnienia tego powodu konieczne jest wykazanie przez Radę, w sposób wymagany prawem, że to właśnie ze względu na powiązania z reżimem syryjskim skarżący uzyskał umowę z syryjskim ministerstwem turystyki. Nie można bowiem przyjąć, że sam fakt wygrania przetargu, nawet jeśli doprowadził on do zawarcia umowy z jednym z ministerstw syryjskiego reżimu, jest wystarczający, aby stwierdzić istnienie powiązań umożliwiających zainteresowanej osobie czerpanie korzyści z reżimu syryjskiego w rozumieniu art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836. Sąd stwierdził zatem, że Rada nie wykazała w sposób wymagany prawem, że skarżący czerpał korzyści ze swoich powiązań z reżimem syryjskim w celu uzyskania wspomnianej umowy i rozszerzenia w ten sposób swojej działalności w sektorze turystycznym.

W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego.

( 1 ) Decyzja wykonawcza Rady (WPZiB) 2020/212 z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie wykonania decyzji 2013/255/WPZiB dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2020, L 43 I, s. 6) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2020/211 z dnia 17 lutego 2020 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2020, L 43 I, s. 1).

( 2 ) Decyzja Rady (WPZiB) 2020/719 z dnia 28 maja 2020 r. zmieniająca decyzję 2013/255/WPZiB dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2020, L 168, s. 66) i rozporządzenie wykonawczego Rady (UE) 2020/716 z dnia 28 maja 2020 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2020, L 168, s. 1).

( 3 ) Decyzja Rady 2013/255/WPZiB z dnia 31 maja 2013 r. dotycząca środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2013, L 147, s. 14; sprostowanie Dz.U. 2018, L 190, s. 20), zmieniona decyzją Rady (WPZiB) 2015/2836 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 75).

( 4 ) Rozporządzenie Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylające rozporządzenie nr 442/2011 (Dz.U. 2012, L 16, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2018, L 190, s. 20). zmienione rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1828 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 1).