Sprawa C‑911/19

Fédération bancaire française (FBF)

przeciwko

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja)]

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 15 lipca 2021 r.

Odesłanie prejudycjalne – Artykuły 263 i 267 TFUE – Akt Unii niewiążący prawnie – Kontrola sądowa – Wytyczne wydane przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) – Zasady nadzoru nad produktami i ustalenia zarządcze dla produktów bankowości detalicznej – Ważność – Kompetencja EUNB

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) dotyczące zasad nadzoru nad produktami i ustaleń zarządczych dla produktów bankowości detalicznej – Wyłączenie

   (art. 263 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1093/2010, art. 16 ust. 3)

   (zob. pkt 36–38, 44, 45, 48–50; pkt 1 sentencji)

2. Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Akty wydane przez instytucje – Zakres właściwości – Wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) dotyczące zasad nadzoru nad produktami i ustaleń zarządczych dla produktów bankowości detalicznej – Objęcie zakresem właściwości

   [art. 19 ust. 3 lit. b) TUE; art. 267 TFUE]

   (zob. pkt 53–57; pkt 2 sentencji)

3. Prawa podstawowe – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Kontrola zgodności z prawem aktów Unii – Tryby postępowania – Zarzut niezgodności z prawem aktu Unii podniesiony przez jednostkę przed sądem krajowym – Warunek, aby akt dotyczył danej jednostki bezpośrednio i indywidualnie – Brak

   (art. 263, 267 TFUE)

   (zob. pkt 59, 61–63, 65; pkt 3 sentencji)

4. Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Delegacja uprawnień – Przyznanie uprawnienia Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Bankowego (EUNB) do wydawania wytycznych – Ograniczenie tych uprawnień w sposób ścisły na podstawie obiektywnych kryteriów mogących podlegać kontroli sądowej – Wytyczne EUNB niewywołujące wiążących skutków prawnych – Brak wpływu na zakres wspomnianej kontroli

   (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1093/2010)

   (zob. pkt 67, 68)

5. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Kompetencja Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) do wydawania wytycznych dotyczących zasad nadzoru nad produktami i ustaleń zarządczych dla produktów bankowości detalicznej – Zakres – Granice

   [rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1093/2010, art. 1 ust. 2, 3, 5, art. 8 ust. 1 lit. a), b), h), art. 8 ust. 2 lit. c), art. 16]

   (zob. pkt 75, 83, 84)

6. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) dotyczące zasad nadzoru nad produktami i ustaleń zarządczych dla produktów bankowości detalicznej – Ocena ważności – Warunki – Wytyczne objęte zakresem działania EUNB – Wytyczne objęte szczególnymi ramami ustanowionymi przez prawodawcę Unii dla wykonywania uprawnienia EUNB do wydawania wytycznych – Ważność

   (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1093/2010, art. 1 ust. 2, 3, 5, art. 8 ust. 1, 2, art. 16 ust. 1; dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2007/64, 2009/110, 2013/36, 2014/17)

   (por. pkt 94–96, 106, 113–116, 122, 123, 125–131; pkt 4 sentencji)

Streszczenie

Wytyczne dotyczące zasad nadzoru nad produktami i ustaleń zarządczych dla produktów bankowości detalicznej Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego są ważne

Postępowanie w trybie prejudycjalnym może być stosowane do celów kontroli ważności takich wytycznych

W 2016 r. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (zwany dalej „EUNB”) wydał wytyczne dotyczące zasad nadzoru nad produktami i ustaleń zarządczych dla produktów bankowości detalicznej ( 1 ). W opinii opublikowanej w dniu 8 września 2017 r. na swojej stronie internetowej Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (organ nadzoru ostrożnościowego i restrukturyzacji, Francja) (zwany dalej „ACPR”) oświadczył, że zastosował się do tych wytycznych, dzięki czemu mają one zastosowanie do wszystkich instytucji finansowych objętych jego kontrolą.

W dniu 8 listopada 2017 r. Fédération bancaire française (francuska federacja bankowa), (zwana dalej „FBF”) wniosła do Conseil d’État (rady państwa, Francja), skargę o stwierdzenie nieważności opinii ACPR. FBF podniosła, że wytyczne EUNB, które stały się obowiązujące na mocy tej opinii, są nieważne ze względu na brak kompetencji EUNB do wydawania takich wytycznych.

Mając wątpliwości, po pierwsze, co do środków zaskarżenia dostępnych w celu zapewnienia kontroli zgodności z prawem spornych wytycznych przez sąd Unii, a po drugie, co do ważności tych wytycznych w świetle ram upoważnienia udzielonego EUNB przez prawo wtórne, Conseil d’État zwróciła się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie tych kwestii.

W wydanym w składzie wielkiej izby wyroku Trybunał, po stwierdzeniu najpierw, że wytyczne EUNB nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, uznał się następnie za właściwy dla dokonania oceny ważności tych wytycznych w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, a ostatecznie, potwierdził ich ważność.

Ocena Trybunału

Jeżeli chodzi o kontrolę sądową spornych wytycznych przez sąd Unii, Trybunał zauważył, że akty te nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, ponieważ nie mają one na celu wywołania wiążących skutków prawnych.

W tym względzie podkreślił on, że z rozporządzenia nr 1093/2010 ( 2 ) wynika, iż właściwe organy, do których skierowane są sporne wytyczne, nie są zobowiązane do stosowania się do nich i mają możliwość odstąpienia od ich stosowania, w którym to przypadku muszą uzasadnić swoje stanowisko. W ten sposób wytyczne te nie mogą zostać uznane za wywołujące wiążące skutki prawne względem tych właściwych organów lub instytucji finansowych. W związku z tym zdaniem Trybunału, upoważniając EUNB do wydawania wytycznych i zaleceń, prawodawca Unii zamierzał przyznać mu uprawnienie do zachęcania i perswazji, odmienne od uprawnienia do przyjmowania aktów wyposażonych w moc wiążącą.

Jednakże okoliczność, że sporne wytyczne są pozbawione wiążących skutków prawnych, nie może wyłączyć właściwości Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ich ważności. W tym względzie Trybunał uznał się za właściwy na podstawie art. 267 TFUE do oceny ważności spornych wytycznych.

W konsekwencji ocenił on tę ważność w świetle przepisów rozporządzenia nr 1093/2010 w celu sprawdzenia, czy wytyczne te należą do kompetencji EUNB.

Przede wszystkim podkreślił on, że ponieważ z rozporządzenia nr 1093/2010 wynika, iż prawodawca Unii ograniczył uprawnienie EUNB do wydawania wytycznych w sposób precyzyjny na podstawie obiektywnych kryteriów, wykonywanie tego uprawnienia powinno podlegać ścisłej kontroli sądowej z punktu widzenia tych kryteriów. Okoliczność, że sporne wytyczne nie wywołują wiążących skutków prawnych, nie może wpłynąć na zakres tej kontroli.

Następnie Trybunał wyjaśnił, że uprawnienie EUNB do działania jest ograniczone w tym znaczeniu, że organ ten jest właściwy do wydawania wytycznych wyłącznie w zakresie wyraźnie przewidzianym przez prawodawcę Unii. Po przypomnieniu treści przepisów rozporządzenia nr 1093/2010 dotyczących zakresu uprawnień przyznanych EUNB, Trybunał stwierdził, z jednej strony, że ważność wytycznych wydawanych przez EUNB jest uzależniona od przestrzegania przepisów tego rozporządzenia regulujących w szczególności uprawnienie EUNB do wydawania wytycznych, ale również od tego, czy wytyczne te wpisują się w ramy zakresu działania EUNB, które rozporządzenie to definiuje poprzez odniesienie do stosowania określonych przewidzianych w nim aktów Unii. Z drugiej strony, EUNB może w celu zapewnienia wspólnego, jednolitego i spójnego stosowania prawa Unii wydawać wytyczne dotyczące obowiązków nadzoru ostrożnościowego ciążących na odnośnych instytucjach, w szczególności w celu ochrony interesów deponentów i inwestorów poprzez odpowiednią regulację przejmowania ryzyka finansowego. Nic bowiem w rozporządzeniu nr 1093/2010 nie pozwala uznać, że z zakresu tego uprawnienia wyłączone są środki dotyczące projektowania i wprowadzania na rynek produktów, o ile środki te wpisują się w zakres działania EUNB.

To właśnie w świetle tych rozważań Trybunał zbadał, czy sporne wytyczne są objęte z jednej strony zakresem działania EUNB, a z drugiej strony szczególnymi ramami ustanowionymi przez prawodawcę Unii dla wykonywania uprawnień EUNB do wydawania wytycznych.

Jeżeli chodzi o zakres działania EUNB, Trybunał podkreślił, że ważność spornych wytycznych jest uzależniona od warunku, aby wpisywały się one w zakres stosowania co najmniej jednego z aktów, o których mowa w rozporządzeniu nr 1093/2010 ( 3 ), lub aby były one niezbędne dla zapewnienia spójnego i skutecznego stosowania takiego aktu.

W tym względzie stwierdził on, że sporne wytyczne można uznać za konieczne dla zapewnienia spójnego i skutecznego stosowania przepisów dyrektyw 2013/36, 2007/64, 2009/110 i 2014/17, przewidzianych bezpośrednio lub pośrednio przez rozporządzenie nr 1093/2010.

Jeżeli chodzi bowiem zwłaszcza o trzy pierwsze dyrektywy, Trybunał podkreślił, że ponieważ sporne wytyczne mają na celu zdefiniowanie, w jaki sposób dane instytucje powinny uwzględnić zasady nadzoru nad produktami i ustalenia zarządcze dla produktów, które mają na celu zapewnienie uwzględnienia cech rynków docelowych, a także cech zainteresowanych konsumentów, w ich strukturach i procedurach wewnętrznych, należy uznać, że wytyczne te ustanawiają zasady mające na celu zagwarantowanie skutecznego procesu wykrywania ryzyka, zarządzania nim i jego monitorowania oraz odpowiednich mechanizmów kontroli wewnętrznej w rozumieniu właściwych przepisów przewidzianych przez rozporządzenie nr 1093/2010 ( 4 ) w celu zagwarantowania solidnych zasad zarządzania przedsiębiorstwem, jakich wymagają te przepisy.

Co się tyczy szczególnych ram ustanowionych przez prawodawcę Unii w celu wykonywania uprawnienia EUNB do wydawania wytycznych, Trybunał stwierdził, że sporne wytyczne objęte są tymi ramami ( 5 ).

W tym względzie wyjaśnił on, po pierwsze, że sporne wytyczne mają na celu przyczynienie się do ochrony konsumentów, a także deponentów i inwestorów, o których mowa w rozporządzeniu nr 1093/2010. Po drugie, wytyczne te wiążą się z zadaniami powierzonymi EUNB zgodnie z tym rozporządzeniem, jeśli chodzi o określanie ryzyka ponoszonego przez instytucje finansowe. Po trzecie, należy je uznać za przyczyniające się do wprowadzenia spójnych, efektywnych i skutecznych praktyk nadzoru w ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego ( 6 ).

Na tej podstawie Trybunał wywnioskował, że sporne wytyczne są objęte zakresem szczególnych ram ustanowionych przez prawodawcę Unii dla wykonywania uprawnienia EUNB do wydawania wytycznych, a w konsekwencji kompetencji EUNB, i orzekł zatem, że badanie ważności, o które zwrócił się sąd odsyłający, nie wykazało żadnego elementu, który mógłby podważyć ważność wspomnianych wytycznych.

( 1 ) Wytyczne z dnia 22 marca 2016 r. (ABE/GL/2015/18) (zwane dalej „spornymi wytycznymi”).

( 2 ) Artykuł 16 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE (Dz.U. 2010, L 331, s. 12).

( 3 ) Trybunał stwierdził, że cztery dyrektywy należy uznać za akty, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1093/2010, to znaczy: dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającą dyrektywę 2002/87/WE i uchylającą dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. 2013, L 176, s. 338); dyrektywę 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego zmieniającą dyrektywy 97/7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE i 2006/48/WE i uchylającą dyrektywę 97/5/WE (Dz.U. 2007, L 319, s. 1); dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/110/WE z dnia 16 września 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością, zmieniającą dyrektywy 2005/60/WE i 2006/48/WE oraz uchylającą dyrektywę 2000/46/WE (Dz.U. 2009, L 267, s. 7); oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/17/UE z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie konsumenckich umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi i zmieniającą dyrektywy 2008/48/WE i 2013/36/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 60, s. 34).

( 4 ) Artykuł 74 ust. 1 dyrektywy 2013/36, art. 10 ust. 4 dyrektywy 2007/64 i art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/110.

( 5 ) Jak wynika z art. 8 ust. 1 i 2 oraz z art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 1093/2010 w związku z jego art. 1 ust. 5.

( 6 ) Praktyki, do których odnosi się art. 8 ust. 1 lit. b) i art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 1093/2010.