Sprawa T‑163/18

Gabriel Amisi Kumba

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wyrok Sądu (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 12 lutego 2020 r.

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Demokratycznej Republice Konga – Zamrożenie środków finansowych – Pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Obowiązek poinformowania przez Radę o nowych okolicznościach uzasadniających przedłużenie obowiązywania środków ograniczających – Naruszenie prawa – Oczywisty błąd w ocenie – Prawo własności –Proporcjonalność – Domniemanie niewinności – Zarzut niezgodności z prawem

1. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zamrożenie środków finansowych osób, które odpowiadają za podważanie praworządności, lub przyczyniających się do popełnienia czynów stanowiących poważne przypadki łamania praw człowieka – Wymogi minimalne

   [art. 296 TFUE; decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2017/2282, załącznik II]

   (zob. 32, 34–36)

2. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zamrożenie środków finansowych osób, które odpowiadają za podważanie praworządności, lub przyczyniających się do popełnienia czynów stanowiących poważne przypadki łamania praw człowieka – Obowiązek wskazania w uzasadnieniu indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających tego rodzaju środki – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka

   [art. 296 TFUE; decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2017/2282, załącznik II]

   (zob. pkt 33, 41–45)

3. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zamrożenie środków finansowych osób, które odpowiadają za podważanie praworządności, lub przyczyniających się do popełnienia czynów stanowiących poważne przypadki łamania praw człowieka – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Obowiązek umożliwienia zainteresowanemu skutecznego przedstawienia swojego stanowiska w odniesieniu do podnoszonych wobec niego powodów umieszczenia w wykazie – Zakres

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a); decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2017/2282, załącznik II]

   (zob. pkt 49, 50, 52)

4. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zamrożenie środków finansowych – Prawo do obrony – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak nowych podstaw – Obowiązek poinformowania zainteresowanego przez Radę o nowych okolicznościach, które uwzględniono w trakcie okresowego przeglądu środków ograniczających – Poinformowanie zainteresowanego o nowych okolicznościach w celu uzyskania jego uwag – Brak – Naruszenie prawa do obrony

   [decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2017/2282, art. 9 ust. 2, załącznik II]

   (zob. pkt 54–61, 64, 67)

5. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Obowiązek poinformowania zainteresowanego przez Radę o nowych okolicznościach, które uwzględniono w trakcie okresowego przeglądu środków ograniczających – Zakres – Niezgodność z prawem aktu zależąca od dowodu na okoliczność ewentualnego wpływu naruszenia wspomnianego obowiązku na przebieg postępowania – Brak wpływu w niniejszej sprawie

   [decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2017/2282, załącznik II]

   (zob. pkt 68–71, 73, 76)

6. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zakres stosowania – Osoby uczestniczące w planowaniu czynów stanowiących poważne przypadki łamania lub naruszania praw człowieka oraz w kierowaniu takimi czynami – Pojęcie – Osoby, które popełniły wspomniane czyny w przeszłości, niezależnie od braku dowodów świadczących o obecnych związkach z popełnianiem takich czynów lub udziale w popełnianiu takich czynów – Włączenie – Wykładnia potwierdzona możliwością przedłużenia obowiązywania środków ograniczających – Skuteczność

   [decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2016/2231 i (WPZiB) 2017/2282, art. 3 ust. 2 lit. b), art. 9 ust. 2]

   (zob. pkt 81–84, 86)

7. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zakres kontroli – Umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji ze względu na pełnione przez niego funkcje – Dokumenty publicznie dostępne, poświadczające popełnienie czynów stanowiących poważne przypadki łamania praw człowieka – Moc dowodowa – Zasada swobodnej oceny dowodów

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2017/2282, załącznik II]

   (zob. pkt 93–95, 98, 99)

8. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zamrożenie środków finansowych osób, które odpowiadają za podważanie praworządności, lub przyczyniających się do popełnienia czynów stanowiących poważne przypadki łamania praw człowieka – Kryteria – Funkcje wiążące się z odpowiedzialnością za represje wobec ludności cywilnej lub za poszanowanie praworządności – Błąd w ocenie – Brak

   [decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2016/2231 i (WPZiB) 2017/2282, art. 3 ust. 2 lit. b), załącznik II]

   (zob. pkt 112–115)

9. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zamrożenie środków finansowych osób, które odpowiadają za podważanie praworządności, lub przyczyniających się do popełnienia czynów stanowiących poważne przypadki łamania praw człowieka – Ograniczenia prawa własności – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

   [art. 3 ust. 5, art. 21 ust. 2 lit. b), c), art. 29, art. 215 ust. 2 TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1, art. 52 ust. 1; decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2016/2231, (WPZiB) 2017/2282, (WPZiB) 2018/569, art. 5 ust. 1]

   (zob. pkt 120–133)

10. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawa podstawowe – Domniemanie niewinności – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych skierowana przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Demokratycznej Republice Konga – Zgodność z powyższą zasadą – Przesłanki

    [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 48 ust. 1; decyzja Rady 2010/788/WPZiB, zmieniona decyzją Rady (WPZiB) 2017/2282, art. 5 ust. 1, art. 9]

    (zob. pkt 136–141)

11. Zarzut niezgodności z prawem – Zakres – Akty, na których niezgodność z prawem można się powołać – Akt o charakterze generalnym stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji – Konieczność istnienia więzi prawnej między zaskarżonym aktem a spornym aktem generalnym – Brak – Niedopuszczalność

    [art. 277 TFUE; decyzja Rady 2010/788/WPZiB, art. 3 ust. 2 lit. b); rozporządzenie Rady nr 1183/2005, art. 2b ust. 1 lit. b)]

    (zob. pkt 145, 146)

12. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające podjęte wobec Demokratycznej Republiki Konga – Zakres kontroli – Kontrola ograniczona do zasad ogólnych – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Uczestnictwo w planowaniu czynów stanowiących poważne przypadki naruszania praw człowieka, w kierowaniu takimi czynami lub ich popełnianiu – Zakres – Przestrzeganie zasady pewności prawa stawiającej wymóg jasności, precyzji i przewidywalności obowiązujących przepisów prawa

    [art. 3 ust. 5, art. 21 ust. 2 lit. b), c) TUE; art. 275 akapit drugi TFUE; decyzje Rady: 2010/788/WPZiB, art. 3 ust. 2 lit. b); (WPZiB) 2016/2231, motywy 3, 4; rozporządzenie Rady nr 1183/2005]

    (zob. pkt 147–157)

Streszczenie

W wyrokach Amisi Kumba/Rada (T‑163/18) i Kande Mupompa/Rada (T‑170/18), wydanych w dniu 12 lutego 2020 r., Sąd oddalił skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przez skarżących w tych postępowaniach, a mianowicie dowódcę wojskowego 1. strefy obrony sił zbrojnych Demokratycznej Republiki Konga (FARDC) i gubernatora Środkowego Kasai w odniesieniu do aktów Rady Unii Europejskiej ( 1 ), na mocy których, zasadniczo, ich nazwiska zostały pozostawione w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi wobec Demokratycznej Republiki Konga w celu ustanowienia trwałego pokoju w tym kraju, zawartym w załączniku II do decyzji 2010/788 (zwanym dalej „spornym wykazem”).

Wyroki te wpisują się w kontekst pogorszenia sytuacji politycznej w Demokratycznej Republice Konga z powodu nieogłoszenia wyborów prezydenckich pod koniec 2016 r. i obniżenia poziomu bezpieczeństwa, które miało następnie miejsce. Zgodnie z art. 3 ust. 2 decyzji 2010/788 Rada przyjęła środki ograniczające wobec osób uczestniczących w popełnianiu czynów stanowiących poważne naruszenia praw człowieka w Demokratycznej Republice Konga. Zważywszy, że FARDC użyła siły w sposób nieproporcjonalny oraz dopuściła się brutalnych represji we wrześniu 2016 r. w Kinszasie, nazwisko dowódcy wojskowego 1. strefy obrony FARDC zostało wpisane do spornego wykazu ze względu na to, że z racji pełnionych przez niego funkcji uczestniczył w planowaniu czynów stanowiących poważne przypadki naruszania praw człowieka w DRK, w kierowaniu takimi czynami lub ich popełnianiu. Nazwisko gubernatora Środkowego Kasai zostało z kolei umieszczone w spornym wykazie z uwagi na to, że był on „odpowiedzialny za nieproporcjonalne użycie siły, brutalne represje i pozasądowe zabójstwa” popełnione przez siły bezpieczeństwa w tym regionie w 2016 r., w tym domniemane bezprawne zabójstwa w lutym 2017 r. Decyzją 2017/2282 Rada pozostawiła w dniu 11 grudnia 2017 r. nazwiska skarżących w spornym wykazie, podtrzymując w stosunku do nich te same powody. Uzasadnienie przyjęte w odniesieniu do gubernatora Kasaï Central zostało następnie zmienione w dniu 12 kwietnia 2018 r.

Na poparcie swoich skarg skarżący podnieśli szereg zarzutów dotyczących w szczególności naruszenia obowiązku uzasadnienia i prawa do obrony oraz naruszenia prawa.

Co się tyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia, Sąd wskazał, że uzasadnienie przyjęte w decyzji 2017/2282 oraz w decyzji wykonawczej 2018/569 przedstawiało szczególne i konkretne powody, dla których kryteria umieszczenia w wykazie miały zastosowanie do skarżących, ponieważ takie uzasadnienie odnosiło się do pełnionych przez nich funkcji oraz uczestnictwa, z racji ich pełnienia, w popełnianiu czynów zakwalifikowanych jako poważne naruszenia praw człowieka. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że skarżący nie mogli nie wiedzieć, iż z racji pełnionych przez nich funkcji mieli oni faktyczną możliwość bezpośredniego wpływania na wojskowych FARDC oraz siły bezpieczeństwa w prowincji Środkowego Kasai, które w odnośnym uzasadnieniu zostały uznane za odpowiedzialne za popełnianie wyżej wymienionych poważnych naruszeń praw człowieka. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonych aktów pozwalało zatem, po pierwsze, skarżącym na zakwestionowanie ważności decyzji o pozostawieniu ich nazwisk w spornym wykazie, a po drugie, Sądowi na przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem. Sąd oddalił zatem zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.

Następnie w odniesieniu do prawa do obrony Sąd uznał, że chociaż przedłużenie obowiązywania środków przyjętych wobec skarżących w decyzji 2017/2282 zostało oparte na tych samych powodach co powody, które uzasadniały przyjęcie pierwotnych środków, nie zwalniało to Rady z poszanowania prawa do obrony skarżących, a w szczególności z umożliwienia im skutecznego przedstawienia ich stanowiska w przedmiocie okoliczności, które zostały uwzględnione przy przyjmowaniu zaskarżonych aktów. W tym względzie Sąd podkreślił, że środki ograniczające mają charakter zabezpieczający oraz z definicji tymczasowy, a ich ważność jest uzależniona od trwania okoliczności faktycznych i prawnych, które spowodowały ich przyjęcie, a także od konieczności ich utrzymania w celu realizacji związanego z nimi celu, czego ocena należy do Rady w trakcie okresowego przeglądu tych środków poprzez dokonanie aktualnej oceny sytuacji i podsumowania wpływu owych środków. Sąd przypomniał w związku z tym, że poszanowanie prawa do obrony wymaga od Rady, aby przed wydaniem decyzji przedłużającej obowiązywanie środków ograniczających w stosunku do strony skarżącej ujawniła jej zaktualizowane informacje, na podstawie których podczas okresowego przeglądu rozpatrywanych środków dokonała ona aktualizacji informacji uzasadniających pierwotne umieszczenie jej nazwiska w wykazie. W niniejszej sprawie, mając na uwadze pierwotny cel środków ograniczających wobec Demokratycznej Republiki Konga polegający na zapewnieniu klimatu sprzyjającego organizacji wyborów i położenie kresu wszelkim przypadkom łamania praw człowieka, Rada, w ramach okresowego przeglądu środków ograniczających nałożonych na skarżących, była zobowiązana do poinformowania ich o wszelkich nowych okolicznościach, na podstawie których dokonała ona aktualizacji informacji dotyczących nie tylko ich sytuacji osobistej, ale także sytuacji politycznej i bezpieczeństwa w Demokratycznej Republice Konga. Sąd stwierdził w tym względzie, że ze względu na to, iż Rada nie zebrała uwag skarżących dotyczących tych okoliczności przed przyjęciem zaskarżonych aktów, naruszyła ich prawo do obrony.

Sąd przypomniał jednak, że do sądu Unii należy ustalenie, w przypadku wystąpienia nieprawidłowości mającej wpływ na prawo do obrony, czy w oparciu o szczególne okoliczności faktyczne i prawne danego przypadku rozpatrywane postępowanie mogłoby doprowadzić do odmiennego rezultatu, gdyby skarżący mieli możliwość lepszego zagwarantowania swej obrony w braku tej nieprawidłowości. Sąd doszedł zatem do wniosku, że nic nie pozwala przypuszczać, iż gdyby poinformowano skarżących o nowych okolicznościach, o których mowa, rozpatrywane środki ograniczające mogłyby nie zostać wobec nich utrzymane w mocy. Na podstawie powyższych rozważań Sąd oddalił zarzut oparty na naruszeniu prawa do obrony.

Wreszcie skarżący podnieśli, że Rada naruszyła prawo, przyjmując zaskarżone akty na podstawie okoliczności faktycznych, które w chwili ich wydania już nie istniały, co stanowi naruszenie kryterium umieszczenia w wykazie, używającego imiesłowu czasu teraźniejszego i dotyczącego osób „uczestniczących w […] czyn[ach] stanowiących poważne przypadki naruszania praw człowieka”. W tym względzie Sąd uznał, że użycie w ramach określenia kryteriów umieszczenia nazwiska w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi imiesłowu czasu teraźniejszego, oznacza, iż okoliczności faktyczne leżące u podstaw umieszczenia nazwiska osoby lub nazwy podmiotu w tym wykazie muszą nadal istnieć w chwili wydania decyzji o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska osoby lub nazwy podmiotu, ponieważ imiesłów czasu teraźniejszego odsyła do ogólnego znaczenia definicji prawnych, a nie do danego okresu. Sąd dodał, że w zakresie, w jakim Rada postanowiła odnieść się w uzasadnieniu umieszczenia nazwisk skarżących w wykazie do okoliczności faktycznych i konkretnych sytuacji dotyczących służb sił bezpieczeństwa podlegających ich odpowiedzialności, chodziło wyłącznie o zachowania, które miały miejsce w przeszłości. Wreszcie Sąd zauważył, że art. 9 ust. 2 decyzji 2010/788, zmienionej decyzją 2017/2282, zgodnie z którym „okres obowiązywania środków ograniczających jest przedłużany lub są one zmieniane, jeżeli Rada uzna, że ich cele nie zostały osiągnięte”, potwierdza tę wykładnię, gdyż w przeciwnym razie przepis ten zostałby pozbawiony skuteczności (effet utile). Sąd oddalił zatem zarzut oparty na naruszeniu prawa i oddalił skargi w całości.

( 1 ) Decyzja Rady (WPZiB) 2017/2282 z dnia 11 grudnia 2017 r., zmieniająca decyzję 2010/788/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Demokratycznej Republiki Konga (Dz.U. 2017, L 328, s. 19) oraz, w odniesieniu do Alexa Kande Mupompy, decyzja wykonawcza Rady (WPZiB) 2018/569 z dnia 12 kwietnia 2018 r. dotycząca wykonania decyzji 2010/788/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Demokratycznej Republiki Konga (Dz.U. 2018, L 95, s. 21) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2018/566 w sprawie wykonania art. 9 rozporządzenia (WE) nr 1183/2005 wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko osobom naruszającym embargo na broń w odniesieniu do Demokratycznej Republiki Konga (Dz.U. 2018, L 95, s. 9).