Sprawa T‑143/20

PT Pelita Agung Agrindustri
i
PT Permata Hijau Palm Oleo

przeciwko

Komisji Europejskiej

 Wyrok Sądu (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 14 grudnia 2022 r.

Subsydia – Przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/2092 – Ostateczne cło wyrównawcze – Artykuł 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) 2016/1037 – Podcięcie cenowe – Presja cenowa – Artykuł 8 ust. 5 rozporządzenia 2016/1037 – Związek przyczynowy – Artykuł 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia 2016/1037 – Działanie polegające na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu” prywatnej jednostce wykonywania funkcji stanowiącej wkład finansowy – Kwota niższa od odpowiedniego wynagrodzenia – Wsparcie w zakresie dochodów lub cen – Artykuł 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia 2016/1037 – Korzyść – Artykuł 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia 2016/1037 – Bezpośrednie przekazanie środków finansowych – Artykuł 7 rozporządzenia 2016/1037 – Obliczanie kwoty korzyści – Artykuł 8 ust. 1 i 8 rozporządzenia 2016/1037 – Zagrożenie wystąpienia istotnej szkody – Prawo do obrony

1.      Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Szkoda – Uprawnienia dyskrecjonalne instytucji – Kontrola sądowa – Granice

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 8)

(zob. pkt 24–26, 87)

2.      Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Szkoda – Czynniki, jakie należy uwzględnić – Skutek przywozu towarów po cenach subsydiowanych dla cen produktów podobnych na rynku Unii – Obliczanie marginesu podcięcia cenowego – Metoda obliczania – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Obowiązek dokonania obiektywnego porównania ceny rozpatrywanego produktu z ceną podobnego produktu przemysłu Unii – Kontrola sądowa – Oczywisty błąd w ocenie – Ciężar dowodu

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 8 ust. 1, 2)

(zob. pkt 27–31, 39, 40, 58–63)

3.      Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Metody – Wykładnia w świetle umów międzynarodowych zawartych przez Unię – Wykładnia rozporządzenia 2016/1037 w świetle porozumienia antydumpingowego GATT z 1994 r. – Uwzględnienie wykładni przyjętej przez organ ds. rozstrzygania sporów

[Porozumienie o stosowaniu artykułu VI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (porozumienie antydumpingowe z 1994 r.); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037]

(zob. pkt 47, 56)

4.      Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Szkoda – Czynniki, jakie należy uwzględnić – Skutek przywozu towarów po cenach subsydiowanych dla cen produktów podobnych na rynku Unii – Obliczanie marginesu podcięcia cenowego – Metoda obliczania – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Spoczywający na Komisji obowiązek ustalenia podcięcia cenowego w odniesieniu do rozpatrywanego jako całość podobnego produktu przemysłu Unii – Brak

[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 1 ust. 1, art. 2 lit. c), art. 8 ust. 1 lit. a), art. 8 ust. 2]

(zob. pkt 72–76)

5.      Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Subsydium – Pojęcie – Wkład finansowy władz publicznych kraju pochodzenia lub wywozu – System ustanawiający ograniczenia w wywozie surowego oleju palmowego, w wyniku których jego wywóz staje się nieatrakcyjny z handlowego punktu widzenia – Włączenie

[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv)]

(zob. pkt 94–129, 144, 145)

6.      Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Przebieg dochodzenia – Wykorzystanie dostępnych danych w przypadku odmówienia współpracy przez zainteresowane strony – Uprawnienia dyskrecjonalne – Spoczywający na instytucjach obowiązek sięgnięcia po najbardziej wiarygodne dane – Brak

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 28)

(zob. pkt 133–138)

7.      Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Subsydium – Pojęcie – Wsparcie w zakresie dochodów lub cen w rozumieniu art. XVI GATT z 1994 r. – Środki mające na celu umożliwienie producentom biodiesla dostępu do ich głównego surowca za cenę poniżej światowej ceny rynkowej – Włączenie

[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 3 pkt 1 lit. b)]

(zob. pkt 154–160)

8.      Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Subsydium – Pojęcie – Korzyść przyznana beneficjentowi – Obliczenie korzyści – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Przyjęcie przez nią wytycznych w sprawie obliczania kwoty subsydiów – Konsekwencje – Samodzielne ograniczenie przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych

[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 3 pkt 1, 2, art. 6 lit. d), art. 7 ust. 1 lit. a)]

(zob. pkt 163–172, 196–201, 215–220)

9.      Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Subsydium – Pojęcie – Wkład finansowy władz publicznych kraju pochodzenia lub wywozu – Ustalanie cen referencyjnych – Wypłata przez podmiot prawa publicznego producentowi biodiesla różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla – Włączenie

[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)]

(zob. pkt 176–191)

10.    Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Szkoda – Zagrożenie wystąpienia istotnej szkody – Dowód – Analiza czynników, jakie należy uwzględnić – Uwzględnienie danych z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem – Kontrola sądowa – Oczywisty błąd w ocenie – Ciężar dowodu

[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 2 lit. d), art. 8 ust. 1, 4, 8]

(zob. pkt 238–245, 268–272, 285–297)

11.    Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Szkoda – Czynniki, jakie należy uwzględnić – Wpływ subsydium na produkcję unijną – Istnienie czynników i wskaźników wykazujących pozytywną tendencję – Okoliczność niewykluczająca możliwości stwierdzenia wyrządzenia istotnej szkody przemysłowi Unii

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 8 ust. 5)

(zob. pkt 258)

12.    Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed subsydiowaniem przez państwa trzecie – Przebieg dochodzenia – Spoczywający na Komisji obowiązek ujawnienia informacji zainteresowanym stronom – Zakres – Prawo do obrony – Naruszenie – Przesłanki – Możliwość lepszego przygotowania obrony przez przedsiębiorstwo w przypadku braku nieprawidłowości proceduralnej

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1037, art. 30)

(zob. pkt 302–311)

Streszczenie

Po przeprowadzeniu dochodzenia antysubsydyjnego wszczętego w 2018 r. Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie wykonawcze 2019/2092 nakładające ostateczne cło wyrównawcze na przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji(1) (zwanego dalej „produktem rozpatrywanym”).

Indonezyjskie spółki PT Pelita Agung Agrindustri i PT Permata Hijau Palm Oleo, które produkują biodiesel i eksportują go do Unii Europejskiej, wniosły skargę o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia wykonawczego.

Oddalając ich skargę, Sąd przedstawił wyjaśnienia dotyczące analizy podcięcia cenowego przywozu towarów objętego dochodzeniami antysubsydyjnymi. Ponadto uściślił on zakres kilku pojęć zawartych w podstawowym rozporządzeniu antysubsydyjnym 2016/1037(2).

Ocena Sądu

W pierwszej kolejności, co się tyczy kwestii, czy w przypadku przywozu biodiesla pochodzącego z Indonezji nastąpiło istotne podcięcie ceny w porównaniu z ceną biodiesla pochodzącego z Unii Europejskiej, Sąd oddalił zastrzeżenie oparte na okoliczności, że Komisja nie dokonała właściwego porównania tych dwóch cen. W tym względzie skarżące podnosiły w szczególności, że Komisja, dokonując – w ramach jednej z trzech zastosowanych metod obliczeń – porównania całego przywozu biodiesla pochodzącego z Indonezji z całą sprzedażą biodiesla w Unii bez dostosowania ceny, nie uwzględniła różnicy w zakresie poziomu temperatury zablokowania zimnego filtra (zwanej dalej „CFPP”) między biodieslem indonezyjskim a biodieslem sprzedawanym przez producentów unijnych.

W tej kwestii Sąd zauważył, po pierwsze, że decyzję Komisji o niedokonywaniu dostosowań cen w związku z różnymi poziomami CFPP oparto na obiektywnych elementach, obejmujących złożoność stosunków opartych na konkurencji, różnicę w warunkach rynkowych między biodieslami o różnych poziomach CFPP oraz brak bezpośredniej korelacji między poziomem CFPP a ceną. Po drugie, skarżące nie wykazały, że żądane dostosowanie było konieczne w celu zapewnienia porównywalności odnośnych cen.

Jeżeli chodzi o argumentację skarżących, zgodnie z którą podstawą spoczywającego na Komisji obowiązku wykazania podcięcia cenowego w odniesieniu do produktu rozpatrywanego jako całość może być w niniejszym wypadku zastosowanie per analogiam wyroku Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada (C-376/15 P i C-377/15 P)(3), Sąd zauważył, że wniosków płynących z tego wyroku, dotyczącego ustalania marginesu dumpingu, nie można przenieść na grunt analizy wpływu na ceny przemysłu Unii przywozu towarów po cenach dumpingowych lub subsydiowanych. Ta ostatnia analiza wymaga bowiem porównania sprzedaży nie jednego i tego samego przedsiębiorstwa, jak ma to miejsce w przypadku ustalania marginesu dumpingu, który jest obliczany na podstawie danych określonego producenta eksportującego, ale wielu przedsiębiorstw, to znaczy producentów eksportujących objętych próbą oraz przedsiębiorstw stanowiących część przemysłu Unii objętych próbą. Dokonawszy tego uściślenia, Sąd stwierdził, że w każdym wypadku Komisja obliczyła podcięcie cenowe najpierw w odniesieniu do 20%, następnie – 55%, a ostatecznie w odniesieniu do całkowitej sprzedaży producentów unijnych.

W drugiej kolejności Sąd oddalił zastrzeżenie oparte na oczywistym błędzie w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że poprzez ograniczenia w wywozie surowego oleju palmowego (zwanego dalej „CPO”)(4) wprowadzone przez indonezyjskie władze publiczne w drodze podatku wywozowego i opłaty wywozowej oraz poprzez ustalanie cen przez producenta CPO należącego do indonezyjskich władz publicznych te ostatnie dążyły do uzyskania od producentów CPO dostaw tego produktu na rynku indonezyjskim za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia. Zdaniem skarżących nie można było uznać, że za pomocą tych środków indonezyjskie władze publiczne „powierzyły” lub „wyznaczyły” – w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego(5) – dostawcom CPO dostarczanie towarów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia.

W tym względzie Sąd zauważył, że art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego jest środkiem służącym przeciwdziałaniu obchodzeniu prawa i że – w celu zapewnienia jego pełnej skuteczności (effet utile) – przez „powierzenie” należy rozumieć wszelkie działania władz publicznych, które stanowią bezpośrednio lub pośrednio przekazanie prywatnej jednostce odpowiedzialności za wykonywanie funkcji w rodzaju opisanych w art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) tego rozporządzenia, a przez „wyznaczenie” – wszelkie działania władz publicznych, które polegają bezpośrednio lub pośrednio na wykonywaniu ich uprawnień wobec prywatnej jednostki po to, by ta wykonywała takie funkcje. Otóż tak było w rozpatrywanej sprawie, ponieważ władze publiczne opracowały przedmiotowe ograniczenia wywozowe w wyraźnym celu przynoszenia korzyści branży indonezyjskiego biodiesla przez utrzymywanie krajowych cen CPO na sztucznie niskim poziomie.

Ponadto owe ograniczenia wywozowe można również uznać za subsydia w postaci „wsparcia w zakresie dochodów lub cen w rozumieniu art. XVI GATT z 1994 r.” w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego w zakresie, w jakim stanowią one wkład w dochód uzyskiwany przez producentów biodiesla, umożliwiając im dostęp do ich głównego surowca i głównego elementu kosztów za cenę poniżej światowej ceny rynkowej. „Wsparcie w zakresie dochodów lub cen” w rozumieniu tego przepisu obejmuje bowiem wszelkie działania władz publicznych, które w sposób bezpośredni lub pośredni polegają na utrzymywaniu stabilności dochodów lub cen lub na wywołaniu ich wzrostu, a odesłanie do art. XVI GATT wymaga również uwzględnienia skutków tych działań dla wywozu i przywozu.

W trzeciej kolejności Sąd orzekł, że płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych – podmiot prawa publicznego – na rzecz indonezyjskich producentów biodiesla również stanowią „wkład finansowy” władz publicznych w postaci bezpośredniego przekazania środków finansowych stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego. Zgodnie z tym przepisem pojęcie „wkładu finansowego” obejmuje wszelkie środki pieniężne, z jakich władze publiczne mogą rzeczywiście korzystać. Ponadto w celu dokonania oceny, czy bezpośrednie przekazanie środków finansowych może uzasadniać nałożenie cła wyrównawczego, należy uwzględnić brak świadczenia wzajemnego lub równoważnego świadczenia wzajemnego ze strony przedsiębiorstwa, względem którego dokonuje się owego przekazania. W tym kontekście z uwagi na to, że skarżące nie wykazały, iż płatności te były należne w ramach umowy kupna zawartej między indonezyjskimi władzami publicznymi a producentami biodiesla, Komisja mogła słusznie uznać istnienie wkładu finansowego w postaci bezpośredniego przekazania środków finansowych.

Sąd oddalił również zastrzeżenia oparte na błędzie popełnionym przez Komisję przy obliczaniu korzyści przyznanej indonezyjskim producentom biodiesla przez płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych. Zdaniem skarżących Komisja powinna była ustalić korzyść przyznaną producentom biodiesla poprzez odliczenie od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych kosztów transportu związanych z dostawą biodiesla, zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego. W tym kontekście Sąd zauważył, że w celu obliczenia kwoty subsydium Komisja słusznie oparła się na swoim komunikacie w sprawie obliczania kwoty subsydiów w ramach dochodzeń antysubsydyjnych(6). Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym komunikacie możliwość odliczenia opłat i kosztów jest w szczególności uzależniona od tego, czy zostały one zapłacone bezpośrednio władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem i od tego, czy wykazano, że są one obowiązkowe w celu otrzymania subsydium. Ze względu na to, że warunki te są zgodne z podstawowym rozporządzeniem antysubsydyjnym, skarżące nie wykazały ani tego, że rozpatrywane koszty transportu zostały zapłacone bezpośrednio indonezyjskim władzom publicznym, ani tego, że były one obowiązkowe.

W ostatniej kolejności, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa w dziedzinie antydumpingu, Sąd potwierdził ustalenie Komisji, zgodnie z którym w okresie objętym dochodzeniem przywóz z Indonezji stwarzał zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody stosownie do art. 8 ust. 8 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego.

1      Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2019/2092 z dnia 28 listopada 2019 r. nakładające ostateczne cło wyrównawcze na przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji (Dz.U. 2019, L 317, s. 42).

2      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1037 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem towarów subsydiowanych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej (Dz.U. 2016, L 176, s. 55), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/825 z dnia 30 maja 2018 r. (Dz.U. 2018, L 143, s. 1) (zwane dalej „podstawowym rozporządzeniem antysubsydyjnym”).

3      Wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada (C-376/15 P i C-377/15 P, EU:C:2017:269).

4      Surowy olej palmowy jest wykorzystywany do produkcji indonezyjskiego biodiesla.

5      Zgodnie z tym przepisem uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli władze publiczne „powierzają lub wyznaczają prywatnej jednostce wykonywanie jednej lub wielu rodzajów funkcji określonych w ppkt (i), (ii) oraz (iii), które zazwyczaj są przyznane władzy publicznej, a praktyka nie różni się pod żadnym względem od praktyk zazwyczaj stosowanych przez władzę publiczną”.

6      Komunikat Komisji w sprawie obliczania kwoty subsydiów w ramach dochodzeń antysubsydyjnych (Dz.U. 1998, C 394, s. 6).