Sprawa T‑203/20

Maher Al-Imam

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 22 września 2021 r. (Fragmenty)

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii – Zamrożenie środków finansowych – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Błąd w ocenie – Proporcjonalność – Prawo własności – Naruszenie dobrego imienia

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych wydana w związku ze środkami ograniczającymi skierowanymi przeciwko Syrii – Decyzja wydana w wyniku przeglądu wykazu objętych środkami osób, grup i podmiotów, która uzupełnia ten wykaz, nie uchylając decyzji wcześniejszej – Skarga na tę pierwszą decyzję wniesiona przez osobę, która nie była w niej wymieniona – Osoba wymieniona w kolejnej decyzji – Niedopuszczalność

   (art. 263 TFUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB)

   (zob. pkt 47–52)

2. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów związanych z reżimem syryjskim – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Zakres – Powiadomienie zainteresowanego w drodze publikacji w Dzienniku Urzędowym – Brak możliwości dokonania notyfikowania przez Radę – Dopuszczalność – Naruszenie – Brak

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2, art. 47, art. 52 ust. 1; decyzja Rady (WPZiB) 2020/212; rozporządzenie Rady 2020/211]

   (zob. pkt 54–56, 67–71, 102–104, 108, 109, 128–132)

3. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów związanych z reżimem syryjskim – Prawo do obrony – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak nowych podstaw – Obowiązek poinformowania zainteresowanego przez Radę o nowych okolicznościach, które uwzględniono w trakcie okresowego przeglądu środków ograniczających – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak

   [Decyzja Rady (WPZiB) 2020/719; rozporządzenie Rady 2020/716]

   (zob. pkt 72–78)

4. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Dochowanie rozsądnego terminu – Postępowanie administracyjne – Ocena, która powinna być dokonana in concreto – Kryteria oceny – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Umieszczenie skarżącego w załączonym do zaskarżonej decyzji wykazie z uwagi na fakt, że jest on wiodącym przedsiębiorcą działającym w Syrii – Termin na złożenie wniosku o dokonanie przeglądu decyzji, który nie jest określony w przepisie prawa Unii – Krótki termin wskazany w ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 1, art. 47; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, art. 34, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012, art. 32 ust. 3, 4; 2015/1828; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 89, 92, 94–98)

5. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych wiodących przedsiębiorców działających w Syrii – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia

   [art. 296 TFUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 112–117, 122–124)

6. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB; rozporządzenie nr 36/2012 – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy działający w Syrii – Pojęcie

   [art. 29 TUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, art. 27 ust. 2 lit. a), art. 27 ust. 3, art. 28 ust. 2 lit. a), art. 28 ust. 3; rozporządzenie Rady nr 36/2012, zmienione rozporządzeniami: 2015/1828; 2020/211; 2020/716, art. 15 ust. 1a, 1b]

   (zob. pkt 120, 121, 146, 225)

7. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836, (WPZiB) 2020/212, (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 134–140)

8. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakres kontroli – Umieszczenie skarżącego na liście załączonej do zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt, że jest on prominentnym przedsiębiorcą działającym w Syrii – Dokumenty publicznie dostępne – Moc dowodowa

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 147, 158–161, 166, 174, 179)

9. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakres kontroli – Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania decyzji

   [art. 263 TFUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 175)

10. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez wiodącego przedsiębiorcę działającego w Syrii, którego dotyczy decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Rozłożenie ciężaru dowodu – Decyzja oparta na łańcuchu poszlak – Moc dowodowa – Zakres

    [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

    (zob. pkt 180, 181, 188–191, 196–200, 211, 216, 223–225, 233, 234)

11. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB i rozporządzenie nr 36/2012 – Domniemanie wspierania reżimu syryjskiego przez wiodących przedsiębiorców działających w Syrii – Dopuszczalność – Przesłanki – Domniemanie wzruszalne – Dowód przeciwny – Brak

    [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

    (zob. pkt 236–239, 244, 245, 247)

12. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych i ograniczenia w zakresie wjazdu osób, podmiotów i organów związanych z reżimem syryjskim – Ograniczenia prawa własności – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

    [art. 5 ust. 4 TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836; (WPZiB) 2020/212; (WPZiB) 2020/719, art. 28 ust. 3, 6, art. 34, załącznik I; rozporządzenia Rady: nr 36/2012, art. 16 lit. a), art. 32 ust. 3, 4; 2015/1828; 2020/211; 2020/716, załącznik II]

    (zob. pkt 254–256, 258–266)

13. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Właściwość sądu Unii – Skarga o odszkodowanie – Skarga mająca na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką miał ponieść skarżący w wyniku błędnego umieszczenia go w wykazach osób i podmiotów, do których mają zastosowanie środki ograniczające, oraz wprowadzenia w życie wspomnianych środków – Objęcie właściwością

    [art. 340 TFUE; decyzje Rady: (WPZiB) 2015/1836, (WPZiB) 2020/212, (WPZiB) 2020/719; rozporządzenia Rady: 2020/211, 2020/716]

    (zob. pkt 279)

Streszczenie

Skarżący, Maher Al-Imam, jest wiodącym przedsiębiorcą działającym w Syrii, posiadającym udziały w sektorach turystyki, telekomunikacji i nieruchomości.

W 2020 r. jego nazwisko zostało umieszczone w wykazach osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi przez Radę wobec Syryjskiej Republiki Arabskiej ( 1 ), a następnie zostało w tym wykazie utrzymane ( 2 ) ze względu na to, że jest on wiodącym przedsiębiorcą działającym w Syrii, czerpie korzyści z reżimu syryjskiego i wspiera jego politykę finansową oraz politykę strukturalną jako dyrektor generalny Telsa Group LLC i Castro LLC, objętych protekcją tego reżimu, a także z powodu jego innej działalności biznesowej. Powyższe powody opierały się, po pierwsze, na kryterium wiodącego przedsiębiorcy działającego w Syrii, zdefiniowanym w art. 27 ust. 2 lit. a) i w art. 28 ust. 2 lit. a) decyzji 2013/255 ( 3 ), zmienionej decyzją 2015/1836, a także w art. 15 ust. 1a lit. a) rozporządzenia nr 36/2012 ( 4 ), zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, a po drugie, na kryterium powiązania z reżimem syryjskim, określonym w art. 27 ust. 1 i w art. 28 ust. 1 wspomnianej decyzji oraz w art. 15 ust. 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia.

Sąd w części odrzucił, a w pozostałym zakresie oddalił skargę wniesioną przez skarżącego zarówno w zakresie, w jakim domagał się on stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów, jak i w zakresie, w jakim dochodził on zadośćuczynienia za krzywdę, jakiej miał doznać w wyniku tych aktów. Sąd zbadał w szczególności rozsądny charakter, w świetle prawa do bycia wysłuchanym, terminu na składanie do Rady wniosków o dokonanie przeglądu decyzji dotyczącej środków ograniczających, z jakimi mogą występować osoby umieszczone w wykazach.

Ocena Sądu

Co się tyczy w pierwszej kolejności kwestii, czy ze względu na krótki termin na złożenie wniosku o dokonanie przeglądu decyzji zostało naruszone przysługujące skarżącemu prawo do bycia wysłuchanym, Sąd ustalił na wstępie, że termin ten wynosi osiem dni roboczych, licząc od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia skierowanego do osób i podmiotów objętych spornymi środkami do dnia upływu wskazanego w tym ogłoszeniu terminu na złożenie takiego wniosku. Sąd wskazał następnie, że rozporządzenie nr 36/2012 nie przewiduje terminu na przedstawienie uwag lub złożenie wniosku o dokonanie przeglądu decyzji.

W tym kontekście Sąd przypomniał, że obowiązek przestrzegania rozsądnego terminu w przypadku prowadzenia postępowań administracyjnych stanowi zasadę ogólną prawa Unii, której poszanowanie gwarantuje sąd Unii i która stanowi jeden z aspektów prawa do dobrej administracji wyrażonego w art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Z orzecznictwa wynika również, że w przypadku gdy czas trwania postępowania nie jest określony przepisem prawa Unii, „rozsądny” charakter terminu powinien być oceniany w zależności od ogółu okoliczności właściwych dla każdej sprawy, a w szczególności znaczenia sporu dla zainteresowanego, złożoności sprawy i zachowania stron.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że ustalenie terminu na składanie wniosków o dokonanie przeglądu decyzji stanowi dla Rady prawnie uzasadniony sposób upewnienia się, że uwagi i dowody zostaną jej przedstawione przez zainteresowane osoby i podmioty przed zakończeniem etapu przeglądu i że będzie dysponowała wystarczającym czasem na ich rozpatrzenie z należytą starannością. Sąd przyznał, że termin dwunastu dni, który wynikał z ustalenia terminu końcowego, był terminem krótkim, zważywszy, że skarżący musiał zapoznać się z ogłoszeniem i z treścią powodów umieszczenia go w wykazie oraz sporządzić uwagi, do których mogły zostać załączone dowody. Niemniej jednak Sąd zauważył, po pierwsze, że do złożenia wniosku o dokonanie przeglądu decyzji nie wymaga się żadnych formalności, a po drugie, że złożenie wniosku o dokonanie przeglądu decyzji otwiera dialog między Radą a daną osobą lub danym podmiotem, który nie jest ograniczony ani w czasie, ani pod względem liczby pism, jakie mogą podlegać wymianie. W związku z tym nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby wniosek o dokonanie przeglądu decyzji zawierający zwięzłe przedstawienie uwag został złożony w wyznaczonym terminie, a następnie, w razie potrzeby, był uzupełniany dalszymi uwagami lub dowodami w trakcie późniejszej wymiany pism z Radą. Sąd stwierdził zatem, że termin dwunastu dni wyznaczony przez Radę na złożenie wniosku o dokonanie przeglądu decyzji w ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym z dnia 18 lutego 2020 r. nie może stanowić podstawy dla uznania, że prawo skarżącego do bycia wysłuchanym zostało naruszone.

Niezależnie od powyższego, jako że zgodnie z art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 36/2012 skarżący w każdej chwili może wystąpić z takim wnioskiem lub przedstawić w tym względzie uwagi, Sąd podkreślił, że termin wyznaczony przez Radę w ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym ma jedynie charakter czysto instrukcyjny. Takie wskazanie jest bowiem użyteczne, aby umożliwić zainteresowanym osobom i podmiotom złożenie wniosku o dokonanie przeglądu decyzji przed zakończeniem etapu przeglądu wewnętrznego w Radzie i przed przyjęciem przez Radę nowych aktów.

Co się tyczy w drugiej kolejności argumentów skarżącego opartych, po pierwsze, na fakcie, że ewentualne uwagi nie stają przedmiotem natychmiastowej analizy, a po drugie, na okoliczności, że Rada postanowiła badać rozpatrywane wykazy jedynie raz w roku, Sąd przypomniał, że skarżący może w każdej chwili, nie czekając na upływ rocznego terminu, przedstawić uwagi, do których Rada się ustosunkuje. Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z art. 34 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, decyzja ta podlega stałemu przeglądowi, w związku z czym jest przedłużana lub odpowiednio zmieniana, jeżeli Rada uzna, że jej cele nie zostały osiągnięte.

( 1 ) Decyzja wykonawcza Rady (WPZiB) 2020/212 z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie wykonania decyzji 2013/255/WPZiB dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2020, L 431, s. 6) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2020/211 z dnia 17 lutego 2020 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2020, L 431, s. 1).

( 2 ) Decyzja Rady (WPZiB) 2020/719 z dnia 28 maja 2020 r. zmieniająca decyzję 2013/255/WPZiB dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2020, L 168, s. 66) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2020/716 z dnia 28 maja 2020 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2020, L 168, s. 1).

( 3 ) Decyzja Rady 2013/255/WPZiB z dnia 31 maja 2013 r. dotycząca środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2013, L 147, s. 14), zmieniona decyzją Rady (WPZiB) 2015/1836 (Dz.U. 2015, L 266, s. 75).

( 4 ) Rozporządzenie Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 442/2011 (Dz.U. 2012, L 16, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1828 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 1).