Sprawa C‑481/19

DB

przeciwko

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Corte costituzionale)

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 2 lutego 2021 r.

Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Dyrektywa 2003/6 /WE – Artykuł 14 ust. 3 – Rozporządzenie (UE) nr 596/2014 – Artykuł 30 ust. 1 lit. b) – Nadużycia na rynku – Sankcje administracyjne o charakterze karnym – Brak współpracy z właściwymi organami – Artykuły 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do milczenia i nieprzyczyniania się do obciążania samego siebie

1. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo do rzetelnego procesu – Zakres – Prawo do milczenia – Objęcie zakresem stosowania – Granice – Odmowa wszelkiej współpracy z władzami

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47 akapit drugi, art. 48)

   (zob. pkt 38–41, 45)

2. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo do rzetelnego procesu – Zakres – Prawo do milczenia – Objęcie zakresem stosowania – Zastosowanie do postępowań, które mogą doprowadzić do nałożenia sankcji o charakterze karnym – Kryteria oceny – Kwalifikacja prawna naruszenia w prawie wewnętrznym, charakter naruszenia i stopień surowości grożącej sankcji

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47 akapit drugi, art. 48)

   (zob. pkt 42–44)

3. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Poszanowanie prawa do obrony – Żądanie informacji skierowane do przedsiębiorstwa – Obowiązek dostarczenia informacji, które mogą zostać wykorzystane później w celu ustalenia istnienia zachowania antykonkurencyjnego – Zastosowanie w drodze analogii do osób fizycznych, wobec których toczy się postępowanie w sprawie czynu niedozwolonego w postaci wykorzystania informacji poufnych – Niedopuszczalność

   (rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18)

   (zob. pkt 46–48)

4. Zbliżanie ustawodawstw – Wykorzystanie informacji poufnych i manipulacje na rynku (nadużycia na rynku) – Zakaz – Sankcje – Brak współpracy – Sankcja nałożona na osobę fizyczną za odmowę udzielenia odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami mającymi charakter karny – Niedopuszczalność

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47 akapit drugi, art. 48; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 596/2014, art. 30 ust. 1 lit. b); dyrektywa 2003/6 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 14 ust. 3]

   (zob. pkt 52–58; sentencja)

Streszczenie

Osoba fizyczna, wobec której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie czynu niedozwolonego w postaci wykorzystania informacji poufnych, ma prawo do zachowania milczenia, jeżeli jej odpowiedzi mogłyby prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej

Jednakże prawo do milczenia nie może uzasadniać całkowitego braku współpracy z właściwymi organami, na przykład w postaci odmowy stawienia się na przesłuchanie czy też podejmowania działań mających na celu jego opóźnienie

W dniu 2 maja 2012 r. Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (krajowa komisja ds. spółek i giełdy, Włochy) (zwana dalej „Consob”) nałożyła na DB kary w łącznej wysokości 300000 EUR za popełniony w 2009 r. czyn niedozwolony o charakterze administracyjnym polegający na wykorzystywaniu informacji poufnych.

Organ ten nałożył na niego również karę w wysokości 50000 EUR za brak współpracy. DB wielokrotnie wnioskował bowiem o przesunięcie terminu przesłuchania, na które został wezwany jako osoba mająca informacje o okolicznościach faktycznych, i odmawiał udzielenia odpowiedzi na pytania zadane mu na przesłuchaniu, kiedy się na nie stawił.

W następstwie oddalenia sprzeciwu wobec tych sankcji DB wniósł skargę kasacyjną do Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego, Włochy). W dniu 16 lutego 2018 r. sąd ten skierował do Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego, Włochy) zagadnienie incydentalne dotyczące zgodności z konstytucją przepisu prawa włoskiego ( 1 ), na podstawie którego została nałożona sankcja za brak współpracy. Przepis ten przewiduje kary za niezastosowanie się w terminie do poleceń Consobu lub opóźnienie wykonywania przez ten organ funkcji nadzorczych, w tym w odniesieniu do osoby, której Consob zarzuca wykorzystanie informacji poufnych.

Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) podkreślił, że w prawie włoskim wykorzystywanie informacji poufnych stanowi zarówno czyn niedozwolony o charakterze administracyjnym, jak i przestępstwo karne. Sąd ten zaznaczył następnie, że wskazany przepis został przyjęty w wykonaniu szczególnego obowiązku nałożonego przez dyrektywę 2003/6 ( 2 ) i że stanowi on obecnie wykonanie przepisu rozporządzenia nr 596/2014 ( 3 ). W związku z tym skierował on do Trybunału pytanie o zgodność tych aktów prawnych z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „kartą”), a w szczególności z prawem do milczenia.

Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, przyznał, że osobie fizycznej przysługuje prawo do milczenia, chronione na mocy karty ( 4 ), i orzekł, że dyrektywa 2003/6 i rozporządzenie nr 596/2014 pozwalają państwom członkowskim na poszanowanie tego prawa w ramach dochodzenia prowadzonego wobec takiej osoby i mogącego prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.

Ocena Trybunału

W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego prawa do rzetelnego procesu sądowego ( 5 ) Trybunał podkreślił, że prawo do milczenia, które stanowi sedno pojęcia „rzetelnego procesu sądowego”, sprzeciwia się w szczególności temu, aby „oskarżona” osoba fizyczna została ukarana za odmowę udzielenia właściwemu organowi na podstawie dyrektywy 2003/6 lub rozporządzenia nr 596/2014 odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej. Trybunał wyjaśnił w tym względzie, że orzecznictwo dotyczące spoczywającego na przedsiębiorstwach obowiązku dostarczenia, w ramach postępowań mogących prowadzić do nałożenia sankcji za zachowania antykonkurencyjne, informacji, które mogłyby następnie zostać wykorzystane w celu ustalenia ich odpowiedzialności za takie zachowania, nie może być stosowane w drodze analogii w celu ustalenia zakresu prawa do milczenia osoby fizycznej oskarżonej o wykorzystywanie informacji poufnych. Trybunał dodał, że prawo do milczenia nie może jednak uzasadniać całkowitego braku współpracy danej osoby z właściwymi organami, na przykład w postaci odmowy stawienia się na przewidziane przez te organy przesłuchanie czy też podejmowania działań mających na celu opóźnienie owego przesłuchania.

Trybunał wskazał wreszcie, że zarówno dyrektywa 2003/6, jak i rozporządzenie nr 596/2014, mogą być interpretowane w sposób zgodny z tym prawem do milczenia w tym znaczeniu, że nie nakazują one ukarania osoby fizycznej za odmowę udzielenia właściwemu organowi odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej. W tych okolicznościach brak wyraźnego wykluczenia sankcji za taką odmowę nie może mieć wpływu na ważność tych aktów. Zadaniem państw członkowskich jest zapewnienie, aby osoba fizyczna nie mogła zostać ukarana za odmowę udzielenia takich odpowiedzi właściwemu organowi.

( 1 ) Artykuł 187 quinquiesdecies decreto legislativo n. 58 - Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (dekretu ustawodawczego nr 58 zawierającego tekst jednolity przepisów dotyczących pośrednictwa finansowego w rozumieniu art. 8 i 21 ustawy z dnia 6 lutego 1996 r., nr 52) z dnia 24 lutego 1998 r.

( 2 ) Zgodnie z art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku) (Dz.U. 2003, L 96, s. 16) państwa członkowskie ustalą sankcje stosowane za odmowę współpracy przy czynnościach śledczych określonych w art. 12 tej dyrektywy. Ten ostatni artykuł stanowi, że w tych ramach właściwy organ powinien mieć możliwość żądania informacji od każdej osoby oraz, jeśli jest to konieczne, wezwania i przesłuchania danej osoby.

( 3 ) Artykuł 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz.U. 2014, L 173, s. 1). Przepis ten nakłada obowiązek określenia kar administracyjnych za odmowę współpracy lub podporządkowania się wymogom czynności wyjaśniających, kontroli lub wnioskowi, o których mowa w art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia, przy czym ten ostatni przepis stanowi w lit. b), że obejmuje to przesłuchanie danej osoby w celu uzyskania informacji.

( 4 ) Artykuł 47 akapit drugi i art. 48 karty.

( 5 ) Prawo do rzetelnego procesu podlega również ochronie na podstawie art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.