Sprawa C‑453/20

CityRail a.s.

przeciwko

Správa železnic, státní organizace

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře)

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 3 maja 2022 r.

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 267 TFUE – Pojęcie „sądu” – Kryteria strukturalne i funkcjonalne – Wykonywanie funkcji sądowniczych lub administracyjnych – Dyrektywa 2012/34/UE – Artykuły 55 i 56 – Krajowy organ regulacyjny sektora kolejowego – Niezależny organ kontroli sektorowej – Uprawnienie do działania z urzędu – Uprawnienie do nakładania sankcji – Decyzje zaskarżalne w drodze odwołania do sądu – Niedopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

Pytania prejudycjalne – Wystąpienie do Trybunału – Sąd krajowy w rozumieniu art. 267 TFUE – Pojęcie – Ustalenie w oparciu o kryteria strukturalne i funkcjonalne – Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (urząd ds. dostępu do infrastruktury transportowej, Republika Czeska) – Organ wykonujący funkcje o charakterze nie sądowym, lecz administracyjnym – Wyłączenie

(art. 267 TFUE)

(zob. pkt 41–50, 53, 60–63, 67–69, 71; sentencja)

Streszczenie

Správa železnic – organ publiczny utworzony na mocy ustawy jest podmiotem odpowiedzialnym za zarządzanie siecią kolejową oraz związanymi z nią obiektami infrastruktury kolejowej w Republice Czeskiej. Organ ten opracował i opublikował regulamin sieci w rozumieniu dyrektywy 2012/34 w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego ( 1 ), która określa w szczególności warunki, jakim podlega dostęp do określonych obiektów infrastruktury od dnia 1 kwietnia 2020 r.

CityRail, będące przedsiębiorstwem kolejowym, na podstawie ustawy o kolejach ( 2 ), zakwestionowało te warunki przed Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (urzędem ds. dostępu do infrastruktury transportowej, zwanym dalej „urzędem”) ( 3 ) jako krajowym organem regulacyjnym sektora kolejowego, a to ze względu na fakt, że są one sprzeczne z przepisami dyrektywy 2012/34.

Urząd mając wątpliwości co do zgodności tych warunków oraz przepisów prawa krajowego znajdującego zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym z dyrektywą 2012/34, postanowił zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

Orzekając w składzie wielkiej izby, Trybunał odrzucił złożony przez urząd wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jako niedopuszczalny z tego względu, że w ramach sporu w postępowaniu głównym sprawuje on funkcje o charakterze nie sądowym, lecz administracyjnym. W konsekwencji nie można uznać, by urząd miał charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności Trybunał przypomniał utrwalone orzecznictwo w tej dziedzinie ( 4 ), zgodnie z którym w celu dokonania oceny, czy dany organ odsyłający ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co jest kwestią regulowaną wyłącznie prawem Unii, Trybunał kieruje się całością okoliczności sprawy, takich jak w szczególności podstawa prawna istnienia organu, jego stały lub tymczasowy charakter, obligatoryjność jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezależność. Ponadto, sądy krajowe mogą kierować pytania do Trybunału wyłącznie w zawisłym przed nimi sporze oraz gdy są zobowiązane zająć stanowisko w postępowaniu mającym doprowadzić do rozstrzygnięcia o charakterze sądowym ( 5 ).

Uprawnienie organu do skierowania sprawy do Trybunału determinują zatem tak kryteria strukturalne, jak i funkcjonalne. Wynika stąd, że organ krajowy może zostać zakwalifikowany jako „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE, gdy wykonuje funkcje sądowe, podczas gdy wykonując inne funkcje, w szczególności administracyjne nie posiada on tego statusu. Z powyższego wynika, że aby ustalić, czy organ krajowy, któremu w drodze ustawy powierzono funkcje o zróżnicowanym charakterze, powinien być uznany za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE, należy zbadać, jaki jest szczególny charakter funkcji wykonywanych przez ten organ w konkretnym kontekście prawnym, w którym decyduje się zwrócić do Trybunału ( 6 ).

Trybunał podkreślił, że to badanie to ma szczególne znaczenie w przypadku organów administracyjnych, których niezależność jest bezpośrednią konsekwencją wymogów wynikających z przepisów prawa Unii, przyznających im uprawnienia w zakresie kontroli sektorowej i nadzoru rynków. Chociaż organy te mogą spełnić przypomniane powyżej kryteria wynikające z wyroku Vaassen-Göbbels, działalność z zakresu kontroli sektorowej i nadzoru rynków ma zasadniczo charakter administracyjny, ponieważ wiąże się z wykonywaniem kompetencji, które nie należą do kompetencji przyznanych sądom.

Tymczasem w wyroku Westbahn Management ( 7 ), na który powołał się urząd, Trybunał, do którego Schienen-Control Kommission (komisja kontroli kolejowej, Austria) zwróciła się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zbadał jedynie kryteria wynikające z wyroku Vaassen-Göbbels i tym samym nie zbadał, czy organ ten wykonywał w ramach postępowania zakończonego tym wnioskiem funkcje o charakterze sądowym.

W tym względzie przesłanką, że dany organ wykonuje funkcje nie sądowe, lecz administracyjne, będzie uprawnienie do wszczynania postępowań z urzędu, a także prawo do nakładania, również z urzędu, sankcji w dziedzinach wchodzących w zakres jego kompetencji. Ponadto kwestia, czy postępowanie będące podstawą wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostało wszczęte z inicjatywy zainteresowanej osoby, nie ma decydującego znaczenia jeżeli postępowanie to mogło być wszczęte z urzędu. Trybunał uściśla ponadto, że rola i miejsce danego organu w krajowym porządku prawnym ma również znaczenie dla oceny charakteru jego funkcji.

W niniejszej sprawie Trybunał zbadał w pierwszej kolejności w istocie charakter i funkcję organu kontrolnego takiego jak urząd w systemie zarządzania i kontroli działalności kolejowej ustanowionym w dyrektywie 2012/34 ( 8 ).

Z właściwych przepisów dyrektywy 2012/34 ( 9 ) wynika zatem, że efektywne zarządzanie oraz sprawiedliwe i niedyskryminacyjne wykorzystanie infrastruktury kolejowej, przewidziane w tej dyrektywie, wymagają powołania organu regulacyjnego, który z urzędu nadzoruje stosowanie przez podmioty sektora kolejowego przepisów określonych w niniejszej dyrektywie i który działa jako organ odwoławczy. To połączenie funkcji oznacza, że w przypadku gdy do organu regulacyjnego ( 10 ) wpłynie odwołanie, okoliczność ta pozostaje bez uszczerbku dla kompetencji tego organu do podjęcia, w razie potrzeby z urzędu, odpowiednich środków w celu usunięcia wszelkich naruszeń obowiązujących przepisów i egzekwowania swoich decyzji, jeżeli uzna on to za koniczne – za pomocą sankcji, co potwierdza administracyjny charakter jego funkcji. Ponadto dyrektywa 2012/34 ( 11 ) przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają, aby decyzje podejmowane przez organ regulacyjny podlegały kontroli sądowej, co stanowi dodatkową wskazówkę administracyjnego charakteru takich decyzji.

W świetle powyższych rozważań Trybunał następnie zbadał, czy pomimo administracyjnego charakteru, jaki ma co do zasady organ regulacyjny, taki jak urząd, powinien być on postrzegany, w szczególnym kontekście funkcji, jakie sprawuje w ramach postępowania głównego, jako „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.

W tym celu Trybunał przypomniał, że uprawnienie urzędu do wszczęcia postępowania leżącego u podstaw niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym również z urzędu, podobnie jak jego uprawnienie do prowadzenia z własnej inicjatywy dochodzeń w zakresie nieprawidłowości wykrytych w toku tego postępowania, są szczególnie istotnymi wskazówkami mogącymi uzasadniać twierdzenie, że organ ten w sprawie w postępowaniu głównym nie wykonuje funkcji sądowniczych, lecz funkcje administracyjne.

Ponadto z informacji przekazanych przez urząd wynika, że decyzje tego organu podlegają kontroli sądowej. Jeżeli zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu sądowego postępowania administracyjnego, które regulują podział kompetencji, sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania skargi na decyzję urzędu, urząd ma status strony pozwanej. Ponadto z kodeksu postępowania cywilnego ( 12 ) wynika, że przed sądami cywilnymi, które zdaniem urzędu są właściwe w szczególności do rozpoznawania odwołań od decyzji wydanych w ramach postępowania, o którym mowa w art. 34e ustawy o kolejach, jak ma miejsce w sprawie w postępowaniu głównym, urząd ma prawo przedstawienia uwag, nie będąc stroną w postępowaniu. Tymczasem taki udział urzędu w postępowaniu odwoławczym dotyczącym jego własnej decyzji świadczy o tym, że w momencie przyjmowania decyzji urząd nie jest osobą trzecią w odniesieniu do wchodzących w grę interesów i nie wykonuje w ten sposób funkcji sądowniczych.

W świetle tych okoliczności Trybunał stwierdził, że w ramach sporu w postępowaniu głównym urząd wykonuje funkcje o charakterze nie sądowym, lecz administracyjnym. Nie można go zatem uznać za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE, w związku z czym złożony przez niego wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny.

( 1 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 352, s. 1, zwana dalej „dyrektywą 2012/34”), art. 3 pkt 26.

( 2 ) Artykuł 34e ustawy nr 266/1994 o kolejach.

( 3 ) W Republice Czeskiej Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (urząd ds. dostępu do infrastruktury transportowej) należy do centralnych organów administracji państwowej. Został on utworzony ustawą nr 320/2016 o Urzędzie ds. dostępu do infrastruktury transportowej.

( 4 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 czerwca 1966 r., Vaassen-Göbbels (61/65, EU:C:1966:39, s. 395, zwany dalej „wyrokiem Vaassen-Göbbels”).

( 5 ) Postanowienie z dnia 26 listopada 1999 r., ANAS (C-192/98, EU:C:1999:589, pkt 21); wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r., Bełow (C-394/11, EU:C:2013:48, pkt 39).

( 6 ) Postanowienie z dnia 26 listopada 1999 r., ANAS (C-192/98, EU:C:1999:589, pkt 22 i 23); wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r., Bełow (C-394/11, EU:C:2013:48, pkt 40 i 41).

( 7 ) Wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., Westbahn Management (C-136/11, EU:C:2012:740).

( 8 ) Artykuły 55 i 56 dyrektywy 2012/34 przewidują istnienie we wszystkich państwach członkowskich krajowych organów kontrolnych sektora kolejowego, ustanawiają zasady ich organizacji i określają przysługujące im kompetencje.

( 9 ) Artykuły 55 i 56 dyrektywy 2012/34 w związku z jej motywem 76.

( 10 ) Ustanowiony na podstawie art. 55 dyrektywy 2012/34.

( 11 ) Artykuł 56 ust. 10 dyrektywy 2012/34.

( 12 ) § 250c ust. 2 kodeksu postępowania cywilnego.